ANNEXION DE LA BANLIEUE

nérés entièrement de l'impôt mobilier et 18.751 seulement payaient la taxe entière : la crise des logements venait non des démolitions mais de l'accroissement incessant de la population de la ville, accroissement dont les effets eussent été plus pénibles si précisément la grande œuvre de réédification ne s'était pas poursuivie en même temps.

Annexion de la banliaie. — Mais un événement de particulière importance, plus que tout le reste, transforma vraiment la capitale : l'annexion des 11 communes suburbaines d'Auteuil, Passy, Batignolles, Montmartre, la Chapelle, la Villette, Belleville, Charonne, Bercy, Vaugirard, Grenelle, par la loi du 16 juin 1859 et l'extension de Paris jusqu'aux fortifications. Cette véritable révolution urbaine ne s'accomplit point, comme il était fatal, sans récriminations ; mais les avantages en étaient tellement évidents pour ces communes suburbaines, qui avaient tout à y gagner sous le rapport de la vicinalité, de l'éclairage, de la police, de l'assistance publique, des communications, etc., même du coût de la vie (la banlieue était accablée de centimes, la contribution mobilière y était très lourde, on calculait qu'un loyer de 1.500 taxé 48 à Paris l'était jusqu'à 120 dans la banlieue, et, quant à l'octroi, de grands avantages et de larges exonérations furent accordées), que sur plus de 1.600.000 personnes intéressées directement dans l'affaire, à Paris ou dans la banlieue, il ne s'en trouva que 2.157 pour demander des modifications et que 1852 pour protester véritablement. Paris passa du coup de 3.402 hectares à 7.802 et sa population de 1.178.000 à 1.500.000 : ses recettes ordinaires et extraordinaires de 79 millions à 96 en prévision, 110 millions 1/2 en réalité. Pour 1867 les prévisions seront : recettes ordinaires 143.131.184, extraordinaires, 12.294.488, en tout 155.425.672 : dépenses ordinaires, 96.325.791, extraordinaires, 59.199. 821: total presque égal.

Quel a été le coût de cette transformation merveilleuse ? Haussmann, auquel on ne saurait reprocher ici d'avoir atténué les chiffres, bien au contraire, a parlé de 2.553.668.000 dont 1.430 millions pour la voirie, plus de 685 pour les bâtiments, égouts, conduites d'eau, et 438 pour la dette ; d'autres estimations n'ont pas dépassé 2 milliards : de nos jours l'historien des finances parisiennes, M. Gaston Cadoux, a dit 1.237 millions, 884 1/2 pour les expropriations, 353 pour les travaux de vicinalité, d'égouts, de plantations, d'appareils d'éclairage, dont 300 restaient à payer lors de la chute de l'Empire. Toujours à en croire Haussmann, il y aurait fait face par 1.017.243.000 des ressources du budget de Paris, par 463 millions que lui procurèrent les trois emprunts émis sous son administration, celui de 60 mil-

lions en 1855, un autre en 1860 qui procura 133 millions et demi, enfin un autre en 1865 de 600.000 obligations 4 0/0 de 500 francs nominalement, de 450 francs réellement, soit 270 millions : en tout 463 millions et demi dus au crédit (1) ; par 95 millions de subventions de l'Etat ; par 246.400.000 provenant des travaux eux-mêmes (vente de terrains, de matériaux de démolitions) ; mais là se bornaient les ressources que l'on peut appeler régulières. C'est à des moyens plus aventureux qu'il demanda le reste, car il n'était pas d'humeur à s'arrêter. Telle la caisse des grands travaux instituée par décret du 14 novembre 1858, chargée d'acquitter tous les frais résultant de l'exécution des grands travaux, d'en recevoir aussi tous les produits, ainsi que les crédits à elle ouverts par le budget de la Ville, et d'émettre des valeurs de crédit pour faire face aux besoins du service de trésorerie dont elle était chargée, dans des limites qui à partir de la loi de finances du 9 juin 1859 furent fixées par le Corps Législatif et qui furent ordinairement de 100 millions, mais qui, en fait, furent dépassées. Pendant les onze années qui s'écoulèrent depuis sa fondation jusqu'au 1er janvier 1870 cette caisse dépensa 1.188.812.000, ses recettes ne furent que 1.028.000.000 (dont 781.600.000 de versements de la Caisse principale et 246.400.000 provenant des opérations mômes de voirie) ; elle laissa à. la charge de la Ville les 100 millions de Bons qui restaient en circulation et 60.800.000 d'avances ou de restes à payer. Une opération plus aventureuse encore fut celle des Bons de délégation. Pour hâter les travaux, notamment pour que certains d'entre eux fussent terminés pour l'Exposition Universelle de 1867, la Ville concédait à certains entrepreneurs des opérations de voirie, à tant le mètre carré, payables en

(1) En 1855, emprunt de 150.000 obligations 3 0/0, avec lots, émises à 400 ; le public en souscrivit 207.172; en 3 ans elles atteignirent le pair. En 1860, émission de 207.618 obligations de 500 fr. 3 0/0, à placer au mieux; on aima mieux renoncer à un grand succès de souscription que faire un gros sacrifice sur la valeur des titres ; 164.833 furent souscrites à 475, les 122.785 autres le furent en 1862 à 450, avec le concours de plusieurs maisons de banque. En 1865, émission de 600.000 obligations 4 0/0, à 450 ; il en fut demandé près de 900.000. La Ville appliquait généralement pour ses emprunts le môme système que l'Etat, l'adjudication publique, et s'en trouvait bien. — Ce fut surtout le succès du quatrième emprunt, celui de 1869, qui, malgré la campagne très vive menée alors contre l'administration d'Haussmann, dépassa toutes les prévisions : on offrait au public 753.623 obligations de 400 fr. 3 0/0 à 345; 418.729 souscripteurs en demandèrent 26.747.488. — 392.357 demandes de 1 à 36 obligations en reçurent une ; les autres 1,49 0/0 de leur demande. — Le public ne croyait donc pas « qu'on fût mené, au triple galop, sur la pente des catastrophes » comme disait Jules Ferry dans ses Comptes fantastiques d'Haussmann : et au fond il ne s'est pas trompé puisque ces catastrophes, hélas immenses et prochaines, n'ont cependant pas empêché ce placement d'être un bon placement.

GESTION FWANGIÈRE D'HÀUSSMàNN 411

plusieurs années, généralement 6 ou 8, et leur remettait pour cela des Bons de délégation, avec intérêt à 5 0/0 ; et la plupart de ces entrepreneurs escomptaient leurs Bons au Crédit foncier qui leur consentait des conditions meilleures que les autres sociétés financières, sans doute à cause des relations cordiales d'HaussmannavecFremy, gouverneur du Crédit Foncier ; ce qui fut l'origine d'une grosse dette de la Ville envers le Crédit Foncier, dette longtemps insoupçonnée et qui fit scandale lorsque l'existence en fut révélée. De 1852 à 1867 la Ville prit ainsi pour 579.586.000 d'engagements, dont elle ne paya que 1 14.000.000 : elle se trouva redevoir 465 millions au Crédit Foncier. La passion qu'il mettait à mener à bien son œuvre l'avait entraîné au delà des bornes de la prudence, même de la correction, et il avait trop cru excusable tout ce qui devait servir à la transformation de Paris. Les Bons de délégation étaient au fond une opération de crédit, un emprunt déguisé, c'est-à-dire un acte qui aurait eu besoin d'être autorisé par une loi ; il avait voulu les considérer comme un de ces aménagements de revenus permis aux municipalités par circulaire du 11 novembre 1864.

On s'imagine aisément quelle bonne fortune fut pour les ennemis d'IIaussmann, qui depuis longtemps s'attaquaient au gouvernement révolutionnaire des immeubles, protestaient contre les entreprises immodérées d'une administration sans frein et sans contrôle, et réclamaient pour Paris un conseil municipal élu, que la divulgation de cet état de choses, et le blâme qu'en fit la Cour des comptes dans son rapport de 1868. Il était devenu évident que l'administration d'Haussmann avait endetté Paris d'environ un milliard, et l'on n'avait pas alors le milliard aussi facile que de nos jours. Dans sa fameuse brochure des Comptes fantastiques d'Haussmann, Jules Ferry s'écriait : « Nos affaires sont conduites par un dissipateur et nous plaidons en interdiction ». Sous la pression de l'opinion publique fut présenté un projet de loi qui répartissait sur 60 années, en 120 paiements, le remboursement par la Ville de sa dette envers le Crédit Foncier et qui stipulait dorénavant vote par le Corps Législatif du budget extraordinaire de Paris. Le rapport, œuvre de Du Mirai, fut louangeur pour Haussmann ; il adoptait toutefois l'opinion de la Cour des comptes, à savoir que les Bons de délégation constituaient un emprunt déguisé, et concluait qu'il importait pour le Corps Législatif de revendiquer une haute surveillance et le contrôle efficace d'une administration dont les opérations avaient atteint des proportions colossales et exerçaient sur la situation de l'Etat lui-même une influence manifeste. Il demandait donc approbation par une loi du budget de la ville de Paris. La discussion, du 22 au 26 février 1869, fut vive ; Ernest Picard, Thiers, attaquèrent violemment l'administration d'Hauss-

mann. Ernest Picard la qualifia d'entièrement anti-démocratique, et utile seulement pour les heureux propriétaires qui avaient eu (d'après lui) 6 à 800 millions d'indemnités à se répartir ; Thiers la rapprocha, avec sévérité, de l'œuvre infiniment moins coûteuse, moins utile aussi, du préfet Rambuteau sous Louis-Philippe. Genteur, commissaire du gouvernement, la défendit, insistant surtout sur l'accroissement à Paris de l'aisance, de la salubrité, sur le profit considérable que l'Etat lui-môme avait tiré des grands travaux parisiens ; ainsi, en 1852 le produit des impôts d'Etat dans la Seine était de 173 millions, en 1865 il était de 346, le double, alors que la progression dans les autres départements n'était que de l/5e ; la patente, notamment, augmentée de 10 0/0 dans les autres départements, l'était de 42 0/0 dans la Seine. « Nous avons, dit-il en terminant, fait de Paris la ville la plus belle, la plus saine, la plus attrayante pour l'étranger ; cela a coûté 2 milliards, dont nous avons payé le premier avec nos excédents de recettes, sans surimposition ni surtaxe ; le second sera à payer par les générations futures, qui en recueilleront les avantages ». Rouher, qu'on savait ne pas être en très bons termes avec Haussmann, et dont l'intervention était attendue avec curiosité, avoua nettement l'irrégularité, l'illégalité même, convint qu'on avait dépassé le droit d'administration et atteint celui de disposition, d'aliénation, pour lequel le consentement du Corps Législatif était nécessaire : aucun blâme n'était à infliger, car l'emploi qui en avait été fait avait été éminemment utile, mais il importait que la régularité la plus complète, la plus incontestable, existât dans la comptabilité de la Ville de Paris et dans sa gestion financière. Il ne fallait donc plus à l'avenir de traites de concessions, d'opérations d'escompte, de Bons de délégation, et le projet de loi y pourvoyait suffisamment en déférant au Corps Législatif le vote du budget extraordinaire de Paris. « Nous avons fondé, dit-il, la grande cité, la cité reine, nous avons fait une grande œuvre ; si une irrégularité de gestion a pu s'y mêler, on oubliera cette irrégularité pour se souvenir de la grandeur de l'entreprise ». Et le Corps Législatif vota le 6 mars, par 192 voix contre 41 et 27 abstentions, minorité inaccoutumée, l'autorisation pour la ville d'émettre un emprunt de 405 millions remboursable en 40 ans, l'approbation du traité entre la Ville et le Crédit foncier pour le remboursement en 40 ans de la dette municipale, et l'obligation à l'avenir que le budget extraordinaire de Paris, voté par la commission municipale, fût approuvé par une loi et son règlement définitif approuvé dans la même forme. L'opposition n'obtenait donc pas le blâme qu'elle eût si vivement désiré, et bien que Picard eût déclaré après le discours de Rouher qu'il ne suffisait pas d'abandonner les actes, qu'il fallait aussi abandonner les hommes et qu'il

L'ADMINISTRATION DHAUSSMANN 4lS

était impossible que Haussmann restât préfet, Haussmann conserva la préfecture de la Seine. Pas pour longtemps, il est vrai ; l'évolution libérale de l'Empire et l'avènement d'Emile Ollivier rendaient sa retraite indispensable et il quitta la préfecture le 7 janvier 1870 (1), plus pauvre qu'il n'y était entré, car il s'était montré en toute occasion aussi peu ménager de ses propres deniers que de ceux de la ville ; quand la chute de l'Empire lui enleva la dotation sénatoriale qui lui restait, il supporta dignement une situation très voisine de la gêne.

Cet homme qui fut si passionnément attaqué a maintenant cessé de l'être. Dès 1882 Jules Simon, désavouant avec éclat l'injuste campagne que lui et ses collègues de l'opposition avaient naguère menée contre le grand préfet, proclamait que ce qui était fantastique dans son histoire ce n'étaient pas ses comptes, c'était son œuvre. Comparant ce que coûtait cette administration si attaquée et ce qu'ont coûté par la suite d'autres administrations plus dépensières et moins fécondes, M. Doucet écrivait récemment (2) que si les détracteurs du baron Haussmann revenaient au monde ils s'étonneraient des faibles sommes avec lesquelles le préfet de l'Empire transforma la ville de fond en comble. Un d'eux, surtout, serait obligé de faire amende honorable : Jules Ferry, dans sa célèbre brochure, regrettait « ce Paris artiste et philosophe, où tant de gens modestes, appliqués aux travaux de l'esprit, pouvaient vivre avec 3.000 francs de rente ; où il existait des groupes, des voisinages, des quartiers, des traditions... où l'esprit était prisé plus haut que la richesse ; où l'étranger brutal et prodigue ne donnait pas encore le ton au théâtre et aux mœurs ». Alors que dirait-il aujourd'hui ?

Du petit au grand, toutes les villes de France ont été plus ou moins « haussmannisées », Partout s'est manifesté le même besoin de salubrité, de reconstitution, de transformation ; les villes ont senti la nécessité de se mettre mieux en rapport avec l'accroissement de leur population et avec les progrès qu'exigent les sociétés modernes. Elles en ont plus ou moins trouvé les moyens. Y a-t-il eu excès dans l'impulsion donnée par le gouvernement aux travaux départementaux de commune ? Il y aurait probablement autant de réponses à faire à cette question que de localités. Une statistique a été faite en 1868 (3) des emprunts contractés depuis 1852 jusqu'au 1er janvier

(1) Budget ordinaire de Paris pour 1870, en prévision, 171.534.904 de recettes, 134.030.904 en dépenses; budget extraordinaire (qui n'a été fixé que par une loi du 24 juillet 1870), 220.864.833 en recette et en dépense.

(2) Monde économique, 6 août 1921.

(3) Merlin, L'Empire cl ses principes financiers (1868).

1868 par les départements (231.257.000), par les villes de 100.000 habitants et plus, moins Paris (441.131.616), et par les villes de moins de 100.000 habitants (200 millions). Il serait intéressant de vérifier cette statistique et de la comparer au grossissement des dettes locales pendant un même laps de temps à des moments différents do la troisième République : et non moins intéressant, après cette comparaison de chiffres, d'en faire une autre, plus difficile, portant sur le plus ou moins bon emploi des sommes dépensées.

Résumé de la gestion financière dans la première période de l'Empire. — Arrivé au terme de la première partie, la partie brillante, du règne de Napoléon III, celle où, comme il a été dit justement, la fortune sembla mettre autant d'obstination à le servir qu'elle en devait mettre plus tard à l'accabler, il importe d'en retracer rapidement le bilan financier ; il faut, pour pouvoir juger impartialement les critiques très vives qui, dans les années suivantes où le silence fut rompu et où la polémique devint possible, s'exprimèrent contre la gestion financière du gouvernement impérial, voir à combien se sont montées pendant ces années prospères et les recettes et les dépenses, dépenses régulières et dépenses hors budget, quelle a été la marche des unes et des autres, quels ont été les bons ou les mauvais résultats de la politique financière alors suivie. L'année 1860 ayant été encore politiquement comprise dans l'empire autoritaire et ses dépenses ayant été fortement influencées par la guerre d'Italie, nous la comprendrons encore dans cette période dont cependant elle se distingue à certains égards, et les calculs qui vont suivre s'appliquent aux huit exercices de 1853 à 1860 inclusivement.

Ces huit exercices présentent comme recettes votées un total de 13.225.694.000, comme dépenses volées 13.168.900.000, et comme dépenses réalisées un total de 16.104.027.000 (1) : surcroît de dépenses 2.878.333.000, fournis par les 2 milliards d'emprunts de la guerre de Grimée et de la guerre d'Italie, les 100 millions de la Banque de France, les 134 de la caisse de dotation de l'armée, et par les plusvalues des recettes. Les 2.878.333.000 dont les dépenses effectuées dépassent les recettes votées représentent une moyenne annuelle de 360 millions en chiffres ronds ; le dépassement est beaucoup plus considérable, comme il va de soi, dans les années de guerre que dans les années de paix ; mais cette moyenne est bien celle qui donne une idée exacte de l'importance, malheureusement très grande, de ces crédits extraordinaires et supplémentaires, qui se reproduisaient chaque année

(1) En faisant porter le calcul sur les neuf années 1852-1860, recettes votées, 14.634.500.000; dépenses faites, 17.696.800.000.

RÉSUMÉ 1E LA GESTION FINANCIÈRE DE i/EMPIRE 415

avec une fâcheuse régularité en dépit des promesses officielles et des efforts du Corps Législatif, et qui avaient déjà et allaient surtout donner lieu à tant de plaintes. Le relevé que j'en ai fait pour les deux exercices 1857 et 1858, années de paix (1) et par là même plus aptes à donner une idée exacte des choses, m'a donné pour chacune de ces deux années une moyenne de 200 millions environ (2), tandis que dans une année de guerre, comme 1855, c'est par 800 millions et plus qu'il faut compter les dépenses extra-budgétaires. A ne considérer que les dépenses ordinaires elles ont passé dans ces huit années par une progression constante de 1.485 millions à 1.824.900.000, soit en chiffres ronds un accroissement de 340 millions, ou une moyenne annuelle de 42. Tels furent les côtés évidemment très défectueux des finances de ce temps. Désireux de faire grand, d'éblouir, désireux aussi de porter à un degré inconnu jusque-là la prospérité et la splendeur de la France, considérant comme sa mission d'exceller dans les œuvres de la paix comme le premier Empire l'avait fait dans la guerre, non sans ajouter d'ailleurs à ses triomphes pacifiques l'éclat de quelques batailles gagnées, l'Empire devait être nécessairement plus dépensier que les régimes précédents, et, avec des recettes sans cesse croissantes et un crédit d'une puissance incomparable il lui était bien difficile de s'arrêter dans cette voie dangereuse.

Dans le même laps de temps les recettes prévues passent de 1.450 millions en 1853 à 1825 en 1.860, 375 millions d'avance, soit en moyenne tout près de 47 par an ; belle moyenne, mais qui reste bien au-dessous de l'augmentation des dépenses effectuées, tout en étant au-dessus de celle des dépenses votées. La progression a été surtout énorme dans les impôts et revenus indirects, 851 millions en 1853, 1.094 en 1859 (l'année 1860 troublée par la réforme commerciale ne donnerait pas ici des chiffres suffisamment représentatifs) : et à l'exception des 72 ou 75 millions d'impôts nouveaux que fournit la loi du 14 juillet 1855 et des 7 ou 8 qu'y ajouta la taxe sur les valeurs mobilières de 1857, cet accroissement de revenu a été dû au dévelop-

(1) Bien qu'il faille tenir compte en 1857 de l'expédition de Kabylie.

(2) Dans son rapport à l'Assemblée Nationale sur le budget rectifié de 1871, Casimir Périer a évalué à 1 milliard le total des crédits extraordinaires et supplémentaires pour les années de paix de 1852 à 1861, déduction faite par conséquent des années 54, 55, 56, 59 : moyenne annuelle, plus de 166 millions, malgré, dit-il, les honorables protestations qui s'élevaient parfois des bancs de la majorité contre ce laisser aller.

Certain jour il s'en vota pour des sommes ^normes. Le 23 juin 1857, par exemple, une loi en accorda un peu plus de 133 millions à 1 exercice 1855, plus de 329 à 1856, 77.919.000 à 18^7.

416 CHAPITRE Vïl

pement spontané de la consommation. L'aisance générale progressait plus vite que les charges. Jamais encore les dépenses n'avaient marché d'un pas aussi rapide, mais jamais aussi les plus-values annuelles des revenus do l'Etat n'avaient été ni si grandes ni si régulières. On se rappelle que nous avons cru pouvoir les fixer sous Louis-Philippe à 27 ou 30 millions par an ; progression sans comparaison possible avec celle des belles années du second Empire. Il en était d'ailleurs de même pour le mouvement commercial : les huit dernières années de la Monarchie de juillet, 1840 à 1847 inclusivement, portent le commerce spécial de 1.442 en 1840 à 1.676 en 1847 ; les huit, ou plutôt les sept premières années de Napoléon III (1860 devant être mis à part à cause des profonds changements qui s'y produisirent) présentent un progrès de 2.738 à 3.907. Et si l'on veut maintenant considérer l'usage qui fut fait, en dehors des guerres, de ces grosses, peut-être trop grosses sommes, le développement des voies de communication, des travaux publics, la comparaison est ici plus encore à l'avantage de ce dernier. La richesse publique grandissait avec une telle puissance, une telle rapidité, que l'accroissement des charges cessait d'inspirer aucuno inquiétude. Le gouvernement était dépensier, et il l'était trop ; mais l'entraînement était bien naturel : rien n'est plus difficile que l'économie quand on dispose de telles ressources.