LES ÉCOLES, LES CHEMINS VICINAUX

Ces limites ne devaient pas tarder à être franchies. La loi du 3 juillet 1880 transforma la Caisse des écoles en Caisse des lycées, collèges et écoles primaires, et attribua : 1° 58.200.000 en 6 annuités pour dépenses extraordinaires des lycées ; 2° 12 millions en 6 annuités pour les collèges ; 3° 50.400.000 en 6 annuités, à titre d'avances remboursables en 30 ans au plus aux départements et aux communes pour dépenses de construction, appropriation, acquisition de lycées et 15 millions dans le même but pour les collèges communaux ; 4° 17 millions à prendre sur l'excédent de recettes de l'exercice de 1877, à titre de subvention extraordinaire pour acquisition, construction, appropriation de lycées et collèges (1) : en tout 152.600.000. Puis 100 millions, en 6 annuités, s'y ajoutèrent par la loi du 2 août 1881, plus 20 millions pour lycées de jeunes filles : puis 120 autres par la loi du 20 mars 1883, qui imposa des écoles dans tous les hameaux ayant au moins 20 enfants d'âge scolaire et situés à 3 kilomètres du chef-lieu de la commune : puis 28.333.333 par la loi du 31 janvier 1884, plus 1 .666.666 pour établissements de jeunes filles : en tout, vers 1885, 541 millions, dont 106 seulement fournis par le budget, le reste pris sur la dette flottante : tandis que d'autre part les dépenses budgétaires de l'instruction publique s'élevaient de 53.640.714 prévus au budget de 1878 à 133.117.671 dans celui de 1885. En juin 1885, date de la suppression, ou, plus exactement, de la transformation de la Caisse des écoles, lycées et collèges, le total des crédits qui lui avaient été ouverts se montait (rapport Poincaré du 18 octobre 1892) à 311.200.000 pour subventions et à 231.400.000 pour avances remboursables.

Ce qui faisait la gravité au point de vue financier de cette profusion de dépenses, c'était moins encore son total que le procédé employé pour y faire face. Imputées sur le budget on alimentées par des emprunts régulièrement consentis et souscrits, elles eussent été lourdes, sans doute, mais elles eussent été connues : quelque fâcheux qu'il soit de rouvrir le Grand Livre, c'est toujours une opération bien moins dangereuse que d'ouvrir de ces comptes spéciaux, que de créer de ces Caisses spéciales, qui échappent à l'attention publique, parfois à l'attention des législateurs eux-mêmes, et qui écrasent l'Etat sous le poids d'engagements ignorés ou oubliés. Ne pas laisser des dépenses se dissimuler dans des coins plus ou moins obscurs, les étaler toutes, au contraire, est la première règle à suivre pour éviter (et encore n'y réussit-on guère) des prodigalités gouverne-

(1) Dont 12.93G.829 seulement étaient utilisés en 1890 : les besoins n'étaient donc pas bien urgents. Cf. rapport de Cavaignac du 18 juillet 1891, et Stourm, Economiste français, 20 février 1892,

mentales ou législatives. Autre danger: ces Caisses spéciales qui, selon le mot très juste de Tirard ne contiennent rien sinon la signature de l'Etat, sont néanmoins, aux yeux de beaucoup, supposées contenir quelque chose et ont l'air d'apporter un appui sérieux à des budgets un peu embarrassés. Or un temps allait venir où, comme a dit Cavaignac dans son célèbre rapport du 18 juillet 1891 sur le budget de 1892 « la multiplicité des engagements de l'Etat allait contraindre les pouvoirs publics à rechercher de toutes parts des intermédiaires pour éviter les appels directs et répétés au crédit ». Situation humiliante, en réalité plus défavorable au crédit public que des emprunts directs et surtout peu faite pour contenir la fureur de dépenser.

Les mêmes observations, à quelques nuances près, s'appliquent à la Caisse des chemins vicinaux créée le 11 juillet 1868 pour accorder aussi subventions ou avances pour construction de chemins vicinaux : 100 millions de subventions en 10 annuités de 10 millions chacune, et avances ne pouvant excéder le chiffre de 200 millions en 10 ans. De 1874 à 1878 les subventions avaient été réduites à 5.750.000. Une loi du 10 avril 1879 alloua 300 millions (dont 40 pour l'Algérie) en 12 annuités, les 4 premières de 16 millions, les 7 suivantes de 30 et la dernière de 26 : puis une autre du 12 mars 1880 ajouta 80 millions de subvention extraordinaire, dont 17.250.000 pour liquidation de la Caisse existante et 62.750.000 pour être distribués en subventions aux départements et communes. Ainsi avances et subventions avaient reçu un accroissement considérable, difficile d'ailleurs à chiffrer exactement : « car, dit encore Cavaignac, les dépenses de ces Caisses ont été inscrites à une série de comptes qui sont le monument le plus achevé à la fois de la complexité et de la fidélité de notre comptabilité publique ». Plus sévère Pelleta n (26 août 1894) déclarait « que personne n'a jamais rien compris à ce qui s'y passait » et Poincaré (rapport du 18 octobre 1892) observait qu'à parler franc « la complexité en est telle qu'il est difficile de savoir si la fidélité en est toujours égale ». Et on ne peut que souscrire à cette appréciation quand on lit dans ce même rapport ce qui est dit de la Caisse des écoles « type le plus curieux et le plus regrettable de ces services spéciaux du Trésor que la cour des comptes signalait dans un rapport du 1 1 août 1890 comme une série de budgets échappant au contrôle législatif... Ces services spéciaux constituent des caisses indépendantes qui ne sont rattachées au budget général que par des liens fragiles et insaisissables et qui sont alimentés par des ressources propres, le plus souvent par des ressources d'emprunt. La Caisse des écoles est restée pour la plus grande partie de ses opérations un budget d'emprunt... Elle reçoit des fonds mis à sa disposition par le Trésor moyennant un intérêt de 3 0/0 et remboursables au Trésor d'une

part en ce qui concerne les avances par les budgets locaux, d'autre part en ce qui concerne les subventions par une annuité inscrite au budget de l'Etat et calculée sur le même taux d'intérêt de 3 0/0. Cette dernière combinaison est la plus singulière : le Trésor à l'aide d'emprunts que lui procure sa dette flottante prête à la Caisse des écoles, c'est-à-dire à lui-même, des sommes que le budget, c'est-àdire un autre lui-même, lui remboursera d'année en année moyennant un même intérêt de 3 0/0. Il est difficile d'imaginer des jeux d'écriture plus onéreux et plus déconcertants ». En effet, et néanmoins ce système survécut à la suppression de la Caisse en 1885 : à la place de subventions en capital des annuités furent attribuées aux départements et aux communes pour service des emprunts contractés par eux pour la construction de leurs établissements d'enseignement public. « Système défectueux, continue Poincaré, dans son essence et dans son application : dans son essence, parce que c'est se faire avancer, par les établissements auxquels empruntent les départements et les communes la subvention que l'Etat alloue à ces derniers, et la dette qu'il contracte n'apparaît ainsi au budget que par l'inscription d'une annuité : dans son application, parce que la plupart des emprunts ainsi contractés l'ont été à l'intérêt de 4 fr. 55 0 /0 ou 4 fr. 60 0 /0 » plus fort que l'intérêt auquel l'Etat peut emprunter. — C'est seulement la loi de finances du 28 avril 1893 qui devait en finir avec ces pratiques, pour lesquelles des radicaux comme Peytral et Pelletan ont été plus sévères encore, s'il se peut, que Cavaignac et Poincaré.

Budget de 1879. — Par suite des grands accroissements de dépense que vit naître l'année 1878 une modification grave apparut dans le projet de budget de 1879 que Léon Say présenta dès le 2 avril 1878, et qui, après de longs retards ne fut voté que le 22 décembre : c'était l'existence à côté du budget ordinaire d'une 2eme section dite de dépenses extraordinaires (1), à laquelle allaient puiser l'intérieur dans des proportions modestes, la marine pour une somme plus importante, les travaux publics pour bien davantage encore (255.146.175 sur un total de 279.037.059), et sur laquelle la guerre aussi aurait fait un prélèvement important si, par une chance heureuse, les demandes de la guerre n'avaient été ajournées et par suite le budget extraordinaire limité à 279 millions au lieu de 466. 977.330 d'abord

(1) Sans parler, bien entendu, comme toujours, des dépenses sur ressources spéciales (à savoir des départements et des communes), et des services spéciaux rattachés pour or^re au budget, qui étaient depuis un temps immémorial le cortège, regrettable d'ailleurs, de celui-ci.

prévus. Cette apparition d'un budget extraordinaire était une menace grave pour l'avenir : pour le présent, elle apportait un allégement apparent au budget ordinaire porté dans le projet à 2.713.081.000 au lieu des 2781.035.095 alloués au budget de 1878' et en recettes à 2.714.482.000 au lieu de 2.793.177.804 : mais en réalité presque tous les ministères, même, chose inattendue, les cultes, étaient l'objet de demandes majorées. S'il y eut dans l'ensemble une diminution apparente du budget de 1879 par rapport à celui de 1878, c'est uniquement au transfert à l'extraordinaire d'une très notable partie du budget des travaux publics (234.632.586 pour 1878, 150.819.678 pour 1879) que ce résultat fut dû, ainsi qu'à quelques autres diminutions sur d'autres chapitres : ainsi les capitaux remboursables à divers titres, qui tombent de 316 millions à 298, tandis que la dette viagère, au contraire, subit, du fait surtout des augmentations de traitements et de retraites qui commencent à être accordées avec une libéralité inquiétante, un accroissement déjà sensible (pensions militaires en 1878, 65.563.000, civiles, 42.396.000 ; en 1879, 68.300.000 et 44.196.000) (1).

La commission du budget, rapporteur Wilson, ne présenta son projet qu'après de longs retards, le 14 novembre : elle proposait des chiffres un peu plus faibles, 2.696 millions de dépenses et 2.701 de recettes, avec 466 millions de dépenses extraordinaires et 485 de recettes. La discussion, où l'on remarqua surtout les critiques graves de Haentjens qui aurait voulu que l'on fît la conversion, et les critiques plus graves encore de Lamy contre les abus régnant dans le ministère de la marine, aboutit au vote le 22 décembre de 2.700.087.792 de dépenses ordinaires, de 2.701.080.014 de recettes ordinaires, et à la réduction, comme il été a dit, à 279.047.059 des dépenses extraordinaires au lieu des 466 dont il avait été un instant question. Les dégrèvements étaient toujours un des sujets qui passionnaient le plus l'opinion : il en fut encore voté pour environ 18 millions, à savoir l'impôt sur la chicorée (perte, 5.339.000), 2 millions de réduction sur les huiles, et une réduction de 1 fr. 50 à 0,50 par 1.000 du timbre sur les effets de commerce, applicable seulement à partir du 1er mai (1). Il y avait en outre 10 millions de diminution sur l'évaluation des produits du timbre et de l'enregistrement, 5 millions sur les postes, 20 millions environ sur les contributions in-

(1) En 1878, par exemple, loi du 25 juin sur les pensions de retraite des officiers de l'armée de terre, dont l'effet semble devoir être de porter cette dépense au bout de 17 ans, de 17.947.719 à 53.259.946 : loi du 22 juin portant du quart au tiers le maximum des pensions des veuves ou des secours d'orphelins : décret du 26 février 1878 portant réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'instruction publique avec augmentation considérable des traitements.

directes, et disparaissaient les 10 millions de plus-values attendus en 1878 de l'Exposition Universelle. On sait que Léon Say était alors partisan des estimations faibles : quand la preuve sera faite que les plus-values considérables de recettes que ce mode d'estimation fait apparaître ne servent qu'à griser les Chambres et qu'à leur inspirer une dangereuse confiance dans l'immensité des ressources du pays, il sera lui-même l'adversaire de cette méthode et fera de son mieux pour préserver le Parlement d'une aussi dangereuse tentation.

La loi de règlement du 19 mars 1890 révéla pour 1879, 3.171.115.774 de recettes totales, 3.108.758.696 de dépenses. Les plus-values de recettes étaient considérables : l'ensemble des contributions indirectes donna 2.162 millions, contre 2.094 prévus : 18 millions sur l'enregistrement, 12 sur les boissons, 10.600.000 sur le tabac, 17 sur les douanes, etc. Ce n'est pas cependant que l'Exposition ait justifié toutes les espérances financières qu'elle avait fait concevoir : ses dépenses, évaluées 31.313.000, montèrent à 55.775.000: et ses recettes, prévues 35.235.000, plus 4 millions de ventes à l'intérieur, ne furent que 24.350.000, résultats un peu moins favorables que pour celle de 1867 qui avait eu 23.419.000 de dépenses et 14.115.000 de recettes. Les entrées payantes, 8.407.209 en 1867, furent de 12.743.000 en 1878. Il avait été délivré en 1867 400.000 entrées gratuites à des ouvriers, soldats, élèves des écoles : en 1878 il en fut délivré 958.000, dont 258.000 à des ouvriers de province ou de l'étranger.

Par convention du 29 mars 1878, confirmée par la loi du 15 juin, la Banque de France avait consenti à l'Etat pour dix ans une nouvelle avance de 80 millions, indépendamment de celle de 60 millions de 1857, à condition que les billets en circulation au delà de la quantité moyenne correspondant aux opérations commerciales et productives telles que l'escompte, le prêt ou les avances, ne seraient passibles que d'un droit de timbre de Ofr.20 par 1.000 au lieu du droit de lfr.50. C'était environ 15 à 18.000.000 fr. de recettes que le Trésor abandonnait pour avoir ces 80 millions qui, disait Léon Say, permettraient de faire face aux accroissements momentanés des comptes d'intérêt et d'amortissement jusqu'au moment où le budget se retrouverait dans une situation normale, en 1880. Il pensait sans doute en prononçant ces mots à 167 millions d'obligations à court terme qui allaient échoir en 1880 et qui ne laissaient pas d'être pour lui un grand embarras.

Le budget de 1880. — L'année 1879 devait voir la continuation et même l'augmentation de ces plus-values que tout concourait à développer, la multiplicité des entreprises, la fondation de nombreuses sociétés, dont le public affamé de spéculation s'arrachait littéralement les titres. Mais d'autre part la prudence et la mesure qu'on

avait eu déjà tant de peine à garder dans la gestion des finances depuis 2 ans allaient être de plus en plus compromises.

Maître des deux seules positions qui lui restassent encore à conquérir pour tout dominer, le Sénat et la présidence, le parti républicain devenait par sa victoire même plus exigeant, et supportait mal au pouvoir des hommes ne partageant point ses passions. Léon Say, attaqué à outrance, écrivait dès le 18 janvier que les jours du ministère paraissaient comptés, que la guerre était vivement menée contre les fonctionnaires et surtout contre les magistrats réactionnaires. « Nous sommes dans la chaudière politique : c'est plus que de l'eau, c'est de l'huile bouillante ». Le centre gauche, réduit à l'impuissance n'avait plus qu'à céder la place à des hommes plus avancés. Tout au plus put-il in extremis, car déjà l'habitude se prenait des budgets votés à la hâte, fin décembre, les yeux fixés sur l'horloge et votés uniquement pour éviter des douzièmes provisoires qui effrayaient encore un peu, mais auxquels on allait s'habituer, faire voter le budget de 1880, le dernier que Say ait fait aboutir.

La progression des dépenses publiques continuait, irrésistible : Say avait proposé (23 janvier) 2.754 millions de dépenses ordinaires (puis 2.753.387.693), et 2.751 millions de recettes (dont 18 pris sur l'excédent de l'exercice 1876 : la loi de finances du 23 décembre 1878 ayant déjà inauguré cette méthode regrettable d'affecter aux besoins d'un budget des excédents qui devraient être plutôt consacrés à éteindre d'anciens découverts, méthode qui a donné lieu à beaucoup d'obscurités et d'abus) : d'autre part 561.659.488 de dépenses extraordinaires, tant ce budget extraordinaire prenait déjà une extension menaçante. La commission du budget, toujours avec Wilson pour rapporteur, réduisit ces chiffres à 2.700 millions pour les dépenses ordinaires, 466 pour les dépenses extraordinaires, 2.701 pour les recettes. Les principaux points qui donnèrent lieu à discussion furent pour les recettes les patentes, pour lesquelles la commission réclamait réduction de 43 à 20 des centimes additionnels dont cet impôt était chargé, soit une vingtaine de millions de diminution de produit. Léon Say ne s'y opposait pas absolument, les 4 premiers mois de 1879 ayant donné plus de 30 millions de plus-value, mais il aurait voulu en conserver 25, tandis que la commission se ralliait à l'idée d'en laisser 30, mais avec suppression des impôts fort impopulaires sur le papier et la stéarine : la Chambre écarta cette proposition et vota la réduction à 20 des centimes des patentes. Aux dépenses l'ancienne réduction de 50.000 sur les cours et de 20.000 sur les tribunaux fut de nouveau votée par la Chambre et rejetée par le Sénat, qui finit cependant par s'y résigner : de même, aux cultes, la Chambre ayant voté réduction du traitement des archevêques de 20.000 à