CHAPITRE VII Le Consulat de l'an ix a l'an xii

Lois budgétaires de Van IX et de l'un X. — L'an VIII avait été essentiellement l'ère des expédients : du moins un des plus fâchaux de tous, à savoir Les anticipations sur les recettes à venir, avait-il pu être évité. « Nous sommes arrivés à l'an IX, a dit fièrement Gandin, sans avoir entamé aucune portion des revenus qui lui sont propres... le Trésor, dont la marche avait été si chancelante pendan/ l'année qui venait de finir, entrait dans la nouvelle d'un pas ferme et assuré ». Notification fut faite aux ministres que les fonds de l'an IX devaient être inviolablement appliqués aux dépenses de l'an IX, jamais à aucune dépie-nse des années antérieures, et que toute distraction serait un acte illégal engageant gravement Leur responsabilité. Les finances entrent doue avec la nouvelle année dans une ère meilleure. Sur un point essentiel cependant, à savoir l'établissement de véritables budgets, ri subsiste, et il subsistera toujours sous le Consulat et l'Empire, une regrettable incorrection.

La Constitution de l'an VIII disait peu de chose du mode d'établissement et de vote dos budgets. Le peu qu'elle disait impliquait cependant de manière fort nette le vote annuel de La loi de finances. <( Le gouvernement, dît l'article 45, dirige Les recettes et lès dépenses (Le i'Ftat conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres ». — « î?un des ministres, ajoute l'artiste 56. es! spécialement chargé de l'administration du Trésor pub'lic: il assure les recettes, ordonne les mouvements de fonds et les paiements autorisés par la loi. Il ne peut rien faire payer qu'en vertu 1° d'une loi. e| jusqu'à concurrence des fonds qu'elle a déterminés pour un genre de dépenses; 2° d'un arrêté du gouvernement; 3° d'un mandat signé par un ministre. - Enfin l'article 57 porte que les comptes détaillés de in dépense de chaque ministre, signés ni certifiés pnr lui. sonl rendus publics.

Le Consulat, el encore plus l'Empire, ont distingue entre ces obligations constitutionnelles. L'une. oelLe de rendre des comptes, fut exécutée fidèlement et dans le plus grand détail, à ce point que les ennemis les plus déclarés de Napoléon se sont rencontrés avec ses thuriféraires pour rendre hommage à la manière dont cette prescription fut observée (1). L'autre, celle de diriger recettes et dépenses en vertu d'une loi fixant annuellement les unes et les autres fut au contraire constamment éludée ou violée : elle l'avait été dès l'an VIII, elle ne cessera pas de l'être jusqu'à la fin. L'état de guerre, presque continuel, rendait évidemment très difficile, ou même impossible, inexécution de cette prescription ; mais le caractère impérieux du maître y sera un obstacle plus grand encore : on n'imagine pas Napoléon se laissant lui-même enfermer et contenir dans les strictes limites d'un budget nettement déterminé. « Un ordre complet dans les finances, a dit un publiciste (2), pouvait devenir un obstacle à la volonté die l'Empereur dans l'action : le cours régulier des exercices -eût été trop lent pour sa marche précipitée : il les quittait sans les clore, les devançait sans les attendre, laissait des centaines de millions en dehors de leurs cadres : il lui f aillait l'espace même dans les finances. » Toute gêne, toute limitation était insupportable à cet homme né pour commander, point pour obéir, et voilà pourquoi fui. si réduite la part du pouvoir législatif dans rétablissement et te contrôle de ses budgets : réduite au point de devenir, vers lia fin

(1) G'ostaz, au Tribunat. 1er germinal an XI : « Le compte du ministre du Trésor public nous montre dans le plus grand détail et avec la plus scrupuleuse exactitude les mouvements des fonds qui sont parvenus au Trésor, qui en sont sortis, dans le cours de l'an X... En se soumettant à ce contrôle le gouvernement fait connaître qu'il ne le redoute point: il prouve qu'il n'a rien négligé pour assurer l'exactitude des résultats qu'il présente à la nation. » Le 11 mars 1813 Mole rappelait combien le Compte-Rendu de Necker, qui excita tant de tram: ports, était incomplet et informe en comparaison de ceux qui étaient maintenant présentés au pays tous les ans. D'Ivernois lui-même a fait leur éloge: il trouvail ceux de 1809 et de 1810 « d'une telle clarté qu'il est peu d° maisons de commerce dont les affaires soient tenues avec plus d'ordre et de méthode. » En réalité ces comptes sont très sincères, très complets, même très minutieux. Mais on les voudrait plus clairs. Leur obscurité vient (Je leur '.'-tendue considérable el toujours croissante (ainsi le compte de l'administration des finances de l'an XÎTT occupe près de 100 pages «le supplément au Moniteur du 22 avril 1806 et jours suivants, celui de 1809 et 1810 281 pages de supplément au Moniteur du 11 juillet 1811). de la division entre deux ministères (dea fi naïves et du Trésor), de l'enjambement continuel des exercices les uns sur les autres, de la multitude des détails envisagés (origine des recettes, nature des recettes — il y a du numéraire, des effets à terme, des obligations, des bons à vue. etc. — de la diversité des points de vue successivement envisagés, de la distinction entre les fonds gêné

raiix et tes tonds spéciaux (eeiitinies add it ionnels. taxe d'entretien dvs routes. vente d'effets militaires, amendes de désertion. r\v.) Ils ne laissent fias une

ii nette. MoHien parle (I, 481) « des nuages que présentait la complication des Comptes du Trésor » et c'était avec raison.

(2) Baron de Ménainville, Les finances publiques de la France (1843).

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dh d'Empire, tout à fait nul.lie. On n'en était pas encore là au début du Consulat : mais c'est dès lors que commença à s'en contracter l'habitude.

Quand, 'au début de nivôse an IX, alors que la paix n'était pas encore conclue avec l'Autriche (elle le fui à Lunéville, le 20 plu viôse) fut soumis au Tribunal le projet de loi mettant à la disposition du gouvernement pour l'an IX une somme globale de 415 millions, sans aucune indication de répartition entre les différents ministères, un tribun cepëndanLassez porté à l'opposition, Bérenger, développa devant le Tribunal la thèse des abdications nécessaires, mais provisoires : «. La sagesse, les intentions et l'habileté du gouvernement nous rassurent sut: la faculté (pie le projet de loi lui laisse de distribuer les Fonds aux ministres. Les prodiges qu'il a opérés sou! bellement' au-dessus des moyens pécuniaires que nous avons voulu mettre à sa disposition qu'il est impossible de les comparer... Pour Commander aux événements, pour achever des travaux dont l'idée seulie étonne, mais dont le succès est garanti par les faits, il f'.-iui que le génie qui lies a entrepris et conduits avec tant de gloire puisse agir en toute liberté. » Bérenger concluait donc au vote de la loi. mais il exprimait l'espoir qu'en l'an X les grandes difficultés étant terminées « le gouvernement s'iempresserait sans doute de vous présenter un plan de finances digne de sa sagesse et de l'approbation du Corps Législatif... La marche que vous adoptez ne doit être considérée ni comme un principe ni comme une règle : c'est au contraire un moyen d'accélérer Je retour aux véritables principes e! (Ven réclamer 'l'observa l: n pour l'avenir. » C'était annoncer un conflit si plus lard le gouvernement persistait dans les mêmes errements. Les orateurs du gouvernement firent toutes réserves : Defermon, notamment, protesta contre le reproche d'irrégularité reposanl sur ce que la loi des recettes et celle dos dépenses avaient été scindées, "t qu'y n'avait pas été fait de stipulation des sommes attribuées à chaque ministère : il nia que l'expression de loi annuelle employée par la Constitution impliquât qu'il n'y eût qu'une seule loi déterminant le montant des recettes et des dépenses, nia également l'obligation de faire figurer dans la loi le détail des dépenses par ministère, et rappela que Je Corps Législatif n'ayant que des -ions momentanées le gouvernement serait souvenl réduit à la nécessité de renoncer à l'exécution de mesure utiles et salutaires <i on ne lui laissait pas la latitude que commande l'intérêt public

La loi. qui porte la date du 10 nivôse an IX, passa aisément au Tribunal et au Corps Législatif : mais il n'en fut pas tout à fait de même quand, peu après, fut déposé un projet de loi accordant au gouvernement 200 millions comme à compte des dépenses des diffé-

rents ministères pendant l'an X, ce qui impliquait de sa part l'intention de persister dans la pratique des lois budgétaires fractionnées el san-s spécification de chapitres. Les éléments hostiles qui exis ! aient dans le Tribunal reprochèrent à ce système d'être inconstitutionnel, de violer l'article 45, et même de tendre à perpétuer un système de contributions défectueux et accablant pour la propriété foncière : car l'opposition semblait alors plus pressée que le gouvernement lui-même de revenir aux impôts de consommation : elle était extrêmement sévère pour le<s impositions d'origine révolutionnaire, les jugeait à ta fois très lourdes et cependant insuffisantes, reprochait au gouvernement trop die timidité à entrer à cet égard dans la voie des réformes, et le sommait de profiter des circonstances pour rétablir le crédit public par un bon et suffisamment productif système de contributions « en balançant les recettes avec les dépenses et en ouvrant à chaque ministre des crédits à raison des dépendes de son département. » Or. disait Isnard « la marche que l'on propose contre le vœu de la Constitution ne peut qu'être funeste au crédit public : le crédit public réclame non seu7 ment l'octroi général et constitutionnel des contributions, il réclame encore «la balance entre- les recettes et les dépenses. Le projet de loi ni ses motifs ne donnent aucun espoir satisfaisant sur cette balance. » Laussat était plus net encore : « La proposition simultanée des recettes et des dépenses, la loi annuelle et comparative des contributions et des besoins, n'est pas seulement un hommage et un devoir que la Constitution réclame de nous : elle est en outre un ressort puissant, fécond et sain, de crédit public et de solide .administration que des hommes d'Etat ne sauraient impunément méconnaître et négliger dans les finances d'un grand1 peuple... Le crédit public, au point de civilisation où l'Europe se trouve, y est aussi nécessaire à tous les gouvernements que des lois civiles, que des troupes exercées... que dés impôts, que des monnaies : il n'est pas moins avéré qu'un Etat sans crédit faii annuell ornent une somme d.e dépense stérile, pernicieuse et superflue... Or, le premier élément du crédit public est que les recettes et l'es dépenses marchent sans cesse ensemble, sans cesse de front, et a découvert ». Le gouvernement, dont In moralité personnelle et dont tes actes glorieux avaient dépassé tonte attente, avait déjà infinirrv-ni moins d'embarras dans /ses opérations, moins de difficultés r'.-infi sa marche, mais « il ne font pas qu'il se déguise à lui-même que nés améliorations n'onl ni consistance solide ni fondement réel. rru'elles tiennent uniquement en quelque sorte à une personne, et "'i'il ou cr»,v, de même t n n t qu'il ne leur aura pas donné pour appui un plan de finances complet o( dégagé des temporisations et des incertitudes ». Excellents conseils, qu'il oui été à souhaiter que Bonaparte

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ait voulu entendre, et qu'il aurait peut-être entendus plus volontiers s'ils n'étaient pas émanés surtout d'un groupe que son opposition maladroite et impolitique dans l'affaire de la liquidation de la dette publique lui rendait suspect, ou mémo odieux. Le tribun Miathieu surtout, rapporteur de 'la commission., exprimait certaines objections assez embarrassanties : « L'article 45 parle d'une loi 'annuelle : elle doit par conséquent embrasser l'année tout entière, un exercice entier. Il y est question d'une loi annuelle, et non pas de deux lois dont une provisoire et l'autre définitive, l'une accordant des acomptes et l'autre un complément. Cette loi a deux objets essentiels qui. ne paraissent pas devoir être séparés pas plus que les deux côtés ou bassins d'une balance : ces deux objets sont les recettes et les dépenses... Le gouvernement doit diriger les recettes et les dépenses conformément à la loi annuelle ; comment pourrait-il le faire, lorsque la loi annuelle ne serait point encore rendue ?... Dans un tel état de choses au lieu de dire que le gouvernement dirige conformément à la loi. il serait plus vrai de dire que l'on fera la loi conformément aux directions du gouvernement... La disposition de la Constitution ne devait pas être seulement un dogme, mais une pratique solennelle et constante, qui trace et prescrit un ordre de choses bien différent de celui qui existe et que l'on semble vouloir relndre permanent... »

Defiermon fut chargé de nouveau de trouver des raisons à l'appui de la méthode suivie : l'expression loi annuelle ne devait pas plus s'entendre de l'année précédente que de l'année subséquente : c'était dans Cannée même où les recettes et les dépenses étaient faites qu'il y avait lien de promulguer la loi déterminant le montant des unes et des autres : la distinction des sommes attribuées à chaque ministère n'était ni dians le texte de la loi, ni dans les précédents, pas plus qu'elle n'était dans les possibilités du moment, les événements, tes hasards de la guerre pouvant à tout instant entraîner des changement dans les projets les mieux conçus : et l'opinion admetlai i assez volontiers cette manière de voir. La Décade philosophique elle-même faisait remarquer (pluviôse an IX) que le budget de l'an X. par exemple, ne devait être arrêté que pendant la session de l'an V. parce que le budget était l'opération la plus importante è& la législature, et que si la législature de l'an IX décidait le budget de l'an X, lia législature de l'an X perdrait sa plus belle influence sur l'administration de cette année. En outre ce budget de l'an X ne pouvait s'établir que sur une connaissance .exacte du produit des revenus de Tan IX et du montant des besoins de l'an X. connaissance évidemment impossible en ventôse an IX, lorsque finissait la session. Il était donc nécessaire que le budget de l'an X ne fût voté

({n'en l'an X et que d'ailleurs un crédit lui fùl accordé par avance pour les besoins des premiers mois de l'année.

Malgré tout (et ce même journal l'établissait ensuite) de ces cfleux lois ainsi nécessaires aucune n'était vraiment la loi annueûle prescrite par l'article 45 : aucune n'était à proprement parler inconslilulioimclle, mais leur présentation isolée et partielle n'en était pas moins un- inconslilutionnalilé, e1 il eût mieux valu (pie le gouvernem ni, avant do demander prorogation en masse de 4 ou 500 millions de contributions, <eslimà| aussi exactement que possible les recettes et dépenses de l'année suivante, soi! en guerre, soit en paix, iet fît voter le budget en conséquence. Le gouvernement fît quelques concessions de forme : bientôt d'ailleurs l'épuration tribunitienne de l'an X élimina die ce corps ceux qui auraient eu la hardiesse d'expri^ mer un blâme. Fabre de l'Aude, en présentant Je 21 ventôse an. XI le> projet de loi concernant, île budget de l'an XI, affecta de considérer ee projet comme l'exécution de la loi constitutionnelle qui voulait que les recettes et les dépenses fussent réglées chaque année par Le, Corps Législatif, et à qui le chef du gouvernement ne pouvait être que très attaché « lui qui accueille avec transport toutes les idées libérales, et qui fait consister sa principale gloire à gouverner un peuple libre et généreux » : Cretet en présentant le 24 pluviôse an XII celui de l'an XII proclama que « les rapports inséparables qui existent entre toutes les parties des finances ne permettent pas d'en laisser aucune dans l'isolement, et l'indépendance » ; mais en dépit de ces formules le gouvernement persista dans l'habitude prise de ces lois d'accompte, de ces budgets scindés en plusieurs parties, de ces bonds en avant et de ces retours en arrière sur des exercices déjà terminés, le jout au grand détriment de la clarté des budgets et par conséquent de la croyance du public en leur état d'équilibre.

La loi du 25 ventôse an IX qui mettait 200 millions à la disposi" lion du gouvernement pour le service de l'an X fut complétée par celle du 17 floréal an X qui en ajouta 300 «eSi fixa la répartition entre les ministères. Presque en même temps commença à apparaître avec un crédit de .o»00 millions (loi du 20 floréal an X) le budgeit de l'a;n XI, qui cependant ne se réalisa tout à fait que par cellei du 5 germinal an XI, 0 mois après le début de l'exercice : elle rajouta ^SO. 050. 000. La même loi accordait 400 millions d'acompte pour Tan XÏT : le Tribunal, proclamait Arnould. ne voyait nul inconvénient, voyail même grand avantage « à confier provisoirement de grands moyens ;i un L;ouvernemen| aussi ami de la paix que jaloux de la dignité nationale. » \ coi acompte pour l'an XTT la loi du 5 ventôse ajouta .°,00 million^ 0| w 700 ainsi accordés furent répartis par elle sommairement entre 20 chapitres. Ainsi pendant foui le temps

du Consulat, La loi annuelle réclamée par Laussat, par Mathieu, ne vit jamais Le jour : elle devait le voir encore bien mouis sous l'Empire, Ce fut de la pari de Napoléon une habitude plutôt qu'une nécessité, nul obstacle sérieux n'étant à craindre pour lui, du moin* huit que la fortune lui lut fidèle : ce l'ut surtout l'effet de sa répugnance, insurmontable à n'avoir pas en finance, comme en tout, ses coudées tranches. Une telle 'politique n'était pas favorable au développement du crédit public : mais, Napoléon était assez peu sensible à ce genre de considération. C'était à d'autres moyens qu il entendait demander La restauration financière, qu'il considérait au contraire comme un des principaux devoirs de son gouvernement

Liquidation de la dette publique . — Sa tâche la plus urgente à cet égard était la liquidation du lourd et embarrassant arriéré que léguaient au Consulat les désordres du gouvernement précédent. La paix de Lunéville, qui mettait lin à la guerre continentale et permettait d'envisager une fin prochaine de la guerre maritime, offrait une occasion favorable qui fut immédiatement saisie. De là l'important projet qui allait devenir la loi du 30 ventôse an IX sur la liquidation de la dette publique.

Le premier titre de cette loi, œuvre de Defermon, concernait l'arriéré des exercices antérieurs à l'an VIII ; on l'évaluait, un peu arbitrairement (mais dans l'impénétrable obscurité des comptes de ces années troubles, quel est le chiffre qui n'eût pas été arbitraire ?) à 90 millions, 25 pour l'an V, 15 pour l'an VI, 50 pour l'an VII, et on s'en débarrassait en le remboursant par la rente à 3 % de ce capital : 2.700.000 francs de rentes devaient donc de ce chef être inscrits au .Grand Livre. Quant aux créanciers de l'an VIII, plus favorisés, leur créance, évaluée 20 millions, recevait 1 million de rentes, à raison de 5 %. Pourquoi cette différence de taux, les uns étant liquidés à 3 %, les autres à 5, et pourquoi des taux si modiques, lorsque le 5 % consolidé' était à 50, de sorte que si les titulaires de ces rentes avaient voulu les réaliser, la créance de 20 millions se serait trouvée réduite à 10, et celle de 90 millions à 27? Là étail la grosse objection au projet de loi, et c'est sur ce point que les tribuns opposés au projet, fort nombreux et fort actifs, Ganilh, Bosc, Benjamin Constant, Desrenaudes, firent porter leurs principales critiques. On y répondait que ces créanciers de l'arriéré étaient des fournisseurs plus ou moins véreux, ayant majoré leurs prix du temps du Directoire 'en raison de la détresse notoire et de la mauvaise foi du gouvernement, souvent n'ayant rien fourni et indignes de tout ménagement. L'opposition en convenait volon-

tiers, mais, très exigeante, elle voulait néanmoins qu'une fois la dette exacte bien fixée et bien reconnue, le gouvernement ne pût pas s'en débarrasser de façon aussi cavalière. « La réduire arbitrairement par une loi, disait Gaiirlb, rapporteur de la commission du Tribunat, en restreindre le paiement au quart de sa valeur, ce serait altérer tous les principes de la législation, donner au peuple français un exemple dangereux, lui faire croire qu'il est permis de se faire justice à soi-même : ce serait rouvrir la porte à l'arbitraire et consacrer, après la Révolution, les principes et la morale que nous avons condamnés et dont nous avons gémi pendant sa durée. Votre commission a pensé que la législation devait se rattacher désormais aux principes de la justice, présenter à tous les citoyens et à toute l'Europe tous les caractères de la morale, et se distinguer essentiellement de toutes les lois commandées par Las circonstances, arrachées par la nécessité, et e)lle n'a pas cru pouvoir vous proposer de donner votre assentiment à une disposition qui, fût-elle intrinsèquement juste, aurait l'apparence de -l'arbitraire et de l'injustice. » Benjamin Constant, rapprochant l'estimation in globo faite de ces vieilles dettes de la liquidation minutieuse des sommes dues par les acquéreurs de biens nationaux qu'annonçait l'ait. 8, disait 1° que C'était une terrible chose que de déclarer qu'on n'avait pas le temps d'être juste ; 2° qu'il était bizarre de frapper en aveugle «et si rapidement sur les créanciers de l'Etat, sous prétexte de célérité, et d'ouvrir, par une autre disposition, une porte immense à des liquidations et à des lenteurs de tout genre. « Si le gouvernement s'y soumet pour des acquéreurs qui lui doivent, ne devrait-il pas s'y prêter de même pour des créanciers auxquels il doit ? » Bosc exprima le regret « que l'esprit d'économie qui a dicté les détails de c.ei projet semblât avoir fait croire à ses auteurs que de chétives épargnes enrichissent le Trésor public... Lorsqu'il s'agit de fonder le crédit de l'Etat, la première base -est ia confiance : elle est naturelLelmont timide lorsqu'elle ,a été si souvent déçue : et il n'est pas sans danger de réveiller des souvenirs et de forcer à des comparaisons dont il faut effacer jusqu'à la trace pour opérer Le bienfait d'une sécurité complète! parmi une classe de citoyens dont le sort et l'existence sont liés au gouvernement... Quelques millions ne sont rien en 'om(, maison d'un crédit basé sur la fidélité aux engagements, et de cas rapports permanents de confiance qui lient les gouvernés aux gouvernants... Ces créances (dit-on) proviennent pour la plupart de ruarchés très équivoques ou très onéreux passés sous l'ancien gouvernement. Certes, je ne me ferai point le défenseur de ces hommes immoraux donl l'insatiable cupidité a exploité si fructueusement les besoins de la République, et souvent augmenté sa détresse pour

mieux la dépouiller... ni le prôneur d'un gouvernement dont la faiblesse et l' imprévoyance, loin d'arrêter ces désastres, las ont multipliés : mais je demanderai si dans lie volumineux tableau des créanciers de ce genre il n'existe pas une foule d'ouvriers malheureux, d'entrepreneurs estimables, et de sous-fournisseurs que les compagnies d'entreprises n'ont pas soldés. Le haut prix qu'ils ont attaché à leurs ouvrages était calcule plutôt par leurs craintes que par leurs espérances... Je crains que L'on n'attaque le principe de La propriété en diminuant la créance... La réduction forcée de 2/5 d'intérêt de ces créances... ne soulage le Trésor public que de 1.800.000 francs p,ar an : et cette économie ne peut à mon avis entrer en balance avec la force d'opinion qui est le plus ferme appui des gouvernements. »

Au* point de vue du droit strict, il est incontestable que> ces critiques étaient fondées : toute consolidation forcée est une banqueroute, surtout lorsqu'elle est faite à un si faible intérêt, et toute fixation forfaitaire d'une dette indéterminée n'échappe au blâme que si elle a été librement débattue par les deux parties. Reste la question de savoir si dans le cas présent l'application d'une stricte justice était possible, si une liquidation exacte était faisable1, si elle n'aurait pas exigé des délais indéterminés, préjudiciables à tout le monde, notamment aux parties prenantes, si enfin les créanciers de l'arriéré avaient des titres bien sûrs, des droits bien établis, des espérances bien fondées, et si on ne leur offrait pas plus qu'eux-mêmes ne comptaient recevoir, plus que ne leur aurait alloué un tribunal d'équité ; et c'est sur ce terrain que s'établirent les tribuns qui défendirent le projet de loi : « Tirons-nous, disait Carrion-Nisas, de ce labyrinthe inextricable : imitons celui qui ne pouvant démêler le nœud gordien le trancha avec le glaive... Analysons à l'avenir les opérations du uouvernement : portons-y le scalpel, mais c'est la faux qu'il faut porter dans les broussailles de l'arriéré. Aurez-vous le funeste courage de vérifier de près toutes ces turpitudes ?... Irez-vous tirer au clair s'il est vrai que dies fournisseurs... à des prix évidemment au-dessous de ce qu'il est possible d'effectuer sans perte... aient trouvé 'encore des profits énormes dans la connivence des agents faits pour les surveiller ? » — « Le gouvernement, disait le tribun Imbert, ne lire pas des énormes lésions qu'ils ont fait éprouver à la République 1rs mêmes avantages qu'il ont su tirer de la mauvaise position où se trouvaient alors le crédit de l'Etat et l'état du Trésor... Ils traitèrent avec lui d'après le discrédit national : ce nViSt pas que £e veuille leur en faire un crime, mais il ne faut pas non plus leur en faire un titre. » On cita ce fait que telle compagnie ayant réclamé 4.200.000 1. pour ses avances et la trésorerie ayant réduit sa note

•j24 CHAPITRE VII

a l.ïOO.OOO, avait renoncé à rien réclamer moyennant décharge de tout compte. « Les traités passes par ie Directoire avaient été presque tous surpris à l'ignorance, ou obtenus par complicité, les livraisons partielles ou défectueuses, les prix exorbitants «en raison même des infidélités gouvernementales » (Devaisnes) el il était logique que ceux qui avaient contracté avec le gouvernement de l'an \ 111, moins accessible à certaines influences et à certaines compromissions, reçussent un traitement plus favorable. D'autre part, de l'aveu général, il était urgent d'en finir avec cet arriéré, et en finance aussi bien qu'en politique d'élever unei barrière qui empêchât les erreurs et les fautes du passé de corrompre d'avenir. « On chercha, dit Gaudin, les moyens de libérer l'Etat pour le passé, de manière à ne pas sacrifier les intérêts d'un avenir encore mal assuré... La prodigalité du gouvernement ne nuirait pas moins à son crédit que son infidélité.» Ou, pour mieux dire, certaines fautes en entraînent nécessairement d'autres à leur suite. Le Consulat ne pouvait agir autrement qu'il l'a fait : il est d'ailleurs regrettable pour lui qu'il ait subi cette nécessité.

En second lieu le projet de loi portait création de 1 million de rentes 5 % pour l'échange (d'ailleurs purement facultatif) des bons deux tiers à raison de 1/4 % de lia .somme nominale présentée à l'échange : en d'autres termes le porteur de 1.000 francs en bons deux tiers, qui valaient au cours, par exemple, du 1er nivôse an IX (1,65 %) 16 fr. 50, pouvait les échanger contre 2,50 de rente valant au cours du même jour (37 à 38) 18 fr. 69. Ce simple rapprochement de chiffres permet de saisir nettement le caractère de l'opération projetée : pour le porteur de bons 2/3, non pas sans doute un dédommagement de la grande iniquité jadis commise par le Directoire — ii n'était au pouvoir de personne de revenir sur ce passé désastreux - mais un échange avantageux (1) : pour l'Etat, l'avantage aussi de faine disparaître ces traces lamentables de la fameuse banqueroute de l'an VI, et d'enlever cet aliment à la spéculation et à l'agiotage.

Nous avons cité précédemment l'exemple d'un, rentier de 1.500 francs, réduil à 500 par la banqueroute des deux tiers, et qui, en supposanl qu'il ail gardé ses 20.000 francs de bons 2/3 et fait l'échange prévu p^ ]a loi du 80 ventôse an IX, soit, 50 francs de rente, sérail définitivement sorti de la tourmente révolu lionn aine avec 550

(1) Sans doute [« seul fait de la prévision de la loi eut pour effet de faire remoriter les bons 2/3 qui atteignirent 12.50 le 22 nivôse, 10,25 le 24 pluviôse. Mais. «■" même tempa, moulaient aussi les ooura du 5% consolidé (68 le 24 pluviôse) et par conséquent l'opération restait toujours avantageuse.

francs de rente au lieu de 1.500. Sort assurément digne de compassion ; mais néanmoins ce rentier devait se réjouir et remercier le premier Consul. Quelle était en effet La valeur de son capital au 17 brumaire an VIII ? 1138 d'un coté, au cours de 11,38 le tiers consolidé, e! 190 de l'autre, à quoi se réduisaient sels 20.000 francs de Bons au cours de 0,95 les 100 francs: et quelle étaihellie au 1er floréal an IX, un mois après la loi du 30 ventôse, au cours de 54,13 ? 5.954,30. On a parfois qualifié cette loi du 30 ventôse ûii IX de loi de banqueroute : singulière banqueroute que celle qui aboutissait à quintupler le capital des créanciers de l'Etat !

Telle était d'ailleurs la rareté des bons deux tiers, presque tous écoulés déjà dans des acquisitions de biens nationaux, qu'il ne fut pas nécessaire d'inscrire au Grand Livre le million de rentes prévu pour celte opération : il suffît d'en inscrire 508.498 (1), c'est-à-dire qu'il fut converti pour un peu plus de 203 millions de bons deux tiers, autant dire la totalité cle ceux qui subsistaient encore.

Le troisième titre de la loi était relatif au tiers provisoire « ce reste malheureux et infécond de tant de créances légitimes » (2), que la iloi du 24 frimaire an VI avait jadis institué pour y ranger les créances exigibles. Ces créances, réduites comme les autres au tiers en vertu de la trop fameuse banqueroute de vendémiaire an VI, avaient été liquidées en tiers provisoire^ c'est-à-dire privés d'arrérages jusqu'à ce qu'il fût pourvu par une loi particulière à son inscription définitive, loi qui statuerait en même temps « sur Le. temps auquel les intérêts en auront dû courir » (3), phrase un peu obscure, de laquelle il pouvait résulter la possibilité d'un rappel d'intérêts pour ane certaine période précédant l'inscription, mais cette inscription restant d'ailleurs abandonnée aux convenances du législateur : en sorte que celui-ci restait en somme absolument le maître de retarder tant qu'il le voudrait le paiement des arrérages, par le seul fait du retard de l'inscription. Loi inique d'iaillcurs : il était peu de créances aussi sacrées que celles dont elle se débarrassait ainsi à trop peu le frais. Dans l'opinion commune la paix générale devait être le îoment de La réparation de celte grande injustice. Le Consulat lensa avec raison ne pas devoir l'ajourner si longtemps et se contenta pour cela de cette paix continentale qu'assurait le traité de

(1) Ce chiffre se trouva porté à la fin de l'Empire à 543.641 f. /

(2) Expression du tribun Desrenaudes — D'après Gandin, il avait été délivré en tout au 1er vendémiaire an IX pour 2.407.514 de 1><>ms de tiers provisoire dont 1.077.873 employés au paiement de domaines nationaux et 1.329.641 restant en circulation.

(3) « Desquelles inscriptions provisoires, disait l'ait. 30 de la loi du 24 frimaire an VI, les intérêts ne pourront être exigés qu'après l'inscription définitive sur le Grand Livre et suivant qu'il sera réglé par la loi à intervenir. »

226 CHAPITRE Vil

Lunéville : mais il ajourna au 1er vendémiaire an XII le paiement des intérêts, croyant nécessaire, avant d'assumer cette charge, d'iavoir suffisamment rétabli la situation financière. D'où la disposition du projet de- loi qui admettait l'inscription, au cours de l'an IX, de 30 millions, en capital, de tiers provisoire, avec intérêts à 5 % payables à partir du 1er vendémiaire an XII. Rien ne l'y obligeait : la latitude laissée au législateur par la loi du 24 frimaire an YI était complète.

Ce fut cet ajournement qui suscita au Tribunat les attaques les plus vives : on pouvait, selon l'opposition, retarder l'inscription, mais ceile-ci une fois faite le paiement des arrérages s'ensuivait obligatoirement. « Le projet de loi, disait le tribun Desrenaudes, blesse les principes du crédit public... (et cela) lorsque les ressources de la République agrandie sont immenses, au moment même où la paix -est ratifiée et devient une loi générale, lorsque la confiance ne demande qu'à ouvrir ses trésors, lorsque Les capitaux étrangers... étaient impatients' d'affluer vers nous et vont se porter ailleurs ». Benjamin Constant surtout dépassait toute mesure en mettant la loi de ventôse an IX au-dessous de celle de vendémiaire an VI : « Alors on nous disait que le gouvernement, dans un Etat libre, peut réduire la portion de sa dette qu'il ne peut acquitter et rembourser le surplus. On vous propose aujourd'hui quelque chose de plus fort encore : car enfin l'on remboursait, ou l'on prétendait rembourser : aujourd'hui ce n'est pas de remboursement mais de consolidation qu'on vous parle. » A ce compte le vrai coupable d'une banqueroute ne -serait pas le gouvernement qui la fait, mais celui qui, la trouvant, faite, ne la défait point et apporte seulement quelque soulagement à ses victimes : on conçoit l'irritation que causaient au Premier Consul ces attaques calomnieuses. Ganilh, moins violent, était parlois plus embarrassant. Réfutant l'opinion souvent exprimée en faveur du projet que L'augmentation de valeur que pourrait obtenir le tiers provisoire, si ses arrérages étaient dès maintenant payés, nuirail au tiers consolidé à qui il ferait concurrence^ e1 que dans l'intérêt même des créanciers de l'Etat il importait de se montrer fort difficile à l'inscription du consolidé, il «'élevait contre la doctrine que l'Etat ne dût considérer ses engagements que comme on Les considère à la Roursc et ne les acquitfceT qu'au prix auquel ils se vendent. « Votre commission ne pense pas que la loi... puisse sacrifier à des considérations d'intérêt pécuniaine le respect dû à la foi publique, ;i la loyauté dos engagements H à l'honneur national... Il est digne d'un gouvernemenl qui a fait tanl et de si grands prodiges en isi peu de temps de sortir de l'ornière des habitudes, de renoncer aux petites VU'2'S, aux petite économies, et à tous ces petits moyens si

préjudiciables aux grandes affaires : il est digne de lui d'embrasser et de faire prédominer *es grands principes de l'économie sociale. »

En dépit des formules laudatives dont il s'enveloppait, Le1 blâme était réel : il n'était pas justifié. Le gouvernement devançait l'époque à laquelle il était généralement admis que l'inscription devait se faire, et il était le maître de mettre à cet acte de réparation les conditions rendues nécessaires par la situation des finances ; c'était toujours pour les porteurs de tiers provisoire un très réel avantage que d'avoir leur sort fixé et « de faire cesser un jeu immodéré qui fait chaque jour des victimes, soit parce qu'on entretient des espérances exagérées, soit (parce qu'on inspire des craintes chimériques » Devaisne). Très justement les tribuns défenseurs du projet faisaient remarquer que son rejet porterait ajux porteurs de tiers provisoire un coup sensible. « Ne valait-il pas mieux pour eux que le tiers provisoire fût consolidé avec un terme fixé pour le départ de ses intérêts que de continuer à figurer à la Bourse sans caractère, sans titre réel, avec la seule espérance d'en avoir un jour, mais aussi avec l'incertitude de l'époque où ce jour arriverait ?... O'on songe à ce qu'ils adviendraient si par le rejet du projet de loi on laissait Le gouvernement libre de leur dire : J'ia tiendrai pour m' occuper de vous non la paix générale, mais les effets de la paix générale !... Vivez dans les craintes que je voulais vous épargner jusqu'à ce que la diminution dans les dépenses me laisse quelques fonds disponibles (Imbert). — « Ils avaient des promesses : maintenant ils ont de la réalité, de l'effectif, des valeurs commerciaux, d'inutiles qu'elles étaient avant. Pour eux et pour leurs intérêts je demande l'adoption du projet de loi. » Un autre tribun, Gillet, disait le mot véritable : « Si le projet de loi excite tant de réclamations, ce n'est peut-être que parce qu'il met des vues solides à la place des vagues perspectives qui existaient auparavant. Lorsque ce projet n'avait pas encore paru chacun agrandissait, au gré de ses vœux, l'horizon de ses intérêts et de ses prétentions : les spéculations s'établissaient sur tout ce que l'incertitude laissait entrevoir de plus élevé. Le projet a tout à coup fait cesser cette incertitude : le sort des porteurs d'effets a été mesuré suivant leur valeur présente, et en cela il ne leur a fait aucun toit rée] : et c'est la perte <lr ce domaine que le spéculateur déplore, parce que pour lui c'est toujours le plus riche ». Rien de plus juste ; on avail ( l cela même prouve l'opinion favorable qu'on avait au fond du gouvernement consulaire) espéré des dispositions plus favorables pour les créanciers de l'arriéré et. du tiers provisoire, et voilà pourquoi, en prévision d'une, loi qu'on s'imaginait telle, les cours du consolidé s'étaient élevés progressivement de 45 à 55 en nivôse jusqu'à 68, cours maxi-

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iniim (1), le 2'j pluviôse, et ceux du provisoire de 30 à 43 en nivôse à 53 le même jour : cours qui ne subsistèrent point lorsque la teneur du projet fut connue, ce qui fournissait à ses censeurs un prétexte pour •soutenir que par lui les fonds publics avaient été « avilis ». Or les cours ordinaires liaient pour le consolidé de 34 à 36 en frimaire an IX, de 23 à 25 pour le provisoire, et ils furent en germinal respectivement de 52 à 55 et de 40 ,à 44 ; ce qui est juste Le contraire d'un avilissement.

Tout cela -est vrai : et néanmoins on peut se demander si le gouvernement n'aurait pas été plus habile en fixant à 2 ans plus tôt la reprise du paiement des arrérages. Le sacrifice n'eût pas été bien lourd, et il eût été d'une meilleure politique' de paraître ainsi courir au-devant d'une dette qu'on avait le droit strict d'ajourner. Mais à cette époque le baron Louis n'avait pas encore -enseigné que le vrai moyen d'avoir beaucoup de crédit est de payer tout ce qu'on doit, même,' au besoin, plus qu'on ne doit: et cette pratique était tellement éloignée des habitudes prises soit sous la Révolution, soit sous l'ancien régime, qu'il était bien difficile au Consulat d'éleyer ses vues aussi haut. L'idéal des financiers qui entouraient Le premier Consul était encore ce qu'il avait élé sous le Directoire : rogner, retarder Les paie, ments le plus possible. On était convaincu autour de Bonaparte — et lui-même1 était loin de faire exception à cette règle — que c'était bien et habilement agir que mesurer le plus chichement possible les paiement aux créanciers de l'Etat. Des hommes de La plus parfaite délicatesse dans les affaires privées, comme Defermon (2). raisonnaient -ainsi qimnd il s'agissait des affaires publiques. Ce n'est que progressivement que la mentalité dos hommes d'Etat pouvait subir sur ce point un très désirable changement.

Enfin un /ie titre prenait des dispositions pour l'amortissement de la dette, ainsi Légèrement accrue, et sur le stock -encore subsistant des domaines nationaux, évalué 300 millions (.'!) valeur 1790, en réservait l<S0 pour les dépenses de l'instruction publique et des militaires invalides, en destinait 30 au s-ervice de Tan VIII, 20 à celui de l'an IX, et consacrait les 70 autres à l'amortissement de la dette publique

(1) Ce cours, qui no dura point, était <lû à nouvelle de la paix de Lunéville, ôt aussi à l'espérance, qui ne devait point se réaliser, d'une paix générale immédiate. C'est surtout l'espoir de cette paix générale qui fut cause de la hausse rapide des cours en nivôse et pluviôse an IX, et par une suite fâcheuse, mais naturelle, de la baisse qui lui succéda.

(2) Pasqufer, en général fort sévère pour les finances napoléoniennes, accuse Defermon d'avoir contribué à entretenir Bonaparte 'clans l'oubli des engagements contractés et attribue la grande faveur dont il jouit à la satisfaction du Consul d'avoir rencontré mi instrument aussi docile.

(3) 400 millions, d'après l'estimation de Lecointe Puyravoau. dans son rapport rminal an Vil. Depuis lors, d'ailleurs, les ventes avaient continué.

par les soins de la Caisse d'amortissement. Tout •en applaudissant à cette partie du projet, Ganilh, rapporteur du Tribunat, pensait que !e Tribunat devait y refuser son assentiment jusqu'à une nouvelle loi organique de la Caisse d'amortissement. (1)

Telle fut cette loi, sur laquelle se concentrèrent les efforts de cette partie du Tribunat qui tenait à gêner le gouvernement, que cette assemblée repoussa par 56 voix contre 30, mais que le Corps Législatif vota le 30 ventôse et qu'il fît bien de voter. La qualifier de loi de banqueroute, comme le firent quelques adversaires passionnés au nombre desquels il faul placer au premier rang d'Ivernois, était une calomnie : c'était simplement une loi qui n'effaçait pas complètement les traces de La banqueroute de l'an VI, impossibles malheureusement à effacer. Elle n'a pas, comme on l'en accusa, provoque une baisse des fonds publics : simplement elle n'a point déterminé la hausse sur laquelle certains comptaient, et que Talleyrand conseillait de rechercher au moment où des négociations .s'ouvraient avec l'Angleterre, car « .en négociant avec un pays qui est tout crédit, il ne faut pas paraître à ses yeux souffrir du discrédit » (2).

Mais, insistait d'Ivernois, cette liquidation était si bien une banqueroute qu'nprès elle les cours s'effondrèrent jusqu'à 39,50 le 16 thermidor, et qu'on ne revit pas 68 avant juillet 1806. — Matériellement exacte, cette allégation de d'Ivernoi'S n'en constitue pas moins une contre vérité : si en effet le seul fait du vote de la loi amena une» certaine baisse, cette baisse fut due à ce que d'imprudentes" espérances avaient été conçues et excitées sans doute par des adversaires politiques qui, après coup, attisèrent aussi les déceptions iet les mécontentements (3). Et d'Ivernois ne dit pas que Le cours de 41 à i9 fut usuel même pendant :les mois en or (toujours les plus faibles) de l'an IX, que le 16 thermidor fut le seul jour où pour des causes fortuites le cours de 40 fut perdu ; il ne dit pas davantage quel les cours remontèrent bientôt à 60, à 63, au début de l'an X, et qu'ayant ce cours rie 68, qu'il lui plaît de choisir, ceux de 65, 66, 67 furent ordinaires. Aucun coup grave n'a été porté au crédit public par la loi du 30 ventôse an IX : tout ce qu'on en peut dire c'est que, modifiée sur quelques points, elle l'aurait peut-être mieux servi. Les observations que le premier Consuii fut amené à faire à ce sujet au conseil

(1) Il aurait voulu quelque chose d'analogue à ce qui avait lieu en Angleterre où l'administration de la caisse d'amortissement était à l'orateur de la chambre des communes, au chancelier de l'Echiquier, et à des agents de ta Banque.

(2) Lettre au Premier Consul, 30 messidor au IX. AF IV 1070".

(3) Un rapport de police du 12 prairial (Aulard, Consulat. II. 340) parle de 3 maisons riches qui s'étaient efforcées d'empêcher lai vote de la loi. firent, après coup, vendre 800.000 1. de rentes pour prouver qu'elles avaient raison, puis la baisse obtenue,rachetèrent les dites rentes.

d'administration des finances du 28 frimaire an X (1) sont d'une telle justesse qu'elles excusent absolument le gouvernement d'être resté en*deça, plutôt que d'être allé au delà, d'une certaine ligne, d'aiHeurs très difficile à tracer. « Une équité trop scrupuleuse aurait produit un grand mal et de nombreuses injustices. Les rentes descendraient «au taux le plus inférieur et en frappant leurs capitaux die discrédit vous auriez fait payer cher aux rentiers les avantages qui se trouveront accordés à des hommes disposés pour la plupart à confondre leur infortune particulière dans la publique infortune ». Les cours des rentes sous le Consulat justifient entièrement cette appréciation et laissent hors de doute que des inscriptions plus nombreuses et plus considérables auraient été peu profitables aux nouveaux rentiers et désastreuse!» pour les anciens.

La dette publique sous le Consulat. — Les rentes consolidées texistant au 1er vendémiaire an VIII se montaient à 35.712.640, autant qu'un chiffre exact peut être avancé au milieu de la très grande confusion d!es documents financiers du temps (2). Il s'y ajouta du fait de la consolidation de l'arriéré de l'an VIII et années antérieures 1.002.394, sur les 3.700.000 francs accordés par la loi du 30 ventôse an IX, h surplus devant d'ailleurs trouver son emploi ultérieurement, au fur et à mesure de liquidations qui furent lentes (3) : de la consolidation des bons des deux tiers, 508.498 : de celle du tiers provisoire, 3.350.327 (4). D'autres liquidations, et notamment celle d'anciennes rentes constituées perpétuelles n'ayant pas encore subi l'amputation qu'ordonnait la loi du 9 vendémiaire an VI (les choses marchaient lentement et les rentiers n'avaient jamais témoigné beaucoup d'empressement), prévue par 'la loi du 21 floréal an X, amenèrent des inscriptions pour 3.706.855 : d'où un total de 42.625.344 au 1er vendémiaire an XI, de 45.180.624 francs à la fin du Consulat au 1er germinal an XII ; sur ce total 9.647.984 dataient du Consulat lui-

(2) Chiffre de Gaudin dans son rapport du 1er ventôse an IX. — D'autres états portent au 1er germinal an VIII 34.625.089 (rapport de Gaudin, AF IV, 1248): 36.100.463 (AF IV 1086). — Avec les rentes viagères (19.903.618) et les pensions (18.905.145) Gaudin tronvait 74.521.403 comme total de la dette (rapport du 1er ventôse an IX).

(3) Il y eut même plus de 3.700.000 f. inscrits de ce chef: l'état des 5 % au 1« avril 1815 (AF IV 1934), indique 4.597.320 f. de rente provenant de cette catégorie.

(4) Il fut ouvert en tout 6 millions de crédits en rentes pour l'inscription du tiers provisoire par les lois des 30 ventôse IX. 21 floréal X. 4 «Terminai XI. La liquidation du tiers provisoire n'était pas terminée à la fin du Consulat: elle se poursuivit sous l'Empire. En tout il avait, en 1815. été inscrit de ce chef 5.126.308 f. de rente (AF IV 1934).