L1IN1EMNITÉ DES ÉMIGRÉS

ration complète. Le général Foy demanda publication des bordereaux de liquidation ; il ne l'obtint pas, mais on vota distribution aux Chambres de la liste des indemnisés avec le montant de leur indemnité. Sanlot-Baguenault demanda que les 30 millions de rentes fussent pris sur les rentes rachetées par la Caisse d'amortissement, car si la loi sur la conversion des rentes était rejetée, il n'y aurait rien sur quoi asseoir les rentes de l'indemnité : proposition qui fut appuyée par Ferdinand de Berthier et Hyde de Neuville, tous deux de la contre opposition de droite, et par Casimir Périer, toujours désireux de convaincre les plans ministériels de légèreté et d'insuffisance ; Villèle combattit l'amendement par la dcuble raison que les 30 millions pouvaient être payés sans création d'aucun impôt nouveau, et qu'il importait par dessus tout, au moment d'une si forte émission, de ne porter aucune atteinte au fonds d'amortissement destiné ? la diminuer progressivement. L'amendement Chifflet, qui fut adopté, avait une haute importance : c'est lui qui affirma le droit des héritiers au moment du décès et non au moment de la promulgation de la loi, et même celui des héritiers appelés par la loi ou par la volonté du défunt à la représentation au moment de son décès. Ainsi s'affirmait la thèse de la nullité des lois révolutionnaires qui avaient non seulement frappé les émigrés de confiscation mais encore de mort civile. Mais ce fut surtout l'amendement Duhamel (enregistrement pendant 5 ans moyennant un droit fixe de 3 francs de tous les actes de rétrocession passés entre le possesseur actuel et les anciens propriétaires de biens nationalisés) qui sembla maintenir aux émigrés un certain droit éminent sur leurs propriétés confisquées et perpétuer entre biens patrimoniaux et biens nationalisés une différence que la loi avait pour but d'effacer. Aussi donnat-il lieu aux discussions les plus ardentes. Casimir Périer le combattit comme nuisible au Trésor ; Benjamin Constant, comme impliquant que le véritable but que l'on poursuivait était de faire rentrer les émigrés dans leurs biens ; sur quoi M. de la Bourdonnaye s'écria qu'en effet il en était ainsi et qu'il fallait remettre toutes les classes de la société dans l'état où elles étaient avant la Révolution. C'est à cette occasion que le général Foy, dont l'éloquence ce jour-là se surpassa elle-même, s'écria : « Cette loi, qui d'après la volonté du roi et discutée d'une autre manière eût pu être une loi d'union et de paix, est devenue une déclaration de guerre, un instrument de haine, un instrument de vengeance. Ce n'est plus l'indemnité seulement que veut l'émigration : elle veut ravoir ses biens, elle veut les ravoir par l'influence ou par la force. Et ne voit-on pas que partout la pouvoir est dans ses mains ; et si les moyens clandestins ne lui suffisent pas, qui peut douter qu'elle n'ait recours à des moyens

plus énergiques ?... Que les propriétaires de domaines nationaux se souviennent que dans cette discussion leurs pères ont été appelés voleurs et scélérats, et qu'ils sachent que transiger avec les anciens propriétaires ce serait outrager la mémoire de leurs pères et commettre une lâcheté. Et si on essayait de leur arracher par la force les biens qu'ils possèdent légalement, qu'ils se souviennent qu'ils ont pour eux le Roi et la Charte, et qu'ils sont 20 contre 1 ».

Villèle eût préféré qu'il ne fut point question de l'amendement Duhamel, mais il n'osa le combattre, tant il vit la majorité décidée à le voter et, en effet, il passa. Du moins eût-il voulu, pour prévenir d'innombrables procès relatifs à la régularité, au point de vue de l'application des lois révolutionnaires elles-mêmes, de quantité d'actes de vente, y joindre un autre article proposé par Hay et ainsi conçu : « Toutes décisions administratives, tous jugements rendus avec l'administration, toutes liquidations de créances, tous droits acquis et, en général, les actes et jugements de toute nature émanés soit de l'administration soit des tribunaux, ayant pour objet les biens ou droits spécifiés en la présente loi, sont maintenus et sortiront leur plein et entier effet tant à l'égard de l'Etat qu'à l'égard des indemnisés et des tiers, sans que dans aucun cas lesdits actes, jugements, décisions, liquidations, puissent être attaqués par quelque personne et pour quelque cause que ce soit ». Ce n'était qu'une répétition de l'article 1er de la loi du 5 décembre 1814, et cette conformité servit de prétexte pour en demander le rejet ; Villèle eut beau représenter qu'il valait mieux reprendre la même précaution pour rendre impossibles de nouvelles agitations, l'amendement fut rejeté. Puis la Chambre passa au vote sur l'ensemble du projet qui fut adopté par 259 contre 125 (15 mars).

A la Chambre des pairs la discussion devait être moins longue et moins passionnée. Elle fut précédée d'un rapport favorable du comte Portalis qui très oppertunément faisait remarquer que la loi n'était point une loi de parti mais une loi de réparation, une loi d'indemnité accordée à tous ceux, indistinctement, dont la propriété avait été violée pendant des événements extraordinaires : « Le républicain girondin ou le toulonnais royaliste, émigrés après le 31 mai, le conventionnel victime ou complice de Robespierre, les déportés du 9 thermidor ou du 18 fructidor, sont égaux à ses yeux... et si les biens fonds qu'ils possédaient ont été confisqués et aliénés... ils recevront l'indemnité qu'elle alloue ». La commission demandait en outre que au mot indemnité due fussent ajoutés les mots due par Y Etat et qu'on reprit une disposition semblable à celle que Hay avait proposée à l'autre Chambre.

Parmi les pairs qui combattirent le projet l'attention s'attacha

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surtout au duc de Broglie qui, personnellement intéressé à son adoption, parla néanmoins contre elle, déplorant que les amendements adoptés par l'autre Chambre eussent transformé une indemnité de grâce en une indemnité de droit strict, renversé les rôles en donnant aux émigrés figure de gens généreux envers l'Etat par leur renonciation à réclamer leur dû, semblé leur accorder des fonds pour racheter des biens dont la valeur était dépréciée par la loi môme, et enfin froissé le sentiment public en donnant à entendre que les émigrés seuls avaient soutenu les bons principes et combattu pour la bonne cause. Cornudet déclara que d'abord il avait été disposé à voter la loi mais que depuis que les acquéreurs de biens nationaux avaient été publiquement outragés il ne l'était plus, et il vota contre. Chateaubriand ne put faire autrement que d'adhérer au principe du projet de loi mais sans laisser échapper pour cela l'occasion de renouveler ses déclamations contre l'agiotage et d'exhaler en périodes boursouflées et prétentieuses ses rancunes contre le ministère. « Une loi de concorde, de morale et de religion, issue du cœur d'un magnanime souverain, avait été transformée en une loi de parti, en une loi de discorde et de division : elle se trouvait comme liée à une autre loi qui froissait les intérêts d'une classe nombreuse de citoyens. L'ancienne propriété de la France, morte en papier, ressuscite en papier ; elle avait servi d'hypothèque à un effet sans valeur, elle est reproduite par un effet sans hypothèque. Les assignats avaient commencé la Révolution, des espèces d'assignats vont l'achever... nous aurons des 3 0/0 d'émigré qui deviendront des 3 0/0 nationaux, et qui seront bientôt atteints de la défaveur dont cette épithète a frappé les biens qu'ils représenteront. Nous donnerons ces 3 0/0 à un père de famille comme un billet d'entrée à la Bourse et nous lui dirons : Va retrouver par la fortune ce que tu as sacrifié à l'honneur ; si tu perds de nouveau ton patrimoine, la légitime de tes enfants, si tu perds quelque chose de plus précieux, les vertus que t'avait laissées ta première indigence, qu'importe ? A la Bourse on cote les effets publics et non les malheurs... Nous ne pouvons pourtant pas mêler des décrets contre le sacrilège à des mesures d'agiotage. Il serait dur que la Providence eût ébranlé le monde, précipité sous le glaive l'héritier de tant de rois, conduit nos armées de Cadix à Moscou, rétabli deux fois le roi légitime, enchaîné Bonaparte sur un rocher, afin de prendre par la main quelques ol)scurs étrangers qui viendraient exploiter à leur profit une loi de justice et faire de l'or avec les débris de nos gloires et de nos libertés ». Et se plaçant enfin sur un terrain plus pratique, il reprochait à la loi de ne reposer que sur des fictions : fiction, l'indemnité intégrale, puisqu'elle était loin d'indemniser intégralement ; fiction, les moyens d'évaluation qui ne reposaient sur

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rien de solide ; fiction, les fonds affectés au service de l'indemnité ; fiction, la limite du temps prescrit pour la liquidation. — Ceci seul dans ce discours vide et déclamatoire méritait réfutation : Yillèle répondit en montrant que les bases d'évaluation étaient les seules possibles et mit au défi d'en trouver d'autres ; des inégalités étaient inévitables sans doute dans l'évaluation des biens vendus sous l'empire de la loi de 1793, mais la constitution d'un fonds commun permettrait de faire quelque chose pour les anciens propriétaires particulièrement lésés : les 30 millions de rentes 3 0/0 n'étaient nullement une fiction : depuis quand, lorsque la France reconnaît une dette et émet des rentes pour y satisfaire, imagine-t-on de demander une hypothèque pour ces rentes ? Affectées sur les revenus généraux, ces rentes jouissaient de la même garantie que toutes les autres dépenses publiques, et leur solidité était indubitable.

Le principal amendement proposé fut celui du comte Rcy, dont l'hostilité au 3 0/0 n'avait toujours point désarmé. Il était d'avis d'accorder aux émigrés non point 30 millions de rentes 3 0/0, mais 37 millions et demi de renies 5 0/0, donc plus en intérêts et 250 millions de moins en capital, ce qui avait d'après lui, l'avantage de faire entrer l'indemnité dans le système général de la dette publique, de placer les indemnités dans une position identique à celle des autres créanciers de l'Etat, de ne pas leur attribuer un fonds spécial, funeste pour la fortune publique et particulière, et pour la morale, détruite à ses yeux par les dépravations que le jeu et l'agictage traînent forcément à leur suite. Car le ministre s'était trompé en affirmant que les progrès de la richesse et de l'industrie se trouveraient bien de la multiplicité des effets publics ; cette multiplicité était au contraire un danger, était un appât pour l'agiotage. — Villèle railla cette thèse inadmissible qu'il y eût dans le 3 quelque chose de plus immoral que dans le 5, rappela que le 5 avait singulièrement favorisé ses souscripteurs, étant monté de 55 à 104 et 105, et qu'il ne s'arrêterait point là s'il était décidé qu'il n'était point remboursable. On ne pouvait donc pas attribuer a priori aux porteurs de 5 un désintéressement qu'on refusait aux souscripteurs du 3. Enfin le système de Roy portait atteinte au fonds d'amortissement, qu'on ne pouvait restreindre sans prolonger d'autant la durée de la dette et sans se editraindre à emprunter, si un joir la nécessité l'exigeait, à un taux plus onéreux. Il ajouta même qu'au cas où cet amendement serait adopté le projet de loi serait retiré. Malgré les efforts de Roy et de Chateaubriand il fut repoussé par 127 contre 100. Villèle obtint aussi le vote de l'amendement Hay, rejeté par la Chambre des députés, mais qu'elle accepta lorsque le projet lui revint après avoir été voté par la Chambre des pairs, par 159 contre 63.

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La loi fut promulguée le 27 avril 1825, ayant subi sans doute quelques modifications regrettables, mais en somme conforme dans ses traits essentiels à ce que le gouvernement avait souhaité : procurer aux nouveaux propriétaires la sécurité qu'ils n'avaient plus, et obtenir des anciens renonciation définitive à toute pensée de contre-révolution immobilière.

L'indemnité après la révolution de 1830 : loi du 5 janvier 1831. — Un tel bienfait n'eût pas été payé trop cher par 30 millions de rentes, et les circonstances firent qu'il a été payé, en réalité, sensiblement moins. La liquidation, confiée à une commission de 26 membres divisés en 5 sections correspondant chacune à une région de la France et devant statuer sur les demandes en indemnité, devait se faire en 5 ans ; mais le travail, très compliqué, ne marcha point si vite, et il n'y avait encore que 24.406.541 francs de rentes allouées à la date du 1er avril 1830 : pas beaucoup plus, 4 mois après, lorsque le trône de Charles X s'écroula et que le pouvoir passa de ceux qui bénéficiaient le plus de l'indemnité à ceux qui l'avaient blâmée et combattue. Allaient-ils se faire les exécuteurs d'une loi qu'ils réprouvaient et se tenir pour liés par une promesse, formelle d'ailleurs, d'un gouvernement qu'ils avaient renversé ? La stricte justice l'eût exigé : les gouvernements successifs sont solidaires les uns des autres, et tous les engagements de l'Etat doivent être tenus, toutes les dettes qu'il a contractées, reconnues. Mais dans la fièvre d'une révolution, dans l'ivresse du triomphe, dans la réaction violente qui ne pouvait manquer de se produire contre le régime précédent, et (chose ici particulièrement importante) dans les terribles embarras pécuniaires qui sont l'accompagnement obligé de toute révolution et qui ne furent pas épargnés à celle de 1830, il était bien difficile que cette règle rigoureuse fût respectée : et il faut reconnaître que, l'eût-il voulu, le nouveau gouvernement eût eu à faire la guerre à ses propres partisans et peut-être à risquer Lon existence pour maintenir intactes les règles d'une tout à fait rigoureuse probité. Il était dans la destinée de Louis-Philippe d'être en tout et toujours le roi du juste milieu ; il le fut en cette circonstance où il pensa sans doute à ses devoirs, mais aussi — et il le fallait bien — à ses besoins et à ses embarras, et trouva moyen de ne pas accepter complètement, sans cependant les répudier tout à fait, les charges, incombant à l'Etat par la loi de 1825. On sait que par suite des règles, très imparfaites, mais les moins mauvaises qu'il fût possible d'imaginer, établies pour le calcul de l'indemnité, les anciens propriétaires dont les biens avaient été vendus sous le régime des lois postérieures à prairial an III, c'est-à-dire avec indication du revenu de 1790, se trouvaient à

Si CHÀPITftE ÊRËMIËft

peu près intégralement dédommagés (section I du Chap. ï), tandis que ceux qui avaient eu la mauvaise chance d'avoir leurs biens vendus aux enchères sous le régime des lois de 1793, en assignats formidablement dépréciés, alors que la teneur générale et aussi une foule de manœuvres coupables pour écarter des enchérisseurs possibles faisaient trop souvent vendre à vil prix, alors aussi que la coutume générale de vendre par petits morceaux rendait plus difficile, une fois la tourmente passée, la reconstitution des anciens domaines, étaient extrêmement défavorisés (section II du chapitre I) : leur indemnité calculée d'après le prix, valeur réelle, de ces ventes qui n'avaient été trop souvent que des simulacres de vente était fort inférieure au dommage subi, et voilà pourquoi un amendement important avait stipulé que le revenu de 1790 ne serait multiplié pour les indemnitaires de la 11C section que par 18 et non par 20 et que la somme restant ainsi disponible formerait un fonds commun dont une loi ultérieure déterminerait la répartition entre les indemnitaires de la seconde. Or la liquidation n'étant pas terminée lorsqu'éclata la révolution de 1830, cette nouvelle loi n'avait pas non plus été portée, et dans les circonstances politiques nouvelles il était d'une impossibilité manifeste qu'elle le fût: impossible donc de donner aux émigrés ce fonds commun qui ne leur avait été attribué qu'à titre conditionnel, lorsque la liquidation serait achevée, si elle laissait un boni, lorsque les inégalités de la répartition seraient reconnues, et lorsqu'aurait été rendue la loi devant déterminer le mode de les réparer. Toutes ces conditions n'étant pas remplies le fonds commun était en quelque sorte un bien sans maître, comme il fut dit dans la discussion, dont l'Etat avait par conséquent le droit de s'emparer. Telles furent les raisons, un peu sophistiques» que Laffitte, aux prises avec de pressants besoins d'argent, fit valoir auprès de la Chambre des députés en décembre 1830 pour consacrer aux nécessités de l'Etat, sur ledit fonds, une somme de 3 millions de rente et la négocier au mieux des intérêts du Trésor. D'où une discussion des plus intéressantes et sur laquelle cependant l'attention de l'histoire ne s'est point portée jusqu'ici autant qu'elle l'aurait dû. Le comte de Mosbourg, rapporteur, soutint que la loi du 27 avril 1825 avait été un traité à forfait : les 30 millions affectés à l'indemnité l'avaient été dans l'intérêt de l'Etat, et non des indemnitaires ; la somme avait été fixée pour empêcher d'autres réclamations : mais, en spécifiant qu'on ne pourrait jamais aller plus loin, la loi n'avait pas exigé qu'on allât jusque-là : des sommes restaient disponibles puisque les conditions mises à leur affectation n'étaient pas remplies et que le législateur n'était nullement obligé de rendre cette seconde loi destinée à les répartir. En vain Berryer répliqua-t-il que le droit des

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indemnitaires à la totalité des 30 millions était absolument incontestable, et opposa-t-il à la mainmise que l'on projetait cette loyauté inébranlable que la Restauration avait toujours observée, jusqu'à se charger, malgré d'horribles difficultés, de gros arriérés qu'avant elle on ne payait que par des faillites, et qui, par là, avait porté le crédit public au plus haut point de prospérité ; en vain Montalembert, à la Chambre des pairs, aifirma-t-il que la loi de 1825 avait été le signal « d'une explosion générale de prospérité nationale » et se borna-t-il à demander qu'on laissât les choses dans l'état jusqu'en 1833, avec droit pour l'Etat de négocier ces rentes en cas de guerre et d'invasion. Pareille cause n'était point possible à gagner devant des Chambres encore tout enfiévrées de la lutte et profondément convaincues que la Restauration avait exploité la France au profit de l'émigration. Thiers, commissaire du gouvernement, leur plaisait bien davantage lorsqu'il exprimait le regret que ces sommes qui auraient pu servir à réparer nos places fortes, à rétablir nos routes, eussent été consacrées à satisfaire la vengeance et l'avidité d'un parti. Le fonds commun, répéta it-t-il, n'était une propriété pour aucun des indemnitaires : aucun n'avait un droit acquis sur ce fonds, aucun ne connaissait même la quotité de la somme à laquelle il aurait pu avoir droit ; l'ensemble en était bien promis vaguement aux indemnitaires les plus mal traités, mais aucun d'eux ne pouvait s'en prétendre propriétaire. — Raisonnement tout à fait comparable à celui que tiendrait une ville ou une Société qui, ayant émis un emprunt à lots, viendrait dire ensuite que les souscripteurs de cet emprunt ont un droit incontestable au coupon, mais que les lots n'étant pas la propriété de chacun, n'étant qu'une chose vague et indéterminée, hypothétique, une espérance, on ne les volait pas, on ne prenait à aucun d'eux chose qui fût vraiment sienne, en se bornant à payer les coupons et en ne tirant plus les lots (1). Or c'est bien cela, au fond, que fit la loi du 5 janvier 1831 qui supprima le paragraphe 3 de l'article 2 de la loi du 27 avril 1825, décida que les rentes 3 0/0 demeurant sans affectation d'après cet article 2 seraient rayées du Grand Livre et annulées au profit de l'Etat, et que dès maintenant une somme de 3 millions de rentes, représentant par estimation celle qui resterait sans emploi sur les 30 millions, serait aliénée au mieux des intérêts du Trésor. Après cette première amputation en fut pratiquée une autre de 900.000 francs par la loi

(1) Cependant il est à noter que ce fonds commun paraissait une propriété tellement sûre qu'un certain nombre d'emprunts, de cessions, etc., avaient déjà été faits par certains indemnitaires dont le titre à ce supplément d'indemnité paraissait parlieuîièrement incontestable.

de finances du 24 avril 1833 qui décida (art. 10) que les rentes 3 0/0 à annuler au profit de l'Etat sur le crédit de 30 millions affecté à l'indemité seraient arrêtées provisoirement à la somme de 3.900.000 fr. et ce crédit réduit en conséquence à 26.100.000 francs au capital de 870 millions ; finalement même ce ne fut pas 26.100.000 francs de rentes, mais 25.995.310, qui furent attribués aux bénéficiaires de la fameuse indemnité dite du milliard. Ce milliard aurait été 606 millions et demi si l'on supposait (supposition assez proche de la vérité) que le cours moyen auquel ces rentes auraient été remises aurait été de 70 ; et quand la révolution de 1848 eut fait tomber un instant le 3 0/0 à 32,50, on n'aurait même plus trouvé 273 millions si l'on avait voulu — et si l'on avait pu — reprendre le pseudo-milliard des émigrés, comme tant d'ignorants, applaudis par d'autres ignorants, le réclamèrent alors avec une obstination dont on verra plus loin l'histoire.

Fin du ministère Villèle. — Si tôt résolues les graves questions de la loi d'indemnité et de la conversion des rentes vint celle de l'approbation des comptes de 1823 etpar conséquent des dépenses de la guerre d'Espagne et des marchés Ouvrard, qui donna lieu à de si tristes révélations (voir p. 31-33) et à une si violente compagne de M. de Ja Bourdonnaye et du général Foy contre Villèle : Villèle en sortit vainqueur mais non pas sans être affaibli. Il eut ensuite à faire voter le budget de 1826, à propos duquel la contre-opposition de droite recommença avec autant de violence, mais sans plus de succès, ses attaques habituelles. Ce budget s'éleva à 915.504.499 francs en dépense (soit environ 16 millions et demi de plus que pour 1825) et en recette à 924.905.704. La liste civile et la famille royale tombaient depuis le nouveau règne de 34 millions à 32 : mais 4 millions de plus devaient être inscrits à la dette pour le premier terme de l'indemnité ; 3 l'étaient aux affaires ecclésiastiques et à l'instruction publique, 5 à la guerre, 6 aux finances, etc. La loi de règlement fixa les recettes à 983.125.362, les dépenses à 976.948.917, soit plus de 6.K0.000 d'exédent.

En 1826 Villèle est toujours sur la brèche. C'est d'abord le projet de loi accordant une indemnité de 150 millions aux colons dépossédés de Saint-Domingue, cette ancienne possession française dont une ordonnance royale du 17 avril 1825 vient de reconnaître l'indépendance, moyennant promesse de son gouvernement de payer ladite indemnité en 5 termes égaux à partir du 31 décembre 1825 ; le droit royal d'aliéner un territoire quelconque, même colonial, est fortement contesté ; la question reste sans solution et la loi du 30 avril 1826 se borne à adopter pour la répartition des 150 millions le projet minis-

tériel. Puis à propos de la loi des comptes de 1824 se pose de nouveau, pour la dernière fois, la question des marchés Ouvrard et des dépenses de la guerre d'Espagne, 167 millions, dont 51 provenant directement de ces marchés sur lesquels la justice était à la veille d'avoir à se prononcer; une attaque suprême est dirigée contre Villèle, adversaire constant, on le sait, des marchés Ouvrard, mais dont on espère bien néanmoins parvenir à établir la responsabilité dans cette déplorable affaire. Le général Foy réclamait sévérité et justice, car les 25 années de guerres de la Révolution n'offraient point d'exemple de pareilles dilapidations ; à quoi Villèle objectait justement que les guerres de la Révolution et de l'Empire s'étaient faites aux dépens des pays occupés, tandis que le succès de la campagne d'Espagne dépendait avant tout de la discipline de l'armée et par conséquent de la fourniture exacte de tout ce qui était nécessaire au soldat. Une guerre semblable ne pouvait être faite avec succès que par des moyens extraordinaires : il fallait sacrifier de l'argent pour hâter le succès et se libérer plus tôt des charges que la continuation de la guerre aurait imposées au pays. — «Ou, disait Benjamin Constant, ces dilapidations pouvaient être évitées, ou elles ne pouvaient pas l'être : si elles pouvaient être évitées vous êtes accusables pour avoir fait sans nécessité des marchés onéreux : si au contraire elles étaient devenues inévitables par les circonstances, ces circonstances n'étaient autre chose que le résultat de l'absence des précautions que vous deviez prendre. Des hommes décriés, sans garantie, sans solvabilité, ont été choisis par vous ou par vos délégués, dont vous répondez, pour surprendre des marchés onéreux et frauduleux qu'ils n'ont pas même exécutés, et pour commettre des déprédations non encore réprimées... Est-ce un bill d'indemnité que réclament les ministres, ou une approbation formelle de leur conduite ?» — « Ni l'un ni l'autre, répondait Villèle, mais que les Chambres en adoptant les comptes qui leur sont soumis fassent l'acte de justice auquel ils ont droit, n'ayant rien négligé pour que la campagne soit aussi courte et aussi peu coûteuse que possible. C'est avec un plaisir extrême que le gouvernement voit la Chambre exercer le pouvoir d'investigation qui lui appartient, car cet exercice est une garantie non pas seulement contre les ministres mais contre les agents qui exécutent sous leurs ordres... Toutefois lorsque vous irez au delà, et, malgré les témoignages qui parleront en faveur de leur conduite persisterez à vouloir les mettre en accusation, soyez convaincus que vous agissez contre les intérêts du pays... qui aura toujours besoin d'hommes sachant, comme le cabinet actuel l'a fait par rapport à l'Espagne, calculer ce qui est dû à l'économie et tenir compte en même temps de ce que réclame l'honneur du pays». Cette loi fut votée

(21 juin) conformément aux propositions ministérielles, avec près de 9 millions d'excédent (recettes 994.497.9G2 ; dépenses 986.070.842). Il aurait été naturel que les budgets, grossis chaque année des rentes maintenant allouées aux émigrés, allassent en progressant de 5 millions ; Villèle, cependant, ne demanda pour celui de 1827 que 915.773.000 de crédits, 2 seulement de plus que pour 1826. Quant aux recettes elles devaient se monter, à les calculer d'après les produits de 1825, à 942 millions et, en déduisant les 6.226.000 du dégrèvement accordé pour 1826 par suite de l'économie résultant de la conversion, à 935.774.000 ; mais le désir du ministre était de ne point les laisser à ce niveau. Il visait en effet à, un dégrèvement bien plus important des contributions directes, toujours plus pénibles à supporter ; en ministre prévoyant il voulait les réserver pour les jours malheureux, qui ne manquent jamais de venir, et où elles offrent des possibilités d'accroissement alors que les revenus indirects s'affaiblissent au contraire : et elles en offrent d'autant plus qu'elles auront été auparavant plus ménagées. En faisant une nouvelle suppression de 6 centimes sur la foncière, de 6 sur la personnelle-mobilière, de 19 sur les portes et fenêtres, on ramènerait au chiffre uniforme de 10 les centimes généraux ajoutés au principal de ces contributions, et 19.451.759 de dégrèvement viendraient s'ajouter au 6.226.000 déjà réalisés. Il tenait à honneur que son nom fût attaché à ce considérable soulagement : d'autre part les royalistes, désireux de faire perdre leur cens électoral à plusieurs propriétaires de fortune médiocre, dent ils étaient peu sûrs, devaient, semble-t-il, lui savoir gré de travailler ainsi dans leur intérêt. Il ne paraît pas cependant qu'ils l'aient compris, à voir l'âpreté des attaques de la contre-opposition, ou, comme on disait alors, de la défection. Royer Collard, Sébastiani, Labbey de Pompières, étaient assurément dans leur rôle en combattant cette politique fiscale, grosse peut-être de répercussions électorales et politiques ; mais Agier, de Beaumont, Bourdeau, l'étaient moins. La discussion à la Chambre, beaucoup plus politique que financière et qui roula surtout sir l'ultramontanisme, la Congrégation, les jésuites, les missions, vit se reproduire les doléances ordinaires sur la centralisation, l'excès des dépenses, l'emploi des fonds de l'amortissement, etc. Villèle nia que la diminution du nombre des électeurs eût été le but ni dût être le résultat du dégrèvement projeté sur les contributions directes ; il allégua des chiffres intéressants pour prouver que le nombre des petites cotes foncières, au-dessous de 20 francs, ne cessait de croître, tandis que celui des cotes plus élevées diminuait, et que ce n'était pas par une augmentation de la grande propriété, bien au contraire, que le système politique de la France pouvait risquer de se trouver faussé ; les pa-

tentes, aussi, s'accroissaient sans cesse : depuis 1814 elles étaient passées de 15 millions à 23.5G3.000 ; en général le nombre des contribuables de 300 francs et au-dessus, donc des électeurs, progressait sensiblement. Considérations auxquelles le rapporteur à la Chambre des pairs, le duc de Brissac, très favcrable au ministre, ajoutait celle-ci, qu'il serait bizarre que la Charte eût voulu à tout jamais empêcher de dégrever les peuples, et que les dégrèvements déjà faits, si impatiemment attendus, eussent été autant d'atteintes aux droits de la nation. Le budget fut voté le G juillet conformément aux propositions ministérielles : 916.008.734 en recette, 915.729.742 en dépense. Pour la première fois depuis que le territoire était libéré de l'occupation étrangère, il était destiné à se régler avec un déficit important : 954.518.482 en recette, 986.534.765 en dépense.

C'est trois jours après le vote du budget de 1827 que parut la troisième des célèbres ordonnances par lesquelles Villèle s'est appliqué et a réussi à porter à sa perfection le système de la comptabilité publique. A ce bienfait il en ajouta l'année d'après un dernier, à savoir la réforme budgétaire que réalisa, dans les derniers jours de ce ministère si fécond, l'ordonnance du 1er septembre 1827 ; progrès marqué vers cette grande conquête parlementaire qu'on appelle la spécialité. Sous le Consulat et l'Empire les dépenses avaient été votées — quand elles l'étaient — en bloc. La loi du 25 mars 1817 avait introduit la spécialité par ministère ; des crédits étaient ouverts en masse à chaque ministre ; ils étaient à la vérité présentés par chapitres, mais néanmoins votés en masse, et, à la condition de ne pas dépasser les crédits à eux alloués, les ministres pouvaient se mouvoir librement et ôter à un service pour donner à un autre. L'abus était possible et dès 1819, les Chambres avaient été amenées à s'en émouvoir. Comme on discutait le budget, Chauvelin ayant demandé une réduction de 150.000 sur les dépenses accidentelles des affaires étrangères, et Villèle, au contraire, un crédit de 280.000 pour construction d'un hôtel du ministère des affaires étrangères, de Serre, ministre de la justice, vit dans cette précision une usurpation de pouvoir du législatif sur l'exécutif, et représenta qu'il appartenait aux Chambres de voter les crédits nécessaires à un ministère, mais que, pour que la responsabilité du ministre fût réelle, il ne fallait pas que son action fût entravée par de semblables dispositions : il lui fallait une certaine liberté et la possibilité d'agir suivant l'infinie variété des circonstances. La même question se représenta en 1820, à propos de la loi des comptes de 1818 ; il y avait eu 307.000 francs de crédits en trop pour le service ordinaire de la justice, insuffisance au contraire de 694.000 pour la justice criminelle ; fallait-il confondre les deux choses et allouer la diffé-

rence, 387.000, comme le voulait le ministre Roy ou, comme le voulait la commission, plus stricte, annuler l'excédent de 307.000 et faire voter un crédit supplémentaire de 694.000 pour l'autre chapitre ? Les libéraux et parmi eux le baron Louis tenaient pour la seconde solution ; si les ministres étaient laissés libres de disposer de leurs crédits à leur guise ils pourraient donc, disaient-ils, affecter à une dépense des crédits votés dans une tout autre intention et c'en était fait du régime représentatif ; tandis que Roy, Pasquier, Villèle, dont les idées avaient bien évolué sous ce rapport, soutenaient que voukir enserrer les ministres dans des liens si étroits, c'était faire passer l'administration dans les Chambres et violer la Charte d'une autre façon. La commission, après hésitation, conclut à de grandes divisions par ministères, avec droit de virement pour les ministres dans l'intérieur de ces divisions (voir p. 10). Mais aucune solution n'intervint et la question resta pendante, quoique fréquemment et passionnément discutée, notamment en 1822, où Royer Collard affirma hautement contre Villèle et la majorité que le jour de la spécialité était arrivé et qu'elle triompherait des répugnances des ministres. Il disait vrai, du moins en partie, car ce même Villèle allait adopter une solution qui était incontestablement un progrès libéral, à savoir la division des dépenses des ministères en sections, au nombre alors de 42. Le budget, à partir de 1828, serait voté par sections ; la répartition des crédits ouverts à chaque branche principale de service serait faite par ordonnance avant l'ouverture de l'exercice et insérée au Bulletin des Lois. En cas de nécessité des crédits extraordinaires pour dépenses non prévues, ou complémentaires pour dépenses ayant dépassé les prévisions, pourraient être ouverts par ordonnance royale, à régulariser ensuite dans la plus prochaine session des Chambres. Ininterrompus désormais seraient les progrès de la spécialité ; après avoir été votés par ministères, puis par sections, sections dont le nombre ne tarda pas à être augmentent dès 1831 atteignit 115, les budgets allaient l'être par chapitres à partir de 1831 (1) et le nombre de ces chapitres s'accroître sans cesse, 164 en 1831, 170 en 1834, 186 en 1835, 220

(1) Chaque chapitre, précise la loi du 26 janvier 1831, ne contiendra que des services corrélatifs ou de même nature ; les sommes affectées par la loi à chacun de ces chapitres ne pourront être appliquées à des chapitres différents ; t outes dispositions contraires sont abrogées. — La spécialité s'applique aux chapitres, mais non aux articles. « Les ministres, dit l'ordonnance du 31 mai 1838, qui répète en cela la loi de 1827 et l'ordonnance de 1822, répartissent entre les divers articles les crédits législatifs qui leur ont été alloués par chapitre... la spécialité des crédits demeure exclusivement renfermée dans les limites des chapitres législatifs.

en 1837, 338 en 1847 ; puis après un retour momentané au vote par ministères, puis par sections, sous le second Empire, les chapitres allaient réapparaître (1869) et désormais se multiplier à l'infini. Cependant les mauvais jours étaient décidément arrivés pour Villèle, et tout, même le bien qu'il pouvait faire, était exploité contre lui, tant était grand le déchaînement de l'esprit d'opposition, exaspéré d'un côté par la complaisance de plus en plus marquée du gouvernement pour la Congrégation et les jésuites, de l'autre par la longue durée de son pouvoir et l'obstacle qu'il opposait à certaines ambitions impatientes ou à certains ressentiments tenaces. On ne lui savait aucun gré de la loi du 11 mars 1827 réduisant les droits de circulation sur le cidre, le poiré et l'hydromel pour les mettre en harmonie avec les droits récemment diminués sur les vins, et, en dépit de ces dégrèvements, on persistait à l'accuser de n'avoir de ménagements que pour les propriétaires oisifs et inutiles. On ne lui en savait pas davantage de la nouvelle loi (15 mars 1827) sur les postes qui, le temps n'étant pas encore venu des tarifs postaux uniformes, atténuait du moins l'inconvénient des perceptions d'après la distance en ordonnant que ces distances fussent calculées en ligne droite du bureau de départ au bureau d'arrivée (de 2 à 12 décimes par lettre d'après cette distance) : progrès incontestable, mais qui n'empêcha pas la loi de 1827 d'être impopulaire parce que l'élévation de 0,02 à 0,05 de l'affranchissement des journaux par feuille de 30 décimètres carrés et au-dessous paraissait à tous un moyen de tuer la presse (1) et de prendre une revanche de l'échec de la trop fameuse loi de justice et d'amour, que le ministère avait dû retirer devant l'opposition certaine de la Chambre des pairs ; et la loi postale, quoique en définitive bienfaisante, ne fut votée qu'après une vive résistance dans laquelle se signala Chateaubriand. Attaquée aussi la loi des comptes de 1825 à propos des dépenses pour l'Espagne, où les libéraux voulaient voir l'origine d'un gros déficit et se refusaient à compter comme sérieuse la créance de 58 millions sur le gouvernement de Ferdinand VII « coupable, disait Sébastiani, d'avoir fait tomber l'Espagne au dernier rang des nations ». Aucun déficit n'existait, mais un fâcheux symptôme commençait toutefois à se produire ; les plus-values constantes depuis 7 ans faisaient place dans les deux premiers mois de 1827 à des moins-values, et les deux oppositions se préparaient à

(1) La portée de cette disposition était toutefois atténuée parce qu'elle ne s'appliquait qu'à la circulation de département à département. Dans l'intérieur d'un même département le droit n'était que de moitié et l'augmentation était par conséquent insignifiante : 2 centimes et demi au lieu de 2.

exploiter à outrance cette déconvenue, cependant peu alarmante ; depuis une si longue suite de prospérités, disait Villèle, un temps d'arrêt était chose normale et nullement inquiétante. Mais elle servait d'argument contre le budget proposé pour 1828, où Villèle, comptant sur plus de 22 millions d'excédent, avait pensé pouvoir demander pour la dette, pour la marine, pour des travaux de routes ou de places fortes, surtout pour les affaires ecclésiastiques et pour l'instruction publique, des augmentations de crédits d'environ 20 millions : d'où un projet de budget d'environ 939 millions en recette et en dépense. En présence de ces moins-values la commission du budget rabaissa les prévisions d'abord à 929, puis à 922.762.000 en dépense, à 924.410.361 en recette ; il fut voté le 21 juin avec un faible excédent de 1.698.000. La lutte avait été chaude. Laffitte, profitant des circonstances, avait vigoureusement critiqué ces excédents de recette que le ministère avait l'habitude d'objecter toujours à ceux qui attaquaient sa gestion financière, et proclamé qu'on ne les eût pas obtenus, au milieu de toutes les fautes commises, si le génie de la France n'avait été le plus fort et ne l'avait emporté sur le mauvais génie de ceux qui l'administraient ; il avait blâmé les dépenses excessives, l'amortissement dépouillé pour que l'indemnité des émigrés ne laissât pas de traces sur le Grand Livre, la dette flottante accrue pour diminuer les émissions de rente nécessitées par l'affaire d'Espagne ; non moins violente la contre-opposition de droite s'était élevée avec Castelbajac contre « la pléthorique abondance de la bureaucratie » et avec Gautier, dont le discours produisit un grand effet, contre «l'appui donné au parti qui, se disant seul religieux, seul monarchique, rêvait la destruction des libertés publiques en enveloppant la France d'un vaste réseau d'associations secrètes dont les fils se réunissaient entre les mains d'une autorité invisible ». Villèle nia le déficit, établit que la dette flottante ne dépassait point 131 millions, dont 58 étaient dus par l'Espagne, 67 remontaient au delà du 1er avril 1814, et 6 étaient encore dus sur les cautionnements des fonctionnaires des départements perdus en 1814.

Quelques mois après le vote de ce dernier budget, Villèle, détesté moins pour ses propres actes que pouf ceux auxquels il n'avait pas pu ou pas voulu s'opposer, battu aux élections, quittait le pouvoir, accablé sous le poids d'une impopularité qui s'explique mais qui était en somme imméritée, si l'on se rappelle qu'il a porté le crédit de la France à une puissance jusqu'alors inconnue, maintenu dans les finances un ordre admirable, porté la comptabilité et le contrôle au plus haut point de perfection, et, en général, vu plus b aut et plus loin qu'on ne voyait de son temps. Il avait été un des

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premiers à comprendre que la tendance des capitaux à sortir de frontières était chose des plus utiles et pour les capitalistes euxmêmes et pour les nations, et par sa célèbre ordonnance dit 12 novembre 1823 (1), il avait, bravant des préjugés encore puissants, admis les emprunts des gouvernements étrangers à la cote de la Bourse de Paris. Les nouveautés en fait de finances, quand elles étaient justes, trouvaient en lui un protecteur, capable de s'exposer pour elles aux pires attaques, comme il était arrivé lors de l'affaire de la conversion. En tout d'ailleurs il était le modérateur plutôt que l'instrument des passions alors dominantes : ainsi il n'avait pas craint de déclarer en 1826 qu'il fallait être avare de prohibitions. Il fut certes impopulaire : mais on sait de reste que le mérite des hommes d'Etat en général, et des ministres des finances en particulier, ne doit pas se mesurer à leur popularité.

(1) «Considérant, dit cette ordonnance, que depuis plusieurs années les opérations de banque, de finance et de commerce ont reçu dans tout le royaume, mais plus particulièrement à Paris, une très grande extension ; qu'il en est résulté un accroissement de capitaux qui rend désormais sans objet les dispositions de l'arrêt du Conseil du 7 août 1785 (arrêt qui défendait aux agents de change de coter à la Bourse de Paris d'autres effets que les effets royaux et le cours des changes), qu'il ne peut qu'être utile de donner un caractère légal et authentique aux opérations nombreuses qui se font déjà sur les emprunts des gouvernements étrangers... ».

La Restauration après le ministère Villèle (1827-1830)

Nouveau ministère du comte Roy. — Une violente réaction contre l'homme qui était depuis 4 ans à la tête du gouvernement devait être forcément la conséquence des événements de la fin de 1827 et de l'avènement, pour la première fois depuis 1819, d'une Chambre où le parti libéral était en nombre. Elle était naturelle : il est regrettable au'elle ait pris une forme trop personnelle et que non contente d'avoir mis fin au ministère de Villèle, elle se soit attaquée aussi à son administration financière et même à sa personne, toutes deux inattaquables. Dès le 12 avril 1828 la Chambre reçut une pétition demandant la mise en accusation de Villèle : le 14 juin Labbey de Pompières la réclama formellement peur crimes de concussion et de trahison, peur avoir introduit des ennemis de l'Etat dans tous les offices, dilapidé les finances, isolé le Roi de son peuple, privé le peuple de la confiance de son Rci, attenté à la constitution de l'Etat, méprisé les Chambres, etc. ; il prétendait que de 1822 à 1826 les dépenses avaient excédé les recettes de 415 millions et que par la faute de Villèle le capital de la dette publique avait été accru d'un quart. Cette diatribe furibonde fut écoutée par la gauche, qu'elle compromettait, avec embarras, par la droite avec indignation ; d'anciens adversaires de Villèle protestèrent hautement, comme Royer-Collard, qui ne craignit pas de déclarer qu'il serait au besoin le premier avocat du ministre déchu ; Martignac releva avec horreur l'assertion impie que le Roi avait perdu la confiance du peuple. Néanmoins la Chambre fit à la proposition Labbey de Pompières le trop grand honneur de la prendre en considération : une commission fut nommée, dont le rapport retint seulement la protection et la tolérance accerdée aux jésuites, le rétablissement de la censure, certaines destitutions arbitraires, dissipation de la fortune publique à l'occasion de la guerre d'Espagne, et des actes arbitraires à la Mar-