CHAPITRE X

1. — Rapport de Rœderer sur l'iuipôt du timbre (398). — Ce qu'étaient les droits de formule (399). — Loi du 7 lévrier sur le timbre (400h — Le rendement des droits de timbre, évalué à 20 ou 30 millions, reste fort au-dessous de ce chitlre i'40i). — H — Point de vue protectionniste auquel se place le comité chargé d'élaborer un nouveau tarif de douane: rapport de Goudard en date du 27 août 1790 (402 . — Second rapport de Goudard en date du 30 novembre 1790 et tarif y annexé 404). — Loi du 2 mars sur les douanes ; elle contient de nombreuses prohibitions et divers droits de sortie (407). — Décret du 4 mars prohibant l'introduction des navires étrangers: lois du 18 mars et du 6 août 1791 (411). — IIL — Produit et régime du monopole du tabac. La Constituante se montre dabord favorable à son maintien (412). — Rapport de Rœderer. en date du 13 septembre 1790. tendant à la liberté de la culture, de la fabrication et du débit (414). - Discussion et ajournement i414:. — Second rapport de Rœderer en date du 29 janvier: discours de Mirabeau: nouvel ajournement (416). — Troisième rapport de Rœderer le 12 février: lois des 4 et 20 mars rendant libres la culture, la fabrication et la vente du tabac, et frappant de droits de "douane l'importation du tabac en feuilles: leurs conséquences tiscales 418\ — IV. — Sentiments du comité de l'imposition à l'égard des taxes indirectes (420). — Produit des droits d'aides : le comité propose de les transformer en un impôt sur les boissons ; rapport de Dupont de Nemours en date du 29 octobre (420). — La suppression des droits d'aides est votée le 17 février 422). — V. — Motifs qui déterminent le comité de l'imposition à établir l'impôt des patentes (423). — Rapport de d'Allarde en date du io février (424). — L'abolition des

398 HISTOIRE FI>'ANCIÈRE

maitrises est présentée comme la compensation de l'impôt des patentes (42o). — Pourquoi la valeur locative est adoptée comme base du droit proportionnel (426). — Évaluation du produit des patentes (427). — Discussions et principales dispositions de la loi du 2 mars sur les patentes ; appréciation de cette loi (428). — Malgré la sévérité de ses dispositions, elle n'est pas observée (431). — YI. — Décret du 20 mars supprimant la ferme et la régie générales (432). — Proposition de Dupont de Nemours et décret du 8 mars en faveur des anciens emplcj-es de la ferme et de la régie (433). — Loi du 31 juillet accordant des pensions et secours aux anciens agents des diverses administrations financières (434). — Rapport de Roederer, en date du 23 avril, et projet de décret sur l'organisation du service de perception des contributions indirectes (43.o). — Discussion et vote de la loi du 9 mai qui crée les régies de l'enregistrement, du timbre et des douanes (431). — Lois des 24 avril et 18 mai qui complètent la précédente (439).

On a pu remarquer que, dans son rapport du 29 février sur les recettes de 1791, La Rochefoucauld avait évalué à une vingtaine de millions le produit des droits de timbre. Quelqvies jours auparavant TAssemblée avait, en effet, voté une loi sur le timbre et nous devons la faire connaître.

Le rapport sur cette loi est l'œuvre de Roederer. Il en donna lecture à la séance du 8 janvier 1791, et, au début de son travail, il constate que l'impôt du timbre est le seul auquel l'opinion publiciue se montre favorable Mais pourquoi en est-il ainsi? Parce qu'on espère que les droits de timbre permettront de supprimer tel ou tel autre imp(H que l'on trouve onéreux. Quoi qu'il en soit, l'accord est général en faveur de l'impôt du timbre et, dès lors, il n'y a lieu d'examiner que les conditions dans lesquelles on l'établira. L'attention du comité de l'imposition s'est surtout portée sur trois questions. « La première est relative au timbre des actes sous seing privé : les droits seront-ils proportionnés aux sommes, ou seront-ils uniques et uniformes? Le droit progressif pour les actes sous seing privé nous a paru une injustice, parce qu'en général il n'est pas, comme le droit

DE L ASSE.MMLKK CO.NSTITi: ANTK 399

d'enreg'istrement, le prix d'un salaire public; et que, d'ailleurs, la loi même de l'enregnstrement soumet les actes sous sein<>- privé au droit progressif, dans tous les cas où il faut les produire en justice. Nous avons pensé que le moyen d'éviter la fraude étail la modicité du droit sur ces sortes d'actes. » Une seconde question a été celle de savoir s'il convenait de frapper du même droit ou d'uii droit différent les minutes et les expéditions des actes publics et judiciaires. Ainsi que cela a toujours existé, le droit sera plus fort pour les expéditions; mais il occasionnera aux particuliers moins de frais qu'autrefois, parce que l'emploi du parchemin ne sera plus obligatoire pour les expéditions, et que le parchemin se vendait vingt fois plus cher que le papier. Enfin le comité s'est demandé s'il fallait, conformément à une disposition de l'édil du timbre soumis à l'Assemblée des notables en 1787, prononcer la nullité des actes qui seraient écrits sur du papier non timbré ou insuffisamment timbré, et il a repoussé ce moyen rigoureux de garantir l'exacte perception des droits. En effet, le législateur abuserait de son pouvoir, s'il recourait à la nullité pour punir l'omission de formalités purement fiscales. D'ailleurs « cette nullité ne dégageant pas les consciences, l'honnête homme ne s'en prévaudrait jamais et elle serait une arme meurtrière entre les mains des fripons. »

A lire le rapport de Rœderer, on croirait que l'Assemblée était appelée à créer un impôt entièrement nouveau. Et cependant les dispositions dont elle était saisie relativement au timbre étaient, en grande partie, empruntées à la législation existante sur les droits de formule. Mais la Constituante visait toujours à effacer les traces du passé, et elle voulait paraître innover, alors même qu'elle imprimait seulement sa marque sur l'œuvre de ses devanciers. C'est pourquoi Rœderer ne fait, dans son rapport, aucune allusion aux droits de formule que ceux de timbre allaient remplacer. Il nous faut' réparer cette omission et dire que sous l'ancien régime les droits ci-dessus mentionnés atteignaient tous les

actes de procédure et les actes notariés, tant en orig-inaux qu'en expéditions; d'autres actes, tels que les contraintes, les passeports, les passavants et congés, les quittances des revenus royaux, les registres des communautés de marchands et autres étaient également soumis à la formule. Mais Timpôt rapportait peu, pour trois motifs : d'abord, une foule d'actes, notamment tous ceux sous seing privé, pouvaient être écrits sur papier libre ; en second lieu, les tarifs étaient très bas, cinq sous, par exemple, pour le papier à formule de grand format et un sou et demi pour la demi-feuille ; enfin plusieurs provinces, l'Alsace, la Franche-Comté, la Flandre, l'Artois, le Cambrésis, le Hainaut ne connaissaient pas les droits de formule.

La Constituante, adoptant, après une courte discussion et avec des modifications insignifiantes le projet de loi préparé par le comité de l'imposition, eut le mérite de combler quelques-unes des lacunes de la législation antérieure. Ainsi elle assujettit au timbre les actes sous seing privé soumis à la formalité de l'enregistrement, c'est-à-dire ceux portant mutation d'immeubles et ceux qui viendraient à être produits en justice ; les quittances de rentes payées par le Trésor public, celles des droits de douane, d'octroi et de toutes contributions indirectes ; les actions des entreprises de commerce et de banque, ainsi que les feuilles constatant le paiement des dividendes; les lettres de change, billets à ordre ou au porteur; les lettres de voiture; les comptes et factures des négociants et fabricants, dans le cas où ils seraient invoqués devant les tribunaux, etc. Un député avait demandé que les journaux fussent, eux aussi, tenus d'acquitter le timbre, mais Rœderer avait combattu sa proposition. « Les frais de poste, avait-il dit, absorbent une grande partie des recettes des journaux. La poste, par exemple, enlève à l'un des meilleurs journaux qui s'écrivent aujourd'hui plus de la moitié du prix des abonnements. C'est un terrible impôt qu'ils paient et il est difficile qu'ils en paient un autre. D'ailleurs nous avons considéré les

DE l'assemblée constituante 401

services que les bons journaux ont rendus dans la Révolution, ceux quils rendent encore en propageant les principes et les lumières dans toute l'étendue du royaume, et nous sommes restés persuadés que, pour ces premières années au moins, il fallait les laisser affranchis de tout impôt. >> CommiC la presse commençait à être une puissance avec laquelle le législateur avait à compter, ces raisons déterminèrent la Constituante à exempter du timbre les journaux. Enfin, la loi édicta des amendes contre les contraventions en matière de timbre ; admit que tout acte, écrit ou expédition qui aurait dû être fait sur papier tinibré et qui ne le serait pas, pourrait, moyennant le paiement du droit et de l'amende, être timbré à l'extraordinaire ; limita le nombre des lignes que pourrait contenir chaque page et accorda l'exemption du timbre aux quittances entre particuliers, quand elles seraient applicables à des sommes ne dépassant pas 25 livres. Quant aux tarifs, ils furent très modérés et varièrent entre un sou six deniers et quinze sous ; seules les lettres de change et les quittances des rentes sur le trésor au-delà de 1.200 livres eurent à supporter un timbre d'une livre. Encore faut-il remarquer que lesdites lettres de change et quittances qui, au-dessous de 1.200 livres étaient frappées, suivant leur importance , d'un timbre de cinq, dix ou quinze sous, ne payaient qu'une livre, alors même que leur montant s'élevait à 50.000, 100.000, 200.000 livres.

C'est le 7 février que la Constituante adopta définitivement le texte de la loi sur le timbre. En vertu de l'article l*"", la perception des nouveaux droits dut s'efTectuer à partir du l*"" avril 1791, et la régie de l'enregistrement fut chargée par l'article 2 de fournir, dans tout le royaume, à compter de la même époque, des papiers marqués des nouveaux timbres. Mais, dira-t-on, en votant la loi du 7 février, quelle somme l'Assemblée espérait-elle en retirer ? Chose surprenante : ce point essentiel ne fut pas traité dans la discussion. Toutefois, Rœderer insinua dans son rapport que le timbre rapporterait de 27 à 30 millions, sans donner du reste, à ce

sujet aucune explication. Dans la discussion, de Delley se plaignit de ce qu'aucune justifu-ation n'était fournie à l'appui de cette évaluation ; il prétendit que le produit des droits du timbre accuserait un déficit, et il conclut à la nécessité d'en rehausser les tarifs. Mais le rapporteur combattit sa manière de voir et on passa outre à l'observation de de Delley. On ne tarda point pourtant à reconnaître qu'elle était fondée,, car La Rochefoucauld ne porta les droits de timbre, dansson rapport du 19 février, que pour une recelte de 22 millions et, dans son rapport du 15 mars, il atténua encore cette prévision de plus de 1.200.000 livres. Même ainsi réduite, l'estimai ion du comité des finances ne fut pas atteinte et l'impôt ne produisit pas la moitié de son rendement présumé.

En même temps qu'elle délibérait sur les droits detim])re,. la Constituante consacra en partie plusieurs de ses séances à la discussion du tarif général des douanes. Depuis longtemps son comité de l'agriculture et du commerce travaillait à la confection de ce tarif, et le 27 août 1790 Goudard avait communiqué à l'Assemblée, au nom du comité, un rapport où se trouvaient exposés les principes qui lui servaient de guide. « C'est une vérité démontrée, avait-il dit, que la nécessité d'établir des droits d'entrée et de sortie exige un tarif uniforme. Cette diversité de droits, les obscurités, les erreurs, les contradictions des différents tarifs, qui ont si souvent déconcerté les spéculations du commerce, disparaîtront. On ne sera plus exposé avoir les préposés à la perception, incertains de la quotité des droits, dans la crainte d'être forcés en recette, exiger au-delà de ce qui est dû ; enfin, on ne craindra plus les fausses perceptions qu'on ne peut pas reconnaître. » L'idée de codifier les droits de douane épars dans une foule de règlements remontant pour la plupart à Colbert, mais souvent modifiés depuis, cette

idée était parfaitement juste et, en 1787, lors de la réunion de TAsseniblée des notables, le o'ouvernement avait pris l'initiative d'un projet de tarif général, conçu d'ailleurs dans un sens très libéral. Ce projet n'avait pas abouti, mais il aurait été surprenant qu'avec la passion d'uniformité et de renouvellement de l'ancienne législation qui animait les députés, ceux ([ui avaient reçu mission d'élaborer le régime douanier du royaume n'eussent pas cherché à donner satisfaction à un besoin depuis longtemps senti.

()uant au point de vue auquel ils s'étaient placés pour combiner les taxes du tarif général, Goudard l'avait indi(iué en ces termes: « Votre comité du commerce a fixé les droits d'entrée en se guidant par le seul intérêt que nous avons d'attirer ou de repousser les productions étrangères... Dans un moment où nos produits manufacturés sont repoussés par presque toutes les nations, il est d'une sage politique de subvenir, autant que les circonstances peuvent nous le permetti'e, à notre propre consommation. » Le comité avait donc obéi à des idées protectionnistes; les théories du libre échange, ([uoique soutenues vigoureusement par les économistes, n'avaient pas encore pénétré dans le pays, et les réclamations motivées par l'application du traité de commerce conclu le 20 septembre 1786 avec l'Angleterre, n'avaient pas contribué à rendre populaire l'abaissement des barrières de douane '.

Pour la fixation des droits, le comité ne s'était pas préoccupé d'un ordre logique, en ce sens qu'il n'avait pas divisé les marchandises d'après leur nature ; il les avait réparties en différentes classes suivant l'importance des taxes qu'elles auraient à supporter, et il avait comme suit résumé son système : « les produits les plus nécessaires à la subsistance, tels que les grains de toute espèce ; les objets dont ral)ondance est à désirer, comme les matières d'or et d'argent, les espèces monnayées, les bois de construction et les bois à

' ^'oi^ à ce sujet Les derniers Contrôleurs généraux, 212-236 et L'Histoire financière de l'Assemblée Conat. I, 133-134.

brûler; les matières premières non ouvrées, indispensables à nos manufactures, telles que cotons, laines, chanvres, lins, peaux, poils, suifs, cendres et soudes, » entreront en franchise ; les peaux et cuirs en vert, les fils simples, les bois de teinture, les bestiaux, mules et mulets acquitteront « des droits si modiques f[u'ils ne pourront en gêner l'importation » . Les autres produits seront répartis en six classes, et, suivant la classe à laquelle ils appartiendront, ils paieront des droits ad valorem de 1 1/2 à 2 1/2 p. 0/0, de 5 à 7 1/2, de 10 à 12 1/2, de 15 à 20et enfin de 30 0/0 et au dessus. Ces différentes classes ne comprendront pas d'ailleurs toutes les marchandises. Quelques-unes, comme les sucres, les soieries, les dentelles, les tapis, les tapisseries, les coutils, les couvertures, la chapellerie, la ganterie, la porcelaine, la faïence, seront frappés d'une prohibition absolue.

A la sortie, des droits variant de 2 1/2 à 23 0/0 atteindront également les huiles, les vins, les laines, les peaux et cuirs en vert, le coton en laine, les bourres de soie, l'acier, le parchemin, etc., et l'exportation de certaines matières premières sera, en outre, prohibée.

Telles avaient été, au mois d'août 1790, les propositions du comité de l'agriculture et du commerce, et elles n'étaient pas, tant s'en faut, favorables à la liberté des échanges. En effet, elles tendaient à élever à 13, 20 et 30 0/0 beaucoup de droits qui n'avaient pas dépassé jusqu'alors 6 à 10 0/0, et à étendre considérablement les prohibitions antérieurement édictées, soit une trentaine à l'entrée et autant à la sortie. Aussi la lecture du rapport de Goudard et du tarif y annexé avaitelle suscité les appréhensions de quelques députés et, sur leur demande, la discussion en avait été ajournée.

Trois mois plus tard, le 30 novembre, Goudard avait saisi la Chambre d'un nouveau rapport destiné à défendre les conclusions du premier. Il y avait déclaré nettement que le but à atteindre était de « favoriser l'industrie nationale », et il avait ajouté : « Ce n'est pas pour l'intérêt du Trésor public que les droits sont établis, c'est pour l'intérêt bien

DE l'assemblée constituante 40b

plus considérable de l'agriculture, de nos manufactures et de nos arts... C'est l'industrie que vous avez eu en vue de protéger, d'encourager, de défendre, lorsque vous avez placé des barrières à vos fronlières; vous avez jugé que ce grand intérêt exigeait des droits qui ne sont que l'effet de la protection que vous devez à l'induslrio ; ils servent à la sûreté des spéculations, parce qu'ils garantissent les manufactures qu'il ne sera rien introduit qui puisse soutenir la concurrence avec les productions nationales, sans laissera celles-ci tout l'avantage. » Le rapporteur avouait donc que le comité avait réglé le tarif douanier, de manière à réserver à nos établissements industriels le bénéfice du marché intérieur et à les mettre à l'abri de la concurrence étrangère. Cependant, des taxes, même très élevées, n'étaient pas, suivant lui, suffisantes pour procurer ce résultat, et à la fm de son rapport, il s'attachait à démontrer la nécessité et la justice des prohibitions.

De Boislandry avait courageusement combattu le système du comité. Dans un discours remarquable par la hardiesse des aperçus et la sûreté du raisonnement, il avait vanté les avantages du libre échange. Après avoir rappelé la fertilité du sol delà France, l'activité de ses habitants, sa supériorité industrielle résultant de ce qu'elle vendait à l'étranger trois fois plus d'articles manufacturés qu'elle ne lui en achetait, il n'avait pas craint d'affirmer que le régime douanier qui lui conviendrait le mieux serait « la liberté indéfinie sans barrières aux frontières. » Il avait invoqué l'exemple de la Hollande, de Gènes, de Venise, de la Suisse qui pratiquaient la liberté commerciale et qui s'en trouvaient bien ; puis, il avait envisagé ce qu'elle produirait dans notre pays : « Cette liberté ferait bientôt de la France le magasin général et l'entrepôt de l'univers... Nos vins, nos denrées, nos marchandises, plus recherchés qu'aujourd'hui, donneraient un essor rapide à notre agriculture, à notre industrie. » Les droits de douane ne devraient pas dépasser 6 à 8 0/0, car les frais de transport et les bénéfices réalisés par les négociants, commission-

naires et producteurs étrangers ajoutent au prix des marchandises importées une charge à peu près double, et il faut bien admettre que « toute manufacture à qui ces avantages cumulés de 20 à 25 0/0 ne suffiraient pas, aurait en ellemême des vices qui l'empêcheraient de jamais prospérer. » Mais, c'est surtout contre les prohibitions que de Boislandry avait protesté avec énergie. Le système prohibitif, avait-il dit, est contraire aux idées de la Révolution française; il nécessitera le rétablissement d'une armée de commis et les mesures les plus rigoureuses contre la contrebande. (]elle-ci ne sévira pas moins, car l'étendue de nos frontières la favorise, et une nation trouve toujours le moyen de se procurer les produits dont elle a besoin. Notre industrie n'a à craindre que celle de l'Angleterre, et le traité de 1786 empêche que nos relations commerciales avec cette puissance soient modifiées; rien ne serait d'ailleurs plus facile que d'introduire en France comme anglaises des marchandises prohibées à l'égard des autres pays. « Nos transactions en Europe ont lieu avec des nations qui sont plus ou moins manufacturières. Si nous prohibons l'entrée de leurs ouvrages d'industrie, comment pourront-elles s'acquitter envers nous pour les marchandises que nous leur vendons ? Pouvons-nous croire que les Allemands, les Hollandais, les Flamands, les Suisses et les autres peuples consentiront à les recevoir pour les payer uniquement en argent, qu'ils enverront des vaisseaux sur lest dans nos ports pour y charger nos denrées et les produits de notre industrie ? N'est-il pas bien plus à craindre qu'ils n'usent de représailles et qu'ils ne défendent chez eux l'entrée des marchandises françaises, comme nous aurons prohibé l'introduction de celles qu'ils étaient dans l'usage de nous fournir ? Alors nos manufactures qui travaillent pour l'étranger verront tout-à-coup leur consommation diminuer, un grand nombre seront ruinées, et leurs ouvriers sans travail retomberont à la charge de la nation. >■> Rœderer avait fait, en outre, remarquer que les prohibitions étaient contraires à l'intérêt du Trésor, car en empêchant les articles étrangers

DE l'assemblée constituante 407

•de pénétrer dans le royaume, elles priveraient l'Etat des recettes que lui aurait procurées la perception de taxes douanières.

Ces considérations avaient fait sur la Chambre une vive impression. Pourtant un député, Béf^ouen, avait pris la défense du plan du comité et s'était attaché à démontrer que la France ne pouvait point se passer de droits de douane. Il avait exposé •que, d'après les évaluations du comité du commerce, ils rapporteraient annuellement de 20 à 22 millions, et que si on les supprimait, il faudrait les remplacer par quelque impôt direct qui serait insupportable pour les populations. 11 n'avait pas manqué non plus de soutenir «qu'elles seraient dans l'impossibilité absolue de payer la masse d'impositions que les circonstances forcent de leur demander, si des droits <le douane, sagement combinés, ne protégeaient pas leur industrie, qui seule est capable de leur en fournir les moyens, et que si on ne leur conservait pas la plus grande masse de travail possible, elles seraient condamnées à la misère ou à l'émigration. » L'opinion ainsi développée par Bégouen répondait au sentiment de la grande majorité de ses collègues. Aussi un décret rendu lel'^'' décembre 1790 pour régler les bases du tarif général des douanes, avait- il spécilié qu'il pourrait comporter des droits de 20 0/0 ad valorem et contenir certaines prohibitions. Toutefois, le comité du commerce avait été invité à procéder à une enquête et afin de modérer son zèle protectionniste, on lui avait adjoint pour l'élaboration du tarif le comité de l'imposition, plus disposé <pie lui à faire de la douane un instrument purement fiscal.

Goudard, ayant été maintenu dans ses fonctions de rapporteur, il lut à l'Assemblée, le 22 janvier 1791, un troisième rapport dans lequel il commence par faire ressortir que, depuis la dernière discussion, les deux comités compétents ont reçu dos mémoires de tous les départements, entendu de nombreux négociants et manufacturiers, pesé le pour et le contre à propos de chaque question et que, grâce à cette

vaste information, ils apportent à la Chambre un projet de tarif « porté au point de perfection dont il est susceptible dans l'état actuel ». Examinant ensuite le régime à appliquer aux diverses catégories de marchandises, le rapporteur justifie l'exemption de droits dont jouiront, à l'entrée, les matières premières, sauf celles que la France produit ellemême et qui, pour ce motif, seront frappées de droits représentant à peu près 2 1/2 0/0 de leur valeur. Les fruits et légumes secs, ainsi que les drogueries, seront taxés de 2 1/2 à 5 0/0 ; les métaux non ouvrés, les épiceries, beurres salés et fromages de o à 10 0/0 ; les montres, dentelles et mousselines de 3 à 5 0/0, sauf les mousselines de Suisse qui paieront 10 0/0 ; les bonneteries, draps et étoffes de 7 à 12 0/0; les cuirs ouvrés, les quincailleries de 12 à 15 0/0 ; les toiles de 7 à 8 0/0. Les prohibitions seront restreintes à très peu d'articles, à savoir, les médicaments composés, les dorures fausses, les fils d'or faux, le sel, la poudre, le salpêtre, l'huile de baleine, les étoffes avec or et argent faux, les fils de lin et de chanvre, les confections de toutes sortes, les eaux-de-vie autres que celles de vin, les rhums, les tafias et genièvre, enfin les verreries autres que les bouteilles et la verroterie. A la sortie, il n'y aura de droits, dans la proportion de 2 1/2 à 3 0/0, que sur les bestiaux, chevaux, mules et mulets, cotons en laine, cires brutes, graisses, bois feuillards, grains, suifs, cornes et os, graines tinctoriales, fils bis et écrus, laines, peaux, cuirs en vert et vins : ces derniers acquitteront, suivant la zone d'où ils seront exportés, de 2 à 10 livres par muid. L'exportation de plusieurs matières premières, « attendu le préjudice qu'elle causerait à nos fabriques et manufactures, » continuera d'être prohibée : il en sera ainsi pour les bois de construction, les merrains, le charbon de bois, la pâte à papier, le tan, le minerai de fer, la ferraille, les poils en masse, le lin, la potasse, les soies grèges, écrues ou ouvrées, les bourres de soie et les cocons. Enfin, pour favoriser nos relations maritimes avec l'Inde et la Chine, une diminution de droits d'au moins moitié sera

accordée aux épiceries, drogueries et toiles que notre commerce tirera de ces contrées; toutefois, les soieries seront prohibées.

Au rapport de Goudard était joint un projet de tarif contenant plusieurs centaines d'articles et, pour chacun d'eux, le taux des droits. Mais, au lieu d'y être, comme on pourrait le croire, d'après les termes du rapport, exprimés en tantièmes de la valeur des objets importés ou exportés, ils étaient convertis en argent. Après avoir constamment entretenu la Chambre de l'établissement de droits ad valorem^ les comités la conviaient donc à voter des droits spécifiques. Comment les avaient-ils calculés? Ils ne s'expliquèrent pas à ce sujet. Dans un passage de son rapport, Goudard se borne à rappeler que le traité de commerce avec l'Angleterre ayant été conclu sur la base de droits ad valorem.^ les importateurs avaient tous fait de fausses déclarations, de telle sorte que les marchandises anglaises, au lieu d'être taxées de 10 à 15 0/U de leur valeur, ainsi que le voulait le traité, ont pu pénétrer en France en payant de 3 à 4 0/0. 11 importe, fait observer le rapporteur, que de pareilles erreurs ne puissent pas se renouveler, et c'est pourquoi les comités, « après s'être appliqués à l'appréciation de la valeur réelle des marchandises, ont déterminé pour chacune d'elles la somme qu'elles auront à supporter comme droit de douane ».

En comparant les propositions arrêtées au mois de janvier 1791 par le comité du commerce à celles qu'il avait faites antérieurement, on constate qu'elles s'étaient améliorés et étaient devenues moins restrictives. Beaucoup de taxes avaient été atténuées, des droits de sortie et plusieurs prohibitions avaient disparu. Considéré dans son ensemble, le projet de tarif contenait une taxation acceptable, et plusieurs des tarifs douaniers qui ont été promulgués depuis lors dans notre pays ont notablement accentué la protection qu'ils entendaient accorder à l'industrie nationale. Au cours delà discussion quelques députés tentèrent d'adoucir encore certains droits ; ainsi un député de Bordeaux, Nairac, exposa

que la France ne produisant pas assez de houille pour les besoins des manufactures, c'était nuire à ces dernières (|ue d'imposer une taxe de 6 à 10 livres par tonne sur le charbon de terre qu'elles étaient forcées d'importer ; il demanda, en conséquence, l'abaissement de cette taxe, mais elle fut maintenue dans l'intérêt des houillières françaises. M. de Tracy n'eut pas plus de succès, avec un amendement tendant à la suppression des droits de sortie. Les protectionnistes, au contraire, se firent mieux écouter, et ils parvinrent à obtenir un certain nombre de relèvements de droits. Nous citerons 1-es suivants : toiles blanches de chanvre et de lin, 36 et 70 livres le quintal ' au lieu de 30 ; toiles teintes, 13o livres au lieu de 120 ; mouchoirs, 200 livres au lieu de 100 ; mousselines, 300 et 400 livres au lieu de 200 ; fils de lin et de chanvre, retors, écrus, bis et blancs, 60 livres au lieu de 30 quand ils viendraient de Harlem, et d'ailleurs, prohibés. Quant aux prohibitions contenues dans le projet de tarif, aucune de celles proposées à l'importation ne fut éliminée, et la nomenclature des articles dont la sortie était auparavant interdite se grossit des bourres de soie et des fleurets ou filoselles.

Nous en avons dit assez pour prouver que les Constituants étaient loin d'être aussi libéraux en matière économique qu'en matière politique. En somme ils délibérèrent hâtivement sur la loi qui leur était soumise. Ils votèrent, sans qu'une seule objection se lit entendre, les prohibitions inscrites dans le projet de loi, même celle relative au sel dont nos pêcheurs de morue avaient eu jusqu'alors la faculté de s'approvisionner à l'étranger, prohibition qui allait leur rendre très difficiles les conditions de la concurrence contrôles pêcheurs anglais ou américains. La question des droits de sortie sur les vins arrêta seule quelque temps les députés ; ils ne supprimèrent pas ces droits, afin de ne pas occasionner une

i Ne pas oublier qu'il s'agit de 100 livres ; pour notre quintal actuel de 100 kilogrammes, les taxes ressortiraient donc à 72 et 140 francs. La même réflexion s'étend aux autres droits que nous citons.

DE l'assemblée constituante 411

trop forte perte au Trésor, mais ils les diminuèrent d'une façon sensible. Le l^"" février l'ensemble du tarif était voté, mais les comités apportèrent diverses rectifications que l'Assemblée ratifia un mois plus tard, de telle sorte que la loi douanière de la Constituante porte la date du 2 mars 1791.

Deux jours après elle l'ut complétée par un décret du 4 mars, qui édicta une nouvelle prohibition : celle des bâtiments de mer. « Nos ports, dit le rapporteur, sont pleins de vaisseaux que les étrangers nous ont construits à grand frais ■et au détriment de l'industrie nationale. Il est temps de faire •cesser cet abus, qui arrache aux ouvriers leur subsistance et à la nation son numéraire. » Puis, le 18 mars, intervint une loi qui régla les droits d'entrée sur les sucres, cafés, cacaos et indigos venant des colonies françaises l'Amérique. Ces divers produits furent assujettis à trois taxes : Tune, de 3 0/0 de leur valeur annuellement déterminée; la seconde, de (]uinze sous par quintal de sucre brut et de vingt-cinq sous par quintal de sucre tète et terré, de café et de cacao ; la troisième de six livres par quintal, au moment où les sucres tête et terrés sortiraient de l'entrepôt pour entrer dans la •consommation. Les droits furent plus élevés, quoique encore très modérés, sur les sucres raffinés importés des colonies : vingt-cinq livres par quintal. Les confitures, tafias et liqueurs de même origine furent également peu imposés.

Enfin, une loi du 6 août 1791 édicta les mesures de détail que nécessitaient la perception des droits d'importation sur les marchandises étrangères, et celle des droits d'exportation sur les produits français. Elle organisa tout ce qui concernait les déclarations, visites, acquits à caution, procèsverbaux, confiscations, etc. Les dispositions qu'elle prit sur -ces différents points sont la reproduction presque textuelle •des anciens règlements et ordonnances. Comme clauses ■d'ordre général, nous avons à signaler seulement celles portant que les marchandises étrangères paieraient les droits au poids brut, à l'exception des ouvrages de soie, des •dentelles, du tabac, des épiceries et des drogueries; que les

marchandises non dénommées au tarif acquitteraient un droit de 10 0/0 de leur valeur; et que celles introduites dans un port, mais non débarquées, seraient exemptes de droits. La Constituante ne songea donc pas à donner au commerce la faculté d'entrepôt ; seule, la ville de Marseille qui avait joui jusqu'alors du privilège d'être un port franc, fut dotée, par un décret du 28 juillet, du droit de recevoir des marchandises en entrepôt.

Au cours de la discussion sur les droits de douane, plusieurs députés demandèrent que les taxes dont seraient frappés les tabacs étrangers à leur entrée en France ne tardassent pas à être votées. Le système d'après lequel l'impôt du tabac était organisé était, en effet, battu en brèche depuis plusieurs mois, et les adversaires de ce système, espéraient que la fixation de nouvelles taxes douanières leur fournirait l'occasion de le détruire.

On sait que le monopole du tabac, inauguré en 1674 et confié alors à la gestion d'un fermier spécial, était, depuis 1730, exploité par la Ferme générale, qui payait de ce fait à l'Etat une redevance dont le montant, d'abord fixé à 8 millions de livres, s'était successivement accru a 24 millions en 1774, à 27 millions en 1786 et à 30 millions et demi à la veille de la Révolution. Le monopole de la fabrication et de la vente était accompagné de l'interdiction absolue de la culture du tabac indigène, sauf dans les provinces qui, avant leur réunion à la couronne, avaient joui du droit de cultiver le tabac. Par suite, l'Alsace, la Franche-Comté, l'Artois, la Flandre, le Cambrésis et le Ilainaut étaient affranchis de l'impôt du tabac. En outre, le pays de Gex et plusieurs localités de la généralité de Metz et le territoire de Bayonne jouissaient du même privilège, qui excitait beaucoup de jalousies dans le reste du royaume. Pourtant l'Assemblée Nationale ne fut

DE l'assemblée CONSTITUA-NTE 413

saisie, pendant les premiers mois de son existence, d'aucune proposition relative à l'impôt du tabac.

Quand elle eut, pour la première fois, à s'occuper de cet impôt, elle se montra même disposée à le conserver. En efîet, le contrôleur général Lambert ayant, dans un mémoire du 27 mars 1790, signalé à la Chambre que la contrebande du tabac était très active et qu'il en résultait une forte réduction dans le rendement des droits, le comité des finances, auquel le mémoire ministériel avait été renvoyé, se prononça en faveur du maintien du monopole. En conséquence, à la séance du 23 avril 1790, son rapporteur, l'abbé Gouttes, prit nettement la défense des droits sur le tabac. « Cette branche de revenu, dit-il, est la moins onéreuse et la plus sûre de toutes, puisque cette contribution est volontaire, libre, journalière, au comptant. » Dupont de Nemours prit ensuite la parole, et tout en se déclarant l'ennemi des monopoles, il demanda, lui aussi, de ne pas priver l'État des ressources importantes que celui du tabac lui rapportait. « Cette imposition, déclarait-il, n'est pas une de celles qui peuvent être remplacées par une autre. On ne doit pas imposer le travail pour soulager des fantaisies et faire payer 30 millions par an au plus grand nombre de citoyens qui ne prennent pas de tabac, afin de le procurer à meilleur marché au plus petit nombre de ceux qui en prennent... Les pétitions de quelques habitants des villes et des côtes, qui sont les principaux preneurs de tabac ', ne doivent pas être regardées comme le vœu général de la nation. Une faut pas que les représentants de la France s'en laissent imposer par les discours de ceux qui disent que le peuple de tel ou tel lieu ne voudra pas se prêter à telle ou telle forme d'imposition. » Mais, suivant Dupont, il n'y avait plus de motifs, les privilèges provinciaux étant abolis, pour laisser plusieurs provinces en possession du privilège de la culture. Il réclama donc ({ue l'interdiction en fût étendue à ces provinces. La réclamation était juste et elle fut renvoyée

^ En ce temps-là on prisait, mais on ne fumait guère.

414 UISTOIHE FINANCIÈRE

à l'examen des comités réunis des finances et du commerce. Ils se montrèrent d'abord disposés à l'accueillir. Toutefois, Rœderer. qui y était hostile en sa qualité de député de Metz, obtint, le 12 juin, qu'avant de statuer on entendît les délégués des provinces intéressées.

Naturellement leur avis fut contraire à la motion de Dupont de Nemours et ils représentèrent que son adoption aurait pour conséquence non pas de détruire un privilège, mais de porter atteinte à un droit naturel, celui qu'a tout citoyen de tirer de ses terres le meilleur parti possible. Dans un rapport que Rœderer lut le 13 septembre au nom du comité de l'imposition, il insista beaucoup sur cette considération, et invoquant l'intérêt de l'agriculture, mais sacrifiant celui du Trésor, il proposa de rendre libre, dans tout le royaume, la culture du tabac, d'accorder également la liberté de la fabrication, du débit, et de réserver à l'Etat l'importation et la fabrication des tabacs étrangers. C'était non seulement abolir le monopole, mais tarir presque entièrement la source des bénéfices que la consommation du tabac procurait au Trésor public. Les députés furent pris d'hésitation devant la gravité du parti qu'on les invitait à adopter ; ils ajournèrent la discussion, et quand elle vint à l'ordre du jour du 13 novembre, il ne manqua pas d'orateurs pour s'opposer au système du comité de l'imposition.

Le tabac, fit notamment observer l'abbé Charrier, n'est pas un objet nécessaire à la vie; mieux vaut l'imposer que de surcharger les contriljutions directes. Or, cet impôt ne peut pas, dans l'état des linances de la monarchie, être supprimé purement et simplement : il faudra le remplacer par quelque autre imposition qui sera plus onéreuse pour les contribuables. Est-il vrai, d'ailleurs, que l'agriculture gagnera à pouvoir cultiver le tabac "? Quelques milliers d'arpents pourront seuls être affectés chaque année à cette culture et, au surplus, l'intérêt général exige que les terres soient cultivées en blé plutôt qu'en tabac. L'abbé Maury développa des arguments non moins forts contre une mesure qui équivaudrait

DE l'assemblée constituante 415

à la perte" du revenu fiscal de toute une province... Et f[uel serait le motif d'un pareil sacrifice?... .le supposerai, contre toute vérité, que les consommateurs de tabac forment le tiers des habitants du royaume et qu'ils s'approvisionnent tous dans les bureaux de la Ferme générale. 11 y a donc 8 millions de Français qui versent annuellement 30 millions dans le Trésor public, tandis que 16 millions de nos concitoyens sont absolument exempts de cette contribution. Or, je demande, en vertu de quel droit, vous feriez payer à 16 millions d'hommes l'impùt d'une jouissance qu'ils n'ont pas ou même qu'ils détestent. Vous sauront-ils g-ré d'avoir soulagé les preneurs de tabac à leurs dépens? Xon, au lieu de diminuer l'impôt sur le tabac, il serait à désirer ({u'on pût l'augmenter, et si je ne craignais pas d'exciter la contrebande par l'appât du gain, je n'hésiterais pas à vous proposer le doublement de cet impôt... Demandez à ce peuple si jaloux de la culture du tabac, s'il n'a pas d'autres besoins infiniment plus pressants. Demandez-lui s'il est logé, nourri, vêtu, avant d'anéantir un impôt qui n'arrive au Trésor public que pour décharger la classe indigente. Est-ce dans un royaume où l'impôt usuraire des loteries ruine et corrompt le peuple, que dos législateurs doivent se faire scrupule do maintenir un impôt sur le taijac, un impôt dont la suppression aggraverait le poids de tous les autres tributs et rendrait par conséquent leur perception plus difficile et plus incertaine ? » Plusieurs représentants des provinces franches, MM. d'Estourmel, de Broglie, Rewbell, Briois de Beaumetz soutinrent, au contraire, le plan du comité ; ils prétendirent que le peuple ne voulait plus de l'impôt du tabac, que cet impôt ne lui était pas moins odieux ([ue ne lavait été la gabelle, que les habitants des départements où il n'avait jamais existé ne s'y soumettraient pas, ([uen voulant les y astreindre on les rendrait hostiles à la Révolution et que, d'ailleurs, des droits de douane sur les tabacs étrangers, des licences imposées aux propriétaires qui cultiveraient du tabac ainsi qu'aux débitants qui en vendraient, conserveraient à l'État une

notable partie des recettes que produisait le monopole. Pétion se joignit à eux, en demandant que seul le tabac américain pût pénétrer en France par navires français ou américains, qu'il fût frappé à l'importation de droits modérés et qu'on établît ainsi entre les Etats-Unis et la France des relations commerciales qui seraient un lien de plus entre ces deux grandes nations. Mais l'Assemblée continuait à ne pas se sentir convaincue ; Barnave reprocha au comité de l'imposition de proposer sans cesse des suppressions d'imptôts, au risque de conduire ainsi « à la destruction totale des finances » et, conformément à son avis, la Chambre renvoya le projet de décret au comité des finances, en invitant celuici à étudier le moyen de porter les recettes de l'Etat au niveau des dépenses.

La discussion fut reprise le 29 janvier 1791, et Rœderer donna lecture d'un nouveau rapport à l'appui d'un projet de décret qui, tout en rendant libres, la culture, la fabrication et le débit du tabac, prohibait l'importation du tabac fabriqué à l'étranger, permettait l'importation, par certains ports désignés d'avance, du tabac en feuilles, moyennant une taxe de oO livres par quintal, soumettait à une redevance la fabrication et le débit du tabac et chargeait une régie intéressée de fabriquer et de vendre du tabac au profit de l'État. Dans son rapport, Rœderer s'efforça de prouver que cet ensemble de mesures sauvegardait suffisamment les intérêts fiscaux et qu'il importait de les sanctionner au plus vite. Sa thèse est celle-ci: l'interdiction de la culture du tabac est contraire aux droits de l'homme, méconnaît « le droit inaliénable qu'a chaque propriétaire de cultiver ses terres comme il l'entend », et ne saurait être sans injustice étendue aux provinces qui jusqu'ici en avaient été affranchies ; d'autre part, l'impôt ancien, s'il était maintenu, rapporterait beaucoup moins qu'auparavant, attendu qu'on n'admet plus les visites domiciliaires, que la surveillance résultant de l'ancienne ligne des douanes intérieures nest plus possible, et que les fraudeurs n'auraient plus à craindre comme autrefois la peine de mort ou les sralères.

DE l'assemblée constituante 417

Evidemment le comité de l'imposition espérait séduire l'Assemblée par ces raisonnements et par les dispositions insérées dans le décret. Mais, Mirabeau, dans un discours d'une lojj-ique vig-oureuse, montra l'inanité de ses combinaisons. « J'avoue que je ne m'attendais pas à voir concilier un impôt sur la fabrication et le débit du tabac en France avec la liberté de la culture et de l'importation... L'effet inévitable de cette liberté sera que chacun pourra, soit qu'il le cultive, soit qu'il l'achète, avoir chez soi du tabac en feuilles. Or, je voudrais que l'on m'apprît l'intérêt qu'auront les fabricants et les détaillants à se soumettre à une taxe que tout le monde pourra si facilement éluder... Fera-t-on des visites chez les cultivateurs et chez les marchands ? Mais à peine pouvait-on empêcher une partie de la fraude lorsque le tabac était prohibé, lorsqu'il ne s'agissait que de garder les frontières ! Comment donc pourra-t-on s'y opposer, quand toutes les parties du royaume, toutes les villes, tous les champs, toutes les maisons seront autant de frontières, quand au lieu de n'avoir à repousser qu'une très petite classe de citoyens, on aura le peuple tout entier, le cultivateur à surveiller?... Vous pourriez supprimer l'impôt du tabac que vous ne le devriez ipas. N'avez-vous pas d'autres impôts à alléger ? N'avez-vous pas à redouter que les impôts établis sur la terre ne soient trop considérables, jusqu'à ce qu'on ait rendu aux campagnes les capitaux que la fiscalité leur a si longtemps ravis ? Avez-vous pu même calculer exactement si les impôts prévus ou décrétés atteindront exactement les résultats que vous avez cru pouvoir indiquer "r* Et pourquoi donc, en prévoyant un déficit très probable, ne conserveriez-vous pas un impôt qui, une fois suspendu, serait impossible à rétablir'? » Mirabeau conclut en affirmant qu'à la condition de réserver à l'Etat le droit exclusif d'importer, de fabriquer et de débiter du tabac, on pourrait en diminuer le prix des deux cin([uièmes, et que sa vente continuerait de rapporter 3(J millions par an, attendu que la consommation augmenterait et ([ue toutes les provinces paieraient à l'avenir l'impôt.

418 HISTOIUE FINAiNClERE

Il déposa un projet de décret en ce sens, projet qui tendait de plus à laisser en vigueur les anciens règlements contre la fraude, sauf certaines atténuations, et à maintenir pendant cinq ans encore aux départements du Haut et du Bas- Rhin, du Doubs, de la Haute-Saône et du Pas-de-Calais la jouissance du droit de cultiver le tabac. L'effet du discours de Mirabeau fut très grand et la suite de la discussion fut, pour la troisième fois, renvoyée à une séance ultérieure.

L'ajournement n'eut qu'une courte durée. Le 12 février Rœderer remonta à la tribune pour lire un nouveau rapport en faveur des propositions antérieures du comité d'imposition. Il s'indigna contre ceux qui prétendaient « grever d'une charge inégale les citoyens qui consomment du tabac et ceux ([ui n'en consomment pas, mettre au-dessus de la portée du pauvre le seul plaisir que la modicité de ses ressources lui permette, et lui faire acquitter sous un vain déguisement une capitation égale à celle du riche, pour qui le tabac n'est pas même compté au milieu de ses innombrables jouissances. » Il réédita les raisons qu'il avait déjà exposées contre le monopole du tabac et évalua à 8 millions les recettes à provenir annuellement des licences, des droits à l'importation et des bénéfices de la fabrication du tabac par une régie nationale. L'Assemblée était lasse de cet interminable débat, et en voyant l'insistance que mettait son comité d'imposition à réclamer la suppression du régime auquel avait été jusqu'alors soumise la vente du tabac, beaucoup de ses membres avaient fini par admettre que cette suppression pouvait être votée sans danger pour réc[uilibre des finances. Aussi, après lalecture du rapport de Rœderer, la gauche demanda-t-elle la clôture de la discussion. Cependant l'abbé Charrier, de Delley et Cazalès obtinrent encore la parole. « Il n'y a pas d'impôt, dit ce dernier, absolumeiit bon et l'impôt du tabac n'est bon que relativement, parce que s'il est supprimé, vous serez obligés d'y suppléer par un impôt plus désastreux encore. Pour pouvoir décider à cet

DE l'assempi-ée constituante 419

és^'ard on connaissance de cause, il faudrait savoir quelles seront les dépenses et les ressources de cette année. Votre comité d'imposition vous conduisant toujours à la suppression de tous les impôts par le tableau des inconvénients qui sont attachés à la perception de chacun d'eux, il arrivera, lorsque vous aurez à remplir la masse des contributions nécessaires, à vous mettre dans l'obligation de frapper les terres d'un impôt beaucoup trop lourd. Vous regretterez alors une contribution de SOmillions établie sur le caprice et sur la fantaisie. » De tous côtés, on criait aux voix et le président annonça qu'il allait appeler la Chambre à se prononcer sur Farlicle du projet de loi relatif à la liberté de la culture, de la fabrication et de la vente du tabac. Mais la Chambre était si manifestement divisée que l'on procéda à un appel nominal : sur 732 votants, 372 contre 360 adoptèrent l'article en (juestion. Le lendemain et le 14 février la délibération continua : on renonça à imposer une licence aux fabricants et débitants de tabac ; on commença par admettre, puis on finit par repousser l'organisation d'une régie ; enfin, le 1" mars, on statua sur le montant des droits de douane que paieraient les tabacs étrangers. Deux lois en date du i et du 20 mars 1791 furent le résultat de ces votes successifs, et elles se résument comme suit : toute personne est désormais libre de cultiver, fabricjuer et débiter du tabac ; l'importation du tabac fabriqué à l'étranger demeure prohibée : celle du tabac en feuilles ne pourra avoir lieu qu'en boucauts. par certains ports nominativement désignés, au moyen de navires français, américains, espagnols ou russes, ou par les douartes de Lille, Valenciennes et Strasbourg ; la taxe sur le tabac en feuilles sera de 25 livres par quintal ; toutefois, celui qui sera importé d'Amérique sur des navires français n'acquittera que les trois quarts de cette taxe. Cette nouvelle législation eut, au point de vue fiscal, de déplorables conséquences. La concurrence du tabac indigène, indemne de tout impôt, lit tomber presque à rien la consommation du tabac étranger ; la contrebande parvint du reste

à introduire ce dernier en fraude, et les droits qui auraient dû l'atteindre furent à peu près improductifs '.

Il ressort de l'exposé qui précède que la responsabilité des votes par lesquels la Constituante abolit le monopole du tabac pèse moins sur elle que sur son comité d'imposition. On a vu, en effet, l'insistance qu'il déploya pour la décider à rendre libres la culture, la fabrication et le débit du tabac, et il est certain qu'en cette circonstance il força la main à la majorité. A quel mobile obéissait-il donc ? A un mobile que nous avons déjà eu l'occasion de signaler : sa préférence exclusive pour les contributions directes. Imbu des doctrines que professaient alors les économistes, il était profondément convaincu de l'injustice et de l'inégalité des droits indirects, et trop aveuglé par ses préjugés physiocratiques pour voir l'abîme dans lequel leur suppression précipiterait les finances publiques, il s'attachait à les exclure le plus possible de la nouvelle organisation financière qu'il préparait à la France. Aussi sacrifia-t-il les droits d'aides, comme il avait sacrifié ceux sur le tabac.

En ce qui concerne les premiers, il avait une excuse pour en désirer l'abolition ; c'était leur extrême impopularité, impopularité qui s'était manifestée dans les cahiers par des réclamations à peu près générales contre les vices de leur régime^. Mais, ils rapportaient net au Trésor une cinquantaine de millions, et tant que Necker fut là pour signaler le péril offert par un déficit qui allait sans cesse en grandissant par suite du non-acquittement des impôts, l'Assemblée Nationale, tout en promettant d'affranchir prochainement les

i En vertu d'une loi du 29 juillet, le prix du tabac de cantine pour les troupes fut fixé à vingt sous la livre. - Hisl. fin. de l'Ass. Const., I, 34-37.

contribuables du paiement des aides, ordonna d'en continuer la perception ^ . Mais après la retraite de Necker, le comité de l'imposition s'occupa de réaliser les promesses faites aux populations, et il adopta un projet tendant à transformer l'impôt des aides en un impôt sur les boissons. Dupont de Nemours fut chargé du rapport, et le présenta à la Chambre le 29 octobre. On va voir si ce document était écrit avec la conviction qui seule aurait peut-être pu déterminer les députés à imposer les vins.

Après une étude théorique sur les inconvénients respectifs des contributions directes et indirectes, le rapport proclame que pour mettre la constitution a i'abri de tout danger, pour l'empêcher de sombrer au milieu des ruines, il faut au plus vite proportionner les recettes de l'État à ses dépenses, sans attendre le moment où on sera absolument fixé « sur la meilleure forme de revenu public ». Sans doute, en matière de droits indirects, on ne peut pas « faire de bons projets » ; mais de semblables droits sont néanmoins acceptables, pourvu qu'ils ne portent pas sur des productions ou denrées de première nécessité, que leur taux soit modéré et proportionnel à la valeur de la marchandise taxée, enfin que leur mode de perception soit simple. Or, « votre comité doit convenir que malgré les maux inséparables des impositions indirectes, on ne peut ni espérer, ni proposer d'en affranchir la nation entièrement et tout-à-coup. Votre comité ne vous dit pas que ce soit un bien que de mettre un droit sur la consommation du vin; il dit qu'un droit de consommation est moins mal placé sur le vin que sur beaucoup d'autres productions. » En effet, « le vin et les autres liqueurs qui en approchent ou dont il est lorigine sont très utiles, mais ils ne sont pas indispensablement nécessaires ; leur usage n'est salutaire qu'autant qu'il est modéré; leur excès est un délire qui conduit à la dépravation. 11 n'est pas immoral de balancer leur attrait par la défaveur que l'établissement d'un droit peut

' Voir ci-dessus, Chap. I.

422 HISTOIRE FhNANCIÈKE

donner à leur consommaLion. » Par suite de ces considérations, le comité est d'avis que le droit qu'auront à l'avenir à acquitter les vins, cidres, poirés et bières soit fixé au vingt-cinquième de leur valeur. On peut en évaluer le produit à 16 millions par an, et des droits de licence à la charge des débitants donneront en outre de 5 à 8 millions. La taxe de 4 0/0 sur les boissons sera payée par l'acheteur avant l'enlèvement, et par le récoltant pour sa consommation personnelle. Un inventaire annuel, fait chez tous les propriétaires, servira de garantie contre les enlèvements clandestins, et la valeur des. boissons résultera de la déclaration des parties intéressées, contrôlée par les agents du fisc. Un projet de décret, conforme aux indications qui précèdent, était annexé au rapport, et il comportait l'abolition des droits d'aides et autres analogues qui frappaient la circulation et la consommation des boissons. Il tendait donc, en définitive, à diminuer de moitié au moins le rendement des taxes antérieures et il organisait leur perception suivant un mode qui, tout en favorisant les dissimulations, eût mis tous les récoltants en perpétuel conflit avec les employés de l'administration. Dupont de Nemours ne dissimulait pas du reste combien il regrettait d'avoir à demander qu'on imposât les boissons, et il terminait son rapport en engageant l'Assemblée à repousser le projet, « pour peu qu'il y eût l'apparence de pouvoir établir sans lui le niveau entre les recettes et les dépenses, ou approcher de ce niveau ». En entendant cette lecture, la Chambre comprit que si le comité de l'imposition lui proposait des droits sur les boissons, il ne tenait pourtant pas à ce qu'elle les votât. Aussi ajourna-t-elle indéfiniment la discussion et le comité s'ino-énia à combiner les recettes de l'Etat de manière à pouvoir se passer d'un impôt sur les vins.

Le plan qu'il finit par adopter et que nous avons fait connaître dans le chapitre précédent, lui fit croire qu'il en avait trouvé le moyen, et, sur sa proposition, sans un mot d'explication dans le rapport préliminaire, sans une seule observation en séance publique, la Constituante vota, le 17 février,

DE l'assemblée constituante 'f-23

un article de loi portant suppression, à partir du l*"" avril, •des droits d'aides perçus, sous différents noms, à l'enlèvement, à la circulation et à la vente en gros ou en détail des boissons. Le même article de loi supprima les taxes établies sur les boucheries, les papiers et cartons, les cartes à jouer et les marques que les manufacturiers étaient tenus de faire apposer sur leurs étoffes, taxes dont le produit annuel atteig-nait trois millions environ et dont la perception était confiée à la même administration que celle des droits sur les boissons. Ainsi disparut le rég'imc dos aides qui avait constitué pendant si longtemps une des principales ressources du budget de l'Etat, mais qui était devenu si impopulaire que pas un député, parmi les partisans des contributions indirectes, n'osa en prendre la défense.

La disposition dont nous venons de parler et qui mettait fin aux droits d'aides ne forme pas une loi distincte. Elle fut insérée comme premier article dans la loi du 2 mars 1791 qui créa l'impôt des patentes. Dans la pensée des membres du comité de l'imposition, le rendement de cet impôt était, en effet, destiné à combler les vides que la suppression de la plupart des contributions indirectes avait creusés dans les recettes du Trésor.

On se rappelle que l'Assemblée Nationale, lors de l'établissement de la contribution mobilière, avait admis qu'elle suffirait pour atteindre, dans une juste mesure, les revenus des capitalistes , ainsi que les bénéfices des commerçants et industriels. Ainsi que nous l'avons relaté, les travaux préparatoires de la loi du 13 janvier 1791 sont très explicites à ce sujet, et, en outre, l'article 3 de cette loi disait expressément qu'une des taxes composant la contribution mobilière se lèverait « à raison des salaires publics et privés et des revenus d'industrie et de fonds mobiliers ». Mais, bientôt le

comité (le l'imposition avait dû s'avouer qu'à moins de porter à un chiffre écr;isant le montant de la contribution foncièrel'État verrait ses dépenses excéder de beaucoup ses recettes. En effet les droits d'aides, les taxes d'entrée et l'impôt du tabac allaient disparaître et la perception des droits de timbre, d'enregistrement, d'hypothèque et de douane, seulescontributions indirectes qu'on laissât subsister, devait procurer, surtout dans les premières années, des sommes trop faibles pour parer à l'insuffisance des autres impositions. Le comité fut de la sorte conduit à rechercher sur quelles bases il pourrait bien asseoir un nouvel impôt direct, et il ne vit d'autre moyen de doter l'Etat des ressources dont il avait besoin ([ue la création d'une taxe spéciale sur le commerce et l'industrie. 11 inventa donc l'impôt des patentes dont la charge devait s'ajouter, pour les négociants et manufacturiers,. à celle résultant de la contribution mobilière.

Dans le rapport qu'il présenta le lo février sur le projet de loi relatif aux patentes, d'Allarde en expliqua l'origine et le but comme il vient d'être dit : « Votre comité ne s'est dissimulé aucune des objections qui militent contre les impôts indirects; il a dû se rappeler l'horreur avec laquelle vous avez rejeté tout système inquisitorial et l'anathème dont la liberté a frappé dès sa naissance la gabelle, les droits d'aides... Cependant vous avez décrété un droit sur les actes, sur les successions ; vous avez imposé le papier sur lequel ces actes doivent être écrits; mais le produit présumé de ces impôts, même en y joignant l'évaluation de ceux que les terres peuvent raisonnablement supporter, n'est pas assez considérable pour atteindre la hauteur de vos besoins. Pressé entre l'extrême nécessité et la difficulté non moins extrême d'imposer, votre comité s'est vu forcé de fairfr tomber l'avance de l'imposition sur ceux qui débitent les productions et les marchandises et qui se récupèrent toujours de cette avance avec avantage, avec restitution de leurs fonds et de leurs intérêts, aux dépens des consommateurs ou des premiei-s vendeurs de productions. Quand on taxe leur com-

merce, on les constitue percepteurs, à charge d'avances dont les derniers acheteurs ou les premiers vendeurs leur font nécessairement la restitution. »

Les députés craignaient tellement qu'on ne leur reprochât de trop imposer la nation qu'aucmne explication ne leur paraissait superflue pour se justifier, lorsqu'ils votaient quehpie contribution. Aussi, afin de légitimer la création de l'impôt des patentes, le rapporteur ne se contente pas de rappeler que l'abolition de nombreux droits indirects l'a rendu nécessaire, qu'il permettra de demander aux propriétaires fonciers de moins lourds sacrifices et que les commerçants qui le paieront n'en seront pas accablés, attendu que, suivant l'ingénieuse remarque de Francklin, « ils mettent l'unpôt sur leurs factures ». Le rapport croit utile d'invoquer une autre justification, et très habilement il présente l'impôt des patentes comme le prix de l'alTranchissement de l'industrie et du commerce. « Votre comité, lisons-nous dans le rapport, a cru qu'il fallait lier l'existence de cet impôt à la suppression des jurandes et des maîtrises, que votre sagesse doit anéantir par cela seul qu'elles sont des privilèges exclusifs. La faculté de travailler est un des premiers droits de l'homme... Cependant on a vu dans presque toutes les villes du royaume l'exercice des arts et métiers se concentrer dans les mains d'un petit nombre de maîtres réunis en communautés. Ces maîtres pouvaient seuls, à l'exclusion des autres citoyens, fabriquer ou vendre les objets du commerce particulier dont ils avaient le privilège. » Puis le rapport parle des abus engendrés par ce régime : cherté et longueur de l'apprentissage, frais et formalités de la réception dans les maîtrises, faveurs et franchises accordées aux seuls fils de maîtres, exclusion prononcée contre tout homme étranger à la localité, découragement des ouvriers qui, malgré leur habileté professionnelle, ne peuvent pas, le plus souvent, obtenir le titre de maître, absence de concurrence au détriment des consommateurs, procès interminables entre corporations à ])ropos d'empiétements commis les unes à

l'égard des autres et, malgré ces vices depuis lonotem|)s reconnus, appui donné par l'administration aux jui-andes, parce que la vente des titres de maîtrise et les droits perçus à chaque mutation de titulaire formaient des ressources pour le Trésor royal. Le rapport vante ensuite les avantages qui résulteront de la liberté laissée à chacun « d'exercer telle profession, tel commerce, tel métier, telle cumulation de métiers et de commerce qui lui paraîtra conforme à ses talents et utile à ses affaires ». Les commerçants et industriels n'auront qu'à payer une redevance annuelle proportionnée à l'étendue de leurs affaires. « La quittance de cette redevance annuelle sera consignée dans une patente, dont le droit sera tarifé dans des proportions tellement modérées que l'obtention de cette patente sera toujours accessible. »

Mais quelle serait la base de ce droit? Comme il s'agissait d'atteindre les revenus commerciaux et industriels dont les intéressés sont généralement enclins à dissimuler l'importance, l'Assemblée aurait pu être tentée, semble-t-il, de les taxer soit d'après la déclaration des contribuables contrôlée par les agents fiscaux, au moyen de recherches faites dans les livres de commerce, soit d'après l'évaluation arrêtée d'office par les municipalités, sauf le droit de réclamation ouvert aux patentables. Mais la Constituante, on le sait, avait l'horreur de l'arbitraire en matière de taxation : elle savait combien les Français en avaient souffert dans la répartition indivi- - duelle de la taille et dans la perception des vingtièmes. De même qu'elle s'était refusée à ce que la contribution mobilière fût arbitrairement établie et l'avait, au contraire, assise sur des signes extérieurs de ricliesse, dont le principal était la valeur locative de la maison d'habitation, de même le comité de l'imposition écarta résolument, pour l'assiette de la contribution des patentes, le système de la déclaration et celui de l'évaluation d'office. Il fut d'avis que les droits de patente devaient être, eux aussi, proportionnels à la valeur locative, « seule mesure approximative de l'importance du commerce que les principes de la constitution permettent

d'adopter, car rinsulte que ferait à la liberté toute inquisition domestique, doit faire rejeter tout autre moyen », Quant à la proportion à établir entre le droit de patente et le loyer, le comité la fixa en principe à deux sous par livre, soit à 10 0/0 ; mais, afin de ne pas « augmenter le prix des consommations du pauvre », il la réduisit à un sou par livre en ce qui concernait les boulangers et exempta de toute patente les marchands et marchandes vendant du poisson, des légumes, du beurre, des œufs dans les rues, balles et marchés. En revanche, il proposa d'accroître de moitié les droits qu'auraient à acquitter les marchands de vin, aubergistes et traiteurs, afin de compens*^»' en partie la perte occasionnée au Trésor par la suppression des aides.

Quel serait le produit des patentes ? Le rapporteur n'en disait rien, mais interpellé à ce sujet, le comité de l'imposition lit connaître à la Chambre, par l'organe de M. de La Rochefoucauld, que les droits de patente rapporteraient une douzaine de millions par an. C'était peu de chose, mais le rapport expliquait que « le négociant faisant l'avance des droits et s'en récupérant sur la vente des marchandises, il fallait craindre, pour l'intérêt du commerce, d'en faire trop hausser le prix ». Enfin, la suppression des jurandes ne pouvait pas, suivant le comité, être prononcée purement et simplement. Comme les titulaires de brevets de maîtrise et tous ceux exerçant des professions en vertu de privilèges avaient payé des droits et acquit leurs offices moyennant finance, il lui semblait juste de les indemniser. Or, le remboursement des charges de perruquiers et de barbiers absorberait, à lui seul, environ 22 millions el celui des autres maîtrises 15 à 16 millions. Mais ces indemnités ne seraient pas mises à la charge du Trésor ; le liquidateur de la dette publique aurait à y pourvoir avec les ressources de la Caisse de TExtraordinaire. En résumé, l'impôt projeté n'exigerait des commerçants el manufacturiers qu'un sacrifice annuel de douze millions, ceux qui auraient été tentés de se plaindre de l'abolition des jurandes seraient

428 HISTOIRE FINANCIÈKE

désintéressés, et les sommes auxquelles ils auraient droit seraient prélevées sur les fonds provenant de la vente des biens nationaux: autant de raisons, espérait le comité, pour que l'Assemblée Nationale fît bon accueil au projet de loi. Il ne se trouva, en effet, qu'un député, Bégouen, pour attaquer la contribution des patentes. Il prétendit que c'était un impôt sur le travail, et que les oisifs devraient payer patente. Mais d'André lui répondit qu'il fallait des impôts « pour soutenir la cliose publique », qu'il était aussi naturel de taxer les profits du commerce que ceux de l'agriculture, et le principe des droits de patente fut admis sans difficulté. La discussion des articles occupa les séances des 16 et 17 février et elle offrit peu d'intérêt. Personne ne prit la défense des jurandes et maîtrises ^ ; seul Rewbell se plaignit de ce qu'en rendant libres les professions d'architecte, maçon, charpentier, ramoneur de cheminées, « toutes professions qui tiennent à la sûreté publique », on exposerait les habitants des villes et des villages « à être à chaque instant écrasés et incendiés ». Ces craintes chimériques n'obtinrent qu'un succès d'hilarité. Sur la demande de plusieurs députés, on accorda en termes exprès l'exemption des droits de patente aux propriétaires et cultivateurs se bornant à vendre les produits de leur exploitation, sauf dans le cas où ils vendraient en détail du vin ou du cidre récolté par eux. Dupont de Nemours parvint à faire écarter une disposition qui fixait à 2o0 livres le maximum du droit de patente auquel pourrait être soumis un contribuable, mais on repoussa une proposition de Malouet, pourtant très légitime, tendant à ce que le droit proportionnel ne fût pas le même pour toutes les professions, à ce qu'elles fussent classées en différentes catégories suivant leur nature et leur

' Dans la presse il se trouva un journaliste pour regretter leur disparition. Marat prétendit en effet, dans l'Ami du Peuple, qu'elle aurait pour conséquence d'avilir la fabrication el de tromper le consommateur sur la qualité des objets mis en vente. « A l'égard des arts utiles, écrivit-il, l'artisan doit être assujetti à faire preuve de capacité, parce que personne ne peut se passer de ses productions bonnes ou mauvaises. »

degré d'utilité, et à ce que le tarif s'élevât avec le chiffre de la population. Plus heureux, de Delley fit voter un relèvement de la taxe destinée à atteindre les cabaretiers, aubergistes, traiteurs, brasseurs et limonadiers. « Rien ne doit vous porter, s'écria-t-il, à favoriser les cabarets, surtout dans les campagnes ; c'est le réceptacle où va se corrompre une partie des habitants et qui cause une partie des désordres dont on se plaint communément. » Ces paroles, qui ne seraient pas moins vraies aujourd'hui qu'il y a un ^siècle, furent couvertes d'applaudissements, et la Chambre ■augmenta les droits primitivement prévus pour les marchands de vins et autres débitants de boissons. Enfin, on s'aperçut de la nécessité de ne pas laisser dans le vague l'étendue de l'unique élément de cotisation admis par la loi, et on spécifia que le droit de patente serait perçu à raison de la valeur locative, tant de l'habitation que des boutiques, magasins et ateliers.

Ces modifications sont à peu près les seules que la Constituante apporta au projet de décret sur les patentes. Le l*"" mars elle vota divers changements de rédaction, et le lendemain elle adopta définitivement l'ensemble du décret. A -vrai dire, la loi du 2 mars 1791 ne constitue que l'ébauche de ce que devait être un jour l'impôt sur les revenus commerciaux et industriels. En n'établissant qu'un droit proportionnel, le même pour tous les patentables, elle était loin de les imposer dans une mesure équitable, elle grevait les uns et ménageait trop les autres. La savante complication de la législation moderne sur les patentes a comblé les lacunes de celle de 1791. On sait qu'aujourd'hui un droit fixe, dont le montant varie suivant les professions, les atteint à raison des signes extérieurs qui dénotent leur importance relative, et que le droit proportionnel distingue entre la valeur locative de l'habitation et celle des locaux servant à l'exercice du commerce ou de l'industrie. Il restait donc beaucoup à faire. Néanmoins l'Assemblée Nationale doit être Jouée d'avoir reconnu, malgré les théories physiocratiques

qui la dominaient trop souvent, que les revenus des commerçants et manufacturiers formaient une matière imposable et que, dans l'intérêt de l'Etat, il ne fallait pas les laisser échapper K

Aux termes de l'article 10 de la loi, toute personne se livrant au négoce ou exerçant une profession, un art ou un métier quelconque, était tenue de se présenter avant le 1^'' avril devant la municipalité, de se faire inscrire sur le registre des patentables et d'acquitter immédiatement le tiers du droit dont elle était passible, les deux autres tiers devant être payés en juillet et en octobre. Mais cette injonction serait-elle respectée ? De grandes précautions avaient été prises par le législateur pour triompher de tout mauvais vouloir. D'abord, il avait abandonné aux communes, afin de les intéresser à l'exacte rentrée de l'impôt, deux sous pour livre du prix de chaque patente. En second lieu, il avait édicté contre ceux qui négligeraient de se munir d'une patente une amende quadruple du montant du- droit qui leur eût été normalement applicable, Tinterdiction d'agir en justice pour raison de leur métier, négoce ou profession, et l'inéligibilité aux tribunaux de commerce. Il avait fait plus encore : il avait admis que tout individu muni d'une patente pourrait requérir la saisie des marchandises fabriquées ou débitées par une personne non inscrite sur le registre des patentables, et bénéficierait de la moitié du produit de la vente desdites marchandises ; enfin, il avait donné mandat au procureur syndic de chaque commune, s'il venait à connaître une contravention à

1 Par application de la loi du 2 mars, il intervint à la date du 28 mars 1791, un décret qui déterminales justifications à faire par les particuliers reçus dans les jurandes et maîtrises à l'effet d'obtenir le paiement des indemnités auxquelles ils avaient droit. Un autre décret en date du 17 juin régla de môme le remboursement des offices des perruquiers et baigneurs. Enfin, l'Assemblée crut devoir décider, le 21 avril, comme corollaire de la suppression des jurandes et maîtrises, l'abolition du privilège des agents de change, courtiers de commerce et d'assurances ; puis le i"' mai, elle ordonna que leurs offices fussent liquidés en tenant compte de la finance par eux versée au Trésor public.

la loi des patentes, de poursuivre la confiscation des marchandises, lesquelles seraient vendues au profit tant de la caisse municipale que du Trésor public. Ces deux dernières dispositions tout au moins étaient dune rigueur excessive. Cependant elles ne parvinrent pas à assurer l'exécution de la loi.

Les marchands ayant contracté depuis deux ans, comme les autres contribuables, l'habitude de se soustraire à l'impôt, beaucoup d'entre eux se dispensèrent de requérir la délivrance d'une patente. D'autre part, certaines municipalités ne tinrent pas de registre pour l'inscription des patentables, et, d'autres, bien plus nombreuses, apportèrent à la confection du rôle des patentes autant de négligence et de lenteur qu'elles en mettaient à dresser les rôles de la contribution foncière et de la contribution mobilière. La Constituante finit par s'émouvoir de cette situation, et quelques jours avant de se dissoudre, le 17 septembre, elle fut saisie d'un projet de décret ayant pour but d'y remédier. Le rapporteur, d'Allarde, ne lui cacha pas que les droits de patente étaient presque partout éludés, et il lui demanda de voter diverses mesures propres à en faciliter le recouvrement. Plusieurs députés s'y opposèrent, mais La Rochefoucauld ayant déclaré nettement que « dans aucun département la perception n'était en activité » et que les patentes ne produiraient rien, si l'on reculait devant les moyens nécessaires à la rentrée des taxes, l'Assemblée adopta le projet qui lui était proposé. Parmi les modifications apportées par la loi du 20 septembre à la législation antérieure, il y en a une qui eût été efficace si on l'avait mise en pratique : elle consistait à déléguer auprès des municipalités des agents tenant leur nomination du roi, choisis parmi les anciens employés de la Ferme et de la régie générale, investis du titre de visiteurs des rôles et chargés d'aider les autorités municipales dans la confection des listes de patentables, ainsi que dans l'établissement des cotes afférentes à chacun d'eux. De tout ceci, on doit conclure que la première application de la taxe sur

les revenus commerciaux et industriels rencontra de grandes difficultés, et que cette contribution ne donna pas à TÉtat les ressources qu'en attendait l'Assemblée pour 1791.

Les suppressions d'impôts indirects successivement prononcées par la Constituante devaient avoir pour consécjuence la disparition de l'organisme qui avait jusqu'alors servi à leur perception. Le comité de l'imposition envisageait avec joie ce résultat, car il avait, dès le principe, condamné l'affermage des contributions. Aussi, à la séance du o mars 1791, Rœderer déposa-t-il au nom du comité un projet de décret sur la suppression la de Ferme générale et de la régie générale, et il l'accompagna d'un rapport expliquant qu'il n'y avait plus de motif pour conserver ces institutions fiscales, puisque les perceptions dont elles étaient chargées avaient déjà pris fin ou étaient à la veille de, disparaître. La Ferme générale et la régie générale, disait le rapporteur, cesseront d'exister à partir du l""" avril, car il y a tout avantage à mettre le plus tôt possible un terme aux émoluments des fermiers et régisseurs généraux. 11 sera juste de leur attribuer une indemnité de résiliation et un salaire pour leur reddition de comptes, mais ce salaire devra être calculé de façon qu'ils aient intérêt à hâter la production et l'approbation des pièces justificatives de leur comptabilité. L'Etat une fois substitué à la Ferme générale, conviendra-t-il qu'il garde les entrepôts de sel et de tabac que celle-ci possédait? Non, car les employés s'ingénieraient à ne pas vendre, dans l'espoir d'être maintenus en place tant que leurs magasins renfermeraient des marchandises soumises aux droits. Au surplus, l'Etat a besoin d'argent et il trouvera des ressources, à la fois importantes et immédiates, dans le prix de vente des sels et du tabac approvisionnés par la Ferme générale. Le projet de décret, conforme aux indications du rapport, fut voté sans discussion et il porte la date du 20 mars. 11 fut

complété par un décret du 31 mars, qui enjoignit aux fermiers et régisseurs généraux de poursuivre le recouvrement des sommes dues par les redevables ainsi que les débets des comptables, et qui régla certains détails de la vente des tabacs. Puis, une loi du 22 juillet 1791 organisa le mode de liquidation des comptes de la Ferme et de la régie générale et ordonna qu'à la suite de cette opération il serait procédé à la vérification et au remboursement des fonds d'avances et ■des cautionnements tant des fermiers et régisseurs généraux que de leurs agents à tous les degrés.

Mais, qu'allaient devenir les employés des administrations financières supprimées ? Leur situation était évidemment digne d'intérêt, et comme ils étaient très nombreux, les députés se préoccupaient des moyens d'adoucir leur sort. L'un d'eux, Dupont de Nemours, avait fait imprimer et distribuer à ses collègues, le 6 janvier 1791, un mémoire sur la meilleure manière de venir à leur aide, en utilisant les services qu'ils pouvaient rendre. « Trente mille hommes peut-être, lisonsnous dans ce mémoire, exécuteurs de la loi qui existait alors, «t qui remplissaient un devoir civique lorsqu'ils en étaient exécuteurs fidèles, se trouvent privés de leur état, punis sans avoir été coupables. Un grand nombre d'entre eux ont reçu une éducation distinguée et se sont dévoués à la Révolution dont ils avaient tout à craindre. S'ils demeurent inutiles, il faudra continuer de les solder, au moins pendant un temps, aux dépens du public; car on leur doit, comme aux religieux, le pain qu'on leur ôte. Si, au contraire, on les rend utiles, si l'on en lire un travail qu'il faudrait confier et payer à d'autres mains, on pourra exercer envers eux la justice et l'humanité, sans qu'il en coûte à la nation. » Dupont avait, en conséquence, proposé de leur réserver la préférence pour les emplois que nécessiterait la perception tant des droits de douane, de timbre, d'enregistrement, que des contributions foncière et mobilière. Le projet de Dupont de Nemours avait été renvoyé à l'examen du comité des pensions, mais celui-ci n'avait pas encore fait connaître ses résolutions, quand, le

7 mars, la Chambre reçut une lettre du ministre de Tintérieur, de Lessart, appelant sa bienveillance sur les milliers d'agents que la suppression de la gabelle, des aides, des entrées et des droits sur le tabac plongeait dans l'indigence. Les députés étaient favorablement disposés et, dès le lendemain, ils votèrent un décret portant que, pendant trois ans, il ne pourrait être nommé dans l'administration des finances que d'anciens employés de la Ferme ou de la régie, et qu'en attendant leur nomination ils recevraient un secours de cinquante livres par mois.

Mais la nouvelle organisation financière comportant beaucoup moins d'emplois que l'ancienne, tous les agents des fermes et régies ne purent pas être replacés. En outre, ils n'étaient pas les seuls qui se trouvassent atteints dans leurs moyens d'existence : ceux qui avaient été occupés dans les recettes générales des finances, la recette générale du clergé, les intendances, les postes et dans la perception des octrois,, des vingtièmes, des impositions indirectes en Bretagne et en Languedoc, ou des impositions directes dans les pays d'Etats, réclamèrent à leur tour, et l'Assemblée reconnut qu'elle leur devait un dédommagement. Elle adopta, en conséquence, le 31 juillet, une loi qui divisa tous les anciens employés des' administrations financières en trois classes, d'après l'ancienneté de leurs services ; à ceux comptant vingt ans de service au moins, elle accorda des pensions de 150 à 2.000 livres ; à ceux comptant de dix à vingt ans de service, des pensions de 60 à 800 livres; à ceux comptant moins de dix ans de service, des secours une fois payés de 100 à 1.200 livres. Elle spécifia que leurs pensions et secours seraient calculés à raison de leurs appointements fixes et gratifications annuelles, sans pouvoir y comprendre les émoluments variables et les avantages de logement. Enfin, elle régla en même temps l'indemnité à laquelle pourraient prétendre les commis et autres agents de la recette dont les maisons et les meubles avaient été pillés et brûlés dans les mouvements insurrectionnels des trois dernières années, et

DE l'assemblée constituante 435

décida que ces indemnités ne pourraient pas dépasser trois années de traitement. Cette loi du 31 juillet imposait à l'Etat une dépense importante, que le rapporteur, Palasne de Cliampeaux, évalua à -4.460.000 livres pour les pensions et à 4.580.000 livres pour les secours une fois donnés. Elle l'ut assurément inspirée par un sentiment généreux, et Ion comprend que la Constituante n'ait pas voulu abandonner à leur malheureux sort les 20.000 commis qui, au dire du rapporteur, n'avaient pas pu être replacés. Il n'en est pas moins vrai que la loi du 31 juillet 1791 allait diminuer d'une façon appréciable l'avantag'e résultant pour le Trésor des nombreuses suppressions prononcées dans le personnel administratif.

La question du sort à faire aux employés des anciennes administrations financières n'était en somme qu'accessoire. Il en restait une autre beaucoup plus grave à résoudre : d'après quels principes convenait-il d'organiser les nouveaux services financiers de l'Etat? Le comité des finances se fit un plan à ce sujet et, le 23 avril, Rœderer l'exposa à la Constituante en ces termes : « Les contributions indirectes que vous avez décrétées exigeront pour leur personnel environ 18.000 hommes... Il faut que leur perception puisse se faire sans embarras et dans tout le royaume d'après des principes uniformes, car c'est de l'uniformité de perception que dépend l'exécution de la plus importante de vos lois constitutionnelles, celle qui décrète l'égalité... Faut-il des corps de finance? Les corps administratifs ne peuvent être chargés des contributions indirectes, parce qu'un département où la perception serait relâchée paierait moins qu'un autre moins riche où la perception serait plus rigide; parce que les membres des corps administratifs n'auraient pas la compétence voulue ; parce (jue des magistrats élus n'auraient pas assez de fermeté pour faire rentrer l'impôt. En outre, les corps administratifs auraient à disposer d'un trop grand nombre de places, ce qui leur donnerait trop d'influence dans les élections. » D'un autre côté, « on corrompt aisément l'esprit public, on attire tous les regards sur le prince, quand il y a 18.000 places à

436 mSTOIHE FINANCIÈRE

donner, quand les 18.000 places sont lucratives, quand elles suffisent chacune à l'établissement d'une famille, quand elles sont distribuées sur toute la surface du royaume, quand elles offrent des chances d'avancement. » Aussi « les corps de finance ne doivent pas être mis sans réserve et sans précaution dans la dépendance du ministère et du gouvernement... L'intérêt de ces corps est que rien ne les sépare du corps des citoyens... Les agents du fisc sont les fonctionnaires publics les plus exposés aux préventions défavorables... Si l'on veut que le citoyen soit confiant pour les agents de perception, il faut montrer que la loi a été défiante envers eux. » De tout ceci, il résulte que le recouvrement des contributions indirectes doit être exercé directement par l'État, sous forme de régie intéressée, « système qui consiste à donner aux régisseurs des appointements fixes et suffisants, et à leur accorder dans le revenu, lorsqu'il passe une certaine mesure, une part qui devientune légère surabondance de salaire. . . Dans ce système, l'armée fiscale est à l'Etat, non à des particuliers, et le bénéfice du régisseur ne peut avoir d'autre effet que de le rendre plus attentif à ses devoirs. » Mais les régisseurs devant être à la nomination du gouvernement, il y a des précautions à prendre pour empêcher que le droit de les choisir et de les révoquer ne confère aux ministres une puissance redoutable. Enfin, il importe que les fonds provenant du paiement -des contributions indirectes ne puissent pas recevoir une autre affectation que celle prévue par le législateur et servir à d'autres dépenses qu'à celles de l'Etat. Pour cela, il suffira de prescrire leur versement dans les caisses de district. « Si vous adoptez ce moyen, les ministres ne seront pas maîtres de changer le cours des deniers publics, de les détourner du Trésor de l'État pour les verser dans le trésor du prince, ni de les intercepter pour eux-mêmes... Si vous l'adoptez, non seulement vous n'aurez plus à craindre que les contributions publiques ne soient employées au détriment de la constitution, mais, de plus, le Corps Législatif tiendra entièrement dans ses mains le régulateur du pouvoir exécutif: au

DE L ASSHMRLÉE CONSTITUANTE 437

moindre danger d'usurpation de sa part, un décret suspendra le versement des fonds des caisses de district dans la Trésorerie. »

Dans aucun autre document de l'époque, l'esprit de défiance qui animait la Constituante à l'égard de l'autorité centrale ne se manifeste aussi clairement que dans le rapport qui précède. Elle continuait de craindre ([uc sous l'empire de la constitution, comme sous l'ancien régime, les ministres ne cherchassent à dilapider le produit des impositions et à favoriser les entreprises que le roi pourrait tenter contre la représentation nationale. C'est pourquoi son comité des finances lui proposait d'organiser le mode de perception des contributions indirectes, de façon à ce que le gouvernement eût le moins d'influence possible sur le personnel et à ce qu'il ne touchât pas directement l'argent versé par les contribuables. Quelle méconnaissance du rôle qui dans un grand Etat doit appartenir au pouvoir exécutif! Quelle confusion entre les attributions à lui conférer et celles à réserver aux corps élus ! Qut)i qu'il en soit, le projet de décret à l'appui duquel avait été rédigé le rapport de Rœderer disposait que les taxes d'enregistrement et de timbre, d'une part, celles de douane, d'autre part, seraient perçues par deux régies intéressées siégeant à Paris ; que les régisseurs généraux seraient nommés par le roi et choisis parmi les employés du grade immédiatement inférieur, comptant cinq années au moins de service dans ce grade; que leur nomination serait notifiée au Corps Législatif, et qu'ils ne pourraient être révoqués par le roi (pie sur l'avis des chefs de la régie dont ils seraient membres ; que les employés du grade immédiatement inférieur à celui de régisseur seraient également nommés par le roi, mais qu'ils devraient être pris sur une liste dressée par les régisseurs généraux, lesquels auraient le droit de les destituer, et que tous les autres préposés seraient à la nomination des régisseurs ; que les recettes des régies seraient versées dans les caisses de district, que les receveurs des régies auraient à envoyer aux receveurs de district

l'état des sommes touchées par eux ainsi que de leurs frais de recouvrement, et que les directoires de district auraient à vérifier et à faire vérifier par les municipalités les caisses et registres des différentes régies.

Lorsque ce projet de loi vint en délibération, les 8 et 9 mai, la discussion ne porta que sur l'article 7 relatif au versement des recettes dans les caisses de district. De Delley fit remarquer que l'exacte perception des contributions indirectes important à la France entière et n'intéressant pas seulement le district où elle s'opérait, et, d'autre part, les directoires de district étant hors d'état de surveiller efficacement les receveurs, ceux-ci devraient être nommés par le pouvoir central et placés sous sa surveillance. Regnaud de Saint-Jean-d'Angely défendit la même opinion à laide d'arguments du grand plus poids. « Pour qu'un percepteur, dit-il, remplisse parfaitement ses fonctions, il ne suffit pas qu'il remette fidèlement tout ce qu'il perçoit, il faut encore qu'il perçoive rigoureusement tout ce qui est dû. Or, les receveurs de district qui ne sont encore au courant de rien, qui ne peuvent tenir ni leur comptabilité avec le Trésor public pour l'impôt direct — en effet, ils avaient été chargés de l'encaisser par la loi du 14 novembre 1790 — ni leur comptabilité avec la Caisse de l'Extraordinaire pour les biens nationaux, seront tout aussi inhabiles, aussi novices, quand il s'agira du versement des impiUs indirects. Le receveur n'-a point les lumières et l'expérience nécessaires, surtout dans les districts reculés ; il ne connaît pas l'application des tarifs, il ne peut apprécier les réclamations, il ne peut décider les cas difficultueux. Par conséquent, il est peu de receveurs de district à qui les percepteurs d'impositions indirectes ne puissent en imposer sur beaucoup de points... Ils seront forcés de se borner à recevoir ce qu'on leur remettra. Jamais ils ne pourront forcer en recette un comptable arriéré ou inexact. » Pour tous ces motifs, Regnaud de Saint- Jean-d'Angely concluait à ce que toutes les sommes perçues par les receveurs des droits indirects fussent centralisées

dans une recette générale instituée dans chacune des deux régies de Tenregistrement et des douanes. Mais pour faire repousser cet amendement Rœderer n'eut qu'à rappeler les considérations d'ordre politique invoquées dans son rapport, (pi'à affirmer que la surveillance des directoires de district et des municipalités serait parfaitement efficace et à parler (lu grave inconvénient ([u'il y aurait à envoyer à Paris l'argent recueilli dans tous les départements. En définitive, la loi créant la régie de l'enregistrement et du timbre et celle (les douanes fut votée le 9 mai, telle que l'avait proposée le comité des finances *.

Elle prévoyait cpie l'organisation intérieure de chaque régie résulterait d'un décret spécial. En ce qui concerne la régie de l'enregistrement, des hypothèques, du timbre et des domaines, ce décret intervint à la date du 18 mai. Il fixe à douze le nombre des administrateurs, établit une direction dans chaque département, crée des inspecteurs, vérificateurs et receveurs, règle le montant des cautionnements de tous ces agents, leurs fonctions, leur mode de nomination, les conditions de leur avancement, et leur alloue un faible traitement fixe, augmenté par des remises variables selon le grade, à prélever sur le montant des recettes '. Quant à la régie des douanes, elle avait été organisée, avant même la loi du 9 mai, par un décret du 24 avril, qui avait édicté qu'il y aurait huit régisseurs généraux, 714 bureaux échelonnés le long des côtes et des frontières et 1.773 brigades, qui avait réparti les bureaux et brigades entre vingt directions, arrêté à 13.093 le nombre total des préposés des douanes, déterminé leurs attributions, leurs cautionnements, leurs émoluments et alloué 8.543.000 livres pour la dépense annuelle de tout le service des douanes. A propos do ce dernier chiffre,

' Un décret du 27 mai la compléta en interdisant aux receveurs de district de cumuler leurs fonctions avec un emploi quelconque dans les régies.

i A en croire Defermon, rapporteur, les traitements fixes et les remises devaient coûter annuellement 4.200 000 livres, soit moitié moins environ qu'avant la Révdlution.

signalons que d'après un renseignement fourni par Goudard, rapporteur du projet de loi, les droits de traites rendaient autrefois 28 millions par an et occasionnaient 14 millions de frais de perception ; comme on attendait des droits de douane 18 millions et demi et qu'on en évaluait la dépense à 8 millions et demi, leur rendement net devait être presque égal à celui des traites. Tels que nous venons de les résumer, les deux décrets du 23 avril et du 28 mai ont le caractère de lois bien étudiées. Mais le mérite n'en revient pas tout entier à la Constituante. En effet ils se bornent prescjue à reproduire l'ancienne organisation que la Ferme générale avait adoptée pour la perception des droits de contrôle et de traites. Rapprochés de la loi du 9 mai, ils n'en forment pas moins une œuvre d'ensemble qui allait permettre au Trésor de poursuivre la rentrée des quelques taxes indirectes subsistantes. Dès lors, se trouva complété le système de perception des impôts, car l'Assemblée avait déjà adopté tout ce qui concernait la levée des contributions directes.