LÉGISLATION CONSTITUTIONNELLE, CIVILE ET CRIMINELLE

Chap. I. — Organisation du ministère 'décret du 27 avril ; — du corps législatif (décret du 13 juin,. — Décrets divers. — Juifs. — Esclaves.

Le grand travail constitiilionnel de rasseaiblée, dans cette période, fut la révision de la constitution. Nous lui consacrerons un livre spécial. Nous ne mentionnerons ici que les décrets de moindre importance.

Le 7 mars. Desmeuniers présenta, au nom du comité de constitution, un projet de décret sur l'organisation ministérielle. Voici les principau.v passages du rapport qui précédait ce décret.

M. Desmeuniers. La personne du roi est inviolable et sacrée. Par une heureuse fiction on suppose que le roi, agissant en qualité de chef de Tadministration générale, veut toujours le bien; or il ne présente ainsi aucune garantie par lui-même. Mais comme il fttut asseoir les institutions politiques sur des fondements assurés, une loi constitutionnelle doit établir que le pouvoir exécutif n'agira, en matière d'administration, que par l'intermède de plusieurs agents, appelés ministres, qui répondront de tous les actes publics du roi. D'après ce principe, comment maintenir d'une part la dignité et la prérogative royales, nécessaires à la liberté et au bonheur d'un peuple nombreu.x; et de l'autre, comment concilier l'énergie et la rapidité d'administration, sans lesquelles une grande nation ne saurait exister sous le même régime, avec le droit imprescriptible qu'a cette même nation de contenir dans les bornes de la loi tous les actes du gouvernement? Tel est le problème qu'il s'agit de résoudre.

Le nombre des ministres esl le premier point à examiner. Une

MINISTÈRE. oo5

seule (Ufficullé se présente. Y aura-l-ilun ministre des colonies? Le rapporteur décide la question par l'aflirmative, principalement en considération du nombre d'affaires qui surchargeraient le ministre de la marine.

Le ministre de Tintérieur a longtemps fixé notre attention. Nous avons senti que le maintien de l'organisation de tout le royaume dépend, en quelque sorte, de l'organisation de cette partie du ministère ; qu'il faut y placer les moyens d'assurer la liberté, la tranquillité et la prospérité publiques. Mais la multiplicité de fonctions qu'il parait nécessaire d'accorder au ministre de l'intérieur, est effrayante. Cette multiplicité de fonctions, et le danger qu'il y aura toujours de ne pas rencontrer des hommes qui puissent porter un pareil fardeau, ont conduit le comité à une disposition qui lui semble réunir des avantages de tous les genres. Nous vous proposons de partager en cinq divisions les fonctions du département de l'intérieur, et de confier chacune de ces divisions, sous les ordres du ministre, à un directeur général responsable et nommé par le roi.

Nous ne le dissimulerons point, les corps administratifs ont été abandonnés à eux-mêmes depuis leur formation, parce que le ministère n'a pas su, n'a pas voulu, ou, si l'on aime mieux, n'a pas pu les guider ou les contenir.

Il faut que la confusion, qui à la longue perd tout, ne puisse s'établir : il est donc indispensable de répartir l'administration intérieure dans des divisions particulières subordonnées séparément à un agent qui éclaire le ministre d'une manière complète. C'est en effet le seul moyen qu'on puisse donner à celui-ci, pour saisir et gouverner l'ensemble.

Le rapport des corps administratifs jouissant, dans leur ressort, d'une grande considération et d'un grand pouvoir, doit avoir lieu par des intern)édiaires qui jouissent eux-mêmes de quelque considération, qui aient le pouvoir de faire le bien, et qui puissent répandre la lumière sans perdre leur temps à consulter un ministre sur des choses qu'il ne saura pas, ou à lui demander sa signature au bas d'une lettre qu'il n'entendra point. Il faut donc les tirer de la classe des premiers commis, les rehausser dans l'opinion par la nomination royale, leur donner les moyens d'agir promptenient, les intéresser, par la gloire et par la crainte, au succès de leurs travaux, et pour cela leur permettre de faire exécutei' les détails, et de tenir une partie de la correspondance d'instruction, que le roi et son ministre sui'veilleront et dirigeront en chef.

Outre forganisation matériclh' du ministère, il en est une autr'e qu'on peut appi'lcr nnniih' : c'est dans ci'Hi— ci (ju'il j'im) régler en TOME V. 47

Oo4 (mars 1791) ASSEMBLÉE NATIONALE.

détail Taction de l'autorité royale en malière d'adniinistralion. Vous avez déjà reconnu le principe et arrêté la principale base, en déclarant, par voire décret du 22 décembre d789, que les départements, à l'égard de leurs fonctions administratives, seraient sous l'autorité du roi, comme chef suprême de l'administration iiénérale.

11 s'agit maintenant de déterminer le mode- et ["étendue de raclion du pouvoir exécutif.

Pour obtenir plus sûrement de bons résultats, pour différer, pour rendre inutiles les voies de rigueur, pour profiter de l'heureux caractère de la nation française qui se montre si soumise à la voix de la raison, pour les intéresser par un sentiment avec le({uel on obtient tout des Français, nous avons songé à les contenir par l'honneur; et il y a lieu de croire que vous accueillerez une disposition qui prescrit au ministre de la justice et au ministre de l'intérieur de rendre compte chaque année au corps législatif de l'état de l'administration, de l'administration de la justice et de l'administration générale, des abus qui auraient pu s'y introduire, et en particulier de la conduite des juges et officiers des tribunaux, ainsi que des membres des corps administratifs. Les événements très-multipliés qui peuvent mettre en péril la chose publique, le secret que l'intérêt général oblige souvent de garder, nous ont conduits à une disposition très-simple : c'est, dans les cas qui, hitéressant la sûreté de l'État ou la personne du roi, exigeront une marche rapide et secrète, de donner au ministre de la justice, sous sa responsabilité, le caractère et le pouvoir de juge de paix en matière de police de sûreté ; de lui déléguer le droit de délivrer un mandat d'amener, et après avoir interrogé le prévenu, de délivrer, s'il y a lieu, le mandat d'arrêt sous l'expresse condition, à l'égard des délits de nature à être portés à la haute cour nationale, qu'il dressera l'acte d'accusation, et le transmettra sur-le-champ à la législature si elle est assemblée, et que, si d'après les réponses des prévenus le délit parait être un simple délit ordinaire, il les renverra dans la maison d'arrêt du district où la poursuite aura lieu, conformément à ce qui a été décrété sur la justice criminelle. "Vous ménageriez ainsi au gouvernement le moyen de prévenir les complots dans nos ports, et de déjouer les menées des étrangers ou des nationaux tramant ces grands forfaits qui sont des calamités nationales. Afin île dissiper toutes les inquiétudes, on déclarerait que le ministre de la justice répondra de ses mandats d'amener et d'arrêt; et la loi sur la responsabilité déterminerait en (b'tail la nature des réparations qu'on pouiia prononcer dans le cas d'abus de ce pouvoir. La délégation que nous réservons au ministre di- la justice appartient à tous les ministres, dans

la constitution diin peuple voisin de nous; elle y produit les offets les plus heureux, (les ministres en font un fréquent usage; jamais ils n'en abusent; et ce qui le prouve bien, les tribunaux, (pii les ont plus d'une fois condanniés à de fortes amendes, pour avoir, par précipitation ou par négligence, omis des formalités essentielles, ou employé des expressions générales dans leurs warrants, n'ont jamais pu les surprendre exerçant ce pouvoir sans cause légitime.

Les précautions qui assurent le droit des citoyens contre l'usurpation du ministère sont très-multipliées dans le plan.

Votre comité a longtemps discuté en quel cas et sous quel mode les citoyens [lourraient former une action en dommages et intérêts contre un ministre, pour faits de son administration. Trois systèmes se présentent ici : dans le premier une autorisation spéciale du corps législatif serait nécessaire; dans le second, on abandonnerait cette action aux risques et périls de ceux qui voudraient l'entreprendre; et eni'm, dans le troisième, l'action eii dommages et intérêts ne serait ouverte qu'à la suite des faits d'administration, sur lesquels le corps législatif aurait prononcé qu'il y a lieu à l'accusation contre le minisire.

Ce dernier système, en conservant dans toute leur intégrité les droits des citoyens et ceux de la nation, a l'avantage de laisser aux agents immédiats du pouvoir exécutif la tranquillité d'esprit nécessaire aux devoirs multipliés du gouvernement. C'est celle que nous avons adoptée, et vous penserez sans doute que l'action en dommages et intérêts ne doit s'ouvrir qu'à la suite des faits d'administration sur lesquels le corps législatif aurait prononcé qu'il y a lieu à accusation contre le ministre.

Vous fixerez un intervalle de temps après lequel les actions en dommages et intérêts de la part de tous les citoyens seront prescrites; et nous croyons qu'on lient le fixer à deux ans à l'égard du ministre de la mai'ine et des colonies, et à une année à l'égard des autres.

Le projet de décret renferme d'autres dispositions que peut-être on ne contestera point. Outre l'économie du temps, il sera plus utile d'en exposer les motifs lois de la discussion : je me contenterai d'ajouter (ju'en traçant le cercle des devoirs de chaque ministre, nous nous sommes eiïorcés d'établir nos réunions ou nos divisions d'après le rapport des objets entre eux, et de tenir les alfaires étrangères, la marine et la guerre, bien séparées de l'administration intérieure. Si les tableaux ont de l'ordre et de la netteté, ils frappent tous les esprits, et l'explication devient inutile. Le ra[)portcur termine en présentant quelques vues sur l'admi-

556 (avril nul) ASSEMBLÉE NATIONALE.

nistration des tinances, qui n'est pas comprise dans le projet de décret sur l'organisation du ministère.

— Après une discussion où plusieurs orateurs prirent la parole, le plan du comité qu'on trouvait très-imparfait et qui notamment ne contenait aucune disposition sur la responsabilité, l'ut ajouiné.

La question fut reprise et un nouveau plan présenté, le 7 avril. Robespierre demanda de nouveau rajournement, et plusieurs orateurs appuyèrent son avis. On résolut de discuter d'abord les articles relatifs à la responsabilité. Menou critiqua les articles présentés sur ce point par le comité, où il n'était nullement question de la responsabilité qui naissait de la nomination des agents inférieurs. Il était important d'établir des règles sur ce point. M. de Montmorin venait de nommer une foule d'iiommes hostiles à la révolution pour représenter la France au dehors. Suivant Buzot, on devait accorder au corps législatif le droit de demander le renvoi des ministres et donner l'action en matière criminelle contre les ministres à tout citoyen qui se croirait lésé, lorsque le ministre ne serait plus en place. La première partie de l'amendement de Buzot fut votée en ces termes à la Dn de la séance :

« Le corps législatif pourra présenter au roi telle déclaration qu'il jugera convenable sur la conduite des ministres, et même lui déclarer qu'ils ont perdu la confiance de la nation. »

Le même jour, l'assemblée décréta, après une courte discussion, les motions suivantes proposées par MM. Bouche, Dandré et Robespierre :

«L'assemblée nationale décrète constitutiounellement (jue ses membres et ceux des législatures à venir, que les membres du tribunal de cassation ne pourront, pendant quatre ans après avoir quitté l'exercice de leurs fonctions, être nommés au ministère, ni recevoir du pouvoir exécutif ou de ses agents, aucuns emplois, places, dons, gratifications, traitements et commissions d'aucun genre. Aucun membre du corps législatif ne pourra solliciter aucune place, grâce du gouvernement ou des agents du pouvoir exécutif, ni pour autrui ni pour lui-même. Le comité de constitution proposera la peine à inlliger à ceux qui contreviendront au présent décret. »

Dans celte séance et la suivante du 8 avril, on décréta les articles relatifs à la responsabilité ministérielle. Puis on passa à l'article l" du projet qui portait : Au roi seul apparliennent le choix et la révocation des ministres. L'article fut adopté sans discussion. L'article 2 fixait le nombre des ministères à six : la justice, l'hitérieur, les colonies, la guerre, la marine et les affaires extérieures.

Chapelier vinl dire que cette disposition n'était ni constitutionnelle ni législative, que c'était au roi à organiser le ministère. Cette question fut discutée dans la séance du 9, et Ton décida assez rapidement, sur la motion de Barnave, «qu'au corps législatif appartenait de statuer sur le nomljre, la division et la démarcation des déparlements du ministère. » Le reste de la séance fut occupé par un long discours de Moreau de Saint-Méiy contre la séparation, projetée par le comité, des colonies et de la marine. Ses conclusions furent adoptées en effet, et il fut décrété que la marine et les colonies formeraient un seul département.

Le 10 avrîl une autre disposition du comité, l'organisation projetée du ministère de l'intérieur, fut attaquée par Anson :

M. Anson. On dirait que le comité n'a accablé ce ministère de tant de fonctions diverses que pour avoir une occasion d'amener la nécessité de lui donner cinq adjudants, sous le nom de directeurs généraux, dont l'existence me parait devoir être entièrement étrangère au corps législatif, qui ne doit connaître que le ministre nommé par le roi, et responsable à sa place. La double responsabilité du ministre et du directeur général, proposée par le comité, me paraît inconstitutionnelle, illusoire et injuste. Inconstitutionnelle, puisque la législature ne peut ni ne doit donner la consistance, qui naîtrait de la responsabilité, à des agents secondaires dont l'importance ramènerait cet ancien et dangereux empire des bureaux; illusoire, puisque dans le labyrinthe inextricable d'une double responsabilité, le ministre rejetterait ses fautes sur le directeur et celui-ci sur le ministre ; injuste enfin, puisque le ministre ne nonmiant pas les chefs de ses bureaux, et ceux-ci devenant par là beaucoup moins dépendants, il serait trop dur aussi de rendre un ministre responsable des fautes des directeurs généraux qui seraient de vrais commissaires du roi, qui deviendraient les véritables ministres, sous un autre nom. Ils parviendraient aisément à faire du ministre de l'intérieur une machine inutile, une vaine représentalinn, ou si quelquefois un homme de génie était appelé à ce ministère, alors il serait une espèce de premier ministre; qualité que vous voulez, avec raison, proscrire, autorité que prudi^mmeiit vous devez redouter. Tout conduit donc à former plusieurs divisions du département de l'intéiieur, et mon avis est de le partager en trois. Ne vous alarmez point de celte augmentation du nombre des ministres; car sous le rapport de la dépense, il est aisé de réduire leur traitc^nent au-dessous de ce que pro[)Ose le comité. L'on économise même celui des cinq directeurs généraux, et tout cela avec un seul ministre de plus que n'en proposait le comité. Vous réuniriez à tous

ces avantages celui de diviser l'autorité d'un ministre, qui pourrait devenir trop prépondérant; celui enfin de classer les matières et les fonctions.

C'est à cette classification que je mets la plus grande importance; car c'est l'ancienne confusion d'objets hétérogènes qui rendait autrefois les ministres dépendants de leurs bureaux, qui, en les surchargeant d'occupations dont les principes n'étaient pas analogues, les conduisait à tout décider précipitamment et superficiellement.

La certitude de leur marche, la facile exécution des lois, l'expédition des affaires, la simplicité dans les comptes, dép(îndent absolument d'une bonne division de matières. J'ajoute même que les erreurs alors deviennent moins excusables, que la responsabilité est plus sûre, plus juste, et moins dangereuse; car enfin, nous devons prévenir jusqu'aux fautes des agents du pouvoir exécutif; il ne faut pas se faire une espèce de jouissance patriotique et constitutionnelle, si j"ose m'exprimer ainsi, de les voir tomber dans des pièges politiques; nous devons désirer que notre code pénal, à leur égard, comme à l'égard des autres citoyens, soit rarement ouvert.

Suivant l'orateur, on doit d'abord séparer du ministère de l'intérieur tout ce qui est relatif aux contributions.

Vous avez changé la nature des contributions, et c'est, après la division du royaume, le plus beau, le plus imposant de vos travaux. Mais pour en assurer le succès, décidez qu'un ministre sera uniquement chargé et responsable de l'exécution de vos instructions, pleines de lumières, mais dont les détails, sans des soins habituels, échapperaient à l'attention novice de nos nouveaux administrateurs. Une de vos lois y conduit naturellement. Vous avez voulu que le comité de trésorerie, ce comité utile dont il est si important de bien organiser les agents secondaires, n'eût d'autorité sur la distribution des deniers publics qu'au moment où ils auraient, pour ainsi dire, touché le seuil d'une caisse de district. Vous avez sagement fait. Les 5-iO caisses des trésoriers de district, ainsi que celles des régies, sont une extension des canaux du trésor national qui corrés-: pondent au centre et qui en font partie; mais il faut y faire parvenir les contributions et autres revenus. Le chemin par lequel ils y arrivent des mains des contribuables est encore tortueux et glissant; il faut un conducteur habile qui l'aplanisse, qui aide les subordonnés des corps administratifs et ces corps eux-mêmes à y marcher avec assurance et rapidité. Cette fonction importante, qui cependant n'olfre aucune autorité dangereuse, puisqu'elle ne donne la disposition d'aucun fonds, doit faire l'occupation d'un seul. Je

demande donc un ministre chargé de faire parvenir aux caisses publiques les contributions et autres revenus publics.

Un second démembrement à opérer est celui do Tinstruction publique. Considérée dans toutes ses branches, elle va devenir une portion inii)ortante de l'exéeutiondes lois constitutionnelles, attendues avec impatience comme le complément de notre constitution. Il ne suffit pas de faire de sages lois, il faut que de bonnes mœurs les soutiennent, et les bonnes mœuis naissent des institutions. Les institutions sont snpérieures aux lois, dont elles diminuent la nécessité, dont elles augmentent la puissance. Les institutions, dont les anciens faisaient le principal ressort de leurs gouvernements, étendront principalement leur influence sur les maisons d'éducation, si négligées depuis longtemps; sur les séminaires, par conséquent, dont il est bien inij^fbrtant de simplifier le régime; sur les académies, si vous en conservez ; sur les fêtes publiques, si imposantes; sur les spectacles, dont Timpression est si vive et si propre à concourir au maintien des lois.

Considérez condjien il serait intéressant, surtout dans ce moment, qu'un seul homme se dévouât tout entier à faire concourir ensemble toutes les institutions à l'instruction pnblique, sans laquelle vos lois ne pourront avoir de durée ; ne laissez point votre ouvrage imparfait, formez une génération digne de concevoir les grands principes sur lesquels notre législation politique a été fondée; donnez enfin un grand exemple de plus à l'Europe entière, en environnant vos lois de tout ce qui peut influer sur l'instruction générale. Si une seule des institutions, que nous serons peutêtre forcés de laisser subsister, est discordante avec l'ensemble de notre législation, il est à craindre qu'il n'en soit ébranlé. Un ministre vraiment patriote, chargé de cet ensemble, préviendra cette discordance. Je suis frappé vivement de cette idée; je la soumets à votre sagesse; mais je ne crains pas d'insister fortement pour qu'un ministre soit destiné spécialement et uniquement occupé à snivrc l'exécntion des lois <|ui seront faites siu' l'éducation nationale, et tout c(! (pii iuu^a rapport aux maisons d'éducation quelconques, aux spectacles, et à toutes les institutions morales et politiques, (|ui influeront sur l'instrucliou généi-ale.

L'oiateur crili(pie le mot ûc ininùtres^ auquel il voudrait substituer celui de spcrétaires d'Etat; il pense aussi que le mot dépcnicment est mal choisi. Il tcrmiiK^ ainsi :

Le très -court projet de décret que je vais avoii' l'honneiu' de vous lire sera le résumé naturel de ces observations. Si vous remarquez (jue je place le dernier celui des secrétaires d'État qui est

chargé des affaires extérieures, cela pourra paraître surprenant à ceux qui, habitués à lui voir tenir autrefois le premier rang, ne peuvent perdre le respect qu'ils ont conçu pour cette jiolitique, que Ton mettait autrefois au nombre des connaissances supérieures. La raison l'a fait descendre de plus en plus à la place qu'elle doit occuper, c'est-à-dire bien après l'administration intérieure de l'empire, de laquelle dépend véritablement la félicité de ses habitants. Je n'hésite pas à donner la première place, après le chef de la justice, au secrétaire d'État qui doit être chargé, dans mon plan, des grands objets relatifs à l'instruction publique. Ses utiles et intéressantes fonctions sont à mes yeux les premières; elles contribueront plus que les autres détails du gouvernement intérieur, à former des hommes et des citoyens. Voici le projet de décret que j'ai l'honneur de vous soumettre :

L'assemblée nationale décrète ce qui suit :

Art. P"". Le conseil d'État sera composé du garde du sceau de l'État et de six secrétaires d'État.

IL Le garde du sceau sera chargé de l'envoi des lois aux tribunaux, et de tout ce qui a rapporta la justice civile et criminelle.

IIL Le premier secrétaire d'État sera chargé des objets relatifs à l'instruction générale, des maisons d'éducation, des séminaires, des académies, des spectacles, et enfin de toutes les institutions morales et politiques.

IV. Le second sera chargé des contributions tant directes qu'indirectes, et des autres revenus publics, jusqu'au versement de ces deniers dans les caisses soumises au comité de trésorerie.

V. Le troisième sera chargé de tous les autres objets d'administration générale intérieure ; ce qui comprend les assemblées politiques et administratives, les établissements publics relatifs aux pauvres valides ou invalides, les ponts, chemins, canaux et autres constructions nationales, l'agriculture, le commerce, les manufactures, etc.

VI. Le quatrième sera chargé de la marine et des colonies. VIL Le cinquième, de l'armée de terre.