Voir ci-dessus, l. VU, p. i44 et suiv

Avant môme que la guerre fût terminée, les Etats-Unis étaient aux prises avec les plus graves difficultés financières. La fin de Tannée 1781 vit la chute complète du papier-monnaie. Les billets de crédit, au montant nominal de 200 millions de dollars, perdirent toute valeur et disparurent de la circulation comme firent plus tard nos assignats.

Le Congrès continental avait commencé à emprunter dans le temps même où il avait émis du papier-monnaie. Lorsque la dépréciation excessive eut arrêté les émissions, l'emprunt devint la seule ressource. Le pays étant trop pauvre pour prêter à son gouvernement, le Congrès dut s'adresser à la France, à TEspagne, aux Pays-Bas. Jusqu'à la signature de la paix, il obtint de la France 45 millions de livres, dont 10 à titre de subvention gratuite, de l'Espagne 4 millions, dont 1 en pur don, de la Hollande 10 millions. La dette extérieure s'élevait donc à 48 millions de livres. Le Congrès, ne disposant d'aucun revenu, ne pouvait payer l'intérêt de cette dette; encore moins pouvait-il songer à en préparer le moindre remboursement partiel.

L'assemblée révolutionnaire, composée de délégués des divers Etats, et où chaque groupe de délégués disposait d'une seule voix, représentant l'opinion de la majorité dans la législature locale dont il était l'émanation, avait assumé des fonctions executives qui lui permettaient de lever des armées, de contracter une dette commune, de négocier des traités avec l'étranger; elle avait déclaré les treize colonies indépendantes de l'autorité métropolitaine et conduit la guerre ; elle négociait maintenant la paix qui allait sanctionner l'indépendance. Malgré tant de services rendus, elle n'était plus respectée. Son pouvoir avait décliné bien avant la (în des hostilités, comme déclinait le désir de l'union, né du sentiment du péril commun. Après avoir paru un instant menaçante pour la souveraineté des Etats, elle s'affaissait sous l'indifférence de la masse du peuple. L'esprit particularisle reprenait partout l'ascendant.

Les (( Articles de confédération ». — Des résolutions, votées par le Congrès continental en 1776 en même temps que Ja déclaration d'indépendance, stipulaient la préparation d'un

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plan de confédération. Une commission spéciale, chargée de rédiger le statut constitutionnel, déposa le 12 juillet un rapport sur un projet dénommé « Articles de confédération ». Les divergences de vues étaient très accentuées au sein du Congrès sur les points les plus importants, tels que le mode de représentation au Congrès, les attributions et pouvoirs de ce corps, rétendue des droits réservés aux Etats. La discussion se prolongea, avec de longues intermittences causées par les péripéties de la guerre, pendant plus de deux années. Le texte des Articles ne fut arrêté qu'en novembre 1778. Le Congrès Tenvoya aussitôt aux gouvernements des divers Etats, en sollicitant leur prompte adhésion. Il importait que la Confédération sortît enfin de la situation révolutionnaire. Douze Etats accédèrent aux Articles en 1779 et 1780. Le Maryland retarda son acceptation jusque dans les premiers mois de 1781. Il la faisait dépendre de l'engagement que prendraient les colonies, qui avaient des prétentions sur les territoires de l'ouest, d'abandonner ces territoires à la Confédération. Cette condition remplie, les Articles furent mis en vigueur. C'était le moment de la plus grande détresse du pouvoir du Congrès continental : la cause américaine ne semblait plus se soutenir que par l'inertie et la lassitude de l'Angleterre. Heureusement survint la capitulation de Yorktown (octobre 1781).

Cette première Constitution américaine était un document fort court. Voici la substance de ses clauses principales :

Les treize Etats de l'Amérique du Nord contractent entre eux une Union perpétuelle et forment une Confédération dénommée « les Etats-Unis d'Amérique ». Chaque Etat conserve sa souveraineté, sa liberté et son indépendance, avec tout pouvoir, juridiction ou droit non expressément délégué en termes formels par ces Articles aux Etats-Unis assemblés en Congrès.

Les Etats-Unis, pour l'administration de leurs intérêts généraux, sont représentés par un Congrès, chambre unique, composée de délégués nommés par la législature de chaque Etat ou selon tel mode que fixera cette législature. L'Etat peut en tout temps rappeler ses délégués ou l'un d'eux, et les remplacer par d'autres, le nombre pour chaque délégation pouvant varier

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de deux à sept^ Aucun délégué ne pourra èlre maintenu plus de trois ans sur six. Le Congrès se réunit chaque année le premier lundi de novembre. Chaque Etat dans le Congrès a une voix et n*en peut avoir qu'une, qui représente la majorité dans la délégation, quel que soit le nombre de ses membres.

Les Etats ne peuvent contracter individuellement une alliance avec des puissances étrangères, ni former entre eux des alliances ou confédérations particulières, ni entretenir en temps de paix aucune force de terre ou de mer, sauf dans les limites autorisées par le Congrès.

Toutes les dépenses de guerre ou de bien-être général, votées par le Congrès, seront à la charge des divers Etats, dans la proportion de la valeur des terres, établie par un recensement périodique. Les taxes pour le paiement de la quote-part seront établies dans chaque Etat par la législature et perçues sous son autorité. Le Congrès déterminera le montant des forces mîlitaires, et chaque Etat devra fournir pour sa part dans ce montant un contingent proportionnel au nombre des habitants de race blanche. Les hommes seront enrôlés, habillés, armés et équipés sous Tautorité des législatures, mais aux frais des Etats-Unis. Les officiers seront nommés, jusqu'au grade de colonel inclus, par les législatures, au-dessus du grade de colonel par le Congrès.

Le Congrès a seul et exclusivement le droit de déclarer la guerre et de faire la paix, d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs; de conclure des traités et des alliances politiques, et aussi des traités de commerce sous certaines réserves relatives à l'entrée et à la sortie des marchandises de toute espèce; de faire des règlements pour la poste, la monnaie et les poids et mesures, ainsi que pour les relations avec les nations indiennes non placées sous la juridiction d'un Etat. Il aie droit do contracter des emprunts, d'émettre des billets de crédit. Il est juge en dernier ressort de tout conflit survenant entre deux ou plusieurs

1. Raremenl les dt^égués furent plus de deux pour chaque État, soi l économie de la part des gouvernements locaux, soit jalousie ou dédain }>our le pouvoir central. Washington résigna ses pouvoirs devant vingt délégués représentant sept États (22 décembre 1783). Vingt-trois délégués représentant onze États votèrent la ratifîcation du traité de paix (14 janvier 1784).

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États, sous la réserve qu'aucun de ceux-ci ne sera dépouille d'une partie de son territoire au bénéfice des Etats-Unis.

Le président du Congrès, nommé pour la session, représente la souveraineté de TUnion. Tous les ans, pendant la séparation du Congrès, siégera un Comité permanent nommé par l'assemblée, et comprenant un délégué de chacun des Etats. Le Congrès nommera des comités exécutifs et des fonctionnaires civils en tant que le commanderont les affaires générales des Etats-Unis.

L'assentiment de neuf Etats, dans le Congrès, sera nécessaire pour la validité de toute mesure se rattachant aux questions suivantes : paix ou guerre, traités, monnaie, dépenses publiques, émission de billets, emprunts, fîxation du montant des forces de terre et de mer. Dans tous les autres cas, Tassentiment de la majorité des Etats (sept) suffit. Le Congrès ne peut s'ajourner pour plus de six mois. Le Comité permanent ne peut exercer aucun des pouvoirs pour l'usage desquels l'assentiment de neuf Etats est nécessaire. Aucun amendement ne pourra être introduit dans les Articles, s'il n'a été voté par le Congrès et ratifié par les législatures de tous les Etats. (L'opposition d'un seul membre de la Confédéralion devait donc rendre impossible toute modification du pacte, qu'elle qu'en fiU l'urgence.)

Ces Articles de confédération constituaient, à proprement parler, une union militaire et diplomatique entre des Etats se considérant comme indépendants et voulant rester tels. La plupart des clauses révèlent la préoccupation de n'enlever aux Etats que le moins possible de leurs attributions souveraines, de ne confier au Congrès que les pouvoirs indispensables pour la direction de la guerre (on était en 1781) et des rapports avec les nations européennes. Encore ces pouvoirs étaient-ils plus apparents que réels, puisque les Articles ne donnaient à l'organe central aucun revenu propre et n'instituaient aucun mode de contrainte contre les États qui refuseraient de tenir leurs engagements ou de se conformer aux décisions du Congrès.

Essais infinictueux de révision constitutionnelle. — Un revenu régulier, permanent, pour payer les intérêts de la dette et parer aux dépenses générales, voilà ce dont le Congrès avait en effet le plus urgent besoin. Or, il avait pu émettre du

papier, créer une banque, contracter des emprunts; mais, en matière fiscale, il était impuissant, sa seule attribution étant de fixer chaque année les sommes que les Etats avaient à payer au trésor commun, cependant qu'il n'avait aucun moyen d'obtenir que cette part fût régulièrement payée.

Pour sortir de cette impuissance, le Congrès ïidressa en février 1781 une lettre circulaire aux Etats pour leur demander c comme une nécessité absolue » le pouvoir de lever un droit

de 5 pour 100 ad valorem sur toutes les importations.

Onze Etats, entre février 1781 et novembre 1782, envovèrent leur adhésion, et le Congrès se croyait près de réussir, lorsque la résistance opiniâtre du petit Etat de Rhode-Island remit toute l'afTaire en question, le consentement de tous les Etats étant requis par les Articles, ainsi qu'on l'a vu plus haut, pour la validité d'un amendement au texte constitutionnel.

Le Congrès laissait dans le dénûment le plus complet les troupes américaines cantonnées à Newburg sur l'Hudson. Il était dû aux officiers, même aux soldats, de larges arriérés de solde; tous craignaient qu'un ordre de licenciement n'arrivât avant une liquidation définitive, le chef du département des finances, Robert Morris, arrivant à peine à assurer la subsistance des troupes au jour le jour.

La plupart des gouvernements d'Etats n'éprouvaient aucune sympatiiie pour l'armée, et désiraient le renvoi pur et simple des officiers et des soldats sans indemnité. Quelques membres du Congrès, au contraire, partisans d'un pouvoir central solidement constitué, qui eût la force et la volonté de satisfaire aux obligations de la dette publique, eurent l'idée, lorsque une délégation des officiers se présenta en janvier 1783 devant le Congrès, de faire servir le mécontentement de l'armée à la réalisation de leurs vues*. Hamilton écrivit à Washington (février 1783) pour l'engager à soutenir les revendications de l'armée. Le commandant en chef ayant fait à ces ouvertures une réponse peu

1. Des capitalistes ilc New- York, de Boston et de Philadelphie avaient acqlii> à très bas prix des titres des emprunts. Hamilton et Gouverneur Morris servaient les intérêts de cette classe de créanciers en même temps que ceux de l'armée

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encourageante, on résolut d*agir sans lui, au besoin contre lui. Mais sa vigilance déjoua certaines tentatives d*une correction douteuse, et retint les officiers dans le devoir.

Sur ses instances d'ailleurs, le Congrès vota (22 mars) le remplacement de la demi-solde à vie (promise aux officiers en octobre 1780), par le paiement, en certificats portant intérêt à 6 pour 100, d*une somme égale à cinq années de la solde.

Un mois plus tard, la nouvelle de la signature des préliminaires de paix étant arrivée à Philadelphie, le Congrès proclama officiellement la cessation des hostilités. La publication de cet ordre fut faite au camp de Newburg le 19 avril 1783, huit années, jour pour jour, après le combat de Lexington.

Trois mois de solde furent payés aux soldats en bons à six mois portant intérêt à 6 pour 100, et recevables en paiement des taxes continentales qui seraient éventuellement établies. Le 2 juin, la plus grande partie de Teffectif était congédiée.

Hamilton et Madison. — Deux hommes menaient dans le Congrès le mouvement d'opinion qui poussait à la revision du pacte fédératif : Hamilton et Madison *. Le premier, par ses origines, ne pouvait éprouver d'attachement passionné pour aucun État, malgré les liens spéciaux qu'il s'était créés dans le New-York. Il inclinait par cela même à une forte centralisasation du pouvoir, et considérait les Articles de confédération comme une constitution absurde, non amendable, un non-senst Madison, opportuniste par tempérament et par situation, très entiché, comme tout bon Virginien, de patriotisme local et de vénération pour l'Etat particulier, centralisateur par raison plus

1. HamilLon, originaire des Antilles, était au collège du Roi à New-York, lorsque la révolution avait éclaté. Brillant soldat, aide de camp de Washington, avocat de grand talent, gendre de Schuyler, il était, & vingt-cinq ans, le favori de la coterie aristocratique du New- York, son l^tat d'adoption. Ambitieux, très confiant en lui-même, dédaigneux à l'excès des préjugés populaires, son dévouement à la cause américaine ne Tcmpêchait point d'être un admirateur passionné des institutions britanniques et des méthodes anglaises de gouvernement. — Madison, Virginien, élève du collège de Princeton, d'où sortirent la plupart des hommes distingués de la même génération en Virginie, ami intime de JefTerson, exerçait, à trente et un ans, dans le Congrès, une autorité que ses manières réservées, discrètes, son air de bon gentleman fanner, faisaient accepter volontiers de collègues plus âgés que lui. 11 avait déjà donné maintes preuves des plus solides qualités : puissance remarquable de travail, méthode, jugement sûr, caractère pondéré, intégrité absolue.

Histoire oiNÉRALE. VIII. •)<>

que par entraînement, n*était pas radicalement révisionniste comme Hamilton. Il estimait qu*il fallait corriger plutôt que supprimer la constitution, et s'était attaché tout spécialement i la tâche de faire adopter l'amendement relatif au droit fédéral de 5 pour 100 à l'entrée des marchandises étrangères.

Après le premier échec dû à la résistance du Rhode-Island, Madison, aidé d'Hamilton, revint à la charge et fît voter par le Congés (avril 1783) la résolution suivante : « Les Etais confèrent au Congrès, pour vingt-cinq ans, le droit de lever certains droits spécifiques sur les spiritueux, les vins, le blé, le café, le sucre, le cacao, et 5 pour 100 de la valeur d'estimation de toutes autres marchandises importées. Le produit de ces droits sera affecté exclusivement au service d*intérêt et d'amortissement de la dette publique. »

La résolution maintenait d'ailleurs pour les autres dépenses le système des contributions d'Etats et en établissait la répartition d'après un principe qui, appliqué plus tard, dans la Constitution définitive, a la représentation des Etats du Sud dans le Congrès, devait régir toute la politique de l'Union jusqu'à la guerre civile. Les Articles de confédération avaient édicté que la part à fournir par chacun des Etats au trésor commun pour les dépenses générales serait proportionnelle à la valeur des maisons et des terres cultivées. Le travail d'estimation n'avant pu être fait jusqu'alors, Madison proposait de remplacer provisoirement cette base d'évaluation par celle du chiffre de la

population dans chaque Etat; mais ce système rencontrant une vive opposition dans les Etats du Sud, à cause du grand nombre d'esclaves nègres qu'ils contenaient, Madison suggéra, à titre de transaction, que cinq esclaves fussent comptés dans le recensement comme trois hommes libres, et ce compromis fut accepté sous la forme suivante : « La base des contributions sera le nombre total, dans chaque Etat, des habitants libres, blancs ou autres, non compris les Indiens, accru des trois cinquièmes du nombre de toutes les autres personnes. »

Toute la résolution fut envoyée aux gouvernements des Etals avec une invitation d'y adhérer. Mais celte tentative ne devait pas avoir plus de succès que la précédente. Une lettre de

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Washington aux gouverneurs des treize Etats (8 juin 1783) exerça bien d'abord une heureuse influence sur les délibérations des législatures. Le Delaware, la Pensylvanie, le Massachusetts donnèrent leur adhésion au projet de revenu fédéral. La Caroline du Sud adhéra, mais avec des restrictions qui enlevaient à cette concession la plus grande partie de sa valeur. L'Assemblée de Virginie se décida en octobre à voter le principe d'une taxe fédérale, malgré Texclamation de Richard Henry Lee : « Nohimus leges confederationis mutari! » Ce fut tout. Le mouvement s'arrêta là. En Virginie même, en face de Madison qui menait la campagne pour une forte organisation du pouvoir fédéral, une fraction de la législature, qui allait devenir bientôt la majorité, tournait au particularisme sous la direction de Patrick Henry et de Henry Lee. Le New- York, naguère favorable au principe d'une réforme constitutionnelle, commençait à passer dans le camp opposé.

Les tendances centralistes s'affaiblissaient aussi dans le Congrès. Hamilton quitta cette assemblée dans Télé de 1783 pour s'adonner plus activement à la profession légale. Madison dut se retirer vers le même temps par l'application du système de roulement qui ne permettait pas qu'un délégué conservât plus de trois années de suite la représentation de son Etat. Washington, lorsqu'il eut repris possession de la ville de New- York enfin évacuée par les Anglais (25 novembre 1783), remit sa commission de commandant en chef au Congrès et rentra le 24 décembre à Mount-Vernon.

Relations commerciales avec l'Angleterre. — En Angleterre, North et Fox, succédant à Shelburne (février 1783), prirent le ministère sous la direction nominale du duc de Portland; Fox eut à s'occuper des Américains et des négociations engagées avec eux au sujet des relations commerciales. Shelburne avait été disposé à ouvrir aux Etats-Unis le commerce des Indes anglaises occidentales. Fox prit naturellement le contre-pied de cette politique. Il fit rendre en juillet un « ordre du conseil » interdisant tout commerce entre les Antilles anglaises et les Etats-Unis, sauf à des bâtiments construits en Angleterre, possédés et montés par des sujets anglais.

836 L'AMÉIUQIE

Les Etals-Unis, qui voyaient rAnglclerrc inaugurer ainsi à leur égard un système de restrictions commerciales, subissaient dans le même temps une véritable invasion de marchandises britanniques, contre laquelle la faiblesse du pouvoir central et les rivalités entre les Etats rendaient impossible toule résistance combinée. On avait compté d'ailleurs que la prospérité viendrait avec la paix, et la population s'était jetée sur ces marchandises anglaises, ne doutant pas qu'elles pussent èlre payées avec les produits indigènes. Or en moins d'une année, il fut importé aux Etats-Unis plus que n'auraient pu payer trois années d'exportation normale. Les manufactures indigènes que l'état de guerre avait fait jaillir du sol en reçurent un coup sensible. Ce fut un premier grief contre l'Angleterre. La fermeture du commerce avec les Antilles britanniques, commerce jadis si lucratif aux gens de la Nouvelle-Angleterre, en fut un second. Les Américains, devenus par leur propre fait des étrangers pour les Anglais, étaient mal fondés à se plaindre d'être traités en étrangers; mais ils songèrent à user de représailles, ce qui les conduisit a considérer l'opportunité de donner à l'autorité fédérale les armes nécessaires pour répondre aux actes du gouvernement anglais. Washington écrivait à Harrison (janvier 1784) : « Les Anglais se flattent que nous ne serons jamais assez unis pour opposer à leurs mesures une résistance commune. » On ne dissimulait point en effet dans les cercles officiels britanniques, l'espoir que la confédération des Etats-Unis allait se dissoudre sous l'action des jalousies intestines. On regrettait presque d'avoir traité avec la collectivité des Etats; Fox en était à se demander s'il était bien nécessaire de signer un traité définitif. Il s'y résolut pourtant, et, le 3 septembre 1783, le traité fut signé par Hartley pour la Grande-Bretagne, par Adams, Franklin, et Jay pour les Etats-Unis. Le ministère ne vécut pas assez longtemps pour échanger les ratifications, mais la politique adoptée par Norlh et Fox à l'égard des Etats-Unis fut continuée parleurs successeurs. Ceux-ci n'exécutèrent même pas les conditions auxquelles l'Angleterre avait souscrites. Les postes de l'intérieur du continent américaine l'ouest et au nordouest, dont le traité stipulait l'évacuation immédiate, restèrent

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occupés par des garnisons anglaises, en dépit des réclamations réitérées du Congrès.

Jeflferson, alors délégué de la Virginie au Congrès, proposa que l'Assemblée fédérale fût investie, pour une période de quinze années, du pouvoir de décréter des mesures communes de prohibition conlre le commerce étranger. La motion fut adoptée, mais n'eut aucune suite devant les Etats (avril 1784)'.

Impuissance du Congrès (1786). — Richard Henry Lee, l'adversaire le plus déterminé de toute modiflcation aux Arlicles, fut élu président du Congrès pour la session de 1785 qui se tint a New- York. James Monroe, Virginien, disciple et ami de Jefferson, déposa (juillet 1785) au nom d'un comité, un rapport favorable à l'attribution au Congrès du droit de réglementer le commerce. Lee combattit ces conclusions, et aucune suite ne fut donnée au rapport. L'année suivante, David Ramsay, de la Caroline du Sud, étant président, Charles Pinckney, du même Etat, présenta de nouvelles résolutions, tendant à établir l'urgence d'une adhésion complète des Etats au système flscal proposé depuis deux années. « Il est nécessaire, dit-il, d'informer les Etats de la situation réelle. Il faut que le Congrès soit investi de nouveaux pouvoirs, ou c'est la chute du gouvernement fédéral. Le Congrès, s'il ne peut opérer ces réformes lui-même par une pression constante sur les membres de la confédération, doit convoquer une assemblée constituante, »

Pinckney proposait en môme temps divers amendements aux Articles (juillet-août 1786), donnant au Congrès le pouvoir de lever des taxes sur les importations, de contraindre les Etats négligents à s'acquitter de leurs contributions, d'instituer une cour fédérale avec juridiction d'appel en toute matière concernant les traités, le droit des gens, le commerce, les revenus fédéraux. Un de ces amendements portait que l'assentiment de onze

i. Le mois suivant, le Congrès approuva des instructions, rédigées en son nom par Jefferson, à l'usage de négociateurs américains qu*on voulait envoyer en Europe pour conclure des traités de commerce. Adams, Franklin et Jefferson furent nommés commissaires à cet effet pour deux années. Les deux premiers étaient déjà en Europe, où ils avaient négocié la paix. Jefferson s'embarqua en juillet, & Boston. La commission n'aboutit «{u'à la signature d'un traité avec la Prusse (mai 1785). Franklin rentra en Amérique, Adams fut nommé ministre des États-Unis à Londres, Jefferson ministre à Paris.

États serait suffisant pour sanctionner rétablissement d*un nouveau système de revenus. On discuta ces amendements pendant quelque temps; puis d*autres affaires survinrent. Ce fut un rapport de plus à ajouter a tant d'autres sur le même sujet, dont se grossissaient les archives.

La conférence d'Aimapolis (1786). — Une initiative prise par TEtat de Maryland infléchit enfîn, en 4786, le courant des opinions vers la convocation d'une assemblée constituante, réclamée par Pinckney. La législature marylandaise, dans les premiers mois de Tannée, invita les Ëtats à envoyer des commissaires à Annapolis où une conférence, convoquée pour le 11 septembre, élaborerait un projet de réglementation commerciale uniforme pour toute TUnion.

Hamilton enleva Tadhésion du New- York, malgré Topposition du gouverneur Clinton. La Pensylvanie, le Delaware, le New-Jersey nommèrent des délégués. La Virginie avait, une des premières, répondu à Tappel. Les États plus éloignés s'abstinrent. Des commissaires nommés par le Massachusetts ne se mirent en route que lorsque déjà la conférence commerciale avait achevé sa tâche. Il y eut surtout une défection singulière, celle du Maryland. Cet Etat avait convoqué lui-même la conférence; c'est sur son territoire que la commission siégea; il n'y envoya point de délégués.

Douze commissaires représentant les cinq Etats du New- York, du New-Jersey, du Delaware, de la Pensylvanie et de la Virginie, se rencontrèrent à Annapolis, le jour fixé, 11 septembre. Ils étaient trop peu nombreux pour mener à bien le projet de réglementation commerciale uniforme. Après quelques observations échangées sur ce sujet, ils abordèrent le point qui les occupait surtout, la nécessité d'une réforme générale de la Constitution. Hamilton et Madison se retrouvaient attelés à la même tâche ^qu'en 1782. Les commissaires tombèrent d'accord sur l'opportunité de provoquer la réunion d'une assemblée constituante à mandat illimité.

Hamilton résuma ces vues dans un rapport qui fut adopté à l'unanimité le 14 septembre : les Etats étaient invités a s'entendre pour envoyer des délégués à une Convention générale