CHAPITRE II

L'application de la constitution de l'an III.

I. Caractère général de cette période. — II. Le régime électoral : élection des députés. — III. Le régime électoral : élection des fonctionnaires. — IV. Le Corps Législatif : Conseil des Cinq-Cents et Conseil des Anciens. — V. Le Directoire exécutif et les ministres. — VI. Les commissaires du Directoire. La centralisation administrative. — VIL Les clubs. — VIII. Le régime de la presse périodique.

I La période d'application de la constitution de l'an III, c'est-à-dire la période qu'on appelle souvent du Directoire, et que nous appelons de la république bourgeoise, parce que ce fut le régime d'une classe politiquement privilégiée, est une période d'essai d'un gouvernement normal, dans des circonstances qui sont encore anormales, mais qui le sont moins qu'en l'an II. Pendant ces quatre années, la France est en état de guerre avec l'Angleterre et, sauf un intermède, avec l'Autriche. A la fin, la Russie entre en ligne contre nous. De ventôse à thermidor an VII, la France vaincue est menacée d'une invasion. La guerre civile subsiste çà et là et d'une manière intermittente : la république a encore à se défendre contre les royalistes alliés aux prêtres qui excitent des insurrections en Poitou, en Bretagne, et, à un moment, en l'an Vil, dans la région toulousaine. Tout le temps, la république se sent gênée dans son développement par les difficultés financières qu'amènent forcément les circonstances de guerre, et par les intrigues des royalistes masqués et du clergé papiste. Mais ces dangers, sauf en l'an VII, ne semblent point mortels, et, en l'an VII, ils ne semblent tels que pendant quelques semaines. Alors, c'est comme un retour spontané à quelques formes, à quelques lois de la Terreur; mais ce retour n'est qu'éphémère, parce que presque aussitôt les victoires de Brune et de Masséna sauvent la France. Le reste du temps, c'est comme une demi- Terreur, un demi-état révolutionnaire. On applique strictement la constitution, et en même temps on fait des lois qui en suspendent certains

ÉLECTION DES DÉPUTÉS 5gj

principes, à titre provisoire, par exemple des lois de circonstance contre les émigrés, les prêtres, les journalistes. Cependant il y a une tendance générale à vivre normalement. Quoique les circonstances provoquent deux ou trois coups d'État, l'esprit d'obéissance à la loi se popularise. Ces coups d'État ne sont point faits d'ailleurs par le peuple descendu dans la rue, mais par le gouvernement ou par le Corps législatif, en forme de lois, sans bataille entre les citoyens, presque sans tumulte. Toutes les mesures révolutionnaires, à cette époque, sont prises en figure de lois. Il y a dans la forme une sorte de régularisation de la vie politique et administrative, une tendance à « remettre l'ordre social à la place du chaos inséparable des révolutions ' ». C'est le règne de la bureaucratie qui commence. C'est la centralisation administrative qui se fonde définitivement. C'est l'unification morale et matérielle de la France qui s'achève, avec une tentative (à demi heureuse) pour absorber dans l'unité française les peuples de la rive gauche du Rhin et de la Belgique.

Parmi les faits et les lois par lesquels fut appliquée la Constitution de l'an III, mettons en lumière ceux qui se rapportent aux plus essentiels éléments politiques de cette constitution, en commençant par les élections.

H Comment fonctionna le régime électoral?

On a vu que le suffrage universel avait été remplacé par le suffrage censitaire, et c'est surtout pour cela que nous disons qu'à la république démocratique s'était substituée la république bourgeoise.

Comme précédemment, les députés furent élus par le suffrage à deux degrés : premier degré, l'assemblée primaire (une par canton ou par section de canton); second degré, assemblée électorale (une par département) 2.

La loi tendit à assurer la liberté du vote, surtout en interdisant, dans tous les cas et partout, les votes à haute voix. L'article 31 de la constitution portait que toutes les élections se feraient au scrutin secret 3. L'article 37 préservait les assemblées électorales de ce que nous appellerions la pression du dehors en leur défendant de recevoir aucune adresse, aucune pétition, aucune députation.

Il y avait des élections une fois par an. Chaque année, le 1er germinal, les assemblées primaires se réunissaient pour élire les membres de l'assemblée électorale, en vue de procéder au renouvellement annuel

1. Ces expressions sont tirées de la proclamation du Directoire au peuple français pour lui faire connaître son installation, 14 brumaire an IV.

2. 11 y avait aussi, clans le régime électoral d'alors, des « assemblées communales •, mais il ne s'y faisait, comme on le verra, que des élections municipales.

3. Voiraussi la loi du 25 fructidor an III, titre I, article 10 : « Dans toute élection, chaque votant est appelé nominativement par le secrétaire ou par un des scrutateurs, et il dépose ostensiblement un bulletin fermé et non signé. »

du tiers sortant du Corps législatif, et aussi, comme on le verra plus loin, pour nommer, s'il y avait lieu, divers fonctionnaires. Les assemblées électorales ' se réunissaient le 20 germinal et devaient avoir terminé leurs opérations en une seule session de dix jours au plus et sans pouvoir s'ajourner; après quoi, elles étaient dissoutes de plein droit et leurs membres ne pouvaient être réélus qu'après un intervalle de deux ans 2

La loi n'édictait aucune mesure pour prévenir les abstentions, si nombreuses alors. Au contraire : l'instruction du 5 ventôse an V, chapitre II, § 6, article 3, portait que « nul ne dépose son billet qu'à son tour et lorsqu'il est appelé ». Si on laissait passer son tour, on ne pouvait voter.

Voici les autres règles que la loi du 25 fructidor an III rendait communes à toutes les élections de toute nature.

Contrairement aux habitudes précédentes, les citoyens étaient invités à s'inscrire eux-mêmes comme candidats ou à inscrire les autres. « Cette manière franche de s'offrir à la confiance, disait l'instruction du 5 ventôse an V, est la plus digne d'un républicain, et, sous tous les rapports, elle est préférable aux brigues secrètes et aux manœuvres obscures de l'ambition intrigante. » Formées en nivôse, ces listes étaient publiées en pluviôse par les soins des administrations municipales et de département. Sans doute que ce système ne donna pas les résultats qu'on en espérait. Expérimentées aux élections de l'an V, les listes de candidats furent abolies par la loi du 24 pluviôse an VI. Les mœurs répugnaient encore aux candidatures, de même qu'on avait encore honte de se dire d'un parti. Nous ne trouvons trace ni de comités électoraux ni de concert préalable entre les électeurs de même opinion.

On votait au « scrutin de liste », si on avait à élire plusieurs citoyens à la fois (et c'était toujours le cas quand il s'agissait d'élections législatives). On était élu, si on avait la « majorité absolue » des votants au premier tour.

S'il y avait lieu à ballottage, les électeurs ne pouvaient voter que pour les candidats qui, au premier tour, avaient obtenu le plus de voix. « Art. 9. Si un nombre suffisant de candidats, disait la loi, n'a point obtenu la majorité absolue, on forme une liste de ceux qui ont obtenu la plus forte pluralité relative. Cette liste a pour limite un nombre de noms égal à dix fois le nombre des fonctionnaires3 à élire dans le même scrutin. — Art. 10. On procède ensuite à un second scrutin, dans lequel on ne peut donner de suffrage qu'aux candidats inscrits sur la liste mentionnée dans l'article précédent. »

1. Chaque membre de l'Assemblée électorale recevait une indemnité de 7b centimes par lieue et de 3 francs par jour (loi du 23 ventôse an V).

2. La loi du 18 ventôse an VII appliqua cette disposition même aux membres des assemblées électorales scissionnaires dont les opérations avaient été invalidées.

3. Ce mot de fonctionnires,. dans le langage d'alors, s'appliquait aussi bien aux députés qu'aux administrateurs.

Ce scrutin définitif se compliquait d'un scrutin de réduction, ainsi établi par les articles 11, 12, 13 du titre III de la même loi : « Pour le scrutin définitif, chaque votant dépose à la fois, en deux vases différents, deux billets, l'un de nomination, l'autre de réduction. Sur le pre mier bulletin, il inscrit autant de noms qu'il y a de fonctionnaires à élire. Sur le second bulletin, il inscrit les noms des citoyens qu'il entend retrancher de la liste des concurrents. Ce bulletin peut ne contenir aucun nom; il peut en contenir un nombre indéterminé, mais toujours au-dessous de la moitié du nombre de ceux portés sur la liste mentionnée en l'article 9 du présent titre. — On fait d'abord le recensement universel des billets de réduction; et les candidats qui ont été inscrits sur ces billets par la majorité absolue des votants ne peuvent être élus, quel que soit le nombre des suffrages positifs déposés en leur faveur dans le vase de nomination. — On dépouille ensuite les bulletins de nomination, et les élus sont ceux qui, n'étant pas dans le cas de l'article précédent, réunissent la pluralité relative des suffrages positifs. »

Mal compris, mal appliqué aux élections de l'an V, ce scrutin de réduction fut aboli par la loi du 28 pluviôse an VI, ainsi que le scrutin de liste. Les élections de l'an VI et celles de l'an VII furent faites sous le régime de la loi du 22 décembre 1789, article 25, ainsi conçu : « Les représentants à l'Assemblée nationale seront élus au scrutin individuel et à la pluralité des suffrages. Si le premier scrutin recueilli pour chaque représentant qu'il s'agit de nommer ne détermine pas l'élection par la pluralité absolue, il sera procédé à un second tour de scrutin. Si ce second scrutin ne donne pas encore la pluralité absolue, il sera procédé à un troisième entre les deux citoyens seulement qui seront reconnus par les scrutateurs et annoncés à l'assemblée avoir obtenu le plus grand nombre de suffrages. Enfin si, à ce troisième scrutin, les suffrages étaient partagés, le plus ancien d'âge serait préféré. »

La vérification des pouvoirs des députés élus se faisait par une loi, c'est à-dire que le Conseil des Cinq-Cents nommait autant de commissions spéciales qu'il y avait d'opérations d'assemblées électorales à examiner. Sur le rapport de ces commissions, il validait ou invalidait les élections au Corps législatif (c'est-à-dire pour le Conseil des Anciens aussi bien que pour le Conseil des Cinq-Cents) par des « résolutions » que le Conseil des Anciens approuvait ou repoussait.

Telles sont les règles qui présidèrent, les unes aux élections de l'an V, d'autres aux élections de l'an VI et de l'an VII, d'autres enfin à toutes ces élections.

Ces lois avaient pour but d'assurer la liberté, la sincérité des élections. Mais, faites pour des circonstances normales, elles furent corrigées tl mus la pratique par d'autres lois, inspirées par les circonstances anormales de guerre civile et étrangère, par la nécessité de combattre empiriquement les forces de résistance du passé, le cléricalisme et le royalisme. Ces lois, que ceux qui en furent victimes alors appelèrent torroristes,

et qui marquent bien la persistance du régime révolutionnaire dans le régime constitutionnel, eurent pour but d'empêcher l'opposition de triompher dans les élections.

La loi du 30 ventôse an V exigea qu'avant de commencer leurs opérations, les membres des assemblées électorales fissent la déclaration suivante : « Je promets attachement et fidélité à la république et à la constitution de l'an III. Je m'engage à les défendre de tout mon pouvoir contre les attaques de la royauté et de l'anarchie. » Le Directoire avait demandé qu'au lieu de cette promesse, les électeurs prêtassent un serment, comme le faisaient les fonctionnaires. Le Conseil des Cinq- Cents pensa que la promesse suffirait à écarter les royalistes des assemblées électorales ; elle n'en écarta que les royalistes francs ; elle n'empêcha pas les royalistes masqués d'y entrer. C'est pourquoi la loi du 19 fructidor an V imposa aux électeurs le serment « de haine à la royauté et à l'anarchie, de fidélité et d'attachement à la république et à la constitution de l'an III ». Avant comme après le 18 fructidor, il y eut une opinion qui ne fut pas représentée ouvertement dans les assemblées électorales : c'est l'opinion royaliste.

Une autre loi gênait plus gravement la liberté des élections : c'est la loi du 3 brumaire an IV, qui créait des catégories d'inéligibles, et dont les quatre premiers articles sont à citer en entier : « 1. Les individus qui, dans les assemblées primaires ou dans les assemblées électorales, auront provoqué ou signé des mesures séditieuses et contraires aux lois, ne pourront, jusqu'à la paix générale, exercer aucunes fonctions législatives, administratives, municipales et judiciaires, ainsi que celles de haut-juré près la haute-cour nationale, et de juré près les autres tribunaux. — 2. Tout individu qui a été porté sur une liste d'émigrés et n'a pas obtenu sa radiation définitive; les pères, fils et petits-fils, frères et beaux-frères, les alliés au même degré, ainsi que les oncles et neveux des individus compris dans la liste d'émigrés et non définitivement rayés, sont exclus, jusqu'à la paix générale, de toutes fonctions législatives, administratives, municipales et judiciaires, ainsi que de celles de haut-juré près la haute-cour nationale, et de juré près les autres tribunaux. — 3. Quiconque, se trouvant dans les cas portés aux précédents articles, accepterait ou aurait accepté une fonction publique de la nature de celles ci-dessus désignées, et ne s'en démettrait pas dans les vingt-quatre heures de la publication de la loi, sera puni de la peine du bannissement à perpétuité, et tous les actes qu'il aurait pu faire depuis la publication de la loi sont déclarés nuls et non avenus. — 4. Sont exceptés des dispositions des articles 2 et 3 les citoyens qui ont été membres de l'une des trois Assemblées nationales; ceux qui, depuis l'époque de la Révolution, ont rempli sans interruption des fonctions publiques au choix du peuple, et ceux qui obtiendront leur radiation définitive ou celle de leurs parents ou alliés. » D'autres articles autorisaient « tous ceux qui ne voudraient pas vivre sous les lois de la repu-

blique et s'y conformer » à quitter le territoire français, mais à condition de n'y pas rentrer, sous peine d'être traités en émigrés.

Révoquée le 9 messidor an V, cette loi fut rétablie par les articles 7 à 11 de la loi du 19 fructidor suivant.

Les émigrés n'étaient pas seulement inéligibles; la loi du 1er fructidor an III les privait, en ces termes, des droits de citoyen : « Aucun individu porté sur la liste des émigrés du département de son domicile ne pourra jouir des droits de citoyen, jusqu'à ce que sa radiation définitive ait été prononcée ». On a vu plus haut ' commentées listes d'émigrés avaient été dressées, pendant la Terreur, de telle façon que beaucoup des personnes y inscrites n'étaient pas, en réalité, sorties de France. Après le 9 thermidor, la confection de ces listes eut lieu avec la même précipitation, -avec les mêmes chances d'erreur ou de mensonge. La loi du 25 brumaire an III chargea les municipalités de former, tous les trois mois, l'état des citoyens absents, et de le faire passer au district, qui, avec cet état, dresserait la liste des émigrés. Sous le Directoire, c'est l'assemblée centrale du département qui remplit, à cet égard, les fonctions du district. Avec les listes départementales, il était formé, tous les mois, une liste générale des émigrés. Une fois inscrit, il était très difficile de se faire rayer. Il fallait pour cela justifier qu'on avait résidé en France depuis le 9 mai 1792. Cette justification une fois faite, la radiation définitive (confiée au Directoire par les lois des 28 et 30 pluviôse an IV) était retardée par des formalités et des lenteurs administratives.

Le 5 ventôse an V, le Conseil des Cinq-Cents, ayant demandé des renseignements sur la suite donnée aux demandes en radiation, reçut du Directoire un message où on lisait : « Le nombre des inscrits sur la liste générale est considérable : l'aperçu qui en a été fait dans les bureaux du ministre des finances s'élève à plus de 120000; encore est-il quelques départements dont les listes ne sont point encore parvenues ». Le Directoire avouait qu'il y avait dans cette liste « des erreurs, des doubles emplois ». En tout cas 17 000 demandes en radiation avaient été faites. Sur ces 17 000 demandes, il n'y en avait que 4 500 dont on eût « sollicité la décision ». Le Directoire avait prononcé sur 1 500 et n'en avait maintenu que 170. Il restait donc à prononcer sur 3 000 environ.

D'après cela, on voit que quantité de personnes non émigrées se trouvaient privées de leurs droits électoraux, parce que l'étourderie ou la haine les avaient dénoncées comme émigrées. Il ne semble cependant pas qu'au début du Directoire l'entrée des assemblées primaires ait été uniformément interdite à tous ces citoyens, puisque, le 7 ventôse an V, sur le rapport de Merlin (de Douai), le Directoire arrêta que les citoyens inscrits sur la liste des émigrés seraient exclus des assemblées primaires. Il faut bien admettre que la loi du 1er fructidor an III n'avait