CHAPITRE PREMIER

La Démocratie américaine

La démocratie américaiiK- représente, sur une immense échelle, une expérience de self-governrnent ; elle a réussi au delà de toute espérance, et i! semble que le reste du monde, comme poussé par la fatalité, se déplace dans ce sens-là. Telle qu'elle a été réalisée, elle vous ofTre, à vous l'Ancien Monde, à la fois un encouragement et un avertissement.

Il était inévitable que l'Amérique, à raison des circonstances particulières dans lesquelles elle est née à l'indépendance en tant que nation et de sou éloignement géographique de l'Europe, ait produit une civilisation, un ensemble dr traditions, une philosophie politique et sociale, ainsi (|uuii système de gouvernement, ditïérents, à bien des égards, de ceux de l'Europe. Cela ne veut pas dire qu'ils sont supérieurs à ceux d'Europe: je veux dire seulement qu'ils s'en écartent sur certains points.

Il y a des Américains qui les croieni meilleurs, car l'égoïsme national, raveuirleineut à ses propres faiblesses el la

foi en la perfection de ses propres institutions sont des traits nationaux qui ne sont pas l'apanage exclusif des Allemands.

Notre confiance dans la capacité qu'ont les masses de se gouverner elles-mêmes avec sagesse est presque illimitée, e'^ notre croyance en l'infaillibilité de l'opinion publique fait partie de notre credo national. Notre optimisme frise le fatalisme. Il ne manque pas d'Américains qui semblent croire que leur pays est sous la protection spéciale de la Providence et que, d'une manière ou d'une autre, elle nous tirera des conséquences de nos folies, de notre prodigalité et autres péchés par omissions et par actions. Et même, il y en a qui semblent se bercer de la douce illusion que le Tout- Puissant a choisi l'Amérique pour une mission spéciale, pour créer un type élevé de civilisation et pour occuper une place qui n'a été accordée à aucun autre peuple. Lord Bryce, un auteur anglais bien connu, dans-son analyse pénétrante mais sympathique de nos vertus et de nos défauts nationaux, a insisté sur ce qu'il caractérise comme « l'attitude fataliste » des Américains, c'est-à-dire, leur douce croyance qu'ils sont prédestinés à la réalisation de ce que les autres nations n'ont pas réussi à faire et que cela se produira en dépit d'eu.x-mêmes. Cette foi en notre « destinée manifeste «, cette conviction que l'Amérique est prédestinée à se développer davantage et à devenir plus grande à tous égards que tout autre pays, a longtemps fait partie de la philospohie politique d'un grand nombre d'Américains.

Si j'essayais d'énumérer les institutions et principes auxquels les Américains ont toujours été attachés et qu'ils ont toujours considérés comme une partie de leur patrimoine national, je serais obligé de placer en tête de la liste la croyance profondément enracinée, presque sacro-sainte,

LA DÉMOCRATIK AMÉRICAINE 3

des Américains en la vertu inhérente et en la justice de la démocratie.

La déclaration immortelle qui proclama notre indépendance en tant que nation, afïirme le principe que tout gouvernement dérive ses justes pouvoirs du consentement des gouvernés. Ce principe, bien qu'il ne soit pas rigoureusement appliqué dans le gouvernement de nos possessions coloniales et de nos dépendances territoriales, a été constamment suivi et développé dans les régions de l'Union fédérale qui ont été organisées en « Etats ». Tout principe général a des exceptions, et les Américains ont eu la sagesse de comprendre que la doctrine du « consentement des gouvernés » n'était pas et ne pouvait être d'application universelle dans toutes les circonstances et dans tous les cas.

En disant que la foi en la ju.stice et en l'excellence de la démocratie est un principe fondamental de la philosophie politique américaine, je ne veux pas insinuer que c'est un principe exclusivement américain. Il y a longtemps que l'Amérique a cessé d'être la seule patrie de la démocratie ; quelquesuns des Etats d'Europe sont aujourd'hui des démocraties, et leurs peuples nourrissent des idéals démocratiques avec non moins de ferveur que les Américains. Maison peuf dire à juste titre que les Américains ont été les premiers à proclamer leur foi profonde et inébranlable dans ces principes, qu'ils les ont. les premiers, introduits sur une large échelle, qu'ils en ont n\ontré le caractère piatique cl ont donné au monde l'exemple concret dun peuple (jui se gouverne absolument par lui-même. Alors que la véritable démocratie était inconnue en pratiipie partout ailleurs, alors que les hommes d'Etat et, les (■ciivaiiis p.)liti(iues la traitaient d'utopie et prédisaient quelle ('■clMiut rail si on essayait de l'instaurer, h's Am<''ri<aiiis s<' laMcèiriit liaidiiiienl dans la

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« grande cxptTienco » avec confiance et firent voguer leur barque sur la mer inconnue de la démpcratie. Pendant longtemps ils naviguèrent seuls; les autres nations les observaient avec une certaine curiosité, toujours avec doute et scepticisme quant au résultat. Il y a quarante ans encore, des savants anglais, comme Maine et Lecky, prédisaient que l'expérience américaine échouerait finalement parce que démocratie signifiait nécessairement gouvernement de la masse ignorante et que les enseignements de la raison et de l'expérience s'opposaient aux succès d'un gouvernement dans ces conditions. Mais pou»- sceptique ([ue fût Lecky, il risqua la j)ro[)hétie que « les destinées futures de la race anglaise étaient nécessairement liées à celles de la puissante répul)lique (jui était née au delà de l'Atlantique». De même, deTocqueville, malgré la sympathie (|u'il professait pour la démocratie américaine où i! trouvait tant à admirer, ne pouvait dissimuler son scepticisme sur le résultat. Pourtant, il eut la vision que la démocratie était destinée, en définitive, à se répandre au delà des frontières de l'AnK'riijue, et il prédit que tous les Etats européens suivraient la même loi de progrès et deviendraient finalement démocratiques. Fort heureusement, nous avons échappé à la plupart des dangers qui senxMaient à ses yeux menacer la démocratie américaine, et nonilire des vices de la démocratie qu'il croyait inhérents à cette forme de gouvernement ou incurables ne se sont jamais manifestés en réalité ou n'ont eu vju'une existence temporaire. Je suis porté à croire que, dès le début, les Américains ont fait preuve d'une certaine Sagesse qui les a sauvés de l'erreur dans laquelle quelques nations sont tombées lorsqu'elles ont adopté les institutions démocratiques. Au lieu d'établir tout d'un coup le suffrage universel et sur une grande échelle, les Américains commencé-

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reiit d'une laron iikhIcsI,»'; \\^ ôtahlirent un sulTrage universel restreint, et retendirent peu à p»Hi,au fur et à mesure que la capacité politique du pt-upi*' se manifesta. De mén'e, au début, le nomlire des fonctions électives était relativement faible; nulb^ part, elles ne comprenaient ni les juges des tribunaux, ni aucun fonctionnaire, sauf les principaux fonctionnaires exécutifs. Le référendum fut également employé, tout d'al)ord, ;i la ratification des Constitutions et des amendements constitutionnels et non pour les besoins de la législation ordinaire. Les institutions les plus radicales de la démocratie, telles que l'initiative, la révocation populaire des fonclionnaires et la nomination des candidats par les « primaires » sont de date relativement récente. Bref, la démocratie qui fut d'abord établie en Amérique, était d'un type très modéré et d'un caractère conservateur, et elle n'exigeait du corps ('-lectoral ni l>eaucoup de temps ni une grande capacité politique.

Parti de ces modestes commencements, le principe de la démocratie se développa, de sorte que vers 183'2, de Tocqueville pouvait dire que l'Amérique était le pays le plusdémocratique an inonde et elle a gardé e.etle j>ositioTi ius(pi"à nos jours.

Si on compare le système auiéricain de dt'mocratie avec celui de la Grande-Bretagne et de la France, plusieui-s autres dilïérences vous frapj»enf. L'un<' des |)lus imjiortantes est le nombre extraordinaire des fonctions électives aux Etats-Unis, on plut«"jt dans les gouvernements des divei-s Etats (pii «ornposent ITnioii; car le gouvern«>ment natitmal ou f<''d<''ial. eoinine on l'apiieile ddniinaire, n'est pasorganisé sur une base démocraticpie. deux de srs fonetioimaires seulement (le Président et le \ ie.e-Président ) étant choisis par vote populaire. Tons Ns antres ><on! nommés par Irt Prési-

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6 idi:ks et institutions amkhicainks

dont ou les chefs des départements exécutif s. Homme je l'ai dit , les fondateurs de la République avaient foi en une forme modérée de démocratie; ils n'étaient pas partisans du principe que tous les emplois doivent être pourv'us par l'élection jiopulaire; cette idéesedéveloppa plus tard. Le fait que le gouvernement national est beaucoup moins démocratique dans son organisation que le gouvernement d'Etat, a souvent été critiqué comme une « inconséquence » choquante, un peu comme votre système de centralisation a été critiqué par des Français comme incompatible avec votre Constitution démocratique républicaine. A raison surtout de la difficulté avec laquelle la Constitution fédérale peut être amendée, l'organisation antidémocratique primitive du gouvernement fédéral n'a pas été modifiée, sauf que l'élection des sénateurs a été enlevée aux législatures d'Etat en 1913 et confiée au peuple. Pourtant, il ne manque pas d'Américains qui désirent voir les membres, du cabinet du Président élus par le peuple, et certains démocrates avancés préconisent l'élection populaire des juges fédéraux et l'emploi du référendum aux besoins de la législation nationale. Les Constitutions des différents Etats étaient plus élastiques, et lorsque la démocratie nouvelle et militante eut la suprématie, elles furent rapidement modifiées et les plus importantes fonctions executives et judiciaires devinrent éligibles par \v. peu])lo. Lo principe de l'élection populaire a atteint de telles limites que le « fardeau du bulletin de vote » est devenu très lourd pour l'électeur américain. Dans quelques-uns des grands Etats, le bulletin de vote pour une élection générale a des proportions énormes et il ~xiiiiJLiji3nt parfois lesjioms de oOO ou 600jfandidats. L'électeur ordinaire se trouve perdu et stupéfait devant une tâche pareille; la grande majorité des noms qui se trouvent

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sur ce bulletin lui sont inconnus; dans ces conditions, l'exercice de la fonction (électorale ressemble beaucoup à un jeu de hasard. En présence de cette situation, beaucoup d'électeurs votent seulement pour les candidats qu'ils connaissent, mais la masse vote au hasard pour la liste des candidats qui appartiennent au parti dont ils sont membres. La tâche de l'électeur est facilitée par la répartition des noms des candidats en différentes colonnes, en tête desquelles, pour éclairer les électeurs ignorants, se trouve le signe syml»r>lique du parti.

De plus en plus, les Américains qui pensent se rendent compte que les élections, dans ces conditions, ne représentent pas souvent le choix intelligent du corps électoral ; que seuls les « politiciens de profession >• peuvent se servir du bulletin de vote de la dimension que j'ai dite et que c'est une perversion de la véritable démocratie que d'essayer d'élire tant de fonctionnaires par vole populaire. Aujourd'hui, dans le pays, une propagande active est menée par une organisation connue sous le nom de c Société du bulletin de vote court » (Short Ballot .Society), qui préconise une réduction du nombre des fonctionnaires électifs et une réduction correspondante des dimensions du bulletin de vote. Elle préconise aussi l'élection par le peuple seulement des fonctionnaire* qui déterminent la politique, et la nomination par le gouverneur ou tous autres hauts fonctionnaires exécutifs de ceux dont les fonctions sont simplement bureaucratiques ou administratives.Ce mouvement a déjà donné des résultats, et dans quelques Etats on a considérablement réduit le nombre des fonctions électives. II est inévitable que ce mouvement s«^ généralise. La démocratie véritable n'exige pas l'élection par le peuple des fonctionnaires dont les attributions sont purement administratives ou tochniqu(>s ; [loussée à c»*s extré-

s IDÉES ET INSIITUTIONS AM KKIC \INi:S

mitt^s, elle irait à l'encontie de son propre but. Dans la France démocratique, vous n'élisez que les députés à votre Parlement etvosconseillers départementaux et municipaux, <^f, par un suffrage restreint, les juges d»; vos tribunaux de commerce et de vos conseils de prud'hommes.

Il faudrait à un électeur français vivre plusieurs centaines d'années pour avoir l'occasion de voter pour autant de fonctionnaires qu'un électeur américain vote à une seule élection.

Notre démocratie ne se difïérentie pas seulement do la vôtre par le grand nombre des fonctions électives, mais aussi par la fréquence des élections. La courte durée des mandats faisait parti»': de la philosophie politique des démocrat<îS avancés — non seulement pour les représentants législatifs ♦-tles fonctionnaires exécutifs, mais même pour les jugesdes tribunaux. Les représentants au Congrès sont élus pour deux ans ; dans beaucoup d'Etats, les gouverneurs et les membnîs des législatures sont élus pour une période aussi courte; et dans quelques Etats de la Nouvelle Angleterre, le mandat n'est que d'une année, car dans cette partie du pays l'ancienne maxime « lorsque les élections annuelles prennent (m la tyrannie commence », a encore cours. Le résultat, c'est que nous avons des élections soit nationales, soit d'Etat, et quelquefois les deux, tous les deux ans. et il faut encore y ajouter une multitude d'élections locales pour divers ol)jets. 11 n'y a pour ainsi dire pas de localité américaine dans laquelle les électeurs ne soient appelés chaque année à prendre part a une élection quelconque, et certaines ont été affligées tl'au moins dix élections en une seule année.

Si je puis me permettre de critiquer notre conception américain»' de la démocratie, je dirai (jue nous avons commis la faute de croire ([ue la responsabilité et le bon rende-^ nienl de la masse des fonctionnaires exécutifs sont obtenus

I A DEMOCRATIK AMERICAINE 'à

par l'éiection populaire, au moyen de mandats de court'* durée, grâce à la fréquence de? élections et au roulement. Mais il n'en est pas ainsi dans les affaires privées et ces principes ne sont pas suivis en pratique dans l'administration des entreprises privées financières et industrielles. En fait, nous avons une doulle méthode : l'une repose sur le principe éprouvé que la permanence dans le service assure le mieux la responsabilité et le l»on rendement: c'est celle que nous appliquons à la conduite des affaires privées; l'autre s'appuie sur le principe erroné que l'on ohtient la responsabilité et le bon rendement au moyen de mandats de court>durée et par de fréquents changements : nous l'appliquons à l'administration des affaires publiques. C'est là !a principale raison pour laquelle nous n'avons pas obtenu au gouvernement le même succès que dans notrf^ vie industrielle et économique.

La fonction électorale a été largement développée et le fardeau de la politique alourdi, dans ces dernières années, par l'instauration de nouveaux procédés démocratiques, en particulier du système d'élection « primaire » pour la nomination aux fonctions des candidats de parti; de l'initiative, })rocédure par laquelle le peuple peut rédiger des projets de loi et se prononcer par un vote sur leur adoption, et par le développement extraordinaire du référendum. Aujourd'hui, dans la plupart des Etats qui composent l'Union, chaque parti politique choisit ses candidats aux fonctions, non pa.> au moyen d'une convention représentative, comme cela se faisait autrefois, mais par une élection populaire appelée « primaire ». Il arrive ainsi que chaque campagne électorale comporte deux luttes longues et coûteuses, chacune suivie d'une élection populaire — une à laquelle les candidats de parti sont choisis, etl'autre qui arrête le choixdéflnilifpamii les candidats ainsi nommés.

10 rOKES FT INSTlTliTIONS AMKHK AINES

Lo développement et l'extension du referundum ont encore ajouté h la lourde tâche du bulletin de vote. Employé au déitut seulement à l'adoption des constitutions et à la ratification des amendements constitutionnels, on l'a graduellement étendu à la législation ordinaire et à la détermination d'une grande variété de questions de politique générale. Quelques constitutions d'Etat exigent qu'on soumette au référendum certains projets de lois votés par la législature, et la plupart l'autorisent sur pétition d'un nombre relativement faible d'électeurs. Il existe également dans les gouvernements locaux où il est fréquemment obligatoire pour les ordonnances municipales impliquant des dépenses financières, la création de dettes, l'organisation de nouvelles entreprises municipales, l'octroi de concessions à des sociétés d'utilité publique et autres. Il est rare aujourd'hui, à une élection d'Etat ou locale, que les électeurs ne soient pas appelés à se prononcer sur un certain nombre de questions qui leur sont soumises par voie de référendum, et i! est fréquent que ces questions soient posées au corps électoral à des élections spéciales faites dans ce seul but. Très souvent, le nombre des propositions soumises aux électeurs en une seule fois est si considérable que le bulletin atteint des dimensions énormes; il est rendu encore plus immense par la nécessité de ménager une place pour les noms de plusieurs centaines de candidats. Ainsi dans l'Etat de Californie, en 1914, 48 propositions de loi ont été soumises au corps électoral sur un seul bulletin; dans rOrégon, la même année, 37 propositions ont été soumises aux électeurs, et dans le Colorado 32. Pendant les 20 dernières années, 1 .500 amendements constitutionnels et plus de 700 lois ordinaires, sans parler de milliers de mesure^ locales, ont fait l'objet d'un référendum dans les divers Etats de

l'Union. La confusion et la perplexité que la tâche do se prononcer sur une telle multitude de propositions en une seule fois cause à l'électeur, s'accroissent souvent ae son ignorance des mesures sur lesquelles il est appelé à légiférer. Il n'est pas rare, en effet, que l'on soumette des propositions ayant un caractère technique et qui sont incomprises d'un nombre très considérable d'électeurs. Dans ces conditions, beaucoup d'électeurs s'abstiennent de voler sur ces questions ou votent contre. Heureusement, dans quelques Etats, des « brochures de publicité », expliquant le but des mesures soumises au referundum et contenant parfois des arguments pour et contre, sont placées avant l'élection, entre les mains des électeurs, pou ries éclairer. La valeur éducative de ce procédé constitue l'un des principaux mérites de ce mode de législation et, en même temps, constitue, dans une certaine mesure, une sauvegarde contre le vote inintelligent. Le principe du référendum est juste et logique dans une démocratie; employé avec certaines réserves et restrictions, quant au nombre et au caractère des propositions auxquelles on l'applique, il n'est pas nécessairement dangereux. Cependant, beaucoup d'Américains estiment qu'il a été poussé trop loin dans certaines régions du pays et qu'il menace de miner le système du gouvernement repré.-:entatif. Heureusement, les résultats n'ont pas été aussi mauvais qu'on aurait pu s'y attendre; parfois, les résultats ont été regrettables, mais, dans l'ensemble, les cas de ce genre n'ont pas été nombreux. Avec un corps électoral très versé dans les affaires politiques, très au courant des questions publiques, jouissant, depuis de longues années, du self-government et portant un intérêt intense à lu jiolitique. les Américains ont, en général, employé le référendum avec prudence et sagacité : il est rare que la législation adoptée ait été

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extrême, radicale ou malavisée. La vérité, c'est que les Américains sont beaucoup plus conservateurs que les Européens ne le croient généralement. A un plus haut degré que le peuple d'aucun aut re pays peut-être, ils possèdent des biens et, dans une large mesure, des propriétés immobilières. C'est pourquoi ils sont naturellement opposés à une législation radicale qui compronuîttrait la valeur de leurs biens ou entraînerait une lourde augmentation des impôts. Ils aiment bien faire des expériences en matièr'; de gouvernement, mais ils sont peu disposés à renverser les institutions établies ou à bouleverser l'ordre existant.

II ressort des observations qui précèdent que la conception américaine de la démocratie est fondée sur une foi presque illimitée en la capacité politique du peuple : la croyance que les masses sont t^out à fait compétentes pour choisir leurs centaines de fonctionnaires, exécutifs et judiciaires aussi bien que législatifs, qu'elles sont parfaitement capables de résoudre toutes les questions importantes de politique administrative, de juger d'une manière intelligente les propositions législatives et même de légiférer directement elles-mêmes. Manifestement, cette théorie de la démocratie s'effondrerait si elle était mise en pratique par un peuple qui ne posséderait à un degré très élevé le sens et l'habileté politiques. Permettez-moi de dire que les Américains possèdent en fait cette intelligence et cette capacité. Cela vient d'un système d'enseignement public très développé qui met à la disposition de chaque citoyen les bienfaits de l'instruction; de l'existence d'une presse largement répandue et lue avec vif intérêt par toutes les classes ; d'une participation de longue date et d'une manière large, des masses aux affaires; de l'intérêt passionné et intense du peuple pour la politique. Bien des observateurs étrangers ont