Schaffouse, Argovie, Bâle-campagne

rite du peuple et la majorité des cantons. — Elle peut être révisée en tout temps, sur Tinilialive de 50 000 citoyens (en 1874 on a abaissé le chiffre à 30 000). On avait évité en 1848 de prévoir le cas d'une revision partielle; un amendement a été voté en 1891 qui établit Vinitiative populaire^ c'est-à-dire qui oblige le gouvernement fédéral à mettre aux voix toute demande présentée par 50 000 citoyens suisses. Ainsi un projet d'amendement constitutionnel rédigé par un particulier et revêtu ensuite de 50 000 signatures peut, malgré l'Assemblée fédérale, se frayer un passage jusqu'aux citoyens et, s'il réunit la majorité des électeurs et des cantons, devenir la constitution du pays.

Initiative et sanction législatives. — En matière de lois, l'intervention directe du peuple ne sembla pas d'abord la conséquence nécessaire de la souveraineté; on regardait l'assemblée représentative comme le pouvoir législatif, chargé seul de faire la loi. Aussi l'évolution fut-elle plus lente qu'en matière de constitution.

Le premier essai fut fait en 1831 par le Conseil constituant chargé de rédiger la constitution de Saint-Gall, et il fut fait au nom d'une théorie philosophique. Ce fut un disciple de Hegel, le major Diog, qui réclama pour le peuple le droit de ratifier les lois. « Il s'agit pour moi avant tout, dit-il, de quel principe doit partir notre œuvre. Je n'en connais qu'un, la souveraineté du peuple. Le souverain est le supérieur, sa volonté est loi. On me parle d'une souveraineté représentative, mais celui qui délègue n'est plus souverain. On a déclaré le peuple majeur; si on lui donne pour tuteur le Grand Conseil, il n'est plus majeur » Et comme on lui objectait les avantages du régime représentatif, il répondit : « On veut ici prendre comme fondement le bien du peuple. Mais il ne s'agit pas du bien, il s'agit du droit. Après tout on pourrait dire que le mieux est la monarchie constitutionnelle. » La discussion finit par un compromis. On décida que les lois faites par le Grand Conseil seraient soumises à l'approbation du peuple, mais seulement s'il le demandait dans un certain délai. Cette sanction facultative fut appelée veto, en souvenir des tribuns de Rome. Même sous cette forme timide la sanction législative n'eut pas grand succès à Saint-Gall : il y eut 9190 voix pour la constitution, 11 091 contre, 12 692 citoyens s'étaient abstenus. On additionna leurs voix aux oui et on déclara la constitution adoptée.

Le veto, introduit à Lucerne (1841), fut compromis aux yeux des radicaux par lusage qu'en fit le parti catholique. Il reparut sous le nom de référendum. C'était un vieux mol qui changeait de sens. Dans l'ancienne Confédération suisse et dans les cantons des Grisons

et du Valais (qui étaient eux-mêmes des fédérations), les délégués, étant de simples procureurs, n'exerçaient pas souverainement le pouvoir législatif; ils discutaient dans l'assemblée fédérale, mais ne décidaient pas, ils venaient ad audiendum et référendum, ponr entendre les propositions et en référer à leurs concitoyens. Dans l'usage populaire on appelait référendum la décision que le peuple souverain prenait ensuite sur les propositions rapportées par ses envoyés. Cet ancien référendum disparut, les Grisons qui le gardèrent jusqu'en 1853 furent même obligés par le gouvernement fédéral de l'abolir comme contraire à la Constitution de 48, parce que les votes étaient comptés par communes et non par têtes. Mais dès 18-15 on avait adopté le moireferendum dans le sens de sanction législative, pour désigner le droit du peuple de rejeter les lois rédigées par ses représentants (Vaud 1845, Berne 1846).

Ce ne fut d'abord qu'un référendum facultatif. La loi établie par l'assemblée des représentants était obligatoire; le peuple avait seulement la faculté de demander qu'elle fût soumise à un vote et il ne pouvait que l'accepter ou la rejeter en bloc. Le référendum facultatif n'était encore que le veto.

Les anciens petits cantons des montagnes avaient de tout temps pratiqué le gouvernement direct par l'assemblée du peuple (Landsgemeinde). Une fois par an les citoyens s'assemblaient en plein air sur un vaste terrain consacré par la tradition; le gouvernement présentait ses proj ets de lois et l'assemblée les votait à mains levées ; ainsi le peuple faisait directement les lois. — Le gouvernement n'avait pas même seul l'initiative; les citoyens pouvaient proposer un projet à l'assemblée et il suffisait d'un vote du peuple pour le transformer en loi; c'était l'initiative individuelle (à Uri on exigeait que le projet fût présenté par 7 citoyens de 7 familles différentes). Six cantons conservèrent jusqu'en 1848 ce système, appelé en Suisse régime démocratique \ Mais il n'était praticable qu'avec un corps de citoyens peu nombreux n'ayant à décider que des affaires très simples. Schwytz et Zug remplacèrent l'assemblée du peuple par une assemblée de représentants. L'assemblée du peuple s'est maintenue, même après les revisions récentes, dans deux cantons (Uri, Claris) et quatre demi-cantons, les deux Unterwalden, les deux Appenzell.

Le référendum facultatif n'était guère en pratique qu'une fiction : on affirmait en principe le droit du peuple au pouvoir législatif, mais

1. La Constitution de 1848 ne comprend encore sous le nom de rt^gime démocratique que le gouvernement par la Landsgemeinde, elle l'oppose au régime représentatif qui comporte déjà le pouvoir constituant des citoyens.

HIST. POLITIQUE DE l'eUROPE. ^'

on attendait une manifestation spéciale pour le consulter; en fait l'assemblée des représentants continuait à, faire les lois. Les petits cantons à Landsgemeinde étaient encore les seuls où l'assemblée du peuple votât directement tous les projets. On hésita longtemps dans les autres cantons avant de donner au peuple le moyen de se prononcer réellement sur tous les projets de loi, c'est-à-dire avant de rendre le référendum obligatoire. On commença timidement par un référendum restreint aux affaires de finances. A l'occasion d'un chemin de fer à construire, Neuchâtel établit le référendum obligatoire pour toute dépense de 500 000 francs (1838); le Valais l'adopta pour toute somme d'un million (1861). La première expérience complète du référendum obligatoire en matière de lois fut faite par le demi-canton de Bàle-campagne. La constitution de 1863 décide que deux fois par an le gouvernement doit soumettre au vote des citoyens toutes les lois et tous les décrets d'intérêt général.

Parallèlement à l'évolution qui aboutit au référendum obligatoire, le parti radical avait mené une agitation en faveur de Vinitiative populaire. Là conception apparut d'abord dans le canton de Vaudà propos de la revision de 1845; il y avait là, surtout parmi les ouvriers de Vevey, des révolutionnaires en rapport, disait-on, avec les sociétés secrètes françaises; leurs adversaires leur reprochaient de lire Buonarotti et d'avoir des opinions communistes. Ils proposèrent d'inscrire dans la constitution « l'organisation du travail ». Le Conseil constituant la rejeta, mais il trouva le veto législatif insuffisant, parce qu'il indique seulement ce que le peuple ne veut pas. Pour donner au peuple un moyen d'exprimer sa volonté on décida que toute demande présentée par 8000 citoyens devrait être examinée par le Grand Conseil et soumise aux assemblées des communes.

L'initiative fut adoptée en 1848 par les deux cantons qui abolirent leur assemblée du peuple (Schwytz et Zug), puis par Argovie (1832). Elle commença alors à être considérée comme le complément du référendum ; la revision de Bàle-campagne en 1863 donna à 1500 citoyens le droit de présenter un projet de loi; le peuple avait ainsi non seulement la sanction, mais Vmitiative des lois. Depuis lors les deux institutions furent d'ordinaire soutenues par le même parti et introduites ensemble dans les constitutions revisées. Toutes deux reposent sur la conception du gouvernement direct : le peuple n'est pas seulement le constituant, il est le vrai législateur, il propose les lois par l'initiative, il les adopte par le référendum.

Ce régime a peu à peu gagné tous les cantons, sous une forme parfois incomplète (référendum seulement facultatif ou réduit aux

finances). Le succès décisif fut la revision de Zurich (1869). Le comité fondé pour la réforme, en réclamant le référendum et l'initiative, avait posé nettement la question : « Il s'agit de transformer notre souveraineté apparente en une souveraineté du peuple sincère, de transférer le pouvoir dominant et la force, des mains de quelquesuns, sur les fortes épaules de la communauté. » Le peuple réclama la revision. Dans le Conseil constituant chargé de rédiger la nouvelle Constitution, un libéral, Suter, proposa de s'en tenir au veto. On lui répondit : « Dans le vaisseau de l'État tel que l'organise Suter, c'est le Grand Conseil qui tient la boussole et le gouvernail, tandis que le souverain, sur le quai, le regarde naviguer... C'est la méfiance contre le peuple, contre son aptitude à faire aller le vaisseau de l'État... Nous, au contraire, nous avons toute confiance dans le peuple... Le référendum et l'initiative sont des droits nouveaux... En opposition au système représentatif a commencé une nouvelle période de législation démocratique directe par le peuple. Et M. Suter vient nous dire : C'est le Grand Conseil qui est en première ligne porteur du pouvoir législatif, le peuple n'est que son auxiliaire. Nous disons au contraire : C'est dans le peuple que réside le pouvoir législatif, et pour l'exercer il se sert en partie du Grand Conseil. » La Constitution de 1869 supprima le titre de Grand Conseil et déclara que le peuple de Zurich exerce le pouvoir législatif « avec le concours » du Conseil cantonal. Le Conseil cantonal n'a d'autre rôle que de préparer les projets de loi. Tout projet présenté par l'initiative de 5000 citoyens ou soutenu par un tiers des membres du Conseil cantonal doit être soumis au peuple. Deux fois par an le peuple est réuni par communes et vote sur tous les projets; on les distingue en trois catégories : 1° amendements constitutionnels*, lois, concordats; 2° décisions que le Conseil n'a pas le droit de prendre définitivement; 3° décisions que le Conseil pourrait prendre, mais qu'il préfère soumettre au peuple.

Ce régime fut bientôt adopté par la plupart des grands cantons allemands, Thurgovie, Soleure, Berne (sans initiative), Lucerne en 1869, Argovie en 1870. On calculait qu'en 1860 il y avait en Suisse 1030 000 habitants sous des régimes purement représentatifs, et qu'en 1870 il n'en restait plus que 330 000 ^

1. Dans les cantons allemands, où les hommes d'État sont élevés dans le droit public allemand qui ignore la diiïérence entre la constitution et la loi ordinaire, on tend à confondre sinon la constitution, du moins les amendements constitutionnels, avec de simples lois.