GARNER S

uniquement responsable vis-à-vis du corps électoral de sa conduite politique et étant donné qu'on n'a pas institué de révocation du président par le peuple, il n'y a pas de moyen d'exercer ce contrôle plus souvent que tous les quatre ans : et même alors il consiste simplement à refuser de le réélire. Pendant ces quatre années, il peut gouverner le pays en étant soumis à peu ou point de contrôle, et tant qu'il ne viole pas la letti'e de la Constitution et les lois et tant que ses actes ne constituent pas des crimes, ni le peuple, ni ses représentants n'ont rien à lui dire.

En décrivant la présidence telle qu'elle est, je remarque, comme M.Wilson l'a fait observer alors qu'il était encore professeur et qu'il ne se doutait probablement pas qu'il serait un jour élevé à ce poste, que la présidence n'est pas une chose fixe; un jour c'est une chose, le lendemain c'est autre chose; cela varie avec la personnalité de l'homme qui occupe la fonction et avec les circonstances dans lesquelles il exerce ses pouvoirs. Bref, la fonction est, dans une large mesure, ce que le titulaire la fait. Il lui est loisible, comme M. Wilson le remarque, en droit et en conscience, d'être un aussi grand homme qu'il le peut, sa capacité étant sa seule limite. Quelques Présidents ont été des hommes timides et faibles et n'ont pas essayé de jouer le rôle qu'ils auraient pu tenir sans violer la lettre ou l'esprit de la Constitution. D'autres se sont volontairement effacés, comme certains de vos Présidents l'on fait, de crainte de provoquer un conflit avec le département législatif; ils n'ont pas cru devoir former et diriger l'opinion publique ou être en quelque manière responsables de certaines théories politiques ou de certains programmes législatifs; ils ont pensé que lorsqu'ils avaient adressé au Congrès des recommandations platoniques et opposé de temps en temps leur veto

à une loi. conformément à une demande populaire, ils avaient accompli tout leur devoir toucnant la législation. Quelques Présidents, au contraire, ont été des personnalités vigoureuses et énergiques, ayant une conception large de leurs devoirs comme premier magistral ue la nation et ne craignant pas les responsabilités. Ils ont estimé qu'ayant été choisis par le peuple de la nation entière, non pas comme les Sénateurs qui sont choisis par les Etats, ni comme les Représentants qui sont élus par des districts encore plus ' petits, ils avaient le droit de se considérer comme les chefs et les porte-parole de la nation. Bref, ils ont considéré le Président non seulement comme le chef de son parti, et, à ce titre, tenu de réaliser les promesses contenues dans le programme électoral, mais aussi comme le guide et le chef de la nation en ce qui concerne la législation. Le devoir du Président est donc de prendre l'initiative de l'élaboration de programmes législatifs et politiques et non pas de se contenter de jouer le rôle négatif d'approbateur ou de réprobateur. Je dois dire que, dans ces dernières années, la conception populaire du Président lui attribue de plus en plus ce tripl"' rôle de chef de l'administration, de chef de parti et de chef législatif. Les gouverneurs des Etats qui ont été les plus populaires sont ceux qui ont tenu avec le plus de succès le rôle de chefs législatifs. Ainsi que je l'ai dit dans une précédente conférence, l'opinion pulilique nourrit, à l'égard des législatures d'Etat, une certaine méfiance et elle tend de plus en plus à considérer que le gouverneur doit prendre l'initiative des lois que l'opinion réclame et s'attacher à les faire voter. Les succès remarquables que remportèrent dans cet ordre d'idées M. Wilson comme gouverneur du New- Jersey, M. Hughes comme gouverneur de New-York et ^L Cox comme gouverneur de l'Ohio, firent d'eux des figu-

101 IDÉl^S ET INSTITUTIONS AMÉRICAINES

res populaires nationales. Plus que toute autre considération, elles amenèrent l'élévation de M. Wilson à la présidence des Etats-Unis et la nomination de .MM. Hughes et Cox comme candidats présidentiels. De la même manière, on attend de plus en plus du Président qu'il prenne l'initiative de la législation nationale et qu'il fasse voter les lois réclamées par l'opinion publique. Le président qui refuse d'agir conformément à cette conception de ses attributions ou qui échoue dans ses tentatives baisse dans l'estime populaire.

A ce propos, je ferai remarquer que le Président dispose de plus de moyens pour exercer un contrôle effectif sur le Congrès que le gouverneur d'un Etat n'en a sur la législature. Le plus important, c'est le large pouvoir de nomination du Président. Il peut, comme l'ont fait quelques Présidents, demander l'adoption d'une certaine loi, et, lorsque les sénateurs et les représentants appartenant à son parti paraissent disposés à voter contre cette loi, il peut leur faire savoir que, dans ce cas, ils seraient privés du « patronage » dont ils jouissent pour la nomination aux fonctions publiques. Ainsi le Président peut exercer une pression sur les membres du Congrès afin qu'ils appuient les lois qu'il demande, et il peut punir ceux qui résistent. Un sénateur qui est menacé de perdre l'une des sources les plus importantes de son pouvoir politique, s'opposera rarement à la demande présidentielle. Le Président peut même aller plus loin et employer sa grande influence contre la réélection d'un sénateur ou d'un représentant qui s'est opposé à l'adoption d'une loi qu'il demandait. A plusieurs reprises, le Président Wilson est allé jusqu'à écrire des lettres, sur demande, à des Démocrates notoires, dans des Etats où les sénateurs qui avaient refusé de suivre leur parti et de sou-

tenir la politique législative du Président, étaient candidats à une réélection. Dans ces lettres, il conseillait plus ou moins ouvertement aux électeurs de voter contre la réélection des membres récalcitrants. Dans la plupart des cas, le conseil du Président fut suivi, comme cela se produit généralement s'il est populaire et s'il occupe une forte situation dans son parti.

11 n'est pas besoin d'ajouter que le Président peut, en menaçant d'user de son droit de veto, empêcher le vote d'une loi à laquelle il est hostile. Il peut même, dans une certaine mesure, influencer le caractère de la législation en menaçant à l'avance d'opposer son veto à une certaine loi,, à moins qu'elle ne renferme les dispositions dont il est le défenseur. En fait, quelques Présidents ont exercé, au moyen de menaces de ce genre, une influence très réelle sur la législation.

Parmi les Présidents récents qui ont nourri la conception de la présidence telle que je l'ai décrite et qui ont pu jouer avec succès le rôle de chef et de guide législatif, M. Roosevelt et M. Wilson sont les exemple? les plus frappants. M. Roosevelt avait une personnalité populaire, vigoureuse et coml)attive. 11 avait des idées très arrêtées sur la h'gislation nécessaire à la conservation des ressources du pays en hommes et en matériel, et il ne redoutait pas la responsabilité. Aussi lorsqu'il menaçait le Congrès de son « gros bâton » et demandait le vote d'une loi, les représentants cédaient-ils généralement, convaincus que dans un conflit entre eux et le Président, le pays prendrait vraisemblablement le parti de ce dernier. C'est grâce surtout à sa forte p(;rsonnalité et à sa popularité que M. Roosevelt a j>u exercer une influence prépondérante sur le Congrès. Comme M. \\'\\son, il professait la théorie que \c r*résiileut a le droit déire

1(»(') IDÉES ET INSTITlTIiiNS \ M i':iU( \ I \ i:<

le chef et le guide du peuple. Dans son auiol)iop:rapliie il déclare : « Mon opinion, c'est que tout fonclionnnire exécutif occupant un jtoste élevé est un serviteuc i\u ]icii]ili', tenu de faire activeuK'nt et alisolinnciil liml, ce (|u'il peut pour le peuple, et ne pas se contenter ilu nu'iiit^ nc'-srat if d.' mettre seâ talents à l'abri sous une couverture. .Je refuse d'admettre ipie ce qui est impérieusement nécessaire à la nation ne peut pas être accompli par le Présid(^nt s'il n'y est ])as formellement autorisé. Ma conviction, c'est que non seulement c'est son droit mais aussi son devoir de faire tout ce que les besoins de la nation exigent, à moins que la Constitution ou les lois l'interdisent. En vertu de cette interprétation du pouvoir exécutif j'ai fait et fait faire beaucoup de choses c[ue le Président n'avait pas faites jusqu'ici.. Je n'ai pas usurpé le pouvoir, mais j'ai considéraldement élargi l'usage du pouvoir exécutif. »

M. Wilson, dans le passage suivant d'une lettre ([u'il écrivait à un représentant au Congrès, faisait connaître sa propre conception du rôle que le Président doit jouer : « La nation veut qu'il soit le leader de son parti, ainsi que le premier fonctionnaire exécutif du gouvernement, et le pays n'admet acuune excuse de sa part. Il doit jouer ce rôle avec succès ou perdre la confiance du pays. Il doit être le premier ministre, se préoccuper de diriger la législation et veiller à la juste et régulière exécution de la loi; il est le porte-parole de la nation en toute occasion, même dans les rapports les plus importants et les plus délicats du gouvernement avec les nations étrangères. »

Pendant un temps, M. Wilson a pu mettre en pratique, avec encore plus de succès r{ue M. Roosevelt, sa théorie de la présidence. Il fut le premier démocrate élevé à la présidence depuis bien longtemps; les deuxChambres du Congrès

étaient sous le contrôle de son parti : comme les leaders du parti désiraient affirmer leur triomphe par des actes importants, ils acceptèrent avec peu d'opposition que M. Wilson soil l'instigateur et l'initiateur d'une politique législative. Avec notre entrée en guerre et la conviction que diviser le conseil et l'action compromettait la cause pour laquelle nous luttions, l'ascendant du Président sur le Congrès devint presque absolu. Républicains etdémocrates donnaient leur appui à presque toutes les mesures législatives qu'il proposait. Des projets de loi étaient rédigés par des ministres du cabinet ou par d'autres personnes sous la direction du Président et envoyés au Capitole pour être présentés par les partisans du Président; les principaux sénateurs et représentants démocrates étaient convoqués à la Maison Blanche où, d'après les dépêches de la presse, on leur donnait des «ordres» qui parfois étaient des ultimatum; d'autre part, le Président lui-même se rendait fréquemment au Capitole où il faisait lui-même de la politique de couloir avec les membres afin d'obtenir leur appui pour des lois qu'il désirait voir voter. Les sénateurs qui encouraient, par leur opposition aux mesures préconisées par le Président, la défaveur de l'exécutif étaient menacés de se voir privés de leur patronage pour la nomination aux fonctions publiques et, dans quelques cas, le Président demanda à des collèges électoraux, et parfois avec succès, de combattre les membres qui avaient voté contre les bills présidentiels. II est arrivé que des représentants démocrates et des représentants i*épublicains ont osé protester contre ce qu'ils considéraient être la dictature de la Maison Blanche : ils dénoncèrent le rôle de chef législatif que jouait le Président comme un empiétement inconstitutionnel sur les droits du Congrès. Un sénateur républicain éminent déclara que, à

raison de la domination du Président, « nous avions des lois, dans les codes de lois, qui sont en fait, et en réalité, des décrets exécutifs et non des actes législatifs».

Avec la fin de la guerre et avec elle la disparition de la nécessité dans laquelle les représentants des deux partis se trouvaient d'appuyer la politique du Président dans l'intérêt de la défense nationale, la « main de fer» avec laquelle celui-ci avaitmené le Congrès perdit de sa puissance. On ne pouvait plus employer avec succès le « rouleau à vapeur ». Finalement, l'élection, en 1918, d'un Congrès républicain mit fin au régime de la domination du Congrès par l'exécutif.

Bien que la théorie qui attribue au Président le triple rôle de chef de l'exécutif, de leader de parti et d'instigateur de la politique législative soit tombée dans un certain discrédit, au moins pour un temps, il faut reconnaître qu'avec notre système de gouvernement qui divise l'autorité d'une manière excessive et avec notre système exagéré de « freins et équilibres» qui difïuse la responsabilité d'une manière désespérante, il est presque inévitable qu'un Président fort et puissant joue le rôle de leader législatif. En fait, pendant de longues années, il y avait en Amérique une tendance soutenue à augmenter le pouvoir de l'exécutif et à développer ses attributions aux dépens de la législature. Elle s'est manifestée dans l'extension remarquable du pouvoir des maires de nos cités et des gouverneurs des Etats. Comme je l'ai dit, le peuple attend de plus en plus que le Président remplisse les promesses du programme électoral de son pari i el il le tient responsable à ce sujet. Une importante Revue américaine disait récemment : « Le public compte que le Président dirigera le Congrès. S'il ne le fait pas, i! ne sera pas considéré comme un bon Président. Le

fait de n'avoir pas dominé le Congrès a été considéré par l'opinion publique comme une faute du Président Taft. Il avait été élu pour faire voter des lois d'un certain caractère et elles n'ont pas été votées. » Une autre revue disait : « Pendant longtemps le fléau de la balance du pouvoir a penché du côté de l'exécutif. De plus en plus, en outre de ses autres attributions et pouvoirs, il occupe la situation d'un premier ministre. Il est le leader de son parti. Son succès ou son échec dépend de ce que le Congrès fait ou ne fait pas, et dès lors il assume de plus en plus la responsabilité de la législation. «

Il ne faut pas en déduire, naturellement, que le Président sera impérieux et dictatorial dans ses rapports avec le Congrès. S'il a du tact, il ne menacera pas, mais il emploiera la persuasion et le raisonnement et fera même appel au pays pour amener l'opinion publique à soutenir sa politique. M.Wilson lui-même, dans un de ses ouvrages écrits longtemps avant qu'il fût élevé à la présidence, déclare qu'il y a des moyens malhonnêtes par lesquels le Président peut influencer le Congrès; ils ne constituent certainement pas une violation de la lettre de la Constitution. Mais, pour son malheur, il a eu sur les bras, pendant les deux dernières années de son mandat, comme le Président Cleveland des années auparavant, un Congrès irréductiblement hostile, qui était résolu à le mettre dans l'embarras et même. à l'humilici-. En outre, il a fait preuve d'un certain manque de tact dans ses rapports avec le Congrès; il a parfois poussé sa théorie du chef de l'exécutif, à un point qui a inutilement irrité le Congrès et a provoqué son opposition. De même, un grand nombre des membres du Congrès, sans égard de parti, qui sont, tout comme le Président, les représentants choisis du peuple, ont manifesté une certaine animosité

110 iDi':r:s \n instititio.ns ami'; ri gain rs

contre la doctriin' i\in- M. Wilson énonçait publiquement, à savoir « qu'il n'y a (ju'une voix nationale dans le pays, et c'est celle du ]Uf^sideut ». qu'il est le chef et le porte-parule de la nation; qu'il ot, dans un sens spécial, la tnl»une du peuple et le dr|jositain' de la volonté populaire. En AnK-rique, renonciation de cette théorie de l'exécutif comme leader, même par le Président le plus populaire et le mieux disposé, était sûre de soulever l'opposition des membres du Congrès. Le président Cleveland essaya de jouer le rôle que M. Wilson assigne au Président, mais sa politique l'amena à un conflit aigu avec le Congrès et laissa son parti désorganisé et lui-même discrédité vis-à-vis d'une importante section de son propre parti. De même, la théorie de M. Roosevelt, que le Président est le directeur des affaires nationales en même temps que le chef de l'exécutif, et que c'est son droit « de faire tout ce qu'exige l'intérêt de la nation », à moins que la Constitution l'interdise formellement, souleva beaucoup de critiques et contribua à le faire qualifier d'usurpateur. En conséquence, l'expérience de ces trois présidents montre clairement que cette théorie de la présidence ne peut pas être poussée au delà de certaines limites sans soulever une grande opposition et même sans discréditer le Président qui tente de le faire.

Les principaux pouvoirs et attributions du Président sont soit spécifiquement conférés parla Constitution, soit par des lois votées de temps à autre par le Congrès. Quelques-unes de ces attributions sont inhérentes à la nature même de sa fonction, tandis que d'autres sont nées de la coutume et de la pratique politique. Pour faciliter leur étude, on peut les grouper sous les rubriques suivantes :

1° Pouvoir et devoir de veiller à ce que les lois et traités des Etats-Unis soient dûment exécutés.

2" Pouvoir de nomination et de révocation des fonctionnaires fédéraux.

3° Pouvoir relatif à la législation.

40 Pouvoir de guerre.

50 Droit de grâce et d'amnistie.

6" Pouvoir de conduire les affaires étrangères.

Il est impossible, dans les limites de cette conférence, d'étudier en détail chacun de ces groupes de pouvoirs et d'attributions. Je m'en tiendrai donc à un exposé et à un commentaire sommaires.

Je ferai remarquer que le pouvoir exécutif des Etats-l'nis, à rencontre de celui des Etats particuliers, n'est pas divisé en fragments et réparti entre le chef de l'exécutif et un certain noml^re de collègues, chacun indépendantdanssa sphère et n'étant soumis ni au contrôle ni à la direction du premier magistrat. C'est une unité tout entière entre les mains du Président. Bien que celui-ci exerce le pouvoir exécutif avec le concours de membres du cabinet, ils ne sont pas ses collègues mais ses subordonnée et comme tels ils sont soumis à son contrôle et à sa direction, sauf lorsque la loi exige formellement d'eux certaines choses. A cette réserve près, tout subordonné, qu'il soit membre du cal)inet ou gratte-papier, est tenu d'obéir aux ordres du Président qui peut obliger le récalcitrant à l'obéissance en le menaçant de révocation. Ce pouvoir de révocation est suspendu sur la tête de tout fonctionnaire comme une épée à deux tranchants et le fait de savoir qu'elle peut s'abattre à tout moment suffit à assuer l'obéissance.

Le premier devoir du Président, celui qu'il jure solennelementd'observer fidèlement au moment de son installation, c'est de veiller à ce que les lois et traités des Etats-Unis soient dûment exécutés. Afin de lui permettre de nMuplir

efficacement ce devoir, l'armée el la marine, ainsi que la milice des divei-s Etats sont à sa disposition. Bien que le devoir qui lui est ainsi imposé soit obligatoire, il ne faudrait pas croire que le Président n'a aucun pouvoir discrétionnaire. On peut'se demander ce que la loi exige de lui, et on peut se demander aussi si la loi qui lui impose ce devoir s'applique réellement à une situation donnée. Dans les deux cas, le Président est. lilire d'interpréter la loi et de décider lui-même si c'est son devoir d'agir. S'il décide qu'il n'est pas de son devoir d'agir, sa décision n'est pas soumise à revision parles tribunaux, et il n'y a pas de moyen de l'obliger à sortir de sa réserve. Il y a de longues années, la Cour suprême a posé le principe que les tribunaux n'avaient. ni le pouvoir de commander au Président, ni celui de l'empêcher d'agir au moyen d'ordres ou d'injonctions. D'après notre système de séparation des pouvoirs, le département exécutif est indépendant dans sa sphère; si les tribunaux pouvaient contrôler le chef de l'exécutif, ils pourraient le faire de manière à l'empêcher de remplir ses hautes fonctions; cela amènerait presque certainement des conflits entre les départements exécutifs et judiciaires, auquel cas, le Président, avec la force armée de la nation à sa disposition, sortirait vainqueur de la lutte. Néanmoins, les tribunaux exercent librement leur droit de contrôle sur les subordonnés du Président, même sur ses ministres de cabinet. Naturellement, si le Président promulguait un ordre inconstitutionnel, les tribunaux n'hésiteraient pas à le déclarer nul et non avenu, et s'il violait impunément le jugement du tribunal, il serait passible de mise en accusation et de révocation par le Sénat institué en Haute Cour de justice.

En outre, pour permettre au Président d'exécuter les lois, la Constitution lui donne le pouvoir de nommer tous les fonc-

LE PRÉSIDFXT Dli> ÉTATS-UNIS 113

tionnaires fédéraux, exceptéceuxdont la nomination estconfiée par la Constitution au Congrès ou à d'autres autorités.

Les fonctionnaires de cette deuxième catégorie sont peu nombreux. 11 en résulte que le Président nomme la grande masse de l'immense armée des fonctionnaires civils. Mais le consentement du Sénat est nécessaire à la validité de toutes les nominations; sa prérogative n'est donc pas absolue. L'intention évidente des auteurs de la Constitution était que le pouvoir du Sénat fût simplement négatif; c'est-à-dire que le Président choisisse et que le Sénat donne ou refuse simplement son approbation.

A mesure que le nombre de.s fonctionnaires grandissait, il devint matériellement impossible que le Président examine personnellement les aptitudes du grand nombre dés postulants. Il se trouva donc obligé de s'en remettre à l'avis d'autres personnes; on prit l'iiajjitude de consulter les sénateurs lorsqu'il s'agissait de pourvoir les plus hauts emplois fédéraux dans leurs propres Etats, et les représentants pour les postes moins important.^ de leurs districts, pourvu, l»ien entendu, que ces sénateurs et représentants appartinssent au parti politique du Président. Avec le temps, les sénateurs commencèrent à réclamer pour eux-mêmes le droit de choisir les candidats aux fonctions dans leurs Etats respectifs et à présenter leurs noms au Président pour nomination. De cette coutume, naquit la u courtoisie sénatoriale », d'après laquelle si le Président refuse de nommer le candidat recommandé par les sénateurs de l'Etat dans lequel le poste se trouve, et tient à nommerune autre personne contre leur volonté, les sénateurs des autres Etats, sans égard pour leur affiliation de parti, soutiennent leurs collègues en refusant de confirmer la lumiiiiation du Président. Finale-

ment, le Président doit nommer la personne recommandée par les sénateurs ou quelque autre personne qui lui soit acceptable, ou bien laisser le poste vacant.

Naturellement, si les deux sénateurs d'un Etat dans lequel la nomination doit se faire, appartiennent à un parti différent de celui du Président, ils ne peuvent réclamer le droit de dicter la nomination; si l'un d'eux appartient au parti du Président et l'autre au parti de l'opposition, c'est la recommandation du premier qui sera suivie. On a souvent dénoncé cette coutume de « courtoisie sénatoriale » comme une usurpation par les sénateurs d'un droit que la Constitution reconnaît au Président. C'est exact, en fait sinon dans la forme, et il est arrivé que des Présidents de caractère indépendant aient essayé de passer outre, généralement sans succès.

A mainte reprise, le Président Wilson, pour ne citer que le dernier, a nommé d'autres candidats, mais chaque fois, les sénateurs se sont unis pour faire échouer la nomination en refusant de donner le consentement que la Constitution exige.

Toutefois, il faut remarquer que, en ce qui concerne certaines catégories de fonctions, telles que celles de membres du Cal)inet, déjuges fédérauxetde représentants diplomatiques, la règle de la « courtoisie sénatoriale » ne s'applique pas. Dans le choix des candidats à ces postes, le Président jouit d'une grande liberté d'action. Pourtant, même pour ceuxlà, le Sénat refuse parfois de ratifier ses nominations. Mais même avec les restrictions que l'usage de la « courtoisie sénatoriale » et la nécessité d'obtenir l'assentiment du Sénat apportent au pouvoir de nomination du Président, il est encore très grand. Avec le principe du d système des dépouilles » encore en vigueur pour les plus hauts postes au service

du gouvernemenl, le pouvoir de patronage du Président embrasse des milliers de nominations représentant en émoluments un budget de plusieurs millions de dollars. L'armée des fonctionnaires subalternes étant soumise aux règles du service civil n'est donc pas afîectée par l'entrée au pouvoir d'un nouveau Président; mais les postes les plus élevés ne sont pas ainsi protégés et un nouveau Président appartenant à un parti difïérentde celuide son prédécesseur peut faire, et d'ordinaire fait «maison nette» des plus hauts fonctionnaires qu'il trouve en place lorsqu'il arrive au pouvoir et les remplace par de nouveaux titulaires appartenant à son propre parti. En arrivant au pouvoir en 1913, le président Wilson, par exemple, remplaça à peu près en entier le corps diplomatique, sans parler des hauts fonctionnaires administratifs, par des démocrates « méritants ». Naturellement, le Président peut employer ce vaste pouvoir à édifier et à fortilier son propre parti, pourménagersa propre réélection s'il la désire et, comme je l'ai dit, il peut s'en servir pour obliger le Congrès à voter les lois qu'il désire voir adopter.

Le pouvoir du Président de révoc[iier les fonctionnaires fédéraux est encore plus étendu; en fait, sauf pour les juges qui sont nommés à vie et qui sont irrr;vocables,sice n'est par une mise en accusation [impeachment], il est absolu. Tandis que le consentement «lu Sénat est re((uis pour faire une nomination, il n'est pas nécessaire pour révoquer un fonctionnaire. Par conséquent, à l'exception des juges, il peut révoquer tout fonctionnaire fédéral, depuis un mendire du cabinet jusqu'au dernier irareon i\o bureau et il peut le révoquerpourla raison ipii lui |):irait être une cause sullisante ou même sans raison aucune. Le Congrès lui-même n'a aucun droit constitutionnel di' restreindre le jxiuvoir de ré-

J Ki iDÉKs i:t institutions américaines

vocation du Prt'sidont; il ne peut même pas créer un nouvel emploi et décrélfr (pae le titulaire sera irrévocable par !e Présid'jnt.

J'ai déj.'i parlé du pouvoir du Président toucJiant la législation et il me reste peu à en dire. J'ajouterai que ce pouvoir est à la fois positif et négatif; il comprend le droit de recommander une certaine législation à l'attention du Congrès et d'opposer son veto aux i»ills qu'il désapprouve. Ses recommandations sont généralement contenues dans un message général communiqué au Congrès à l'ouverture de la session, et dans des messages spéciaux communiqués de temps en temps. Il en était ainsi jusqu'en 1913, lorsque le Président Wilson introduisit une innovation en se rendant au Congrès en personne et en communiquant son message sous forme d'adresse aux deuxChambres réunies. D'ordinaire, le message ou adresse contient un exposé général de la situation du gouvernement ainsi que les recommandations en faveur de certaines lois ou amendements que le Président croit désirables. Quelques Présidents, M. Roosevelt, par exemple, ont profité de l'occasion que le message leur oiïrait, pour prononcer des discours qui, en réalité, étaient destinés au peuple du pays. Ouelijues-uns des messages du Président Roosevelt étaient, en fait, de longs discours, des sermons en quelque sorte, qui traitaient de beaucoup de problèmes sociaux, économiques et politiques, sur lesquels le Congrès n'avait pas le droit de légiférer.

Le compte que le Congrès tient des recommandations du Président dépend : l'^ de son influence personnelle et du respect que le corps législatif a pour lui; 2° de la composition politique des deux Chambres. Si le Président est une personnalité vigoureuse, combattive, populaire, ses recommandations seront d'un grand poids. Au cas où le

Li: Pi'.i:sriH:NT i)i:s i':t vTs-i\rs 11/

Oingrès se montre rlispos)' k repousser d'importantes mesures au voie desquelles le Président tient, beaucoup, il peut, comme je Tai dit, user de son pouvoir fie nomination pour olplip:er les Sénateurs récalcitrants de son piopre parti, et même il peut aller jusqu'à rayonner dans tout le pays et faire appel à la nation pour qu'elle le soutienne dans ses revendication^. Si les sentiments publics se manifeslcut clairement et nettement en sa faveur, cela aura pour effet de décider le Congrès à adopter les recommandations du Président. Les présidents Roosevelt. Taft et Wilson ont tous parcouru le pays dans tous les sens et adressé des appels de ce genre. Parfois ces appels eurent du succès ; parfois au contraire, le verdict populaire condamna la politique qu'ils préconisaient. D'autre part, si les deux Chambres du Congrès sont 4^ntre les mains du parti politique d'opposition, ce qui se produit quelquefois, le Président ne peut guère espérer que ses recommandations trouveront des oreilles attentives. Les présidents Cleveland. Taft et Wilson, au cours des deux ■«lernières années de leur mandat, se trouvèrent avoir sur les bras un Congrès hostile. En conséquence, la machine législative fut enrayée el rares furent les reconmiandations •du I^résident cpii furent acrurillit's niênic a\ec une appai-encc de courtoisie.

Il s'est manifesté aux Ltats-t nis dans ces dernières anîK-es. un iiKiuvemenf iTopinion considérable en faveur de létablissenumt de relations plus étroites entre le Prési<lent •et leCongrè>;.Che7, nous. à l'encontre de vt.tre }>ays où règne le système j)arlementaire. les déparlements exécutif et b'gislatir sdiil prcsipie (•<inii)lèlement séparés. Ni [«• Présidtiil ni aucun memlire du Cabind ne peut présenier un proji'l de hii ail ( '.<mirrès ni paraît re daii> l'une ou l'aut re Cliam-

bre pour défendre un projet de loi, pour exposer sa politique ou la défendre contre les attaques des inombres du corps législatif. Evidemment, le Président trouve d'Ordinaire uiï sénateur ou un représentant dispos*' à présenter un projet qu'il désire faire examiner; lui-même ou un membre du Cabinet peut paraître devant une Commission du Congrès et être entendu ; mais cette méthode indirecte de collaboration entre les organes de l'exécutif et du corps législatif est gênante et peu satisfaisante. Si, pendant la discussion d'un projet, le Congrès désire obtenir des renseignements du département exécutif, il lui faut recourir à la procédure détournée du vote d'une résolution priant le Président de communiquer le renseignement par message écrit. 11 n'est pas rare que la politique du Président ou de quelque membre du Cabinet soit en butte à la critique du Congrès ; cela tient parfois à l'ignorance ou à un malentendu. Ni le Président, ni un membre du Cabinet ne sont autorisés à se rendre au Congrès pour fournir des explications ou pour défendre la politique ainsi combattue. Il arrive donc que, bien que l'exécutif ait constitutionnellement une part à la législation, les deux départements n'aient aucune connexion et doivent collaborer à distance.

Les Présidents Wilson et Taft ont tous deux dénoncé puldiquement les inconvénients de cet état de choses et ont demandé que le Congrès autorise les membre> du Cabinet à occuper des sièges dans l'une et l'autre Chambre afin d'être entendus sur les projets de loi en discussion, pourdonner des renseignements et pour défendre le gouvernement contre les critiques qui pourraient lui être adressées. Par ce moyen, le Congrès pourrait être en contact étroit avec la politique du département exécutif, les deux départementspourraient collaborer plus naturellement et plua efticace-

LE PRÉSIDF.NT DKS iri ATS-IMS 119

ment el ainsi ilis[)aruîtraieiiL les sourcep rjf fréquente mésintelligence. L'instauration de ces rapports ne demanderait pas l'établissement du système parlementaire tel qu'il existe en Europe; il n'est pas douteux, toutefois, que ce serait un pas dans cette direction.

Ainsi que je l'ai dit, le président Wilson, fermement convaincu qu'il était souhaitable de créer des rapports plus étroits entre les départements exécutif et législatif, s'adressait en personne aux deux Chambres réunies toutes les fois qu'il avait l'occasion de communiquer avec le Congrès, au lieu de le faire au moyen d'un message écrit. C'était une innovation. Elle fut naturellement critiquée par ses adversaires politiques et l'avènement du parti répulilicain au pouvoir, en 1921. fut suivi du retour à l'ancienne méthode de communication par message écrit.

Le Président exerce également une importante influence sur la législation grâce àson pouvoir d'opposer son veto aux lois votées par le Congrès, veto qui ne peut être levé que par un vote des deux tiers des deux Chambres. Il peut opposer son veto à la loi. non .>>eulement parce qu'il la considère inconstitutionnelle, maisparce qu'il peut la trouver inopportune ou inutile. Il peut empêcher le vote duneloi en prévenant d'avance les leaders des partis de son intention d'opposer son veto au cas où elle serait votée; il peut dicter, dans une certain*' inesure. If ronlctni «-t le caractèie de la loi en menaçant d'user de son droit de veto au cas où cflle-ci ne contiendrait pas les dispositions qu'il désire. M. Wilson, M. Roosevelt, -M. Taft. et d'autres Pré'sidents encore avant eux, opposèrent avec suciès leur x-l» dans un ct'rtaiu nombre de cas pour cette raison.

Il n'est pas douteux que If di'oit df veto du l'it-sidcnt est défectueux sur un point. A rfiicoutrc de la plupart des

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gouverneurs dos Etat s. il n";» |>iis le ixiiivoif de d«''sa[)|inui ver tel ou tel article des lois de finances. 11 doil donc ajiproiiver ou désapprouver la loi en hloc. Cela empêche le Président de s'opposer à ce que l'on appelle aux Etats-Unis le « scandale du pork harrel » (qui pourrait se traduire du pot pourri), c'<>sl,-à-dire l'hahitude <|u'a le Congrès d'insér-er dans les lois de finances des crédits pour les édifices publics qui seront érigés dans des circonscriptions électorales où ils sont pour ainsi dire inutiles, ou des crédits pour d'autres besoins locaux. Presque tous les nieniltres du Congrès désirent obtenir des fonds pour les dépenser dans leur propre circonscription afin de se faire bien voir de leurs électeurs. Au cours de la campagne en vue de leur réélection, ils pourront montrer quelques beaux édifices publics édifiés grâce à eux; ou s'ils sont en mesure de dire à leurs électeurs que c'est à eux qu'on doit l'étaldissement de telle ou telle institution ou tel ou tel endjellissenient de leur circonscription, c'est le meilleur argument en faveur de leur retour au Congrès. En conséquence, quelques-unes des lois de finances contiennent parfois des centaines de crédits destinés à être répartis entre les diverses circonscriptions électorales. La plupart constituent un gaspillage des deniei-s publics et sont, en réalité, destinés à servir les intérêts politiques des meml)res duCongrès. Or, le Pn'sident n'a pas le pouvoir qu'il devrait avoir, de s'opposer aux ouvertures de tels crédits. Le PrésidentCleveland alla jusqu'à opposer son veto à l'ensemble de la loi sur les rivières et ports qui comportait un crédit total de 60 millions de dollars, parce qu'elle contenait un grand nombre de crédits pour certaines parties du territoire au profit politique des représentants du Congrès. L'opinion publique approuva vivement le courage dont il fit montre en cette occurence. Mais natu-

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rellementle Président hésite ;'i opposer son veto ù l'ensemble d'une loi portant ouverture de crédits importants destinés à un grand nombre de choses nécessaires, à seule fin de refuser certains crédits qui sont inadmissibles.

(l'est pourquoi d'onlinaire il approuve toute ht loi avec Ses bonnes et ses mauvaises dispositions.

Non seulement le Président <!st le chef eivil de l'exécutif de la nation, mais il en est aussi le chef militaire. La Constitution en fait le chef de l'armée régulière, de la marine et des milices des divers Etats, lorsque cçs dernières ont été appeh'es au service des Etats-Unis. En temps de paix, il peut em- |)loyer la force armée quand cela est nécessaire en vue de Texécution des lois, des traités et des jugements des tribunaux fédéraux. Toutes les fois que le fonctionnement du gouvernement national, le mouvement du commerce entre Etats ou les transports postaux sont entravés dans un l^tat du fait d'un groupe d'individus, le Président peut discrétionnairement, comme le fît M. Clevéland en 1894, envoyer des troupes dans cet Etat pour briser cet obstacle. Sur h^ demande des autorités d'Etat, il peut envoyer des t roupes dans tout Etat où se produisent des troubles graves ([ue lesdites autorités sont incapables de réprimer. Les cas de ce genre n'ont pas été rares dans Thistoiredes Etats-Unis.

En temps de guerre, civile ou étrangère, le pouvoir du Président cbmme chef suprême des forces armées devient presque absolu. Il ne peut pas déclarer la guerre; ce pouvoir appartient uniquement au Congrès. Mais il peut conduire les relations extérieures du pays de manière à provoquer le conflit et à rendre nécessaire la déclaration de guerre par le Congrès, comme le fit le président Polk vis-à-vis du Mexique en 1846. Dans le cas où la guerre civile éclate, c'est son droit et sou devoir d'employer l'armée pour

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réprimer l'insiirrection, sans qu'il soit obligé d'attendre que le Congrès déclare l'existence de l'état de guerre. De même, en cas d'invasion du pays, c'est le droit et le devoir du Président d'employer l'armée pour repousser l'invasion. En 1916, le Président Wilson alla même jusqu'à dépêcher une armée à Mexico, sans l'autorisation du Congrès, afin de poursuivre une bande de brigands Mexicains qui, sous le commandement de Villa, avaient traversé la frontière des Etats-Unis et massacré des citoyens américains sur le sol américain. Dans tous ces cas, le Président peut non seulement disposer de l'armée et de la marine fédérales, mais il peut convoquer la milice des divers Etats. C'est ce qui s'est produit à quatre reprises différentes depuis l'établissement de la République. Toutefois, il semble qu'il ne puisse envoyer les milices dans un pays étranger sans leur consentement, alors qu'il peut y envoyer l'armée fédérale régulière au cas où la guerre a été déclarée contre ce pays.

En tant qu'exécutif militaire, il peut suspendre le vieux writ d'habeas corpus, après quoi les personnes arrêtées et jetées en prison n'ont plus le droit d'exiger que la cause de leur arrestation soit examinée par un juge ou d'être remises en liberté sous caution. Il peut proclamer la loi martiale dans les régions qui sont le théâtre des hostilités (régime analogue à votre état de siège), décréter le blocus des ports ennemis, et gouverner selon son bon plaisir le territoire ennemi occupé par l'armée américaine, jusqu'à ce que le Congrès confère par loi un système de gouvernement à ce territoire.

Tous ces pouvoirs découlent de l'article de la Constitution qui fait du Président le chef suprême de l'armée et de la marine. Après que la guerre a été déclarée, le Congrès peut lui conférer et d'ordinaire lui confère d'autres pou-

voirs très étendus. Pendant la récente guerre mondiale, le Congrès vota une série de lois qui firent, en fait, du Président Wilson, un véritable dictateur. Il fut autorisé à réquisitionner et à s'emparer des navires, des chantiers de construction maritime, des usines et autres établissements, <les vivres et combustibles et de tous autres denrées et approvisionnements nécessaires à la conduite de la guerre; il fut autorisé à exercer un contrôle sur la fabrication privée de tous ces produits; à fixer les prix de beaucoup de denrées et à réglementer les tarifs qui pourraient être établis par les Compagnies exploitant un service public; à prohiber l'emploi des céréales à la distillation; à interdire l'exportation des matières premières et denrées qu'il jugeait nécessaires à la conduite de la guerre; enfin, il fut autorisé à s'emparer des réseaux ferrés, télégraphiques et téléphoniques du pays et à les exploiter. Cette tâche gigantesque, il l'assuma promptement. Ces mesures législatives et d'autres encore eurent pour résultat de faire du Président un véritable dictateur; pendant le temps qu'elles ont été en vigueur, la plus grande partie des afïaires de la nation se sont faites avec des autorisations (licences) accordées par lui et dans les conditions qu'il jugeait bon de prescrire. Ses demandes réitérées de pouvoirs toujours plus grands, pour lui permettre de poursuivre la guerre plus énergiquement, étaient rapidement exaucées parle Congrès, membres Démocrates et Républicains rivalisant de patriotisme et d'ardeur. De temps à autre, certains membres mettaient bien en doute la nécessité d'augmenter encore son autorité, mais finalement le Président olttenait gain de cause sans rencontrer beaucoup de résistance. Heureusement, il n'abusa pas des vastes pouvoirs ([ui lui furent ainsi conférés; les libertés du peuple n'ont pas été violées, «t il <î su garder

124 ir)i':i:s i;t i.nstitithjns ami':iuc.aim:s

la pleine conlianc-c et le loyalisme de la iialitui (Inraiil. les années d'(''preiiv(^ j)endant lesquelles il lui. dans uik^ lar<ri; mesure, le maître de la destinée du pays.

l']ludioiis, pour terminer, le rôle du Pr(''sidenl dans la direction des alTaires extéiieures. M. W ilson. dans un de ses ouvrages écrit alors qu'il n'était encore que professeur d'université, fait observer que la direction des alTaires étrangères par le Président des Etats-Unis était une de ses plus grandes prérogatives et que, dans ces dernières années, son rôle dans ce domaine était devenu formidable grâce à la situation que les Etats-Unis occupent comme grande pui.ssance mondiale. « Nous ne pourrons plus jamais, disait-il^ cacher notre Président comme un simple fonctionnaire... Il devra se mettre toujours en avant dans toutes nos aifaires et le poste sera aussi élevé et son prestige aussi grand que l'homme qui l'occupe les fera. »

De même que le pouvoir de nomination, la direction des affaires étrangères est, dans notre pays, divisée entre le Président et le Sénat, ou pour parler plus exactement, le pouvoir du Président de faire les traités avec les pays étrangers se limite à la nécessité pour lui d'obtenir l'approbation des deux tiers des membres du Sénat. La Constitution déclare qu'il aura le pouvoir, par et avec l'avis et le consentement du Sénat, de faire des traités, « l'approbation des deux tiers des sénateurs présents étant obtenue », le but étant de mettre un frein au pouvoir du Président, qui, sinon, pourrait lier la nation par des traités que le pays n'approuve pas. L'intention évidente des auteure de la Constitution a été de donner l'initiative au Président; c'est lui qui doit conduire les négociations et conclure les traités; le Sénat doit les approuver ou les désapprouver. Néanmoins, la Constitution parle « d'avis » en même temps que de