RÉSUMÉ DE L'HISTOIRE FINANCIÈRE DE LA RESTAURATION

appartient de toute évidence à l'histoire de la Restauration et il importe de noter pour être juste envers la gestion financière de ce régime que l'exercice de 1828 reprit, immédiatement après la courte exception de 1827, la série ordinaire des excédents ; il se solda par 982.268.463 de recettes et 973.587.955 de dépenses ; il faut, pour être complet, ajouter sur les deux plateaux de la balance la somme de 50 millions et demi de dépenses extrac rdinaires dues au blocus d'Alger et à l'expédition de Morée et la même somme de ressources extraordinaires prélevée sur l'emprunt décrété le 19 juin 1828 et réalisé en 1830 ; mais l'excédent de 8.681.508 reste toujours acquis. Telle devait être aussi l'histoire du budget de 1829, dont les résultats définitifs furent 1.014.914.432 en dépense et 1.030.463.519 en recette, soit 15 millions et demi d'excédent. Ce qui est peut-être plus remarquable encore que cet excédent c'est que les dépenses réellement effectuées dans cette année, sur laquelle pesaient encore l'occupation de la Morée et déjà le blocus d'Alger, restèrent inférieures d'une dizaine de millions aux dépenses ordinaires ou extraordinaires prévues. Enfin ce gouvernement, souvent si maladroit politiquement, fut jusqu'à sa dernière heure si heureux dans sa gestion financière que l'expédition d'Alger, son grand succès et son grand bienfait, se trouva ne pas être au point de vue pécuniaire une mauvaise affaire ; les frais qu'elle avait coûtés furent estimés 55.307.000 dans la demande de crédits extraordinaires présentée aux Chambres en septembre 1830 et accordée par loi du 5 janvier 1831 ; c'était trop d'environ 6 millions (il ne fallut à la guerre que 30.800.000 et à la marine que 18.140.000) et comme d'autre part il fut pris dans les trésors et les magasins du dey environ 48.300.000 francs en espèces et près de 6 millions et demi de marchandises (1), le premier acte de la conquête de ce pays, qui devait plus tard coûter si cher, mais être aussi d'un si excellent rapport, se chiffra presque par un bénéfice, et couronna dignement la magnifique histoire de nos finances sous la Restauration. Premier exemple, dira Passy lors de la discussion du règlement du budget de 1830, d'une expédition militaire française ayant rapporté plus qu'elle n'avait coûté.

Résumé de l'histoire financière de la Restauration. — Rares sont les gouvernements qui ont eu à surmonter de semblables difficultés, à réparer tant de ruines et qui y ont si bien réussi. La Restauration avait, somme toute, le droit d'être fière de son œuvre. Elle commit des fautes et en fut cruellement punie ; mais ces fautes ne doivent pas faire oublier ses services, dont elle a elle-même, par la plume

(1) Le trésor d'Alger fut porté en recette au budget de 1830 pour 49.017.3 10 fr.

du marquis d'Audiffret, alors directeur au ministère des finances, de concert avec M. de Chabrol-Crouzol, en ce moment titulaire de ce département, dressé un bilan fidèle le 15 mars 1830. « Ah ! mon cher d'Audiffret, lui disait Charles X après en avoir pris connaissance, je ne saurais vous exprimer la satisfaction que j'éprouve à lire un travail qui me retrace et démontre clairement à la France le bien que nous lui avons fait ».

Le reprendre et le discuter en détail serait dépasser les limites de cet ouvrage. Mais il importe de lui emprunter — sauf quelques corrections nécessaires — les points essentiels qui sont les plus propres à donner une idée juste de l'évlution de nos finances pendant cette période de reconstitution nationale.

Le crédit public. — La partie la plus admirable de l'œuvre de la Restauration a été le rétablissement du crédit public, presque anéanti à ses débuts, remarquablement puissant à la fin. Une politique d'ordre et d'irréprochable loyauté avait suffi pour cette transformation merveilleuse. Les emprunts, difficiles et onéreux d'abord, aisés et à taux modéré par la suite, furent considérables : mais la responsabilité, sauf pour une partie de ceux de 1823 et pour celui de 1830, et, si l'on veut, pour les rentes 3 0/0 de l'indemnité, en appartient tout entière aux gouvernements antérieurs. La Restauration avait trouvé 63.307.637 de rente annuelle à payer : à ces 63.307.637 s'étaient ajoutés successivement 6 millions négociés en 1816, 30 émis en 1817, 14.925.000 puis 12.313.433 émis en 1818, 9.585.220 émis en 1821, 23.114,516 en 1823, 3.134.950 en 1830; en outre il avait été remis 1.499.654 francs de rentes pour paiement des dettes de Louis XVI II à l'étranger, 25.040.000 pour l'extinction des réclamations étrangères, environ 8.800.000 en paiement de l'arriéré existant au début de la Restauration, environ 25.000 à la Légion d'honneur en remplacement de biens vendus ; enfin il avait été créé ou allait être créé 25.995.310 francs de rente 3 0/0 pour l'indemnité des émigrés, 24.459.035 de 3 0/0 et 1.034.364 de 4 1/2 par suite de la conversion : en tout environ 188 millions de rentes créées, desquelles il fallait déduire les 31.723.955 francs de 5 0/0 disparus par l'effet de la conversion. Avec les 63.307.637 existant avant la Restauration le total était donc d'environ 220 millions. Mais 53.832.874 francs de rentes avaient été, à la date du 31 juillet 1830, rachetés par la Caisse d'amortissement, et sur ces 53.832.874, 37.872.780 n'avaient pas été annulés et s'ajoutaient à la dotation de la Caisse d'amortissement : 16 millions avaient donc disparu et le total des rentes existant réellement (ou allant exister lorsque serait terminée l'inscription des rentes de l'indemnité) au moment de la chute de

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Charles X, était d'environ 204 (1). A ne considérer maintenant que les rentes actives, c'est-à-dire dues à des tiers, à l'exclusion de celles dont la Caisse d'amortissement était propriétaire, le total exact en était de 170.328.205, ainsi réparti : 126.786.971 de 5 0/0, 39.377.047 de 3 0/0, 1.029.237 de 4 1/2, 3.134,150 de 4 0/0 ; et ainsi, de 63 millions à 170, la dette active du Trésor s'était augmentée sous la Restauration de 107, chiffre bien modeste si l'on se rappelle les charges énormes qu'elle avait eu à supporter. Et il importe d'ajouter que ces rentes étaient parvenues, dans les premiers mois de 1830, à des cours très élevés, 85 à 86 pour le 3 0/0, 107 pour le 4 1/2, 110 pour le 5: témoignage des immenses progrès faits par le crédit public sous ce gouvernement réparateur et présage de fructueuses conversions pour ces deux derniers fonds, cenversions dont le Roi parlait dans son discours et que d'Audiffret déclarait inévitables.

Si l'en considère maintenant les rentes dont le gouvernement de la Restauration a eu la responsabilité, abstraction faite de celles dont la création a été due soit à l'arriéré, soit aux désastres du gouvernement impérial, on constate qu'elles comprennent la plus grande partie de l'emprunt de 1823, les 25.995.310 francs de l'indemnité, et les 3.134.950 de l'emprunt de 1830, en tout environ 38 à 40 millions, 45 peut-être avec les suppléments indiqués plus haut : et les extinctions ayant été de près de 54, il est rigoureusement exact de dire que la Restauration a diminué, et non accru, la dette publique (2).

Aux rentes perpétuelles il faut ajouter pour connaître toute l'étendue de la dette publique les rentes viagères, 7.271.914 ; les pensions, 56.984.196 (notamment pensions militaires, 47.643.139, et pensions ecclésiastiques, 5.986.452) ; et les capitaux de cautionnement, qui se montaient à 226.483.973, et entraînaient une charge annuelle, pour intérêts, de 9.855.480.

La dette flottante se montait à 270.187.000 (Bons et effets du Trésor, 143.551.000 ; avances des receveurs généraux et autres comptables, 32.437.000 ; fonds libres des communes, 65.874.000 ; fonds libres de divers services publics, 28.325.000). Mais on pouvait mettre en regard la créance sur l'Espagne, 99 millions peut-être, dont 80 déjà reconnus par cette puissance. Et d'Audiffret la considérait comme n'offrant aucun danger : « Ces moyens de crédit, qui facilitent les mouvements du mécanisme de la Trésorerie et qui

(1) D'Audiffret, Syslème financier de la France, I, p. 250.

(2) Comme M. Jèze l'a déjà remarqué (Revue de science et de législation financière, 1926, p. 66). Mais il ne met à la charge proprement dite de la Restauration que 35 millions de rentes, et ce chiffre est un peu inférieur à la réalité (26 millions de l'indemnité, 3.134.000 de l'emprunt de 1830, 1 million et demi pour les dettes de Louis XVIII et partie des 23 millions de rentes créées en 1823).

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fortifient son action, sont renfermés aujourd'hui dans la limite rigoureuse des besoins du moment, et seraient susceptibles de recevoir à l'avenir une extension bien plus grande sans que leur puissance en fût affaiblie et sans altérer aucun de leurs avantages ».

Les dépenses. — Les dépenses publiques avaient suivi, c'était fatal, cette progression à laquelle en aucun temps et en aucun pays elles n'ont échappé dans les Etats modernes, mais cette progression avait été modérée. Les dépenses de 1819 avaient été de 863.853.109, celles de 1828 de 973.587.955, et cette progression de 110 millions, 11 millions en moyenne par an, peut passer pour très modérée, si l'on songe à l'énorme grossissement de la dette ; à la nécessité de relever l'armée et la marine, tombées presque à rien au lendemain de 1825, reconstituées à la fin (la guerre dépensait 189 millions en 1829, 209 en 1827, la marine passait de 44 1/2 à 65) ; et aux dépenses départementales et communales inscrites au budget qui passaient de 36 à 48 millions. Les autres dépenses avaient à peine grossi : les services généraux des ministères exigeaient 505 millions en 1820, 557.188.370 en 1830 ; la liste civile et les dotations étaient tombées de 34 millions à 32. Tous les exercices sauf celui de 1827 s'étaient liquidés avec des excédents de recette variant de 4 millions à 32 et considérables encore, si l'on déduisait des dépenses, comme il serait plus de 40. Et même, en réalité, les excédents apparaîtraient bien plus légitime de le faire, les 40 millions de la dotation de l'amortissement.

Les recettes. — Les impôts directs, parfois même, quoique dans une bien moins grande mesure, les impôts indirects, avaient été diminués. Des améliorations avaient été apportées à leur assiette. La contribution foncière, de 154.681.000 en principal depuis 1821 au lieu de 172 millions en 1815, s'acheminait à une moins inégale répartition par la continuation du cadastre. La contribution personnelle-mobilière laissait beaucoup plus à désirer ; les travaux faits en 1826 pour en améliorer la répartition révélaient l'existence de 384 millions de valeurs locatives mais restaient encore fort au-dessous de la réalité. Un recensement de 1823 accusait 33.949.000 ouvertures, et cependant les rôles des portes et fenêtres n'en présentaient que 26.892.326 ; beaucoup restait à faire pour porter ces deux impôts à leur plein rendement. Les patentes, toujours grandissantes, se montaient à 27 millions. Malgré 91.805.347 de dégrèvements accordés tant sur les principaux que sur les centimes généraux des quatre contributions directes, leur produit était de 325 millions dont 217 pour les principaux et 108 pour les centimes ; sur ces 108 millions 19.478.000 provenaient des centimes généraux, réduits

LES RECETTES Ml

pour les quatre contributions au nombre uniforme de 10, et88.522.000 des centimes locaux.

Mais les grandes victoires fiscales avaient été surtout remportées sur le terrain des impôts indirects (nom sous lequel on avait dès ce temps-là la mauvaise habitude de comprendre des impôts aussi peu semblables à des impôts de consommation que l'enregistrement et le timbre) et cela uniquement par le fait de l'essor des forces productives car, depuis 1816, il n'y avait eu que des diminutions et non des augmentations de tarifs. De 1816 à 1829 le produit de l'enregistrement était passé de 105 1/2 à 140 1/2 millions ; celui du timbre, de 25 à 29 ; des forêts, de 18.230.000 en 1819 à 29.300.000 en 1829, malgré les ventes effectuées dans les premières années, et par suite d'une meilleure police et de l'attention toute particulière que le pouvoir avait accordée à cette branche de revenus (l'Ecole de Nancy avait été fondée en 1824, le Code forestier promulgué en 1827, et tandis qu'en 1816 une coupe de 27.856 hectares n'avait produit que 17.850.000, en 1828 une coupe de 24.324 hectares en rapportait 29). Les douanes, à cause des lois ultra-protectionnistes qui s'étaient succédé en 1814, 1819, 1820, 1821, 1822, 1826, etc., accusaient des progrès plus marqués encore : de 51.458.000 en 1816 leur produit était monté à 110 millions, à quoi s'ajoutaient les droits perçus sur les sels par l'administration des douanes, portés de 42.748.000 à 54.243.000 ; jamais, notait avec satisfaction le rapport de d'Audiffret, leur produit n'avait présenté de résultats aussi favorables et jamais l'aisance générale ne s'était mieux manifestée que par cet indice particulier de la consommation habituelle du peuple. Aux contributions indirectes, progrès remarquable sur toute la ligne: les boissons passent de 58 à 98 millions, les tabacs de 55 à 68, le 10e prélevé sur les octrois (ou plutôt sur une partie d'entre eux) de 4 à 5, les poudres de 3 à 4, les droits sur les sels perçus par les contributions indirectes de 4.140.000 à 6.877.000. Au total le rendement monte de 140 millions en 1816 à 212.257.249 en 1828, dont 186.618.176 de produit net. Là aussi de notables économies étaient pratiquées dans les frais de l'administratic n centrale : elle comptait en 1818, 558 employés coûtant 2.273.672; en 1824, 356 coûtant 1.886.000; en 1828, 326 n'en coûtant plus que 1.177.250. De même pour les douanes où il y eut réduction de 835.000 à 545.000 sur les frais de l'administration centrale; au contraire renforcement et meilleure rétribution des employés du service actif. En tout, sur les services centraux des diverses administrations (1 )

(1) Dont d'Audiffret donne ainsi le déta;l : sur la direction générale de l'enregistrement 391.000, sur celle des forêts 227.000, sur celle des douanes 200.000 des indirectes 2.151.000, sur l'administration de la loterie 800.000.

il fut réalisé 3.859.000 d'économies, etsur les services actifs, 7.815.600, compensés il est vrai dans quelque mesure par 6.774.000 de nouveaux frais. L'administration centrale des finances paya bien entendu son tribut à ces réductions ; d'Audiffrct énumère avec fierté toutes celles qui furent faites sur le personnel, le matériel, le chauffage, l'éclairage, etc. La direction des contributions directes comptait en 1814 à Paris et en province 870 employés coûtant 3.725.000 ; en 1830 ce n'était plus que 701, coûtant 3.400.000.

La poste doit être à la fois une ressource pour le Trésor et un moyen de progrès matériel et moral pour la société, deux besoins qui sont quelquefois contradictoires, dont le premier risque fort d'être sacrifié au second, et qui semblent avoir été alors heureusement conciliés et aussi bien satisfaits que le permettaient des conditions matérielles encore très défectueuses. De 1819 à 1828 la recette brute passa de 22.969.738 à 30.545.620 ; la recette nette de 7 millions et demi à 14 et demi. En 1830 le produit brut dépassera 33 millions et demi. Des malles-postes, voitures légères et, pour le temps, rapides, partaient tous les jours de Paris pour les différentes directions et mettaient par exemple 45 heures au lieu de 86 pour aller à Bordeaux, 72 au lieu de 110 pour aller à Toulouse ; des services existaient aussi entre les principaux bureaux départementaux. On comptait en tout 1.800 bureaux de poste et l'importante loi du 3 juin 1829 apporta une grande amélioration aux 35.600 communes qui n'en avaient pas : à dater du 1er avril 1830 5.000 facteurs ruraux devaient distribuer les lettres, de deux jours l'un, dans tous les lieux habités, moyennant une surtaxe de 0,10 par lettre dont on attendait un produit de 3 millions.

Les malles-postes ne transportaient que peu de voyageurs ; le grand mouvement de voyageurs se faisait par les messageries royales, beaucoup moins rapides, qui mettaient 4 jours pour aller à Lyon, 5 pour aller à Bordeaux. Néanmoins les communications se développaient de plus en plus : l'impôt sur le prix des places passait de 2.380.000 en 1816 à 5.500.000 en 1828 (1).

En tout enregistrement et timbre (40 millions), forêts (11), douanes (60), patentes (7), contributions indirectes (82), poste (12),

(1) Parmi les revenus de l'Etat doit être citée aussi, malheureusement, la loterie. Elle passe de 1816 à 1828 de 42.463.025 de produit brut à 53.183.007, et de 13.051.908 de produit net à 14.866.551. D'Audiffret s'en excuse presque et a soin de noter qu'on a supprimé les appels des colporteurs, interdit les manifestations extérieures de la joie populaire, supprimé les bureaux dans 28 départements, et élevé le taux des mises, afin de protéger la classe ouvrière contre de funestes entraînements. Il existait en 1829 cinq roues, à Pari*, Lille Strasbourg, Lyon et Bordeaux.