IDKICS Kl" INSl ITITIONS A MK P, I C. .\ I NH S

terait l'ado ptitm d'un tel amendement ne laisse suhsisler que peu d'espoir d»; c»; côté. I.e seid autre moyen d 'obtenir la réforme léside dans l'action combinée des différents Etats, et fort heureusementon a déjà réalisé quelques progrès de cette façon. Un certain nombre de lois imjxirtantes ont été adoptt';es dans beaucoup d'Etats, <^ràce à l'activité de commissions semi-ofïrcielles, appelées «commissions on uniform law?» (commi.ssion pour l'uniformisation des lois) qui réunissent des projets de lois uni((ues sur des sujets divers et les soumettent à l'examen des législatures d'Etat. C'est ainsi ([u'une loi uniforme sur les effets de commerce a été votée par les législatures de tous les Etats. — De même, une loi uniforme sur les warrants a été adoptée par 33 Etats. D'autres lois uniformes, de nature commerciale, ont été votées par un très grand nomlire d'Etats et d'autres encore ont été proposées. Mais c'est manifestement une tâche longue et difficile que d'obtenir ainsi l'unification de la loi dont le besoin se fait sentir sur tant de points, car on ne parvient pas aisément à persuader 48 législatures d'Etats différentes d'adopter la même loi. Nous ressentons surtout le besoin d'une nouvelle répartition des pouvoirs entre la Nation et les Etats, qui permette au Congrès de légiférer sur les matières qui nécessitent l'uniformité de réglementation, mais que les auteurs de la Constitution avaient abandonnées aux Etats. Les unions fédérales de création plus récente ont profité de notre expérience à ce point de vue. Ainsi, dans les fédérations allemande, canadienne et australienne, le pouvoir de légiférer sur certaines matières telles que le commerce, les assurances, le mariage et divorce, et même le droit criminel a été confié aux Législatures centrales. Ces fédérations ont ainsi évité les inconvénients qui résultent de la diversité extraordinaire de nos lois sur des sujets qui devraient être réglementés par une loi générale.

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En même temps s'est développé chez nous un mouvement dont M. Roosevelt s'est fait l'ardent défenseur vers la fin de sa vie et que l'on désigne sous le nom de « nouveau nationalisme. » Ce mouvement se fonde sur la croyance que les nouvelles conditions industrielles, économiques et sociales qui existent aujourd'hui ont nmdu nécessaire un renforcement du contrôle national. Oii.-lques Etats ne sont pas encore parvenus à se rendre un compte exact de leurs devoirs envers l'ensemble de leurs concitoyens : ils ont autorisé et toléré l'existence de conditions que condamnait la partie plus éclairée de l'opinion publique; d'autres s»; sont montrés incapables de résoucire d'une façon satisfaisante certains grands problèmes que la Constitution fait d<''pendre d'eux, mais qui sont en fait d'un portée nationale. — M, Roosevelt, M. Root et d'autres leaders républicains ont préconisé une interprétation si large et si libérale de la Constitution qu'elle permettrait au Congrès d'assumer le pouvoir de réglementer diverses matières (jui, jusqu'ici, étaient considérées comme relevant de l'autorité des Etats. Mais cette proposition fut violemment attaquée non seulement par le parti démocrate, qui s'est toujours fait le champion des droits des Etats particrdiers, mais aussi par de nombreux membres du parti républicain qui voient avec défaveur toute tentative de priver les Etats de leur autonomie, surtout quand cette réforme doit se faire au moyen de l'interprétation de la Constitution.

Néanmoins, il y a eu en fait, pendant ces dernières années, une extension tout à fait remarquable de l'autorité fédérale sur des domaines qui étaient considérés à l'origine comme relevant de l'autorité des Etats, et cette extension ne s'est pas produite au moyen d'un amendement formel df la Constitution, mais grâce à l'interprétation liluM-de des

pouvciirs du Congrès, en particulier de son pouvoir de réglementation du commerce entre Etats et du commerce extérieur. Par exemple, le Congrès a voté des lois pour interdire les monopoles et les organisations qui réduisent la liberté commerciale, pour protéger le public contre les nourritures, les drogues et les boissons malsaines, des lois sur l'inspection de la viande, des lois pour la suppression des loteries, de la traite des blanches, pour la protection des des oiseaux migrateurs, etc., etc., et la Cour suprême s'est prononcée pour la constitutionnalité de cette législation, bien que certaines de ces lois constituent sans doute un empiétement sur les droits des Etats tels qu'on les comprenait à l'origine. Cette tendance vers la centralisation fédérale, ou nouveau nationalisme, comme M. Roosevelt l'appelait de préférence, a été très marquée pendant ces dernières années. Dans l'ensemble, ce mouvement a rencontré l'approbation du pays tout entier, et il ira certainement en s'accentuant dans l'avenir, car les conditions nouvelles qui existent maintenant rendent de plus en plus évidente la nécessité d'une réglementation nationale, si l'on veut résoudre d'une façon satisfaisante nombre de problèmes qui se posent aujourd'hui devant la République.

Poursuivant cette analyse de notre système fédéral, je remarquerai que la Constitution des Etats-Unis garantit aux Etats, en tant que membres de l'Union, certains droits et privilèges dont le gouvernement national ne peut les priver sans leur consentement.

Ainsi ils ont droit à l'égalité de représentation au Sénat, quelle que soit leur importance et le chiffre de leur population. En conséquence, l'Etat de Nevada qui a moins dcl 00. 000 habitants, envoie deux sénateurs à Washington, et l'Etat de New- York avec ses 10.000.000 habitants n'a également que

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deux sénateurs. Cette injustice manifeste évoque le souvenir du système des « bourgs pourris » qui existait en Angleterre il y a une centaine d'années. Il faut y voir l'un des ('compromis » de la Constitution; les petits Etats réclamaient l'adoption de cette garantie et ne voulaient se rallier à la Constitution qu'à cette condition. La Constitution déclare même qu'aucun amendement ne pourra supprimer cette garantie, si bien que même un vote unanime de la Nation serait impuissant à l'altérer. De cette façon, les fondateurs de la Constitution non seulement furent obligés de sanctionner une injustice manifeste à l'égard des grands Etats, mais encore se chargèrent de priver pour toujours le peuple américain du pouvoir d'abolir cette injustice. Une autre garantie constitutionnelle qui témoigne d'un respect exagéré et retardataire pour ce qui était jadis considéré comme la' souveraineté des Etats, est celle qui se trouve fourmulée dans le onzième amendement qui soustrait un Etat particulier aux poursuites qui pourraient être engagées contre lui par un citoyen d'un autre Etat ou d'un pays étranger. On peut douter de la sagesse de cette déférence excessive pour la dignité des Etats : elle permet à un Etat de répudier ses dettes publiques, s'il le désire, auquel cas le créancier étranger qui peut être victime de la malhonnêteté de cet Etat, n'aura pas accès aux trihuiraux fédéraux. Son seul recours consiste à engager un procès devant les tribunaux de l'Etat qui a ainsi répudié ses obligations; mais ces poursuites ne peuvent être engagées qu'avec le consentement de l'Etat lui-même, et si le demandeur réussit à obtenir un jugement en sa faveur, la législature d'Etat est encore libre de refuser le versement de l'indenmité attribuée. Des exemples de cette nature se sont malheureusement produits en fait dans quelques-uns des Etats qui répudièrent ainsi leurs dettes.

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La ConsliLuLioii garanlil ('galonient l'intégrilé territoriale des divers Etals au moyen d'une disposition qui interdit rorganisat ion dt; nouveaux Etats sur un territoire appartenant à des Etals actuellement existants sans le consentement de ceux-ci. Ainsi l'immense État du Texas, aussi vaste qu'une douzaine de petits Etats, ne pourrait être subdivisé sans son propre consentement.

La Constitution impose aussi au gouvernement fédéral le devoir de protéger les différents Etats contre l'invasion étrangère, et cela à juste titre puisqu'il leur est interdit d'entretenir une armée ou une marine permanente, et puisque une attaque contre l'un quelconque des Etats équivaudrait à une attaque contre l'Union. C'est aussi le devoir du gouvernement national de protéger l'Etat dont le gouverneur ou la législature en fait la demande contre des troubles intérieurs, émeutes ou guerres civiles, lors- (pie ces troubles ont atteint *des proportions telles que les autorités locales sont impuissantes à les maîtriser. Bien souvent, au cours de notre histoire, les gouverneurs ont fait appel au Président de la République pour qu'il leur assurât la protection des troupes fédérales, particulièrement en cas de désordres graves provoqués par des grèves étendues. Mais, en aucun cas, le Président ne peut intervenir légalement pour réprimer des désordres de ce genre, en l'absence d'une requête émanant des autorités de l'Etat, à moins que les désordres dont il s'agit ne constituent une entrave aux services du gouvernement national, tels que le service des postes ou des chemins de fer communs à plusieurs Etats. Dans ces derniers cas, le Président peut intervenir sans attendre que le gouverneur de l'Etat ait recours à lui. Ainsi en 1894, le Président Cleveland envoya les troupesfédérales dans l'Etat d' Illinois, pour empêcher un groupe

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de cheminots grévistes d'entraver le service des postes efc le mouvement commercial entre les Etats. Le gouverneur de l'Etat, dont les sympathies allaient aux grévistes, protesta vigoureusement contre l'acte du Président et le dénonça comme une ingérence injustifiable dans les affaires intérieures de son Etat; mais l'attitude du Président recueillit l'approbation de l'opinion publique du pays entier, et sa constitution nalité fut affirmée par la Cour suprême.

Enfin, la Constitution impose au gouvernement national 'la charge de garantir à chaque Etat un gouvernement républicain. Madison, parfois appelé « Père de la Constitution», définissait, enl789, le gouvernement républicain comme un gouvernement tirant ses pouvoirs directement ou indirectement du peuple tout entier. Il le distinguait à la fois de la démocratie pure et directe, d'une part, et de la monarchie d'autre part. Si, par exemple, un parti politique partisan de l'abolition in Mo du système représentatif du gouvernement et de son remplacement par un régime de démocratie directe ou de monarchie s'emparait du pouvoir, dans un des Etats, et se mettait en devoir d'y établir l'une ou l'autre de ces formes de gouvernement, le gouvernement national devrait intervenir et s'y opposer. Auquel des trois grands pouvoirs fédéraux cette charge incombe-t-elle ? La question a été soulevée plusieurs fois à propos des controverses engiigées sur le point de savoir lequel des deux gouvernements rivaux et opposés est le gouvernemet légal dans un Etat particulier. La Cour suprême a déclaré chaque fois qu'il ne lui appartenait pas de décider de cette question, attendu qu'elle ne relève pas des autorités judiciaires mais qu'elle est du ressort soit du pouvoir exécutif, soit du pouvoir législatif. Un exemple de ce genre se produisit en 1812 dans l'Etat de Rhode-Island, où deux gouvernements rivaux prétendaient

80 idi:ks kt instihtions amkhicaines,

chacun être le seul g<.>uvernement légal. Le Président reconnut l'un des deux et lui prêta son appui. D'autre part, à l'issue de la guerre de Sécession, ce fut le Congrès qui réorganisa les gouvernements des Etats du Sud, en se basant sur ce que ces gouvernements n'étant pas « républicains » (le nature, la charge de les réorganiser incombait au pouvoir législatif et non au Président.

Avant d'abandonner ce sujet, je tiens à signaler une différence frappante entre les unions fédérales d'Amérique et d'Allemagne. En Allemagne, le pouvoir central ne possède que peu de moyens d'action pour assurer l'exécution de ses propres lois ou la perception de ses propres revenus. A ce point de vue, on s'en est remis complètement aux gouvernements des Etats particuliers qui accomplissent ces fonctions sous la surveillance des autorités centrales. Au contraire, en Amérique, le gouvernement national a ses propres moyens d'action, ses propres fonctionnaires et ses propres tribunaux, tous parfaitement distincts et séparés de ceux des Etats particuliers. En conséquence, le gouvernement national veille à l'application de ses propres lois, dirige ses propres affaires, et perçoit ses propres revenus; il ne s'en remet aux gouvernements d'Etats pour l'accomplissement d'un des devoirs qui lui incombent qu'en de rares occasions, par exemple, lorsqu'il autorise les Etats à accorder aux étrangers des certificats de naturalisation.

De même que les Etats jouissent de quelques privilèges et immunités en tant que membres de l'Union, de même ils sont tenus, à ce titre, à de certains devoirs et obligations. Ensemble, ils forment l'Union dont l'existence même dépend de l'accomplissement scrupuleux, par les Etats, des devoirs et des obligations qui leur incombent. La guerre de

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Sécession aboutit à régler définitivemeut les vieilles questions qui avaient agité l'Union à une certaine époque; entre autres, la question de savoir si un Etat pourrait se retirer de l'Union, ou bien continuer à en faire parti, tout en refusant de se plier à ses lois; en d'autres termes, la question de savoir si un Etat pourrait annuler une loi fédérale. La Cour suprême avait déclaré que l'Union était « indestructible » et qu'aucun acte législatif d'Etat, visant à une séparation ou à l'annulation d'une loi des Etais-Unis, ne saurait être tenu pour valide. Mais si les Etats le désiraient, ils pourraient parvenir à détruire l'Union, sans s'en séparer, simplement en refusant d'accomplir leurs devoirs constitutionnels. Ils obtiendraient ce résultat, par exemple en refusant d'élire le Président, les sénateurs et les représentants au Congrès, et il serait impossible de les obliger à s'acquitter de ce devoir essentiel.

En tant que membre de l'Union, chaque Etat est obligé, de par la Constitution, de traiter les citf>.ycns des autres Etats comme les siens propres. Sous notre régime fédéral, chaque individu, ain-i que je l'ai dit, jouit d'une double qualité de citoyen et a une double obligation de fidélité vis-à-vis de l'Union d'une part, et d'autre part, de l'Etat particulier dans leqiiel il réside. Comme citoyen des Etats- Unis, il jouit de certains droits, privilèges et immunités qu'aucun Etat ne peut dénier ou resfreindre. Le citoyen d'un Etat qui établit sa résidence ou ses alïaires dans un autre Etat ne peut faire l'objet de mesures restrictives spéciales en ce qui concerne la jouissance de ses droits civils, sous prétexte qu'il est citoyen d 'un Etat différent ;ensomme, il est sur un pied d'égalité avec les citoyens de l'Etat dans lequel il se trouve temporain-nvent ou bi(>n où il fait dos affaires.

Chaque Etat, est, de même, tenu, de par la Constitution, de reconnaître pleine validité et force obligatoire aux actes publics, règlements et décisions judiciaires de chacun des autres Etats. Cela ne veut pas dire que les lois et les décisions judiciaires d'un Etat s'imposent à tous les autres Etats : cela signifie seulement, par exemple, qu'un mariage valablenitint contracté dans un Etat doit être tenu pour légal dans tous les autres, et qu'un jugement prononcé par le tribunal d'un Etat doit être accepté et exécuté dans un autre Etat, si les droits de la personne au profit de laquelle il a été prononcé dépendent de cette exécution. Parmi les dispositions de la Constitution, il s'en trouve peu qui aient plus fait 7)Our le rapprochement et l'Union véritable des Etats que celles relatives à cette commune citoyenneté, à la reconnaissance mutuelle par chaque Etat des actes publics et des décisions judiciaires des autres Etats.

La Constitution oblige aussi chaque Etat, si la demande lui en est faite, à livrer les coupables qui tentent d'échapper à la justice en quittant un Etat pour se réfugier dans un autre. Mais la Constitution n'a malheureusement prévu aucun moyen d'exiger l'exécution de l'extradition; elle reste donc une obligation purement morale. En fait, il est arrivé fréquemment que des gouvernements d'Etat refusent, pour une raison quelconque, de livrer des criminels réfugiés dans leur Etat, et on n'a jamais découvert de moyen de les obliger à remplir le devoir que la Constitution leur impose.

.Je puis signaler à ce propos une autre différence importante entre notre union fédérale et celle d'Allemagne. Sous le régime de la précédente Constitution de l'empire allemand, un Etat particulier qui refusait d'accomplir ses devoirs constitutionnels de membre de l'Union, pouvait y être obligé, grfice au pouvoir «d'exécution fédérale» qui

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pouvait être décrétée par le Bundesrath et appliquée par l'Empereur. Aux Etats-Unis au contraire, c'est un principe de droit constitutionnel qu'un Etat ne peut être obligé manu militari à exécuter ses devoirs de membre de l'Union. Les auteurs de la Constitution avaient entamé la discussion de' cette question, mais ils l'écartèrent par crainte du danger que leur paraissait présenter l'attribution au gouvernement national d'un pouvoir coercitif. — C'est cette crainte que Madison exprima dans la convention de 1787, lorsqu'il fit observer que l'emploi de la force contre l'un des Etats équivaudrait à une déclaration de guerre et serait probablement considéré par l'Etat attaqué comme entraînant la dissolution de l'Union. Mais de cette ajîsence de pouvoir coercitif, il ne suit pas qu'un Etat soit libre de défier l'Union, de faire obstacle à l'exécution des lois ou de commettre impunément des actes que la Constitution leur interdit d'accomplir. La Constitution et les lois des Etats- Unis sont le droit suprême du pays, et toutes Constitutions, lois ou déci.sions des Etats qui leur sont contraires n'ont par suite ni force ni validité. Par exemple, si un Etat votait une loi à l'efïet de priver un individu de ses droits de citoyen des Etats-Unis, la Cour suprême déclarerait simplement que cette loi est inconstitutionnelle et aucune coercition ne serait nécessaire, à moins que les autorités de 'Etat ne refusent de se plier à l'arrêt de la Cour; dans ce cas. le Président se verrait obligé de recourir à la force armée si son emploi était nécessaire pour faire respecter la décision de la Cour. La Cour suprême a déclaré, dans un procès célèbre, que le gouvernement des Etats-Unis est fondé.en droit, à assurer l'application de ses propres lois sur tous les point du domaine national. Si "do ne la pojiulatjoa ou les autorités d'un Etat s'opposaient à ces lois ou essayaient

d'en (Miipêcher rexi*cuti<>a, le gouvernement national aurait le droit et le devoir de supprimer la résistance. Mais cela n implique pas l'exercice d'un pouvoir coercitif contre l'Etat en tant que tel; il s'agit simplement d'assurer l'application de la loi en dépit de ceux qui lui résistent et c'est cette résistance qui motive l'emploi dv, la force.

Tel est le système fédéral des Etats-Unis. Naturellement, la plupart des Américains le considèrent comme le meilleur régime qui soit, tout au moins en ce qui les concerne. Ce système présente, sans aucun doute, certains avantages si on le compare au régime unitaire en vigueur dans la plupart des pays d'Europe et qui d'ailleurs, a lui aussi, à d'autres points de vue, des avantages non moins douteux. Le mérite principal de ce régime est qu'il réunit les avantages des systèmes de gouvernement central et de gouvernement local sous une souveraineté commune. C'est le seul régime qui permettre d'unir un groupe de communautés d'intérêts, de nature et de conditions très dissemblables, de telle sorte qu'elles puissent charger un gouvernement unique d'administrer leurs aiïaires communes, tout en conservant chacune son gouvernement propre pour l'administration des matières locales. C'est, en somme, un système qui concilie les avantages de la centralisation avec ceux du gouvernelïient local et qui permet de maintenir en équilibre les tendances centrifuges et centripètes dans un pays d'intérêts et de conditions si variés.

C'est, la seule forme de gouvernement acceptable dans une vaste contrée comme les Etats-Unis où se rencontrent des stades de civilisation si divers et une si grande variété de besoins ainsi que de conditions économiques et sociales. Le régime de centralisation qui vous paraît, en France, le mieux adapté à vos conditions, serait inopérant chez nous.

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Le pays est trop étendu et la diversité des conditions locales trop grande pour que le gouvernement puisse être complètement centralisé à Washington. Le tenter, serait probablement provoquer la dissolution de l'Union. D'autre part, la tâche qui incomberait ainsi au gouvernement •central de Washington l'écraserait de son poids énorme. Dans ces conditions, les intérêts locaux seraient négligés ou mal administrés. C'est une vérité évidente que Rousseau a formulée en disant que « l'administration devient plus difficile à de grandes distances, de même qu'un poids se fait plus lourd à l'extrémité d'un long levier ». Il disait aussi <(u'un gouvernement si éloigné du théâtre de ses opérations •rencontre plus de difficultés pour appliquer les lois, prévenir les abus et empêcher les manœuvres séditieuses, et que le peuple a moins d'attachement pourun gouvernement dont le siège est si éloigné. Il y a, en Amérique, certaines affaires d'intérêt commun qui peuvent être gérées par un gouvernement commun ou réglementées par une loi générale; mais il y a un nombre beaucoup plus considérable dematières qui ne se prêtent pas aussi bien à ce genre d'administration. D'après la conception américaine du gouvernement local, chaque communauté particulière doit régler à son gré les questions purement locales et adapter son droit local (y fcompris le droit criminel) à ses conditions et à ses besoins ])articuliers.

Mieux qu'aucun autre, le régime fédéral reconnaît ce principe et en permet la réalisation. Montesquieu disait on se référant à ce système : « Il est fort probable que les hommes auraient été oliligés de vivre enfin constamment sous l'autorité d'une seule personne, s'ils n'avaient inventé un genre de Constitution qui joint au.x avantages du gouvernement républicain, la force extérieure de la monarchie je veux dire une Ht'pulili(|ut' confédérée ».

Garner 7

De Tocqueville, qui a vu fonctionner ce régime en Amérique, le vantait comme «l 'une des combinaisons les plus favorables à la prospérité et à la liberté de l'homme » et il ajoutait : « J'envie le sort des nations qui ont pu l'adopter ». L'écrivain anglais Sidgwick prédisait que le système fédéral était destiné à être adopté de plus en plus, même en Europe occidentale; un auteur allemand. Brie, y voyait la réalisation la plus élevée de l'idée d'Etat et Westerkamp qui avait, comme Brie, fait une étude spéciale du gouvernement fédéral, insistait sur sa supériorité et appelait l'attention sur le fait que ce régime s'est étendu au point d'être en vigueur aujourd'hui dans des pays dont la superficie totale est égale à trois fois celle de l'Europe.

Mais après avoir dit tout ce qui peut être dit en faveur du régime fédéral, il faut admettre qu'il ne va pas sans un certain nombre de défauts et de faiblesses que la complexité croissante des conditions économiques et politiques modernes ont accentués et mis de plus en plus en lumière. Quelques-unes de ces faiblesses sont inhérentes au régime fédéral; d'autres sont particulières à l'Amérique et résultent du type spécial de fédéralisme adopté par les Américains. Elles ont été signalées par de nombreux écrivains notamment par de Tocqueville, Dicey, Bryce, Boutmy.etc,

En premier lieu, le système fédéral tel qu'il existe en Amérique, a parfois fait preuve d'une certaine faiblesse dans la conduite des affaires étrangères, particulièrement à l'égard de l'exécution des obligations résultant de traités. Ainsi, le gouvernement national a souvent rencontré des difficultés pour l'exécution de traités garantissant aux étrangers le droit de propriété foncière aux Etats-Unis, ou leur promettant protection pour leurs droits personnels et leurs droits de propriété. Ces difficultés s'expliquent par

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cette circonstance que, sous notre régime fédéral, les modalités du droit de propriété et l'administration du droit criminel sont de la compétence des Etats particuliers.

Par conséquent, si un étranger est maltraité ou souffre de dommages relatifs à sa personne ou à ses biens, il doit demander réparation aux tribuanux ou aux pouvoirs publics de l'Etat, puisque les cours fédérales sont incompétentes en la matière. Des gouvernements étrangers se sont parfois plaints de ce que, au cas où les nationaux étaient victimes de dommages causés en violation des clauses d'un traité, on leur répondait que notre régime ne connaît pas compétence aux pouvoirs nationaux et qu'on les engageât à demander réparation aux gouvernements d'Etat alors que le traité violé avait été passé par le gouvernement national et non par l'Etat. Dans un certain nombre de cas où des étrangers ont été victimes de violences populaires (de loi de lynch suivant l'expression américaine), le Congrès a voté une somme d'argent pour indemniser les victimes ou leurs héritiers, mais il a chaque fois décliné toute responsabilité quant aux dommages causés et à l'obligation de payer une indemnité aux étrangers qui en ont été victimes. Il est vrai que ce défaut n'est pas inhérent au régime fédéral, mais résulte simplement d'une mauvaise répartition des pouvoirs entre le gouvernement national et ceux des Etats. Le remède qui s'impose consisterait à donner compétence au gouvernement national poni- toutes les questions impliquant les droits des étrangers, au lieu d'abandonner ces matières à la juridiction des Etats. Ce remède a trouvé des partisans au Congrès et a été approuvé dernièrement par l'Association des Avocats américains, iiiais jus([u'ici l'opposition dirigée contre une mesure (jui paraît constituer un empiétement sur le^ droits sacrés des Etats a empêché son adoption.

Un autre défaut du régime fédéral en général, et du nôtre en particulier, c'est qu'il a pour résultat une troji grande diversité de législation. Ainsi que je l'ai déjà indiqué au cours de cette conférence, la diversité des lois en ce qui concerne des matières comme le mariage et le divorce, les assurances, le commerce et les affaires importantes qui sont devenues d'intérêt national, a eu des conséquences très fâcheuses dont la gravité ne peut que s'accentuer à mesure qu'augmente la complexité de notre vie économique et sociale.

Là encore, il ne s'agit pas d'un défaut inhérent au réginn' fédéral, mais d'une conséquence de la mauvaise répartition des pouvoirs entre l'Union fédérale et les Etats.

Il ne serait donc pas nécessaire pour y remédier d'al)olir le régime fédéral. Il suffirait qu'un amendement à la constitution vînt donner au Congrès le droit de légiférer sur ces questions. Dans les unions fédérales plus récentes comme celles d'Allemagne, du Canada et d'Australie, on a évitt' ce défaut en conférant les pouvoirs en question au gouvernement central au lieu de les laisser aux législatures locales. J'ose dire que l'e.xamen du régime fédéral prouve que la plupart des défauts qu'on lui attribue, proviennent moins d'une faiblesse inhérente à la nature même de ce régime, que d'une mauvaise répartition des pouvoirs entre les autorités centrales et locales.

D'autres défauts, d'autres fai])lesses encore ont été attribués au régime fédérai. De ces défauts, les plus graves peutêtre tiennent aux frais, retards et au danger des conflits de pouvoirs dus à la complexité d'un systèrne double où se superposent deux catégories de ])ouvoirs, de tribunaux, td'obligations vis-à-vis des autorités centrales et locales. Il faut reconnaître qu'un régime semblable est un peu lourd .

l'union fédérale américalne 89

difficile à manier, et parfois impuissant, parce que la division des pouvoirs entraîne nécessairement des faiblesses et des retards,

Guizot disait sans doute vrai lorsqu'il affirmait que le gouvernement fédéral est, de tous les régimes, le plus difîilile à établir et à appliquer eiïicacement. Au début de no- I re histoire, quelques conflits de pouvoirs se sont produits, dont certains étaient graves ; mais avec le temps, les domaines respectifs des pouvoirs nationaux et d'Etats furent soigneusement et nettement délimités par la Cour suprême, ce qui fit disparaître le danger de heurts et de conflits : depuis longtemps, nous n'en n'avons plus eu d'exemples. Notre Cour suprême, en'sa qualité d'arbitre placé au-dessus des pouvoirs de l'Union et de ceux des Etats, capable de les restreindre et de les limiter chacun à la sphère propre que leur a assignée la Constitution, a heureusement réussi à nous préserver de conflits qui,. sans elle, auraient pu se montrer dangereux et destructifs. Lord Bryce a signalé d'autres points du régime fédéral qui lui paraissaient constituer des faiblesses : par exemple, le fait que l'Union est passil^le de dissolution en cas de séparation ou de révolte des Etats qui la composent, et le fait que le pays peut se diviser ensections. < >e danger a été réel autrefois, puisqu'il provoqua une grande guerre civile entre le Nord et le Sud, mais on peut se demand r s'il y a là une conséquence du système fédéral . Le même • langer n'existe-t-il pas aussi et même à un plus haut degré dans les pays dont toutes les parties sont unies sous un ri'gime unitaire etne conserventquo peud'autonomie constitutionnelle lorsqu'elles n'en sont pas complètement privées.

ïl serait futile de hasarder des prédictions quant à l'avenir du régime fédéral. Certains n'y voientqu'une formetran- ^i!<)i^c de gouvernement née de la nécessité et établie bien

plutôt pour assurer la défense commune qu'en raison de ses mérites inli(;rents, systcm.e destiné à être remplacé ultérieu rement par le régime plus fort et plus efficace dç l'Etat unitaire, de même que le type autref<>is si répandu de l'union confédérée s'efl'aça (lovant le régime plus perfectionné de l'Union fédérale.

Mais l'histoire ne justifie guère cette opinion. Au contraire, toutes les indications que l'on peut recueillir font prévoir l'extension du régime fédéral dans le monde entier. L'adoption de ce système semble devoir être la seule solution logique pour quelques-uns des vastes prol.>lèmes qui se posent à certaines grandes puissances telles que l'Angleterre. En France même, le mouvement régionaliste qui se fait jour paraît se fonder, dans une certaine mesure, sur le principe du fédéralisme.

Parmi les pays qui ont adopté le système fédéral, aucun jusqu'ici n'y a renoncé; au contraire, certains Etats jadis unitaires comme l'Allemagne, le Mexique, le Brésil, se sont transformés en unions fédérales, ce régime leur paraissant se recommander par ses avantages.

Quels que soient ces défauts, quel que' doive être son avenir, le système fédéral s'adapte admirablement à un vaste continent, comme celui des Etats-Unis, avec ses conditions si diverses, ses intérêts hétérogènes, et la variété des coutumes et des usages locaux qu'on y rencontre. Les Américains sont naturellement persuadés qu'aucun autre régime ne conviendrait aussi bien à cet état de choses, II s'en trouve certains pour croire que la répartition primitive des pouvoirs entre la nation et les Etats qu'établit la Constitution ne s'adapte plus, à certains point*- de vue, aux conditions présentes. Les partisans de cette opinion voudraient remédier à ce défaut par une nouvelle répartition des pou-

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voirs qui enlèverait aux Etats leurs attributions en certaines matières pour la donner au gouvernement national. Mais ce projet est loin de rencontrer l'unanimité.

On peut affirmer avec certitude que personne ne voudrait aller jusqu'à ébranler le principe général sur lequel repose le système fédéral. Autant qu'on peut le prévoir, il restera toujours la base de l'Union américaine.

Le Président des États-Unis

A la suiic de l'expérience malheureuse faite par les fondateurs de la République pendant la période de l'ancienne Confédération (1781-1789), ceux-ci furent unanimes sur la nécessité d'instituer un pouvoir exécutif national. En conséquence, ils décrétèrent que le pouvoir exécutif serait confié à un président, dont les attributions furent largement copiées sur celles des exécutifs d'Etat déjà existants. Toutefois, il y eut divergence d'opinion quant au mode de désination du Président, et aucune autre question n'absorba davantage le temps de la Convention qui élabora la Constitution.

Comme les gouverneurs des Etats étaient, à l'époque, généralement élus parleurs législatures, l'élection duPrésident par le Congrès — la méthode que vous avez adoptée en France en 1875 — se recommandait naturellement aux auteurs de notre Constitution. En fait, elle fui, tout d'abonl, adoptée à l'unanimité ]tar la Convention. Mais, plus tnid,

ayant inscrit dan? la (Constitution le principe de la séparation des j)Ouvoirs qui exigeait qne le Président fût indépendant de la législature en ce qui concerne son élection et la durée de son mandat, la Convention comprit que l'élection par le Congrès était tout à fait incompatiljle avec la théorie du gouvernement « présidentiel » qu'elle se proposait d'établir. I.n-dessus, la Convention revint sur sa décision et fut obligée de trouver un autre mode d'élection.

Si la première solution avait été maintenue, à savoir l'élection par le Congrès, les riîsultats obtenus auraient été probablement les mêmes que ceux produits par votre système d'élection. Au lieu d'un président jouissant de plus de pouvoirs efffxtifs que le premier magistrat d'aucun autre pays à gouvernement constitutionnel, son pouvoir aurait été surtout nominal ; le système parlementaire en serait probablement découlé et les vastes pouvoirs que la Constitution confère au Président auraient peut-être échu à des ministres responsables devant le Congrès, comme cela est arrivé en France.

Un tout petit nombre des délégués était favorable à un système d'élection par le peuple, mais cette proposition rencontra peu de partisans. L'élection directe, parle peuple, du premier magistrat de la nation aurait produit des « excitations et des ferments », des « tumultes et des désordres », qui auraient « convulsé le pays de mouvements extraordinaires et violents, et la nation aurait vu sa vertu nationale soumise à une épreuve qu'il était plus prudent de ne pas lui imposer ». Quelques délégués exprimèrent des doutes sur l'aptitude du peuple à choisir avec discernement. D'autres craignirent la domination de démagogues, et un délégué bien connu alla jusqu'à dire « qu'il serait tout aussi naturel de confier au peuple le choix de la personne propre à faire un

président que de confier à un aveugle le choix de couleurs ».

Après de longues discussions, la Convention élabora un système de choix indirect par de petits groupes de personnes appelées «électeurs ji résidentiels» devant être choisis euxmêmes dans chaque Etat de la manière à prescrire par la législature. Dans l'intention des auteurs de la Constitution, ces électeurs devaient être les principaux citoyens de leurs Etats respectifs ; ils devaient se réunir ii la date fixée dans la capitale de leurs Etats, rechercher soigneusement les mérites des divers candidats à la présidence et choisir en toute liberté et suivant leur conscience l'homme qui leur paraîtrait le mieux qualifié pour la haute fonction de premier magistrat de la nation. Le système fut loué par Hamilton c,omme « excellent sinon parfait » et l'un de nos plus grands juristesdel'époquefitson élogeen ces termes: «C'est le meilleur que le monde ait encore vu ». On dit que c'est la seule partie de la Constitution qui échappa aux critiques sévères et qui reçut l'approbation de ses adversaires.

Mais l'apparition des partis politiques renversa liientût les calculs des auteurs du système. Les « électeurs présidentiels » furent bientôt réduits au rôle de marionnettes du parti, de simples automates qui cessèrentd'exercer leur jugement ou leur discernement, mais qui enregistrèrent purement et simplement la volonté de leur parti exprimée à l'élection par laquelle étaient choisis les « électeurs présidentiSls ». De sorte que le système d'élection par la nation tout entière, que les auteurs de la Constitution avaient cru définitivement écarter, fut établi en réalité. Mais comme la Constitution n'a pas été formellement amendée, il faut se conformer littéralement à l'ancien système de choix des « électeurs présidentiels ». Les électeurs se réunissent dans la capitale de leurs Etats respectifs au jour fixé; ils votent

pour le candidat présidentiel de leur parti, leurs bulletins sont soigneusement vérifiés, transmis à Washington par deux voies dilïérentes pour assurer leur sécurité, et le second mercredi de février, ils sont portés au Congrès dans une urne d'acajou, après quoi « l'auguste cérémonie » du pointage des bulletins a lieu en présence des deux Chambres et d'une foule de spectateurs qui contemplent la scène du haut de galeries réservées au public. Lorsque le président de la cérémonie annonce que Monsieur Un Tel a été dûment élu président des Etats-Unis ,ce n'est une nouvelle pour personne ; en réalité, on savait à la fin du jour de l'élection, le second mardi du mois de novembre précédent, jour oij les électeurs présidentiels ont été choisis, quel serait le président. Ainsi, en fait, le Président n'est pas choisi par les 519' électeurs présidentiels, comme la Constitution écrite l'exige,, mais par quelque trente ou quarante millions d'électeurs, malgré, comme je l'ai dit, qu'on doive se conformer à l'ancien'ne forme d'élection indirecte, stipulée parla Constitution. C'est pourquoi le résultat n'est pas toujours ce qu'il serait si ce système compliqué d'élection était supprimé et que les électeurs fussent autorisés à voter directement pour les candidats présidentiels au lieu de voter pour les électeurs intermédiaires. Il peut, en effet, arriver, et cela s'est produit fréquemment, qu'un candidat présidentiel qui obtenait la majorité des votes des « électeurs présidentiels » n'avait que la minorité du vote populaire dans l'ensemble du pays. Ainsi, en 1912, le Président Wilson a obtenu 435 voix sur les 519 votes des « électeurs présidentiels » et a été élu à une grande majorité : cependant il n'avait guère obtenu que 6 millions de voix populaires contre 8 millions à ses concurrents. Il fut donc ce que nous appelons, en- Amérique, un « Président de la minorité ».

La Convention étudia longtemps le problème de la durée 'de la période pour laquelle le Président serait élu et celui de savoir s'il serait rééli^i-ible plusieurs fois. Elle décida finalement de fixer le mandat à quatre années, au bout desquelles il pourrait être réélu indéfiniment. Notre premier président, Washington, fut réélu, pour une deuxième période, mais il refusa d'accepter une troisième fois. Le précédent qu'il créa ainsi fut suivi par ses successeurs et cela devint une coutume presque ausï-i ferme que si elle était inscrite dans la Constitution elle-même. C'est pourquoi aucun Président n'a été élu pour une troisième période, et l'opinion publique est si hostile à im abandon de cette coutume qu'il est peu prol)al)le qu'on s'en écarte jamais, mêjîie pour le Prc'^siden' le plus populaire.

Pourtant, nombre de présidents ont été réélus pour une seconde période; mais dans ces dernières années un mouvement considérable s'est manifesté contre la réélection du Président pour une seconde période. En 1912, le Sénat a même adopté une résolution proposant d'amender la Constitution à cet effet. Mais l'autre Chambre a refusé de donner son concours, surtout pour des raisons politiques.

Le principal argument invoqué en faveur de la limitation du mandat du Président à une période unique, c'est que ainsi il ne serait pas tenté de faire usage de ses grands pouvoirs, et, en particulier, de son pouvoir de nomination, en vue d'assurer sa propre réélection. Il a été démontré qu'un Président am])itieux. (pii désire être choisi comme candidat par son parti, peut, d'ordinaire, y réussir grâce au contrôle (ju'il peut exercer sur le choix des délégués à la Convention nationale du parti qui choisit le candidat présidentiel- Il arrive souvent que ces délégués sont des fonctionnaires fédéraux cpii tiennent leurs postes du Président et on peut

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naturellement compter qu'ils s'emploieront à assurer sa dc'signation comme candidat. Il est même arrivé que le Président a pu amener sa propre nomination comme candidat contre l'avis des leaders de son parti. Ainsi le Président Harrison en 1892 et le Président Taft en 1912 'obtinrent leur renomination, grâce surtout au contrôle qu'ils exercèrent sur le choix des délégués à la Convention nationale du parti ; pourtant, dans les deux cas, un grand nombre de leaders du parti républicain mettaient en doute la sagesse qu'il y aurait à les désigner comme leurs candidats. Leurs craintes étaient justifiées, car, en fait, tous deux furent battus parles candidats du parti démocrate à l'élection générale.

Une autre oljjection à la règle qui autorise le Président à se succédera lui-même est qu'il est ainsi exposé à la tentation de consacrer une grande partie de son temps et de ses efforts, pendant les longs mois que dure la campagne présidentielle, à assurer sa propre réélection. Dans ces dernières années, quelques Présidents ont malheureusement succombé à la tentation. Le résultat, c'est que les hautes fonctions pour l'accomplissement desquelles le Président a été élu, ont été négligées pendant qu'il était occupé à combiner, à organiser et à diriger sa campagne électorale. S'il n'était pas rééligible, il n'aurait d'autres intérêts en vue que ceux du pays, d'autre ambition que l'approbation de' tous ses concitoyens sans préoccupation de parti, et il ne serait pas tenté d'employer les pouvoirs dont il dispose, grâce à sa haute fonction, au succès de sa propre réélection.

Le fait que le Président est élu pour une période de quatre années, alors que les représentants au Congrès sont choisis pour deux ans, crée parfois une situation anormale. Il arrive que, pendant la seconde moitié du mandat présidentiel, l'exécutif et le département législatif du gouvernement se

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trouvent sous le contrôle de partis politiques diiïérents. Prenons un exemple récent : en 1916, le parti démocrate élit M. Wilson président et, avec lui, une majorité des représentants; mais à l'élection Corigressionnelle de 1918, qui eut lieu à la moitié du mandat présidentiel, les Républicains furent victorieux, ayant élu la majorité des membres du Sénat et de la Chambre basse. En conséquence, pendant la seconde partie du mandat de M. Wilson, le gouvernement du pays fut divisé en deux partis hostiles. Cette situation ne serait pas possible en France où votre système parlementaire a le grand avantage d'assurer l'harmonie entre l'exécutif et le législatif. Pendant ces deux années, il y eut pour ainsi dire conflit négatif entre l'exécutif et le Congrès. Une autre conséquence regrettable de cette situation, c'est que pendant deux années de son mandat le pays peut être gouverné par un président que le corps électoral a désapprouvé. C'est ce qui s'est produit dans la deuxième moitié du mandat de M. Wilson. En 1918, lorsque les élections biennales au Congrès eurent lieu, M. Wilson adressa un appel aux électeurs du pays pour appuyer sa politique en renvoyant au Congrès des représentants démocrates qui coopéraient avec lui à poursuivre et à réaliser cette politique. Mais le corps électoral répondit par l'élection d'une majorité si grande de représentants Républicains, qu'on ne pouvait interpréter ce vote que comme une répudiation évidente du président et de sa politique. Aussi, pendant les deux années qui suivirent, l'Amérique olïrit-elh; le spectacle d'un gouvernement dont le chef avait étéu répudié» par le corps électoral, qui,| par conséquent, appartenait au parti de la minorité; et] cependant, pendant toute la seconde partie de son mandat, il faisait presque quotidiennement dos nominations aux plus hautes fonctions, opposait son veto aux lois votées^

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par les vérital)les représentants du peuple et dirigeait les afîaires extérieures du pays aussi librement que s'il avait eu un mandat direct du corps électoral.

Le fait qu'un Président nouvellement élu n'est pas investi immédiatement après sa véritable élection en novembre, mais ne l'est que le 4 mars suivant, crée une situation analogue. Au cas où le Président au pouvoir est battu à l'élection présidentielle, on se trouve en présence d'un pays gouverné pendant une période de (juatre mois par un président qui n'a plus de mandat du corps électoral. Cela s'est produit bien des fois, l'exemple le plus récent en est la défaite du Président Taft en 1912. Une situation analogue existait en 1921, à la suite de la défaite du parti .démocrate.

Passons maintenant à l'étude de la nature de la fonction présidentielle et des pouvoirs de celui qui l'occupe. Lord Bryce a remarqué que, même en interprétant ses pouvoirs de la manière la plus étroite, ils sont • en*core indubitablement hîs plus grands du monde. Il n'y a certainement pas d'autres pays à gouvernement constitutionnel dans lequel le premier magistrat exerce effectivement des pouvoirs si étendus, soumis, en fait, à un si faible contrôle. En théorie, les pouvoirs du roi d'Angleterre sont aussi vastes, mais, en réalité, il ne peut même pas nommer un juge de paix ou conférer un titre de noblesse. Votre Constitution investit votre Président de pouvoirs presque aussi grands et aussi variés, mais le seul, pour ainsi dire, qu'il puissa exercer librement, c'est celui de jiii'sider les cérémonies nationales, comme le remarquait 1111 jour feu le président Casimir-P(''ricr.

Le seul chef d'Etat constitutionnel du xix^ siècle auquel le Président des Etats-Unis pouvait être comparé au point de vue de l'étendue des pouvoirs, c'était l'empereur

allemand. Un homme d'Etat américain bien connu disait à un diplomate europ«''on : « La principale différence entre vons et nous, c'est que vous avez un roi à vie, tandis que nous en élisons un pour quatre ans. » Cette remarque contient plus de vérité que la plupart des Américains ne veulent l'admettre.

Il y a quelques ressemblances entre le Président des Etats-Unis, et le premier ministre d'un pays à gouvernement parlementaire, comme l'Angleterre et la France, en particulier en ce qui concerne la nature et l'étendue de ses pouvoirs. Toutefois, le Président des Etats-Unis diffère d'un premier ministre européen en ce qu'il n'est pas soumis au contrôle de la législature et qu'il n'est pas responsable envers elle de la manière dont il gouverne le pays. Bien entendu, il est responsable envers le Congrès des actes criminels qu'il peut commettre, et s'il est reconnu coupable, il peut être jugé et révoqué; mais il ne peut être tenu pour responsable de ses actes politiques. En France, votre parlement peut renverser, à tout moment, un ministère dont les actes politiques sont jugés néfastes aux intérêts du pays; au contraire, le Congrès américain peut voter des résolutions de censure et de condamnation contre la politique du Président jusqu'à la fin des siècles, sans qu'il soit obligé d'en tenir le moindre compte. Le Président p(»urrait, s'il le jugeait bon, révoquer tous les fonctionnaires fédéraux sauf les juges; il pourrait licencier l'armée, désanner les navires de la flotte, gracier tous les criminels des pénitentiaires fédéraux, rappeler tous nos représentants diplomatiques et mener les affaires étrangères du pays de manière à nous mettre en guerre avec les puissances étrangères, mais, à moins que ses actes ne constituent des crimes, le Congrès ne pourrait ni l'ompêclu'r de mal faire ni U) r.'voquer. il <>st