LES BUDGETS DE L EMPIRE

règles à suivre par chacun des délégués du pouvoir... n'offraient, pour les revenus comme pour les charges, qu'une expression incomplète et trompeuse cpii ne révélait ni les moyens du Trésor ni les dépenses du gouvernement, et qui n'opposait qu'une limite illusoire iaux dispositions des ordonnateurs ... Aucun débat contradictoire n'assurait ni la sincérité ni l'exactitude de ses évaluations : aucun assentiment public n'adhérait à son exécution ; le règlement final de ces résultats était une opération livrée à l'arbitraire : le terme s'en éloignait indéfiniment et ne se fixait que par la déchéance. Le défaut d'une époque fixe de clôture des comptes s'opposait à tout rapprochement utile entre, des évaluations aussi incomplètes et les opérations réellement exécutées : le retard d'une partie retardait indéfiniment l'apurement de toutes les autres, et le règlement final d'un seul exercice, n'avait jamais pu s'accomplir. L'arbitraire et les lenteurs attachés à un système aussi défectueux et aussi incertain embarrassaient la marche de la. liquidation, de l'ordonnancement et du paiement des créances, élevaient considérablement le prix des marchés, et imposaient à l'administration tous les préjudices du discrédit. » (1) Cette sorte de flottement dans les budgets, ces chevauchements continuels des exercices les uns sur les autres, entretenaient en effet sur la situation financière une grande obscurité, facilitaient des dépassements de crédits et surtout des atermoiements funestes, les paiements à faine excédant d'ordinaire les recouvrements. On rue l'ignorait pas, et l'impression produite sur l'opinion, toujours portée à ciVoine le désordre plus grand qu'il n'était en réalité, était fâcheuse. SaintrAubin, témoin millemeJnt malveillant à l'origine, plus tard devenu tel, (2) pourra parler dans ses Annales de la session 1817-18 « de ces malheureux arriérés qui jusqu'en 181 i .avaient constamment traîné chaque année, ouverlemenl ou sourdement, à la queue de nos budgets et comptes-rendus, et dont on ne pouvait se débarrasser que par des banqueroutes déguisées sous diverses formies ou dénominations » et la Cour des Comptes se plaindra (3) « que depuis l'an VIII (jusqu'en 1814) il n'y ait eu aucun compte d'exercice définitivement apuré, Obscurité, prolongation indéfinie des exercices, allocations insuffisantes, prévisions empreintes d'un optimisme exagéré, partant déficits, sont incontestablement des défauts des budgets napoléoniens. S'il fallait en croire d'Ivernois, il n'y aurait pas eu une seule année sous

(1) Système financier de la France, t. II, p. 451. 490, 493, 499, etc.

(2) Il applaudit vigoureusement au 18 brumaire et entra au Tribunat, d'où 11 fut^ éliminé lors de la première épuration pour des motifs qu'il est difficile de préciser. Il était considéré comme faisant partie du groupe Benjamin Constant. Bailleul, etc.

(3) Versements de la Chambre des Députés, C. 66.

l'Empire où les recettes n'aient été de 3 ou 400 millions inférieures aux dépenses. Une semblable allégation ne soutient pas l'examen.

Mais d'autre part Ce .serait une exagération dans l'autre sens que de prétendre qu'il y ait eu toujours équilibre. 11 y eut au contraire toujours de l'arriéré : il y eut des embarras : jamais, sinon de 1806 environ à 1810, La marche du Trésor ne fut vraiment facile : comme J'a dit Mollien pour 1811 (1) oe n'était que par des expédients de crédit qu'on parvenait à entretenir l'aisance de la trésorerie. Le gouvernement royal ne dépassait pas beaucoup la vérité quand en 1814, par l'organe du chancelier Diambray, il proclamait que si le précédent gouvernement se présentait avec une apparence d'ordre et d'exactitude, au fond cependant l'équilibre n'avait été que fictif, et que le budget des recettes et des dépenses avait été altéré par une foule d'inexactitudes, et même, ajoutait-il, de faussetés : il exagérait seulement en portant beaucoup trop haut, comme on le verra plus loin, le chiffre de ces arriérés. De quelque façon qu'on essaie de déguiser les choses ces arriérés traînent inévitablement l'emprunt à leur suite, et ces expédients dont parlait Mollien sont des emprunts (2). Mais il faut reconnaître que jamais gouvernement n'a été aussi vigilant à éviter ou, si l'on veut, à dissimuler, ce procédé qui s'appelle l'emprunt.

Napoléon et V emprunt- — L'originalité du gouvernement napoléonien fut en effet d'avoir toujours professé une antipathie invincible pour l'emprunt, d'avoir toujours protesté qu'il n'y aurait jamais recours, et même, oe qui est plus rare, d'avoir en effet tenu parole, au moins en ce qui concerna les emprunts publics et avoués. L'esprit de Napoléon avait été fortement frappé des dieux catastrophes successives de l'ancien régime et die la Révolution, l'un succombant sous le poids des emprunts, l'autre s* enlisant misérablement dans les fondrières du papier-ttnonnaie, et il s'était juré que, quoi qu'il arrivât, jamais son gouvernement n'irait risquer de se briser contre l'un ou l'autre de ces écueils redoutables. Il saisissait volontiers toutes les occasions rie faire à ce sujet les plus énergiques déclarations de principes : ainsi dans lé préambule du décret du 29 (\cc. 1S10 sur le monopole du tabac il consacraït tout un passage à condamner « ce moyen ;'i la fois immoral <>i fun'este, qui impose à l'avance les g-énérations futures, qui sacrifie au momeni présenl ce que les hommes

(1) Mém., III, 55. — On pourrait d'ailleurs relever aussi dans ses Mémoires quelques assertions contraires.

(2) M. Poinsard, dans un article des Annales de l'école des sciences politiques (1890) sur le Crédit public et les emprunts sous h Consulat, a soutenu la thèse que Bonaparte a, en réalité, emprunté beaucoup. Il a emprunté, certes : mais il est très exagéré de prétendre qu'il ait emprunté beaucoup.

Napoléon et l'emprunt 335

ont die plus cher, le bien-être de leurs enfants : qui mine insensiblement l'édifice public et condamne une génération aux malédictions de celles qui la suivent. » Dans les pires embarras de la fin du règne comme dans les temps de prospérité, le mot d'ordre fut le même : ni l'emprunt qui consomme l'avenir, ni le papier-monnaie qui est le plus grand ennemi de l'ordre social (1). Napoléon a tenu parole, et de tous les gouvernements que la France a connus, le sien est absolument le seul qui n'ait pas émis d'emprunt — d'emprunt officiel. Le fait est assez étonnant, même assez merveilleux, pour être tout d'abord mis en pleine lumière : et il convient de l'en louer — malgré les graves réserves que nous allons nousmêmes être obligés de f-airte dans un instant — car c'est toujours chose louable que de ne pas céder à la tentation facile de grever l'avenir pour sortir d'embarras dans le présent.

Aussi, déduction farte des 26 millions qui furent conservés de la dette hollandaise, la dette publique ne s'acerut-elle qu'en quantité fort restreinte pendant l'Empire : il existait en l'an XII 45.180.G2i franc de rentes 5 % consolidées, il en existait 63307.037 lorsque l'Empire s'écroula le 1er avril 1814, (2) et cette augmentation de 18 millions, si faible étant donné que ces dix années ont été dix années de guerre, provenait uniquement de la continuation des liquidations de dettes anciennes, et pour une moindre part de quelques inscriptions de d'èittes de départements .nouvellement réunis (3) et de remise (in.iis non pas d'émission) de 1 million de rentes aux créanciers des années antérieures à 1810. Encore une t'ois il faut approuver cette répugnance extrême à endetter la France. On a maintes fois remarqué que la grande lacune du système financier napoléonien fut l'absence de tout crédit public, et l'impuissance ou l'indifférence à le fonder. Le fait est vrai, mais il importe de remarquer que ce gouvernement fut cependant pour quelque chose dans le magnifique développement du crédit public qui suivit sa chute. Son absten-

(1) Napoléon au Corps législatif, 19 déc. 1813.

(2) Voici quelques chiffres intermédiaires : 1er janvier 1806. 48.794.286 de rentes consolidées ; 1er janvier 1810, 56.730.383. Avec environ 16 millions de rentes viagères et 31 millions de pensions dont 25.700.000 de pensions ecclésiastiques. 3 de pensions civiles et 2 de pensions à des veuves de militaires, le total de la dette est au 1^ janvier 1810 103.956.886 (AF IV 1086). La loi du 15 juillet 1811. relative au budget de 1811, porte, abstraction faite de la dette hollandaise, 6*2.300.000 de rentes perpétuelles, 16.300.000 de rentes viagères, 38.900.000 de pensions dont 28.900.000 d'ecclésiastiques.

(3) Ainsi, pour totalité ou pour partie, la dette du Piémont, de la Ligurie, de Parme et Plaisance fut incorporée à la dette française, lors de la réunion de ces contrées. Il s'agissait à ce titre en l'an XII d'une somme de 3.177.277 : en 1808 ce n'était plus que 2.244.000. La charge était petite en comparaison de l'allégement du fardeau fiscal de l'ancienne France par suite de ces agrandissements.

336 CHAPITRE Vllï

lion systématique avait évité le péri] de l'user pu de le fatiguer, et sans doute le comte Corvetio aurait eu plus de peine à tant inscrire .,,,• le Grand Livre si avant lui Napoléon n'en avait Laissé les pages

blanches.

Comme Napoléon s'est toujours montré très fier dé cette abstention, ce fut un des sujets les plus exploités par les panégyristes

du grand empereur que cette absence de tout appel au crédit, et que ce saisissant contraste avec l'Angleterre qui, multipliant les emprunts, courait, croyait-on, tout droit à la ruine. On l'a répelé d'autant plus que cette conviction était alors parfaitement sincère et absolument unanime, et qu'en développant ce thème on ne croyait pas seulement plaire au maître mais aussi rendre hommage ù la vérité. « Les revenus de l'Etat, dit Gauclin dans le Compte de l' administration des finances de l'an XIV-1806, teks qu'ils ont été réglés pour 1806, suffisent à tous les besoins de l'année courante : et il n'échappera à personne que pour la même année l'Angleterre, déjà surchargée d'impôts, est encore forcée d'ajouter un nouvel emprunt de plus de 400 millions à la dette immense sous le poids de Laquelle elle doit succomber un jour, en consommant la ruine de tous ceux qui séduits par de trompeuses apparences auront eu r imprudence de lui confier leurs capitaux... » Montaliviet, 21 juin 1811 : « L'Angleterre doit chaque année de guerre emprunter 800 millions... Elle a proclamé le principe de la guerre perpétuelle : c'est comme s.i le chancelier de l'échiquier avait annoncé qu'il proposera dans quelques années le bill de la banqueroute. »

Fremin de Beaumont au Corps Législatif, le 15 janvier 1810 : « En France le premier article du budget présente 111 millions de francs pour les intérêts de la dette du plus riche empire de l'univers... L'Angleterre accablée sous le poids énorme de sa dette publique l'accroît chaque année par de nouveaux emprunts... Elle montait en 1801 à 11.753 millions de francs de notre monnaie. Elle doit être aujourd'hui de 20.709 millions et les intérêts de 736, qui doivent être acquittés par' des impôts permanents... Le h mars 1807 le Parlement anglais a voté un emprunt de 276 millions de francs, i55.40Q.000 pour la taxe de guerre... Dans votre session de 1807 vous avez adopté la loi qui a supprimé les 10 centimes additionnels pour les frais dé la guerre, moiilanl à 20.857.147. Le 2 juin 1808 le Parlement vota un emprunt de 184 millions et 460 pour la la\c de guerre : en 1808 le gouvernement ne vous proposa .aucune augmentation dans \os contributions. Dans la séance du 13 mai 1800 le Parlemenl a l'ail un bmpruhl de 253 millions el voté pour la taxe de guerre 437 : aucune de vos contributions n'a été augmentée, en 1809. »

C'était certes une singulière erreur que de prendre pour le signe