L'EMPIRE ROMAIN JUSQU'AU 111° SIÈCLE

nement central, l'empire centralisé, lequel ne sera bien organisé que vers la fin du ni0 siècle.

Ce qui restait du sénat et des anciennes magistratures républicaines. — A côlé de l'empereur il y a encore le sénat et les anciennes magistratures romaines, mais ce sont des ombres. Il n'y a dans le sénat qu'un classement de dignitaires. De toute la vie compliquée et forte des anciennes magistratures, il ne reste plus que ce qui peut être appliqué à une monarchie : un cursus honorum. En réalité, le sénat n'a pas de pouvoir effectif; il est à la discrétion des empereurs. Au 1er siècle, ceux-ci semblent avoir eu peur de cette forme qu'ils ont respectée; ils déciment le sénat, frappent surtout les membres des anciennes familles, redoutant le regret qui vit en elles de l'ancien pouvoir sénatorial. Au ne siècle, quand les hommes des anciennes familles ont disparu, quand on s'est plié à l'obéissance, quand se succèdent des empereurs de familles provinciales qui respectent le nom du sénat et veulent se servir de son autorité morale, il redevient un moment un conseil écouté.

Pour conclure, il reste des formes anciennes : le caractère viager, électif, du pouvoir impérial; des ombres de magistratures, une ombre de sénat, une ombre qui traversera les siècles, qui hantera les esprits bizarres du moyen âge, que nous retrouverons autour de Charlemagne, qui se dressera entre Arnaud de Brescia et Frédéric Barberousse, une ombre dont se recommandera quelque jour le collège électoral du saint-empire romain germanique. La réalité du pouvoir et de l'action appartient à l'empereur, à sa chancellerie, à ses bureaux, à ses agents.

Les cités et les provinces. — Ce que nous avons étudié jusqu'à présent, c'est le pouvoir central. Quels étaient les agents de ce pouvoir central? Quel était le gouvernement local? Quels étaient les cadres de l'administration?

Le groupement des sujets de l'Empire romain s'est fait par cités. Ce groupement n'est pas factice. Dans une partie de l'Empire, dans la moitié orientale, il est antérieur à la conquête; c'est une conception gréco-latine. Ailleurs, la cité est le

nom nouveau du groupement ancien; ce qu'on appelait un peuple gaulois est devenu une cité. Une cité (civitas) est un ensemble d'hommes habitant un territoire qui a un centre urbain de gouvernement.

Nous reviendrons sur la constitution sociale de la cité; pour le moment, nous ne nous occupons que de son rôle dans l'organisme général du gouvernement. Les cités s'administrent elles-mêmes, élisent leurs magistrats, pourvoient à leurs dépenses, à leur culte, à leur police. Elles ont pour se gouverner elles-mêmes tous les droits, sauf l'autorité suprême {imperhun) avec son droit de guerre et la justice. L'Empire qui les laisse vivre leur demande seulement l'impôt, les recrues pour le service militaire et la soumission à ses gouverneurs.

Entre les cités et lui, il existe une division intermédiaire : la province. — Les provinces sont des régions politiques créées dès le temps républicain : dans les pays conquis, Rome envoyait un magistrat qui était comme un souverain absolu tout le temps que durait sa charge. Ces régions, l'Empire en a accru le nombre, soit par des conquêtes, soit par des remaniements et subdivisions.

Il y a bien encore un régime particulier pour l'Italie, terre privilégiée, administrée de Rome directement, subdivisée en onze régions par Auguste; mais peu à peu se fait l'assimilation qu'achèvera le Bas-Empire.

La ville de Rome a aussi son gouvernement à part.

Les agents de l'empereur ont tous ce caractère commun qu'ils sont des délégués, non pas des fermiers; des délégués à temps et payés : ce qui implique qu'ils ne prendront pas racine

et n'exploiteront pas le pays à outrance. Etroitement surveillés, ils ont pour rôle d'être les représentants de l'empereur en toutes choses : juges, chefs militaires, chefs politiques. Ils ont à côté d'eux des agents financiers : ceci n'indique pas qu'on soit arrivé à la division des pouvoirs, car de tout temps l'administration des finances a été confiée à des agents spéciaux. Chefs militaires, les gouverneurs de province commandent l'armée (dans les provinces impériales); chefs administratifs, ils contrôlent le gouvernement des cités; la justice est leur principale fonc-

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tion. En tout et partout ils représentent l'empereur, chacun relevant de lui directement, sans hiérarchie intermédiaire.

Les provinciaux étaient bien protégés; d'autant plus qu'ils avaient une institution capable dans une certaine mesure d'empêcher les abus : Yassemblée jyrovinciale. L'antiquité n'a pas complètement ignoré le système représentatif moderne; il suffit de citer les confédérations des cités comme celle de la Lycie décrite ' par Strabon et conservées par les Romains; il y en avait d'analogues dans l'Asie Mineure; en Occident, César et Auguste convoquent les députés des provinces de la Gaulcy de l'Espagne. Les assemblées orientales avaient surtout un caractère religieux ; les assemblées espagnoles et gauloises, un caractère politique. En Gaule naquit, au temps d'Auguste, une institution ayant ce double caractère politique et religieux : l'assemblée annuelle des députés des soixante cités gauloises autour de l'autel de Rome et d'Auguste, érigé à Lvon.

Ces assemblées provinciales, qui fonctionnèrent jusqu'au ive siècle et qu'Honorius voulut restaurer en Gaule (édit de 418), envoyaient à l'empereur des députations chargées de lui porter les vœux ou les plaintes des provinces, d'accuser au besoin le gouverneur. Les assemblées provinciales sont seulement pour l'empereur un moyen de contrôle; elles ne peuvent empiéter sur son droit de légiférer, de fixer l'impôt, de faire la paix ou la guerre, sur aucun des attributs de la souveraineté. 11 n'y a pas là de libertés politiques. Remarquons aussi que, ces assemblées disparues, les conciles nationaux de l'Eglise semblent s'être formés sur leur modèle.

L'étude de l'administration mène à la même conclusion que l'étude sur le pouvoir impérial. Ce pouvoir dispose d'une administration omnipotente qui laisse subsister une certaine indépendance municipale, quelques libertés provinciales, sans que celles-ci puissent gêner l'action de l'autocratie impériale. C'est précisément pour cela que cette autocratie a été un si puissant instrument d'unification.