BUDGET DE 1859 : L'AMORTISSEMENT

bien inférieurs (ainsi 630.142.161 on 1854) aux crédits maintenant demandés ; la guerre surtout, qui demandait maintenant 45 millions de plus que pour 1854, sans doute à cause de l'extension des cadres et de la garde impériale; la commission appelait la plus sérieuse attention du gouvernement sur le chiffre des dépenses de ce ministère et demandait des réductions successives. Mais partout d'ailleurs étaient à faire de grandes modifications dans l'organisation du travail administratif ; les règlements qui le régissaient étaient bien vieux : depuis, des changements notables avaient été introduits, les grandes entreprises commerciales et industrielles, stimulées par leur intérêt, avaient su en profiter ; elles en ont modifié divers rouages, en ont supprimé plusieurs, en ont simplifié d'autres, et leur ont donné surtout un mouvement de rapidité qui n'existait pas autrefois ; les frais de perception, d'encaissement, de trésorerie, de transport d'espèces, étaient susceptibles de bien des perfectionnements, que connaissait bien le monde de la banque et des affaires, tandis que les administrations publiques seules restaient figées dans leur routine. De tels changements permettraient de réduire le nombre des employés ot de mieux rétribuer ceux qui étaient vraiment nécessaires (1). C'est, ajoutait-il, au moment où les dépenses s'introduisent dans le budget qu'il faut les arrêter au passage, car une fois entrées elles n'en sortent plus ; elles tendent au contraire à s'accroître continuellement ; elles se font petites au commencement ; ce sera la création d'une division, d'une direction, qui dans la pensée première ne doit pas entraîner un plus grand nombre d'employés ; un peu plus tard on reconnaît qu'il faut à cette division, à cette direction, son organisation complète, que les chefs qui la dirigent, aussi bien que les agents qui la composent, doivent avoir des traitements en rapport avec la position nouvelle qui leur est faite... ». Il y avait, comme on voit, bien des choses d'intérêt toujours actuel dans ce remarquable rapport, et bien des hardiesses : la plus grande de toutes était certainement un vœu respectueux, mais formel, pour un certain retour à la.spécialité mon pas sans doute à l'ancienne spécialité qui faisait entrer les Cham3)res dans les détails de l'administration, mais à une spécialité plus limitée, celle qui résulterait par exemple de la division des dépenses de chaque ministère par grands services et dans chacun de ces services de la séparation des crédits du personnel et du matériel, afin d'empêcher

(1) Bien que la commission approuvât d'ailleurs l'idée de l'augmentation des petits traitements ; mais elle voulait ajourner celle des traitements au-dessus de 1.500 francs tant que les contribuables ne seraient pas entièrement déchargés du second décime.

les virements de s'exercer de l'une à. l'autre de ces^divisions. Bien entendu la proscription des crédits supplémentaires et extraordinaires n'était pas oubliée : les préoccupations du Corps Législatif à cet égard, avait-il dit formellement, sont devenues celles du pays. La conclusion aidait à faire passer ces critiques. Elle était énergiquement optimiste. « L'intelligence et l'activité qui animent la France, les capitaux et les produits qu'elle possède, l'énergie et la prudence dont elle a fait preuve dans une crise venue de l'étranger, le mouvement d'affaires qui se porte de préférence chez elle et fait adopter son marché financier comme le principal de l'Europe, cet élan général qui se produit de toutes parts sous un gouvernement jouissant de la confiance publique, la proposition capitale du retour au jeu régulier de l'amortissement, tous ces faits no démontrent-ils pas que ce ne sera pas une des moindres gloires de l'Empereur, après avoir reçu les finances en mauvais état, d'y rétablir l'équilibre, et de faire apparaître alors la prospérité nationale dans toute sa splendeur » ?

La discussion préparée par ce courageux et si juste rapport fut plus longue (cinq séances, du 26 au 30 avril) et plus approfondie qu'il n'était alors ordinaire. L'amortissement, qui en fit surtout les frais, fut tour à tour loué et condamné, l'équilibre du budget nié et affirmé. D'Andelarre pensait qu'il marquait progrès, mais un progrès encore insuffisant, la mission du second Empire devant être d'être aussi grand par la paix que le premier l'avait été par la guerre ; il devait faire de grandes choses en matière de finances comme dans tout le reste, et ce qui était fait cette année n'était pas encore suffisant ; avant tout l'essentiel était qu'on ne dérangeât pas l'économie du budget par des crédits supplémentaires. Darimon, organe du fameux groupe des Cinq, alors à ses débuts, nia que le budget fût en équilibre, à plus forte raison qu'il fût en excédent, soutint que cet excédent apparent n'était obtenu que par des moyens factices qui étaient à ses yeux la condamnation de l'amortissement lui-même ; et il fit à cette occasion un vif réquisitoire contre l'amortissement, qui n'avait selon lui jamais servi qu'à alourdir la dette; ce qui était le rendre responsable des emprunts qu'il n'avait pas empêchés, comme si jamais il avait pu être au pouvoir d'une caisse quelconque d'empêcher des Etats, quand ils le veulent, de continuer à s'endetter. Lequien défendit l'amortissement, et regretta les augmentations de dépenses faites depuis 1852 tout en proclamant d'ailleurs très haut que pour détourner les esprits des idées subversives de 1848 il avait fallu les frapper par des travaux dont la grandeur fût de nature à toucher vivement l'orgueil national et à faire voir que dans le travail est la véritable amélioration du sort des masses. Vuitry,

commissaire du gouvernement, contesta qu'il y eût tant d'augmentation de dépenses, car les travaux publics, jadis à la charge de l'Etat, l'étaient maintenant pour la plus grande partie à celle des compagnies. Le 30 avril le budget fut voté par 245 voix contre 3 ; recettes 1.773.919.114, dépenses 1.766.080.077 (1). Une concession importante était faite aux petits patentables ; 39.229 patentables étaient augmentés de 621.470 fr. 47.118 autres étaient diminués de 100.586, et 129.566 ouvriers étaient entièrement dégrevés. Et malgré cette diminution l'accroissement continuel de la matière imposable était si marqué que le principal de la patente, passé de 39.942.000 en 1853 à 49.388.000 en 1858, allait encore s'élever à 51.178.000 en 1859. Etant donnée la part faite à l'amortissement, l'amélioration était indéniable; et de grandes espérances d'une gestion plus correcte étaient permises. Dans son rapport à l'Empereur du 12 décembre 1858, Magne constatait la prospérité toujours croissante, avec l'optimisme ordinaire des hommes au pouvoir, mais en citant d'ailleurs des faits probants. « Quand on contemple les travaux gigantesques qui ont été exécutés en si peu d'années sur toute la surface de l'Empire avec une rapidité qui étonne l'imagination, dans le temps même où la guerre et tant d'autres calamités semblaient devoir épuiser les forces du pays, quand on songe aux efforts et aux sommes immenses qu'ils ont dû exiger, et qu'on se rappelle les difficultés et les lenteurs des époques ordinaires, il est naturel de se demander par quel miracle les ressources de la France se sont trouvées élevées au niveau d'un déploiement d'activité si extraordinaire, bien que depuis très longtemps aucun gouvernement ne se fût plus rigoureusement enfermé dans la limite des voies et moyens mis à sa disposition » oubliant trop ici à quel point les crédits budgétaires avaient été, au contraire, toujours fortement dépassés. Puis il rappelait les découverts du Trésor ramenés de 965 millions à 750, les Bons du Trésor de 311 millions au 1er janvier 1858 à 195 au 1er janvier 1859, le 3 0/0 relevé de 66 à 73, les obligations de chemins de fer se plaçant à 300 au lieu de 270, et il exprimait l'espoir que le budget de 1859 ajouterait encore 20 millions aux 40 de l'amortissement, et que bientôt peut-être on pourrait rendre à sa destination normale la totalité de la dotation de la Caisse. Espoir permis, en effet, mais à condition que la paix fût conservée, et c'est précisément ce qui ne devait pas arriver.

Budget de 1860. — Le projet de budget de 1860 fut présenté le 8 février: en dépenses il atteignait 1.795.367.481, soit 29.500.000

(1) Complètement bouleversé par la guerre d'Italie, le budget de 1859 présentera en définitive (loi de règlement du 18 mars 1863) 2.210.544.256 de recette et 2.207.660.403 de dépense,

de plus que le budget de 1859, mais, comme le faisait observer l'exposé des motifs, 3 millions étaient destinés dans les divers ministères à l'augmentation des petits traitements, notamment de ceux de la magistrature, et un nouveau ministère, celui de l'Algérie et des colonies, venait d'apparaître avec une dotation de 38 millions et demi (entraînant par contre-coup certaines diminutions sur d'autres départements). Les recettes devaient se monter à 1.816 millions, soit 43 d'augmentation, dont près de 9 et demi sur les contributions directes et le reste sur les contributions et revenus indirects, évalués expressément sur les produits obtenus en 1858 sauf pour les tabacs et les sucres coloniaux, sur lesquels les circonstances permettaient de prévoir une certaine majoration, et en ajoutant 2.896.000 en raison de la bissextilité de l'année 1860. Le fonds destiné à l'amortissement passerait de 40 millions à 60 ; en 1859 l'amortissement était ressuscité, en 1860 il grandii-ait : bientôt il reprendrait touto sa vigueur et ainsi serait effacée cette trace regrettable des malheurs et des fautes de 1848. On pouvait en effet parler ainsi en février 1859.

Mais la situation était déjà bien différente lorsque le 3 mai Devinck, cette fois encore rapporteur de la commission du Corps Législatif, donna lecture de son rapport, au moment même où commençait la guerre d'Italie. Le premier effet de cette guerre était de déterminer un emprunt, décidé par loi du 2 mai, donc de détruire l'équilibre obtenu, et force était donc de retirer à l'amortissement lo petit supplément qui lui avait clé promis. Le rapport de Devinck constata cette nécessité re rettable. La commission regrettait de voir persister e:\corc des crédits extraordinaires et supplémentaires; le budget de 1858 avait été voté avec un excédent de 20 millions, il avait bénéficié de près de 60 de plus-values, et cette somme était presque absorbée par les crédits extraordinaires et supplémentaires, par des dépenses dont beaucoup auraient dû être prévues et d'autres être ajournées. Et la commission était unanime à appeler l'attention du gouvernement sur l'utilité de limiter l'usage des crédits supplémentaires à un certain nombre de chapitres appartenant à ces services votés qu'avait institués la loi de 1834, et désignés dans une nomenclature annexée à la loi annuelle de finances : services dont le coût dépendait non de la volonté du ministre ordonnateur, mais de circonstances fortuites. Autre abus à réformer : le dernier rapport de la Cour des comptes « cette sage et vigilante gardienne des véritables principes financiers » signalait des virements sur les crédits destinés à la dette publique en faveur du service général du ministère des finances, d'autres virements entre les crédits de l'instruction publique et ceux des cultes ; ces faits, affirmait la commis-

l'emprunt de 1859 391

sion, prouvaient la nécessité de réviser le sénatus-consulte de 1852. Aussi renouvelait-elle le vœu de la précédente pour le rétablissement de la spécialité dans la division des dépenses de chaque ministère par grands services, et entre personnel et matériel. Elle applaudissait à l'œuvre entreprise par le gouvernement pour mettre les traitements des petits fonctionnaires plus en rapport avec le coût de la vie, mais elle regrettait que ces augmentations ne se fussent* pas accompagnées d'une réduction du personnel et de modifications économiques dans l'organisation des services. Un seul ministère était entré dans cette voie, celui des finances, qui avait réformé 68 employés sur C89, par extinction ou par nomination à des emplois extérieurs, et le travail y avait été augmenté de façon notable ; mais, dans les autres, personnel et traitements avaient été simultanément augmentés ; môme le nombre des emplois supérieurs avait été élevé, celui des emplois inférieurs réduit ; il était grand temps qu'on se conformât à la loi trop oubliée du 24 juillet 1843.

Du 20 au 24 mai, dans une atmosphère fiévreuse où l'attention générale ne se portait que sur les nouvelles de la guerre, eut lieu la discussion de ce budget, qui s'éleva à 1.824.957.778 en dépenses ordinaires et extraordinaires, 1.825.854.379 en recettes ordinaires et extraordinaires. L'emprunt de 500 millions, voté le 2 mai, fut émis dans le mode qui avait si bien réussi en 1854 et en 1855 : souscription à volonté en 4 1/2 à 90 ou en 3 0/0 à 60,50 (en réalité, avec les bonifications, à 87,12 et à 58,57) donc au-dessous du taux de 1855 qui avait été 92,25 pour le 4 1/2 et 65,25 pour le 3 : mais depuis l'énorme accroissement du nombre des valeurs cotées le cours des rentes avait subi un fléchissement assez naturel, et le seul fait de la certitude de la guerre venait, en avril, de précipiter le 3 0/0 de 67 et 68 à 60,90, le 4 1/2 de 95 ou 96 à 89 ; paiement, l/10e à la souscription, le reste en dix termes ; irréductibilité des souscriptions de 10 francs de rente, coupure minimum. 690.190 souscripteurs, soit plus de 100.000 de plus que les souscripteurs de 1854 et 1855 réunis, dont 245025 à Paris et 445165 en province, et dont 530.893 irréductibles, répondirent à cet appel et offrirent 2.509.559.776 (1.547.637.636 à Paris, 961.922.140 en province), cinq fois plus que l'Etat ne demandait : il garda 519.600.000. Le succès fut donc encore éclatant, et manifesta une fois de plus, et la confiance du pays, et l'abondance des capitaux, et leur goût très vif pour les placements sûrs et offrant le puissant attrait d'une forte plus-value de capital. Aussi en étaiton venu à considérer comme un des grands bienfaits de l'Empire le grand nombre de ses emprunts. « Ah ! s'écriait un jour un de ces campagnards, si dévoués au gouvernement, qui ^'imaginait naïvement lui faire ainsi un grand compliment, ah ce n'est pas ce brigand

de Louis-Philippe qui nous aurait donné de la rente à 60 francs ! » Ce quatrième omprunt ajouta 25.773.370 francs de rente aux 72 qu'avait déjà coûtés la guerre de Crimée et ajourna pour longtemps toute possibilité de revenir à un amortissement efficace. Ce fut la plus fâcheuse conséquence financière de la guerre d'Italie (1).

Progrès du réseau ferré. — Particulièrement féconde en mesures financières importantes, l'année 1859 a vu se réaliser dans l'œuvre ferroviaire et dans l'œuvre urbaine du second Empire deux progrès considérables : c'est celle où furent conclues d'importantes conventions avec les Compagnies de chemin de fer, et faite l'annexion de onze communes de la banlieue, qui transforma vraiment Paris. L'une et l'autre touchent de trop près l'histoire de nos finances pour être entièrement passées sous silence.

La vive impulsion donnée aux chemins de fer dans les débuts de l'Empire persista quelque temps encore. En 1855 la lacune qui subsistait entre Lyon et Valence disparut, et Lyon fut réuni à la Méditerranée : le rail atteignit Caen, Bayonne, Clermont ; en 1856 Limoges, Niort, Besançon, Toulouse : la traversée de Lyon fut un fait accompli et Paris fut enfin relié à la Méditerranée : 890 kilomètres en 1855, 963 en 1856, 1.263 en 1857, 1.199 en 1858, furent ouverts à l'exploitation ; dans le triomphal rapport que Rouher, alors ministre des travaux publics, adressait à l'Empereur le 30 novembre 1856, il avait soin d'insister sur ce fait que les sacrifices pécuniaires de l'Etat pour atteindre ces beaux résultats devenaient do plus en plus modiques et que pendant les deux années qui venaient de s'écouler il ne lui en avait coûté que 60 millions (déduction faite des remboursements) alors que les compagnies en avaient déboursé 919. Sur les 3.080 millions qu'avait coûtés les 6.500 kilomètres exploités au 1er janvier 1857 et les 4.750 en construction, 2.419 avaient été à la change des compagnies, 661 à celle de l'Etat. Au

(1) Outre les frais de guerre il s'est trouvé que la campagne de 1859 a entraîné pour la France une autre perte. Le traité de Zurich stipulait remise par la Sardaigne à l'Autriche, pour cession de la Lombardie, de 40 millions de florins (100 millions de francs) ; la France en fit l'avance, et reçut de Victor-Emmanuel en rentes sardes 5 0/0 la valeur de ce capital, plus 60 millions en dédommagement des charges que la France s'était imposées (en tout 9.162.458 fr. 31 de rentes sardes). Par convention du 23 août 1860 4.533.198 fr. de ces rentes sardes furent restituées à la Sardaigne pour la part de la dette piémontaise incombant à la Savoie et à l'arrondissement de Nice. Le Trésor français garda 4.649.259 fr. de rentes sardes représentant, au cours de 82,33 auquel elles avaient été reçues, 75.624.856. Mais leur négociation en 1861 et 1862 ne produisit que 63.819.940, et le Trésor français resta ainsi en perte de 36 millions environ sur les 100 dont il avait fait l'avance à la Sardaigne.