LES RETRAITES OUVRIÈRES

jusqu'au chiffre de 3.000 fr. de rémunération annuelle : faculté de s'y affilier pour les fermiers, métayers, artisans et petits patrons travaillant seuls ou avec un seul ouvrier et avec des membres de leur famille, et en général à tous salariés dont le gain annuel ne dépasse pas 5.000 fr. Telle était dans ses dispositions essentielles cette loi des retraites ouvrières et paysannes dont Cochery avait le 21 janvier 1910 évalué le coût à 120 millions : mais qui sans doute irait plus haut lorsqu'aurait été acquis le vote, alors non encore émis, relatif aux fermiers, métayers, etc., à d'autres aussi sans doute : probablement à 175 millions pour l'Etat seul. Gauthier, rapporteur au Sénat, estimait à ce chiffre de 175 millions la charge devant résulter pour le Trésor et des retraites ouvrières et des retraites des cheminots : mais il reconnaissait lui-même qu'il fallait s'attendre à davantage parce que ce budget social qui venait de se constituer ne saurait manquer de grossir d'année en année à mesure que se développeraient les conséquences des réformes en cours.

Nos budgets surmenés, si difficiles à équilibrer n'avaient certes pas besoin de cette énorme surcharge. Mais il arrive parfois que les faits se chargent de corriger les imprudences du législateur: il ne faut pas compter sur cette chance heureuse, mais il ne faut pas non plus en désespérer complètement. De même que, comme on l'a vu plus haut, l'Etat n'a pas pu gaspiller en travaux publics toutes les sommes qu'il avait eu d'abord dessein d'y dépenser, de même il est arrivé que les intéressés n'ont pas accueilli avec la joie qu'on pourrait penser des institutions imaginées pour faire leur bonheur malgré eux et ont répondu par une abstention significative aux instances du législateur. C'est ce qui devait arriver pour les retraites ouvrières et paysannes, et ce fut une chance heureuse pour les budgets de plus en plus pénibles et difficiles qui devaient se succéder encore jusqu'au jour de la grande guerre — sauf à devenir plus difficiles encore après elle.

En regard de tant d'innovations législatives grosses de dépenses nouvelles la Chambre de 1906 n'en laissa qu'une, et d'importance assez modeste, de nature à augmenter les recettes, la loi du 29 mars 1910 portant révision du tarif général des douanes. Cette loi, faite pour consolider et rajeunir la loi protectionniste de 1892, était rendue nécessaire par le remaniement général des tarifs opérés depuis lors dans la plupart des Etats de l'Europe, et par le trop faible écart existant entre notre tarif général et notre tarif minimum, insuffisant pour amener l'étranger à nous accorder des concessions. La loi de 1910 fixa en moyenne à 50 0/0 l'écart entre les droits prévus dans ces deux tarifs. Pécuniairement on pouvait

compter de ce fait sur un relèvement d'une dizaine de millions dans le produit des douanes. Il aurait fallu bien davantage pour faciliter la tâche de ceux qui auraient à mettre sur pied le budget de 1911 et années suivantes.

LA 10e LÉGISLATURE. LE 5e MILLIARD

Chambre de 1910. — Les élections des 23 avril-7 mai 1910 ressemblèrent exactement aux précédentes, sauf sur un point : pas mal de nouveaux venus devaient siéger dans cette Chambre à la place de députés sortants dont, à tort ou à raison, beaucoup attribuèrent l'échec au mécontentement causé par l'augmentation d'indemnité qu'ils s'étaient si libéralement accordée. Toujours même servilité envers le nombre, toujours même mépris de la vertu d'économie parce qu'elle n'est point populaire, toujours mêmes complaisances pour les catégories d'électeurs qui sont assez nombreuses pour être redoutées. C'est parce qu'ils comptaient tout à fait sur cette faiblesse ordinaire que des meneurs réussirent à faire éclater dans ce monde des chemins de fer, moins apaisé par les avantages qui venaient de lui être accordés qu'excité à demander davantage par la preuve maintenant faite de sa toute puissance, la célèbre grève qui éclata le 11 octobre 1910 au dépôt de la Chapelle pour un refus — encore partiel — opposé à une demande d'augmentation de salaire. Cette grève prit rapidement de l'extension sur le réseau du Nord et sur celui de l'Ouest racheté où le mécontentement était grand contre l'administration nouvelle: elle s'étendit peu aux autres réseaux. En présence du danger, le ministère Briand n'hésita point à recourir aux grands moyens : il décida la mobilisation du personnel des chemins de fer et dès le 13 octobre furent lancés les ordres de mobilisation auxquels les intéressés ne pouvaient se soustraire sans risquer, outre la révocation, les peines disciplinaires à infliger par l'autorité militaire. L'effet fut immédiat : les défections s'arrêtèrent, la reprise du travail s'accentua : les 15-17 octobre le mouvement normal put être repris à la gare du Nord, la plus éprouvée, et le syndicat, vaincu, fut réduit pour sauver la face à ordonner une reprise du travail qui était déjà chose faite quand il l'ordonna. Pen-

dant quelque temps et dans certains endroits, toutefois, subsista cette forme perfide de grève qui consiste à saboter le travail, à déchirer ou à placer mal des étiquettes, à faire un mauvais classement des wagons et des colis, et par suite à déterminer des retards ou des pertes, qui retombent sur les Compagnies, etc. et par conséquent sur les contribuables.

Briand ne fut pas atteint, ministériellement parlant, par la grève des chemins de fer, mais quelques notables changements se produisirent dans le nouveau cabinet constitué le 4 novembre où Cochery fut remplacé aux finances par Klotz. Ainsi arriva aux affaires le second ministère (et ce ne devait pas être le dernier) qui eut à s'occuper du budget de 1911, dont le projet avait été déposé par Cochery dès le 28 juin (4.269 millions de dépense, 84 de plus que dans le budget proposé de 1910) et qui par sa grosseur, par ses retards invraisemblables, par la complication croissante de ses dispositions (la Chambre allait porter jusqu'à 200 le nombre de ses articles, plus tard réduit à 161) dépassa longtemps en fait de désordre tout ce qui s'était vu jusqu'alors. Désordre qui d'ailleurs, circonstance heureuse, n'avait point pour cause un fléchissement des recettes : bien au contraire, ni les inondations de 1910, ni la crise ferroviaire d'octobre, ni les craintes qu'inspirait la situation politique, ni les récoltes de blé et de vin fort médiocres en 1910, ne ralentirent sensiblement l'activité économique du pays : le mouvement commercial de l'année 1910, 6.760 millions aux importations, 6.005 aux exportations fut le plus élevé qu'on eût vu jusqu'alors, la dépréciation, cependant très sensible, que subirent les valeurs de chemins de fer par suite de la loi sur les retraites, de celles qui devaient suivre, et de la tension entre les Compagnies et personnel, n'eurent pas encore de fâcheuses conséquences au point de vue budgétaire. Même les récoltes déficitaires eurent pour résultat un accroissement sensible des recettes douanières, 56 millions de plusvalue sur 1909, et le total des plus-values dépassa les 168.362.702 à quoi se montèrent les crédits supplémentaires de 1910.

Le budget de 1911. — Or c'est toujours un mauvais symptôme que cette coexistence d'embarras financiers graves et persistants, et de cette excellente tenue des recettes qui semblerait devoir y mettre un terme. On peut tout craindre quand le désordre est arrivé à un tel point que les chances les plus heureuses elles-mêmes sont impuissantes à empêcher la gêne. C'est ce qu'on avait vu en France dans les années qui ont précédé la Révolution, années de grosses recettes mais^de dépenses croissant plus encore et ce qu'on a revu alors dans des circonstances moins tragiques, mais graves cependant.

LE BUDGET DE 1911 3b3

Il y avait à trouver pour 1911 les 84 millions dont le budget de cette année dépassait celui de 1910, et sans doute plus encore car ce projet de 1911 ne comprenait pas la totalité des dépenses à prévoir : rien n'était inscrit pour les dépenses de la loi des retraites ouvrières et paysannes, dont la date d'application était fixée au 3 juillet 1911 et dont on estimait le coût total à 45 ou 46 millions. Cochery avait encore compté les demander a une surtaxation des successions tranmises à un descendant unique ou à des descendants au nombre de 2 seulement, combinaison repoussée en 1910 mais qu'on espérait bien pouvoir présenter en 1911 avec plus de succès. En outre il demandait 18.800.000 fr. à l'élévation de plusieurs droits d'enregistrement (un droit progressif sur les ventes de meubles, sur les cessions d'offices ministériels, sur les apports par contrat de mariage, sur les baux d'immeubles, sur les apports d'immeubles en société, etc.) et à une graduation du timbre de quittance (de 0,10 jusqu'à 1 fr. au-dessus de 1.000 fr.). En tout 38.800.000.

La commission du budget opéra quelques diminutions de dépenses pour un total de 7.779.757, accepta ou même augmenta la plupart des majorations de tarifs proposées par les ministres, inscrivit 45.334.938 fr. de crédits pour la première année de la mise en application des retraites ouvrières, et se trouva proposer en tout 4.305 millions 176.812 de recettes et 4.304.810.879 de dépenses. Mais dans l'intervalle tout avait été bouleversé par le vote successif de 4 douzièmes provisoires, qui diminuaient d'autant le rendement à attendre pour 1911 des nouvelles taxes, par diverses augmentations de crédits votées par la Chambre, par des moins-values assez graves sur les successions en dépit des récentes augmentations de droits, par le renchérissement général des vivres et des fourrages, et lorsqu'en mai 1911 le budget arriva au Sénat les dépenses se trouvaient monter à 4.367.087.631, disséminées et comme perdues dans 200 articles. Les fréquentesrévolutions ministérielles ajoutaient une cause de plus au désordre. Le cabinet Briand avait démissionné le 27 février 1911, et le 2 mars s'était formé un ministère Monis, avec Berteaux à la guerre et Caillaux aux finances : c'était le 3eme ministère appelé à s'occuper du budget de 1911 : peut-être fut-il — du moins en ce qui concerne son chef, — moins préoccupé de le faire aboutir que de faire réintégrer les cheminots révoqués après la grève, réintégration à laquelle le parti radical-socialiste attachait beaucoup d'importance pour prouver sa force et démontrer que ce que les fonctionnaires ou cheminots avaient de mieux à faire pour leurs intérêts était d'entrer dans ses rangs (1). Le 28 juin ce ministère, à la

(1) Il y a eu en tout 2.200 agents révoqués à cause de la grève, dont 200

364 CHAPITRE Vil

suite d'un accident qui coûta la vie à Berteaux, fit place à un ministère Caillaux avec Klotz aux finances.

La commission du Sénat raya la plupart des remaniements de tarifs et des nouveaux impôts que la Chambre avait votés (ainsi l'application de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières aux intérêts des dépôts en banque, l'article qui rendait les patrons employant des ouvriers étrangers responsables des impositions de ces derniers, l'impôt progressif sur les ventes de meubles). Elle préféra réaliser l'équilibre en faisant état de 181.213.325 de plus-values déjà réalisées. La date tardive à laquelle elle était saisie du projet ne permettait plus guère, en effet, d'autre solution, « Procédé, a dit Gauthier, rapporteur général au Sénat, irrégulier en apparence, mais que nous croyons dans les circonstances présentes pleinement justifié. Il s'agit en effet presque exclusivement de dépenses extraordinaires qui, si le budget avait été voté en temps utile, auraient donné régulièrement lieu à une ouverture de crédits extraordinaires. En bonne gestion financière les crédits de cette nature doivent avoir pour gage éventuel les plus-values d'impôts. Mais ce procédé montre jusqu'à l'évidence qu'il y a quelque chose de troublé dans notre mécanisme gouvernemental. Si nous voulons conserver tout le bénéfice de nos règles tutélaires en matière de finance, il est nécessaire plus que jamais que le budget soit voté en temps normal (1). » Ces raisons s'imposaient et le Sénat n'y apporta que des changements sans importance, comme la faculté d'échelonner sur plusieurs trimestres le paiement des droits de succession qui avec les récents changements allaient devenir de plus en plus lourds. Le budget de 1911 fut voté le 13 juillet : 4.386.462.481 fr. de dépense, 4.386.690.609 de recette : les impôts nouveaux n'entraient dans ce total que pour des sommes insignifiantes : c'étaient les impôts existant avant lui et les plus-values considérables qu'ils donnaient encore qui faisaient les frais de cet énorme budget, si prodigieusement en retard qu'il

occupaient des fonctions syndicales. Les radicaux-socialistes et socialistes se sont beaucoup trop pressés de les ériger en victimes : un certain Verpy, révoqué de l'Est, passa un instant par un héros ayant dans ses 27 ans de services accompli 32 actes de probité et de dévouement. Le dossier, consulté, révéla que pour que Verpy eût 27 ans de services il aurait fallu qu'il fût entré à la Compagnie à l'âge de 9 ans.

(1) Une proposition intéressante fut faite pour éviter ces retards déplorables : porter à 2 ans, et même à 4 ans, la durée d'un exercice budgétaire. La majorité n'en voulut point. Et c'est en vain que Briand lui prêcha (12 janvier 1911) la nécessité de s'imposer une discipline rigoureuse, de ne pas se laisser détourner de son ordre du jour par des interpellations improvisées, entraîner loin de l'ordre du jour qu'elle se serait tracé, au gré des circonstances, par des interpellations improvisées, sans s'en laisser écarter par les menaces et les intimidations.

fallait remonter jusqu'à 1831 ou 1848 pour trouver quelque chose de comparable. En le présentant à la Chambre le 13 juillet Klotz excusait ce retard par l'augmentation des charges publiques qui nécessitaient un contrôle plus attentif et par l'importance des réformes qu'il consacrait. Il vantait en lui ce triple caractère d'être un budget industriel, national, social. Industriel, parce qu'il s'y manifestait l'intention, par exemple dans le budget des poudres et salpêtres, d'introduire dans les écritures plus de clarté et de réaliser des économies, et parce que les chemins de fer de l'Etat y étaient enfin dotés d'un statut définitif tant au point de vue financier qu'au point de vue administratif, qui permettait à leur administration de vivre comme les autres réseaux, de développer la richesse industrielle, commerciale et agricole ; national parce qu'il contenait les crédits nécessaires à la réalisation de notre programme naval et à la sauvegarde de notre frontière ; social, enfin, parce qu'à côté des crédits pour l'assistance obligatoire on y voyait inscrits les premiers crédits que comportait l'application de cette grande loi sur les retraites ouvrières « que la Chambre, d'accord avec le gouvernement, a résolu d'améliorer, et à cause des améliorations sérieuses réalisées en faveur des agents des postes, des douanes et des chemins de fer de l'Etat (14 millions), et pour tous les maîtres de l'enseignement public, laïque et technique ».

L'énormité de ce budget n'empêcha point de voter presque immédiatement après lui 29.017.030 de crédits supplémentaires. Et lors du règlement les paiements faits sur le budget de 1911 se trouvèrent monter à 4.547.915.740, 161.458.259 au-dessus des crédits votés. Les recouvrements atteignirent 4.689 millions.

A ne tenir compte que du chiffre officiel des crédits votés le budget de 1911 dépassait d'environ 201 millions celui de 1910, lui-même en augmentation de 180 par rapport à celui de 1909 : en deux ans de temps les charges publiques s'étaient augmentées de 380 millions, 190 par an.

Récapitulant le 16 septembre les augmentations de dépenses faites depuis 10 ans — 969.288.000 — Klotz attirait surtout l'attention sur la part considérable que représentaient dans ce total les améliorations de traitements et de soldes, surtout les améliorations échelonnées sur plusieurs années, qui échappent à l'attention et qui paraissent légères quand on les vote, mais qui sont d'un poids écrasant quand il faut trouver des ressources pour les acquitter : il disait le temps venu de ménager le contribuable qui au cours des derniers mois avait si courageusement contribué par son incessant effort à la bonne tenue des finances nationales : il dressait la liste des 253 millions d'impôts nouveaux enfantés depuis 1907 par l'imagina-

tion toujours féconde (quoique déjà visiblement fatiguée) des financiers : en 1907, 60.368.000 (timbrage des fonds d'Etat étrangers, vermouths et vins de liqueur, raffinage, opérations de Bourse, etc.) ; en 1908, 27 millions (taxe de transmission, nouveau mode d'évaluation des droits de mutation de la propriété non bâtie, etc.) ; en 1910, 157 millions (successions, donations, nouveau tarif douanier, automobiles, appareils automatiques, tabac, mines) ; en 1911, 8 millions (transcription obligatoire des apports d'immeubles en société, assujettissement à la taxe de 4 0/0 des tantièmes des administrateurs). Le total exact était de 253.290.700.

Nouvelle loi sur les retraites des chemins de fer. — Rien de plus juste que ces observations. Le malheur était que pour les contribuables on n'avait que des paroles : pour les autres étaient les réalités. Ce n'était encore qu'un vœu, ce que la Chambre votait le 15 juin 1911, à savoir que le gouvernement déposât à la rentrée un projet à incorporer dans le budget de 1912, abaissant l'âge de la retraite ouvrière à 60 ans au lieu de 65, et élevant de 60 à 100 fr. l'allocation de l'Etat. Mais une chose plus grave fut la rétroactivité des retraites des cheminots, mise en avant dès le vote de la loi si avantageuse pour eux du 21 juillet 1909, et dont voulurent naturellement bénéficier ceux qui avaient été soumis antérieurement à un autre régime de retraite. Il se trouva même des gens pour soutenir qu'une telle faveur devait être pour les cheminots un dédommagement juste et nécessaire du refus à eux fait du droit de grève, comme il résultait des événements de 1910. Donc fut réclamé (décembre 1910) un régime assurant aux agents et ouvriers non affiliés ou tardivement affiliés à un règlement de retraites « une situation matérielle équitable » et cela, en imposant rétroactivement aux administrations de chemins de fer un « sacrifice analogue à celui qu'elles auraient dû supporter si elles avaient en temps utile institué pour cette catégorie de leur personnel un régime normal de retraites ». En conséquence le gouvernement proposait d'adopter pour le calcul de la pension de rétroactivité le taux moyen de 1 /60 par année de service pour les années d'affiliation antérieures au 1er janvier 1911, et de 1 /80 pour les années de non affiliation, pendant lesquelles l'agent n'avait donc subi aucune retenue pour la retraite, sauf augmentation au cas où les règlements des Compagnies donneraient au personnel ayant opté pour ces règlements une pension plus élevée, et sous cette réserve aussi qu'en aucun cas les pensions de retraite ne pourraient dépasser le maximum fixé par la loi de 1909, pour les maxima établis pour les règlements des Compagnies.

Cette proposition fut vivement discutée : elle était fort grave en

effet, tant au point de vue des charges qu'elle allait imposer aux Compagnies et par conséquent à l'Etat, vu la répercussion qu'elle pouvait avoir sur le coût de la garantie d'intérêts, qu'à celui des inégalités qu'elle laisserait subsister entre les intéressés, que parfois même elle augmenterait encore : Aimond, dans son rapport au Sénat, en cita plusieurs exemples : ainsi un poseur à l'Est aurait 874 fr. de retraite et au P.-L.-M. 687, un sous-chef d'équipe 1.413 à l'Est et 19.034 au P.-L.-M., etc. : en même temps il montra quelle étrangeté il y aurait à voter une pareille loi au lendemain d'une grève dont les fâcheux effets se faisaient encore sentir, après que les réseaux, et particulièrement celui de l'Etat, venaient de faire des relèvements de salaires pour plus de 50 millions, au surlendemain de la loi du 21 juillet 1900 qui assurait aux cheminots une situation privilégiée par rapport aux autres travailleurs et qui devait se traduire par une charge annuelle de 40 millions. Rien n'y fit et le 28 décembre 1911 fut votée, sur les bases ci-dessus indiquées, la loi complétant celle du 21 juillet 1909 sur les conditions de retraite du personnel des grands réseaux de chemins de fer d'intérêt général. Les conséquences financières en avaient été déterminées avec une précision rigoureuse : le coût total de la rétroactivité devait s'élever à 177 millions pour les grandes Compagnies et pour l'Etat : vu l'impossibilité de leur imposer cette charge il fut convenu que lors de la liquidation de la retraite de chaque ouvrier ou employé les réseaux seraient tenus de verser à son nom le capital constitutif d'une rente viagère égale à la différence entre la pension à laquelle il aurait droit par la loi de 1909 et la pension calculée d'après le régime nouveau. On calcula que le capital à verser annuellement pour assurer ces compléments de retraite se monterait à une moyenne annuelle de 951.000 fr. pour la période 1911-1920. Pour faire face à la dépense les Compagnies étaient obligées de recourir à des émissions d'obligations remboursables pendant la durée des concessions : pour le réseau de l'Etat, dans le délai de 50 ans. Une action fut engagée par les Compagnies devant le Conseil de préfecture de la Seine en vue d'obtenir une compensation pour les charges qu'on leur imposait et qui n'étaient pas prévues dans leur contrat de concession. Ce fut en vain. Cependant la responsabilité morale de l'Etat était singulièrement engagée, dans cette contrainte exercée par lui sur les Compagnies au détriment de cette petite épargne qui s'était toujours portée si volontiers vers les obligations de chemins de fer.

Budget de 1912. — Le budget de 1911 n'était pas encore voté que Klotz déposait (4 juillet 1911) le projet de budget 1912, de 4 milliards 503.817.587 en dépense, soit en apparence 117.355.400 de plus que

les 4.386.463.181 de dépenses votées pour 1911, mais en réalité, le budget de 1911 ayant dû à la date exceptionnellement tardive de son vote d'être alourdi de certaines dépenses qui sans cela auraient sans doute fait l'objet de crédits supplémentaires (ainsi 39.422.517 pour lits militaires, etc.), l'augmentation par rapport à un budget normal était bien plus considérable : elle n'était pas moindre de 173 millions et demi et provenait surtout de dépenses sociales (pour lesquelles il était demandé 64 millions et demi dont 51.541.243 pour les retraites ouvrières), de dépenses militaires (33 millions), de travaux publics (35 et demi dont 24 pour les chemins de fer de l'Etat), des P. T. T. (24), des finances (18), de l'instruction publique (7.483.668). Encore avait-il fallu pour ne pas dépasser ce chiffre énorme réviser rigoureusement les propositions des divers ministères dont le total s'élevait à 4.559 millions. De ces 173 millions 120 provenaient de lois déjà votées et d'engagements en cours : et le ministre rappelait à ce propos combien il importait d'être avare de semblables engagements, sous peine de compromettre gravement le sort des budgets futurs. Il jetait donc un coup d'œil sur les augmentations de dépenses faites depuis six ans en faisant ressortir la gravité particulière de certaines d'entre elles : la dette viagère, 78 millions d'accroissement, provenant à peu près pour moitié des pensions militaires (183 au lieu de 149) et pour moitié des pensions civiles (118 au lieu de 79) et diverses (23 au lieu de 17), toujours pour les mêmes causes, augmentation des traitements et des soldes, augmentation du nombre des fonctionnaires, admission toujours de nouvelles catégories à l'assimilation au service actif : garantie d'intérêts — cette plaie de nos finances de 1883 à 1893, avait dit Klotz — qui étaient en voie de diminution, peut-être même de disparition, lorsque par malheur le gouffre qui se fermait du côté des Compagnies s'était rouvert du côté de l'Etat, par l'effet d'un rachat que le gros du parti républicain n'aimait pas voir critiquer, mais pour lequel Klotz se montrait fort sévère, évaluant à 57 millions le coût de cette opération désastreuse, à savoir 33 pour le personnel, 10 pour dépenses de premier établissement, 1 1 pour entretien et renouvellement du matériel roulant et des voies, etc.), alors que le produit net diminuait de 28 millions ; progression des dépenses militaires, 320 millions (1.432 au lieu de 1.112), dont 113 pour la marine (427 en 1912 après 354 en 1909), et 206 pour la guerre (loi de 2 ans, augmentation des prix, augmentation du matériel, loi du 24 juillet 1909 sur l'artillerie, augmentation des soldes): dépenses sociales, 165 (à savoir retraites ouvrières, 85 ; assistance aux vieillards et infirmes, 58 ; secours à l'enfance, 9 ; mutualité, 7 ; assistance médicale gratuite, 1 1 /2) ;

instruction publique, 90.979.000, dont 70 pour le primaire toujours si largement doté, quoique jamais satisfait (36 pour promotions de classes et relèvement de traitements, 19 pour création d'écoles et d'emplois, 4 1/2 pour constructions scolaires, 4 1/2 pour participation de l'Etat aux dépenses de l'instruction primaire dans les villes de plus de 150.000 habitants, 4 pour l'enseignement primaire supérieur, 1 pour œuvres complémentaires de l'école, 1.826.000 pour les écoles normales primaires, dont 772.000 en augmentations de traitements, 16 millions pour le secondaire, 4 pour le supérieur et pour les services généraux du ministère) ; primes, 17 millions (dont 15 pour la marine marchande, 2 pour la culture de l'olivier) ; frais de régie, 186.764.000, quelquefois, mais pas toujours accompagnés d'augmentations de recettes, comme à l'enregistrement où les dépenses avaient été augmentées de 2.684.000 et les recettes de 330.897.000, ou aux douanes (4.060.000 d'un côté et 145.810.000 de l'autre), mais pas comme aux P. T. T. où à un accroissement de dépenses de 131.988.000 n'avait correspondu qu'un accroissement de produit de 112.743.000.

Sans doute les recettes avaient donné aussi d'importants accroissements, mais précisément parce qu'elles avaient été belles et que le contribuable avait patriotiquement rempli ses devoirs, précisément parce qu'il avait payé 51.680.000 d'impôts nouveaux en 1907, 9.210.000 en 1908, 27.225.000 en 1909, 157.314.000 en 1910 (à supposer que les successions donnassent 80.017.700 de plus et les douanes 28.700.000, etc.), il était impossible d'exiger de lui l'effort nécessaire pour qu'il comblât l'intervalle de (172.137.434) existant entre les recettes et les dépenses pour 1912. Il avait droit à des ménagements, surtout en tenant compte de ce fait que les mauvaises récoltes de 1910 venaient de lui faire payer 51 millions de plus de droits de douane. Point d'impôts nouveaux, mais seulement l'exact paiement des impôts existants, sauf 2 millions et demi pour la répression des fraudes en matière de vente d'immeubles ou de fonds de commerce, 4 par un droit de 0,05 0 /0 sur les opérations effectives dans les bourses de commerce, 15 de droits sur la consommation du gaz, de l'électricité et de l'acétylène, chose juste puisque l'huile végétale était imposée de 11 0/0 et le pétrole de 30 0/0, et 1.900.000 d'addition au droit de garantie sur l'or et l'argent : en tout 23.400.000 (1).

(1) Ces propositions ne furent point votées, et le seul changement en fait d'impôts fut une modification de la patente due à l'initiative de Georges Berry et à sa sollicitude pour le petit commerce, son mauvais vouloir contre le gros. La loi de finances de 1912 porte que lorsqu'un patentable exploiterait plus de ô établissements, sa patente serait augmentée d'un quart si le nombre desdits

Horion. — Hist. fin. Tome VI. 24

370 CHAPITRE Vil

Le compte provisionnel. — Pour l'écart subsistant entre recettes et dépenses, 155 millions, le ministre apportait un projet des plus ingénieux : la Compagnie de l'Est, dont les affaires étaient fort prospères depuis le grand développement de l'industrie en Lorraine, avait envers le Trésor, du chef de la garantie d'intérêts, une dette de 158.719.982 fr. en capital et de 10.169.777 en intérêts. Dans l'embarras où était le Trésor c'était pour lui une bonne fortune que d'avoir un débiteur avec lequel, pour employer les expressions du ministre, l'importance de sa dette, la prospérité de ses affaires, les possibilités de son crédit, permettaient d'entrer en conversation. On y entra donc et la Compagnie se déclara prête à rembourser 152 millions par anticipation, par douzièmes, de mois en mois, au moyen d'un emprunt en Bons spéciaux remboursables au plus tard le 31 décembre 1934. L'opération était d'autant plus recommandable que l'Etat comptait bien que ce capital ne serait pas, par là, détruit : les plus-values sur lesquelles on avait le droit de compter, qui ne manquèrent pas, en effet (1), et qui atteignirent 295 millions rien que pour les huit premiers mois, permettraient de le reconstituer, et ce compte provisionnel, se renouvelant pour ainsi dire de lui-même après avoir servi à équilibrer le budget de 1912, pourrait rendre le même service à ceux de 1913 et 1914 pour lesquels on pouvait prévoir aussi des difficultés qui ne seraient point petites (2). Une convention avec l'Est fut conclue dans ce sens le 6 septembre 1911, et ratifiée sans peine par une loi du 24 janvier. Elle eut bien quelques contradicteurs : mais les griefs de ceux-ci, que Pelletan développa, étaient vraiment bien minces et n'avaient aucune chance de retenir l'attention des Chambres, trop heureuses d'échapper par ce détour à des longueurs et des difficultés inextricables. Même l'Etat obtint par cette convention un autre avantage nullement négligeable : la limite à partir de laquelle il devait y avoir lieu à partage de bénéfices entre l'Etat et la Compagnie était fixée à 29.500.000 : un article de

établissements ne dépassait pas 10, d'un tiers entre 11 et 20, de moitié entre 21 et 50, et doublée au-dessus de 50.

(1) Les plus-values de 1911 sur 1910 se sont montées à 370.002.690. Elle furent particulièrement énormes sur les douanes (181.639.000, dont 133.531.000 sur les blés et 22.600.000 sur les vins), sur l'enregistrement (115.992.000). Il y eut 35.954.500 de plus-value sur les contributions indirectes, 18.628.000 sur les sucres, 13.413.800 sur les monopoles, 6.449.000 sur les P. T. T.

(2) Lettre de Klotz à la commission du budget, 7 septembre. — Il y exposait que 295 millions de plus-value étaient acquis fin août, que sans doute le total atteindrait 343, qu'en défalquant les 101 affectés à l'équilibre de 1911 et 100 pour les crédits supplémentaires, il restait 142 qui joints aux 14 millions de reliquat de la dette de l'Est, doteraient le compte provisionnel de 156 millions pour 1913.

LE COMPTE PROVISIONNEL 371

la susdite convention l'abaissa à 20.500.000 et sembla par conséquent devoir rapprocher l'époque où l'Etat profiterait de la prospérité de la Compagnie. Sur quoi il n'est que juste de faire remarquer à quel point l'opinion était injuste et aveugle quand elle s'attaquait à la gestion, même à l'existence, des grandes Compagnies, et considérait comme un progrès l'exploitation par l'Etat. L'administration déplorable de l'Ouest-Etat était en train de devenir une des plaies de nos finances : la prospérité de l'Est et le patriotisme avec lequel cette Compagnie se montrait disposée à en faire profiter l'Etat faisait avec l'Ouest un contraste frappant et sur lequel on ne saurait trop insister.

Quelques mécontents objectèrent que ce n'était en somme qu'une ressource future qu'on utilisait tout de suite, une tirelire qu'on brisait : une anticipation de recette, comme sous l'ancien régime ; mais la différence était grande : les faiseurs de services, autrefois, faisaient payer très cher ces services, tandis que la Compagnie de l'Est ne faisait rien payer pour le sien. Et le ministre n'eut qu'un mot à dire pour faire taire les opposants : Avez-vous autre chose à nous proposer ? Comme personne n'avait rien, la ratification s'imposait, ainsi que le vote du budget dont elle était une des bases essentielles. Etant donné que la politique d'expédients était entrée dans les habitudes et s'imposait presque, celui-là, qui avait le double avantage d'être nouveau et de ne rien coûter, ne mérite pas condamnation.

Au Sénat Gauthier, chargé du rapport, le commença en citant le mot de Turgot : Pas d'emprunts, pas d'impôts nouveaux. Pas d'emprunts, puisqu'ils ne soulagent un instant que pour gêner encore davantage par la suite : pas d'impôts nouveaux puisqu'on venait d'en créer ou d'en majorer pour 253 millions et aussi, au dire de l'auteur, partisan très déclaré de l'impôt sur le revenu préconisé par Caillaux, parce que à la veille d'une refonte intégrale et scientifique de notre système fiscal tout entier, ce n'était pas le moment d'encombrer de constructions hâtives et disparates le terrain sur lequel il devait s'élever et remplacer tout le reste. Aussi recommandat-il le système du compte provisionnel, ce système par lequel, au lieu de s'écouler irrévocablement dans le flot des voies et moyens du budget, des sommes se transforment en fonds de réserve, en compte spécial ayant son individualité propre et jouant pour ainis dire le rôle de banquier des budgets présent et futurs. Lui aussi il tint à retracer l'histoire de l'accroissement continuel de nos budgets depuis une trentaine d'années et adjura le Sénat de s'arrêter dans cette, course au cinquième milliard dans laquelle on était engagé : conseil excellent mais difficilement compatible avec l'enthousiasme

que lui inspirait la perspective du prochain avènement de l'impôt sur le revenu « qui dispenserait de la politique des expédients et des demi mesures..., vivifierait les sources de notre revenu public et nous procurerait le supplément de ressources nécessaire à l'équilibre des budgets futurs et au développement de notre politique de justice sociale ». Sans difficulté, le 27 février, l'accord fut établi entre les deux Chambres et promulguée la loi de finances qui fixa le budget de 1912 à 4.498.330.466 de recettes et 4.497.963.139 de dépenses. Moins surchargé de dispositions diverses que les budgets précédents ou suivants (il avait 76 articles contre 153 en 1910 et 178 en 1911), le budget de 1912 en contint cependant quelques-unes dont la plus importante est une modification à la loi des retraites ouvrières, impérieusement exigée par la Chambre dans son ordre du jour du 15 juin 1911, qui abaissait l'âge de la retraite de 65 à 60 ans et élevait l'allocation viagère de l'Etat de 60 à 100 fr. La charge devant résulter pour l'Etat des retraites ouvrières fut estimée par Morel, rapporteur, à 137.900.000 la première année, 141,4 la seconde, 144,1 la troisième, puis devait grossir peu à peu jusqu'à 163,9 la douzième (maximum), ensuite décroître et être de 120,5 la quarantième : avec supplément de 7.800.000 par suite de l'adoption de l'amendement Honnorat majorant la rente des assurés ayant élevé plus de trois enfants jusqu'à l'âge de 16 ans. Au reste l'indifférence des bénéficiaires de la loi à présenter leur carte et l'impossibilité bientôt reconnue d'appliquer la loi en l'absence de cette démarche essentielle allaient bientôt enlever tout intérêt à ces calculs.

Sans être précisément mauvais les résultats de l'année 1912 ne justifièrent pas complètement les espérances de grandes plus-values qui s'étaient affirmées à la tribune. Il y eut 4.857.491.193 de recettes et 4.742.756.000 de paiements. Les événements extérieurs commençaient à prendre une gravité menaçante. Si le conflit franco-allemand à propos du Maroc avait été réglé pacifiquement, la guerre balkanique et les défaites réitérées de la Turquie ouvraient évidemment une période de graves complications européennes. Le 14 janvier 1912 la constitution d'un ministère présidé par Poincaré, où Klotz conserva les finances et où Millerand eut la guerre, fut un signe, et d'ailleurs aussi un résultat, de la part de plus en plus grande que la question extérieure allait prendre, même dans nos affaires intérieures et financières. Ce devait être pour nos budgets une nouvelle cause d'embarras ajoutée à tant d'autres.

Projet de budget 1913. — Quand, dès le 29 mars 1912, Klotz présenta le projet de budget de 1913, il se montait déjà à 4.664.640.380 fr., en augmentation de 167 millions sur les dépenses

de 1912, dont 75 de dépenses militaires, 20 (dont 19 pour les retraites ouvrières) de dépenses sociales, 36 de travaux publics (dont 30 pour les chemins de fer de l'Etat). Chéron, rapporteur à la Chambre (30 mars 1912), plus tard Aimond, rapporteur au Sénat, ont apprécié avec une sévérité malheureusement trop justifiée le délabrement financier dont ce budget était le symptôme. « La commission du budget a été très vivement émue de cet accroissement fantastique de nos dépenses. Depuis trop d'années nous équilibrons nos finances à l'aide d'expédients... Quand on dira plus tard que nous avons traversé une période où les plus-values de recettes atteignaient des chiffres considérables, et qu'on ne trouvera trace à cette époque d'aucun effort d'amortissement, on portera sur notre esprit de prévoyance un jugement dont la sévérité ne sera peut-être pas injustifiée. Quand on constatera de même que ces plus-values, élégamment employées par le jeu d'un compte provisionnel, ne nous suffisaient pas et que nous complétions nos moyens d'équilibre par de véritables procédés d'emprunt, on estimera que nous nous montrions plus soucieux d'éviter les difficultés présentes que de ménager l'avenir. Nous avons pourtant le devoir impérieux de le sauvegarder...» Et encore, dans ce monstrueux budget, tout était loin d'être compris : il restait en dehors un compte spécial de la marine, 54.018.000, un autre des postes, 30.192.187 ; en tout donc 4.748 millions de dépenses, même 4.753 à l'estimation de Yves Guyot : vrai gouffre disait l'Exposé des motifs. Les recettes ne pouvant être estimées plus de 4.439.750.060, on se trouvait en face d'un déficit de plus de 300 millions auquel le gouvernement ne trouvait à opposer que des expédients assez misérables : 1° aliénation de 557.000 fr. de rente 3 0/0 achetés jadis avec le produit d'une vente de biens de la maison d'Orléans et attribués à des sociétés de secours mutuels, et de 168.507 fr de rente achetés au moyen d'une vente de joyaux de la couronne et destinés à bonifier des pensions de la caisse des retraites aux victimes d'accident, en tout 22.490.717 fr. ; 2° un prélèvement de 138.509.200 sur le compte provisionnel ; 3° prise en charge, comme valeur, de 45.748.000 fr. de timbres d'enregistrement se trouvant entre les mains de cette administration au 1er janvier 1913 ; 4° ouverture d'un compte spécial auquel seraient imputées les dépenses d'établissement du service téléphonique, affectation aux recettes ordinaires du budget du produit des taxes téléphoniques, et paiement par une émission d'obligations à court terme des dépenses d'installation du service téléphonique ; 5° ouverture d'un compte spécial auquel seraient portées les dépenses provenant de l'exécution du programme naval de la loi du 30 mars 1912 (un ensemble de dépenses de 1.100 millions, s'échelonnant année par année jusqu'en

1919, et où l'année 1912 figurait pour 166.327.000 et l'année 1913 pour 204.128.000, mais qu'on ne comptait que pour 34.018.000). C'était un retour hautement avoué à ces comptes spéciaux si honnis, à des pratiques misérables comme ce compte en recette de papiers timbrés qui n'en seraient une que quand ils auraient été achetés par le public (1), comme cette mainmise sur quelques misérables débris affectés à d'autres destinations. La commission du budget se montra justement sévère pour ces procédés indéfendables «analogues à ceux par lesquels certains fils de famille qui dépensent plus que leurs revenus réalisent par avance leurs espérances en hypothéquant l'avenir » (rapport Aimond au Sénat) : elle rejeta notamment la reprise des fonds des caisses de secours mutuels et des retraites pour la vieillesse : elle rogna quelques crédits, 12 millions sur le travail, 5 1/2 sur les chemins de fer de l'Etat, 6 sur la marine, ce qui réduisit le budget à 4.641 millions : mais en même temps, d'autre part, elle l'augmentait lourdement pour certaines catégories de fonctionnaires auxquelles on n'était pas d'humeur à résister, 604.800 pour les P. T. T., 4.322.700 pour les instituteurs, 1.880.738 pour les employés des douanes, des contributions indirectes, des manufactures de l'Etat puis 6.250.000 pour les familles nombreuses, 6.788.000 pour les cadres de l'infanterie, puis le personnel des poudres : en tout 25.699.923 de dépenses immédiates et impliquant un engagement de 120 millions échelonnés sur plusieurs exercices. Elle vota, en même temps, il est vrai, 35 millions d'impôts nouveaux (faisant 70 pour une année entière) tels que majoration des droits de succession pour les successions échues à moins de trois enfants ou à un seul héritier ou légataire autre que le conjoint survivant, péréquation de la taxe de mainmorte avec les droits de succession, substitution d'un droit progressif au droit proportionnel frappant les actes visés par la loi du 28 février 1872, au droit sur les transmissions d'offices ministériels, aux droits sur les ventes de meubles, les cessions de fonds de commerce, etc., etc. Elle ajouta à toute cette broutille d'impôts 149.300.000 de prélèvement sur le compte provisionnel — qu'on renonçait ainsi à faire revivre chaque année, comme il avait été convenu en 1912, ce qui fournissait 195.048.000 à porter aux recettes, tandis qu'on écartait du budget, pour les cantonner dans un compte spécial, 74.138.000 de dépenses pour le programme naval et pour le réseau téléphonique et télégraphique. Il n'en restait pas moins

(1) L'idée était singulière, pour ne pas dire plus : cependant elle pouvait être considérée, et elle fut en effet présentée, comme un moj-cn de balancer la diminution temporaire de recette due à l'échelonnement du paiement des droits de succession (art. 7 de la loi de finances du 13 juillet 1911).