LA COUR DES COMPTES

Créa la cour des comptes, composée d'un premier président (Barbé Marbois, à qui Napoléon tint à donner cette compensation de son éclatante disgrâce de 1806), 3 présidents, 18 maîtres des comptes et un nombre4 à déterminer plus tard de référendaires (il fut provisoirement de 80), divisée en trois chambres, avec adjonction d'une quatrième chargée spécialement de hâter le jugement des comptes arriérés : roux-ci étaient en si grand nombre que quantité de familles de comptables dont les comptes étaient en suspens se trouvaient déchues par le fait des droits de la propriété : et un des principaux avantages de la nouvelle création fut de leur procurer bientôt dé charge de l'hypothèque légale de la Trésorerie qui grevait leurs biens « service pour la France plus important que la conquête d'une province » (1). Des craintes qui avaient empêché la Constituante de ressusciter une cour ressemblant, de si loin que ce fût, aux cours souveraines d'autrefois, rien ne subsistait plus sous le gouvernement impérial. Celui-ci d'ailleurs n'entendait nullement se mettre •i- I nielle : la Cour des comptes devait .avoir à vérifier la gestion des comptables (encore avec bien des réserves sur -lesquelles d'Audi lïrel insiste dans son Système financier) (2) mais pas du tout à connaître de la légalité des dépenses. « Le but de son institution, disait Defermon dans son rapport du 5 sept. 1807 au Corps Législatif, est de seconder et non d'entraver la marche du gouvernement : elle porte !a sévérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs. Elle ne saurait juger le gouvernement. » Elle pouvait seulement faire parvenir au chef de l'Etat, par l'entremise do Farchitrésorier, ses observations générales et ses vues d'amélioration (3). Tout au plus dans le cas « où par le résultat de son examen «elle aurait eu l'occasion de reconnaître que les instructions ministérielles n'étaient pas elles-mêmes conformes en tous points à la loi

(1) Mollien, Mémoires, II, 93.

(2) Ses principales critiques sont les suivantes: absence de comptes individuels des préposés des diverses régies financières, mais « un seul compte général d'ordre qui ne livrait à l'examen de !a Cour des comptes que des résultats incomplets et enlevaient à son jugement la série non interrompue des faits réellement exécutés sur les lieux par chacun des véritables agents de la recette et do la dépense » : décret du 13 juillet 1804 qui avait donné à chaque ordonnateur le droit exclusif de désigner lui-même les titres et documents devant accompagner ses propres mandats et lui attribuant ainsi l'exorbitante faculté d'accorder ou de retirer aux vérifications de la Cour des comptes les preuves matérielles de la réalité des droits des parties prenantes et de la régularité des

dépenses acquittées par le Trésor (Système financier, II, 491, 493. 494). Le

rapport d'un comité chargé par l'Empereur d'examiner les observations de la Cour des comptes en 1809 signale le même abus. « Quelques ordonnateurs ont mis dans la colonne destinée à la désignation des pièces à fournir. Néant. Les ordonnances rédigées sous cette étrange forme ont d'abord été assez rares; elles se sont ensuite fort multipliées. Cela peut être la source des plus grands abus... (10 juin 1809, A F IV 1294).

(3) Système financier. II, 487.

de finances, ou qu'elles sortaient de ses limitée s<>it dans la proportion de l'impôt soit dans l'emploi des deniers publics, conséquent ment de relever quelques déviations des règles écrites dans d'autres actes que ceux deis comptables, je ne pouvais faire, dit Mollien (1), à .aucun des ministres d'alors l'injure de croire qu'ils 'redoutaient de pareils avis : ces avis enraient été reçus, comme ils auraient été donnés, avec bienséance. »

Elle n'avait même pas, à vrai dire, plein pouvoir judiciaire sui les comptables et Defermon avait grand soin de l'établir dans ce même rapport : « En bornant les fonctions de la Cour des comptes à recevoir et juger les comptes des comptables de deniers publics, on n'a plus trouvé dans cette institution qu'une autorité administrative qui par ses rapports avec le Trésor public et les autres parties de l'administration qui pourront éclairer et faciliter ses recherches sur la gestion des comptables, pourra faire connaître au gouvernement tous les abus qu'il n'aurait pu prévenir ou découvrir. » Elle pouvait prononcer contre les comptables en défaut ou en retard les amendes et les peines prévues par îles lois et règlements : mais si elle découvrait des faux on des concussions elle devait en prévenir les ministres de la justice et des finances, et les coupables étaient poursuivis devant les tribunaux ordinaires. Sa mission n'en était pas moins grande. On est frappé de l'importance et de la difficulté de la tache à accomplir en lisant le rapport (2) qu'en 1810 la Cour des comptes adressait à l'Empereur sur ses travaux, spécialement sur le débrouillement — au moins relatif — de la comptabilité ancienne, c'està-dire celle qui se rapportait à la période antérieure au 18 brumaire et surtout à la Révolution, à « ces temps de désordres et de troubles dont aucune partie de l'administration publique n'a été exempte... Les violations de caisses, les incendies, les vols vrais ou supposés des dépôts, l'enlèvement des envois faits par les messageries, les réquisitions, 'les signes métalliques remplacés par des billets, les assignats, les mandats, les promesses se remplaçant successivement comme signes d'un autre signe... tel était de chaos qu'il fallait débrouiller... Comment découvrir après 15 ou 20 ans... des vérités que tant d'intérêts concouraient à déguiser, dont les éléments étaient ou perdus ou mêmes cachés avec la plus grande sollicitude î Ce travail au premier coup d'oeil a dû paraître impossible, et nous ne sommes pais surpris qu'on ait sérieusement pensé à livrer aux flammeis les débris de ces comptes comm^ seul moyen d'en faire justice, ou de vendre ces papiers amoncelés dans 3 vastes égliscts et dans cenl préfectures : ce faible profit n'aurait pas même atténué le dom-

(1) Mémoires, II 86-87.

CONTRIBUTIONS INDIRECTES t SEL, BOISSONS, TABAC 297

mage résultant d'une interruption de 10 années dans les jugements des comptes publics et les inconvénients d'une amnistie dont les bons comptables n'ont pas besoin et que les mauvais auraient feint eux-mêmes de repousser. Vous .avez vouilu, Sire, que justice fût faite à tous. » Vers le commencement de l'année 1813, sur 3.111 comptes se rapportant à la période du 1er juillet 1701 au 22 mars 1800, 2.544 étaient jugés, les autres étaient sur Le point de l'être, et Molilien pouvait dire avec vérité que (1) « c'était un des bienfaits du règne de Votre Majesté que d'avoir, par la liquidation complète de cette multitude de comptes, mis un terme aux incertitudes de l'administration des finances et à celles de plusieurs miniers de familles dont le sort était lié à celui des anciens comptables... »

Pour arriver à un résultat aussi merveilileux il avait fallu s'écarber quelque peu des routes ordinaires : « On accorda aux juges le pouvoir, discrétionnaire Je plus absolu pour décider sur les événements de force majeure et sur tous les cas extraordinaires occasionnés par lia Révolution. On les autorisa dans ces cas à recueillir tous les renseignements, à s'environner de tous des documents et à prendre en considération les moeurs, la bonne ou la mauvaise réputation des comptables, pour absoudre ou condamner ceux qui se trouveraient dans l'impossibilité de justifier régulièrement leur gestion. La (Cour a rempli dans son étendue la tâche qui lui a été imposée par le gouvernement. Dians l'espace de 5 années elle a jugé la comptabilité arriérée des temps révolutionnaires : elle a jugé 3.000 comptes, avec juslice et impartialité, usant très rarement du pouvoir discrétionnaire qui lui avait été confié, sans léser les intérêts du Trésor et sans exciter de rédlamation de la part des comptables, quoique ses arrêts aient procuré à l'Etat des recouvrements considérables. Elle a de plus par les quitus et les décharges définitives accordées aux comptables en règle... assuré le repos d'une multitude de familles qui sollicitaient depuis ilongtemps une libération légale... » (Barbé-Marbois à la Chambre des pairs. 10 oct. 1815). — « On ne saurait, dit un juge particulièrement compétent, porter trop haut la valeur de cette grande institution » (2). ,

Corttributions indirectes : sel, boissons, tabac. — Tandis que s'organisaient ainsi les institutions fondamentales de notre système financier, les réformes fiscales entreprises son^ le Consulat arrivaient à ileur complet développement.

La réorganisation de la Banque préservait d'aventures <rn)l>lal>l<< à eVle de 1805 : mais une garantie plus sûre encore sérail [a ce&sa-

(1) Rapport du 24 février 1813. AF IV 1089 B.

(2) Àrnauné, dans l'Histoire générale de Lavisse et Rambaud.

tion de cet état de pénurie dans lequel s'élait trouvé le Trésor public à La veille de cette mémorable campagne. Pour achever de le soustraire à de si pénibles nécessités, pas d'autre moyen que de lui procurer, par un supplément d'impôts de rentrée facile, prompte et certaine, l'aisance qui lui avait fait défaut. « Je veux faire le bien de mon peuple, disait Napoléon, et je ne serai point .arrêté par les murmures des contribuables : je vis pour la postérité : il faut à la France de grandes contributions : elles seront établies... Je veux préparer à mes successeurs des ressources sûres, qui puissent leur tenir lieu des moyens extraordinaires que j'ai su me créer (1). » Sui ce que devaient être ces contributions nouvelles, point de doute : on sait à quel point la cause des contributions indirectes était gagnée. « Tous les bons esprits disait un orateur du Tribu nat, ont toujours été convaincus que les droits sur les consommations offraient les seuls moyens de porter les recettes d'un aussi grand pays que la France au point de suffire à tous les besoins, sans accabler la propriété foncière d'une charge insupportable. »

La réaction contre l'abus de l'impôt direct, contre les erreurs des physiocrates, était dans toute sa force. La doctrine contraire s'affirmait de plus en plus, sûre d'elle-même, dans toute occasion. (. La fortune du Trésor public, disait Montesquiou, rapporteur de lia commission des finances du Corps Législatif au moment du vote de I;. loi du 25 nov. 1808, dépend moins des secours que lui fournissent les propriétaires que de ceux qu'il reçoit des consommateurs. Nous l'avons vu dans la détresse lorsque les impositions directes étaient portées au taux le plus élevé : et maintenant qu'elles sont diminuées dans l'ancienne France de 91 millions, il est dans l'abondance ! En effet toute contribution directe fatigue le redevable, nécessite des contraintes ej des saisies fréquentes : mais ce même homme, dont île tribut de la moindre pièce d'argent épuise les f acuités, acquitte journellement les droits du sel, du tabac, des boissons et des douanes, et paie chaque jour comme consommateur plus qu'on ne lui demanda dans l'année comme propriétaire. » Augmentation des împcls indirects, allégement, le plus possible, des impôts directs, telle fut la politique fiscale, déjà inaugurée sous le Consulat, qui fut invariablement suivie sous l'Empire, et les succès incontestables qu'elle a obtenus, les soulagements évidents qu'en recueillit la nation, justifient flans une large mesure la thèse ainsi formulée par Montesquiou. Néanmoins, à cause des préjugés toujours subsistants., il* fallait pour la suivre un gouvernement fort, indiscuté, isûr du lendemain, n'ayant L'iirif à craindre do résistances, capable, au besoin, de les surmon-

(1) Belel de la Lozère, Opinions ûe Napoléon.

(2) Garnlii) à Napoléon, 27 v-endômiaire an XIII, Aiï IV 1072.