CHAPITRE H

La Constitution des Etats-Unis

L'éminent savant anglais. Sir Henry Maine, a dit dans son livre sur le c Gouvernement populaire » que la Coii-ititution des Etats-Unis « est de beaucoup l'instrument jiolitique le plus important des temps modernes ». On attribue à Mr. Gladstone ^m jugement encore plus élogieux. Tl a dit : « Pour autant que je puisse en juger, la Constitution des Etats-Unis est l'œuvre la plus parfaite qui, à aucune époque, soit issue du cerveau et de la volonté de l'homme». Un autre Anglais. Lord Bryce, qui a écrit le traité le plus remanjuable qui ait paru sur le système américain de gouvernement — un traité qui repose sur de longues années d'études laborieuses et d'observation personnelle — a exprimé l'opiniim que « la Constitution des Etats-Unis occupe le premier rangparmi toutes les autres constitutions écrites pour l'exjellence intrinsèque de son plan, son adaptation :iux eirc«)nstances. la simplicité, la brièveté et la précision de sa langue

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ci son judicieux mélange de rigueur dans le principe et (l'élasticilé dans les détails. >»

Oue ces opinions flatteuses d'étrangers éminents soient, en tout ou en partie réellement méritées, je n'ai pas à le rechercher. Toutefois, je puis, sans m'exposer à être accusé de manquer de modestie, rappeler que c'est la première Constitution écrite qui ait créé un système fédéral de gouvernement sur une grande échelle; que, bien qu'à l' jrigine elle fût destinée à une communauté de moins de quatre millions d'individus, elle a été également adaptable à un vaste Kmpire comprenant d'immenses possessions au delà des mers et embrassant une population de plus de cent millions d'âmes; qu'elle a essuyé la tempête d'une grande guerre civile; que le succès de son fonctionnement pratique a dépassé les plus hautes espérances de ses auteurs et qu'elle donne toute assurance de durer indéfiniment.

C'est aujourd'hui de beaucoup la plus ancienne constitution écrite en existence — elle est dans sa cent trente et unième année — et il est remarquable que le système de gouvernement qu'elle a crééait subi si peu de changements dans sa structure pendant cette longue période — aucun en fait jusqu'à une date toute récente. On l'a souvent critiquée, — les Américains eux-mêmes, — comme une Constitution antidémocratique, parce qu'elle ne donne pas au peuple le droit de choisir un quelconque de ses centaines de mille de fonctionnaires fédéraux, à l'exception du Président et d u Vice- Président (et, même pour ceux-là, la Constitution prévoit seulement un mode indirect d'élection) ; parce que les vastes pouvoirs (ju'elle confère au Président, avec l'absence de disposition relative à sa révocation au cas où il abuserait de ces pouvoirs, donne à la fonction un caractère monarchique incompatible avec le principe de la démocratie-

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moderne; parce qu'elle ne contient aucune disposition relative à un référendum populaire sur la politique ou les lois nationales ; et parce que la procédure prévue pour son propre amendement est si compliquée et si rigide qu'il est extrêmement difficile à la nation de mettre en vigueur une politique nouvelle pour laquelle le corps électoral peut avoir exprimé un désir, si l'adoption de cette politique nécessite une modification de la Constitution.

Il faut admettre que jugée d'après les principes de la démocratie sur lesquels sont organisés les gouvernements des Etats individuels et d'après la conception générale de la démocratie qui prévaut aujcurd'fiui en Amérique, la Constitution fédérale n'est pas à la habteur des idéals de la démocratie. Ce paradoxe apparent d'un gouvernement fédéral antidémocratique coexistant avec des gouvernements d'Etat et locaux extrêmement démocratiques resseml>le un peu au paradoxe de v;jjLre système français de centralisation avec une Constitution politique démocratique. Cette situation anormale en Amérique s'explique de la manient suivante. La Constitution fédérale a été élaborée à une époque où la conception de la démocratie qui a prévalu par la suite était inconnue, et elle a été rédigée par un groupe d'hommes qui éprouvaient à l'égard de la démocratie une certaine méfiance et une certaine crainte. Un auteur américain très respecté est môme allé jusqu'à dire qu'ils ne se. proposaient pas de permettre au peuple de contrôler le gouvernement, mais de permettre au gouvernement d«^ contrôler le peuple. Comme Thiers en 1873 qui préconisait, pour la France une république, mais seulement une république «conservatrice», les auteurs de la Constitution fédérale américaine croyaient enladéinocratie,maisenunedéniocratie d'un typemodéréeteonscrvateur. On remarquera aussi

30 IDlklL.S FT INSTITUTIONS AMÉRICAINES

que les dél«^gués qui n*digèreiit la Constitut ion ne furent pas choisis parle peuple et qu'î la rédaction définitive ne lui fui pas soumise par voie de référendum à fin de ratification. En refusant de soumettre la Constitution à un plébiscite, comme vos Napoléons avaient l'habitude de le faire, ils adoptèrent la procédure que votre Assemblée Nationale suivit en 1875, avec cette différence qu'ils soumirent à fin d'approbation la Constitution aux conventions populairement élues dans les divers Etats, de sorte qu'en réalité le peuple eut une voix indirecte dans la question de son acceptation. Toutefois, il y a de bonnes raisons de croire que si la Constitution avait été soumise directement au vote du peuple dans tout le pays, le même jour, elle eût été rejetée, si nombreuses étaient les objections populaires contre elle et si forte la crainte que les Etats individuels, en entrant dans l'Union, abandonnassent leur autonomie et leur liberté. John Adams, l'un des fondateurs de la République et son .second Président, énonça probablement la vérité lorsqu'il dit que la Constitution fut «extorquée par une pressantti nécessité à. un peuple hésitant ».

Les constitutions originales des Etats individuels, toutes plus anciennes que la Constitution fédérale, étaient, comme elle, également antidémocratiques. D'après ces constitutions, le suffrage était très limité, étant réservé dans l'ensemble à la classe possédante; elles prévoyaient l'élection par le peuple de quelques fonctionnaires seulement et, dans la plupart des Etats, les conditions d'éligibilité aux fonctions étaient même encore plus strictes que celles (\o. l'exercice du suffrage. Mais entre 1820 et 1840, avec la naissance de la nouvelle démocratie militante, les Constitutions d'Etat furent rapidement amendées afin de les mettre en harmonie avec la conception nouvelle et plus

LA coNSTiTirioN DKs i':tats-i:nis 31

radicale de la démocratie. En fait, elles furent peu à peu remplacées l'une après l'autre par de nouvelles Constitutions plus démocratiques et cette transformation s'est poursuivie de génération en génération, chaque Constitution devenant plu*^ démocratique que la précédente.

Mais la Constitution fédérale ne subit pas cette démocratisation. Quelques amendements, il est vrai, furent apportés; mais ce n'est qu'en 1913, lorsqu'on adopta l'élection populaire des sénateurs aux Etats-Unis, que l'on amenda la Constitution, en vue de « démocratiser » une clause de la constitution. Et, en dehors du récent amendement confé^ rant le droit de sutïrage aux femmes, aucune altération ayant en vue une nouvelle démocratisation de la Constitution ne s'est produite depuis cette époque. En Amérique, nous avons, par conséquent, deux types de politi(|ue démocrati(|ue :

1° Celui qui est à la base de l'organisation et de l'administration du gouvernement fédéral ;

2° Celui qui est appliqué à l'organisation et à l'administration des gouvernements d'Etat et locaux ; l'un, représente la vieille conception conservatrice du xviii^ siècle; l'autre, l'esprit très avancé du xx^ siècle.

La principale explication de cette situation singulière réside dans le caractère plus rigide de la Constitution fédt>rale par rapport aux constitutions d'Etat. Ceux qui croient au principe de la démocratie avancée pour l'organisation des gouvernements d'Etat et locaux estiment, naturellement, qu'il est également désirable pour le gouvernement national ; on peut dire qu'ils constituent la majorité de la population totale du pays, mais une majorité du peuple ne peut pas amender la constitution fédérale. C'est pourquoi la question de conférer au gouverhement national des pouvoirs supplémentaires — mesure préconisée rmjinird'luii

IDICKS )-.T INSTITUTIONS AMERICAINES

par beaucoup d" AuK'iicains — pourrait, par exemj)le, faire l'objcl principal, d'une campagne électorale présidentielle et une grosse majorité des électeurs pourraient voter en faveur de la modification; mais ils ne pourraient la réaliser parce que cela nécessiterait un amendement de la Constitution. L'amendement de la Constitution nécessite un vote afïirmatif des deux tiers des deux chambres du Congrès et la ratification des législatures des trois quarts des Etats. Il résulte de cette disposition extrêmement "rigide qu'une faible minorité des Etats peut empêcher la ratification d'un amendement. Il se pourrait, par exemple, qu'un groupe de petits Etats représentant dans renseml)le le cinquième de la population totale du pays, mît en échec la volonté des quatre autres cinquièmes.

Cette disposition fait de la constitution des Etats-Unis l'un des plus inflexibles et des plus rigides instruments politiques du monde. Il est impossible de la modifier, à moins que Topinion publique soit si favorable à une mesure extraordinaire qu'elle rencontre peu d'opposition. Le professeur Dicey, un savant anglais bien connu, remarquait, il y a quelques années, que «le souverain des Etats-Unis ne s'est réveillé qu'une fois en 90 ans. Il a fallu le tonnerre de la guerre civile pour troubler son repos et il est douteux que rien de moins que la menace d'une révolution l'incite jamais à l'activité ». A l'époque où le professeur Dicey disait cela, c'était exact. Les dix premiers amendements adoptés en 1790, n'étaient pas. à proprement parler, des modifications à la Constitution, mais plutôt des additions, destinées à fournir certaines sauvegardes qui n'existaient pas dans le document original. Ils constituaient, en réalité, une sorte de supplément à la Constitution originale. En 1798, on adopta un autre amendement pour remédiera une situation em-

harrassante provoquée })ar un arrêt de la Cour suprêinf, d'après laquelle un individu pouvait, introduire une action en justice contre un Etat — décision qui portait un coup à l'idée de souveraineté de l'Etat qui prévalait alors. En 1804. suivit un autre amendement de peu d'impf»rtance relatif à l'élection du Président. La Constitution ne sul)it aucune autre modification jusqu'à la fin de la guerre civile, lorsque trois amendcnicnls furent adoptés coup sur coup en vue de rendre constitutionnels certains des grands résultats de la guerre. Il s'écoula alors une période de 40 années pendant laquelle le souverain américain dormit d'un sommeil paisible. En 1909, il fut à nouveau réveillé, et on adopta un autre amendement en vue de donner au Congrès le pouvoir d'établir un impôt sur le revenu, sans répartition parmi les Etats selon leur population, pouvoir que la Cour suprême avait jugé qu'il ne possédait pas en vertu de la Constitution originale. L'élection populaire des sénateurs fédéraux, réclamée par tous, donna lieu à un autre amendement en 1913 : ce fut le dix-septième. Le mouvement d'agitation mené pendant de longues années à travers le pays tout entier contre le commerce de l'alcool. aboutit en 1918 à une victoire éclatante par l'adoption de l'amend*^ ment de prohibition et, en 1920, le mouvement en faveur du sutïrage des femmes triompha grâce à l'adoption d'un amendement conférant aux femmes le droit de voter dans toutes les élections nationales, d'Etat et locales, au même titn- que les hommes.

On voit donc que, malgré l'extrême rigidité de la Constitution, rigidité si souvent insurmontable pendant les cent premières années de notre histoire et que seuls de grands <'vénements ou de grandes crises purent vaincre, l'expérienc»^ des années récentes montre qu'il n'est pas impo.ssibled'ameii-

r,l IDÉKS KT INSTirrTJONS AMÉRICAINES

<lcr la consLilution eu temps ordinaire, si la nation tout cnLière le désire. Par conséquent, lorsque le Professeur Dicey déclarait qu'il ne faudrait rien de moinsque la menace d'une révoluîon pour «éveiller à nouveau le souverain américain», il était mauvais prophète.

Les auteurs de la Constitution fédérale ont voulu manifestement lui donner un caractère d'extrême rigidité. En rééalité,ils ont considéré qu'en prévoyant pour un amendeiiKînt le consentement des trois quarts des États, ils faisaient une concession au principe de flexibilité ; en effet, en vertu du régime sous lequel ils vivaient à l'époque (Articles de Confédération), on ne pouvait apporter d'amendements qu'avec le consentement de tous les Etats. Ils concevaient la Constitution non seulement comme la Loi fondamentale etsuprême du pays, mais comme devant avoir également un caractère permanent. Il ne fallait donc pas la faire si élastiqiu^ ([u'on pût la changer suivant le caprice d'une majorité populaire tiunporaire. Conformément à cette conception, ils n'introduisirent dans la Constitution que des dispositions générales et fondamentales, qu'ils estimaient devoir être applicables H toutes les phases et conditions de la vie nationale et qui, par conséquent, n'auraient pas besoin d'être fréquemment modifiées. Ils établirent soigneusement la .distinction entre ce que vous appelez en France le pouvoir constituant et le pouvoir législatif et ils les confièrent à des organes différents.

Cette conception d'une Constitution, instrument ne renfermant que les lois fondamentales du pays et ne devant être que rarement modifié, a encore ses partisans en Amérique. Mr.Elihu Root, un de nos hommes d'Etat les plus distingués, disait, il y a quelques arinées : « J'espère que le peuple américain ne contractera jamais l'habitude d'amender ». Un sénateur éminent. qui partageait évidemment

LA CONSTITniON DKS ÉTATS-UNl.S 35

cette opinion, déclara devant le Sénat en 1909 : " Je suis de ceux qui croient qu'il y n'aura jamais d'autre amendement à la Constitution des Etats-Unis » — prophétie bien fausse étant donné que cette déclaration fut liientôt suivie de l'adoption de quatre amendements importants. Mais cette théorie de la sancro-sainteté de la Constitution — dont Hurke disait que, comme l'Arche d'Alliance, on ne devait pas y toucher — rencontre naturellement aujourd'hui peu de faveur chez le Demos américain. Jefferson avait pour doctrine qu'une génération n'a pas le droit de lier une génération suivante. « La terre, disait-il, appartient en usufruit a i\- vivants, les mort* n'ont ni pouvoirs ni droits sur elle. » D'après les calculs de M. de Buffon, il estimait que la vie d'une génération est d'environ 19 ans. En conséquence, il devrait y avoir une revision de la Constitution, ou tout au moins une occasion de revision, tous les 10 ans. En ce qui concerne les Constitutions des Etats, les .américains ont observée ce principe : les constitutions de la plupart d'entre eux ont survécu pendant ine période qui dépasse rarement 20 ans et on a apporté dans chaque Etat d'incessants amendements, grc'ice à leur plus grande élasticité. J'ajouterai que les plus récentes constitutions d'État, contrairement à la Constitution fédérale, contiennent énormément de détails; quelques-unes d'entre elles ressemblent à des codes, en ce qu'elles renferment non seulement la 'loi organique de l'Etat, mais aussi beaucoup de règles de droit privé et même de procédure parlementaire Cette tendance s'explique par h^ manque de confiance populaire dans les législatures d'Etat. L'opinion généralement répandue dans le peuple, c'*?st qu'on ne peut pas avfiir confiance en elles, et il y a tendance à les remplacer par la C(»nvention constitutionnelle — organe qui comprend d'ordinaire des représentant,"»

36 IDÉES F.r INSTITITIONS AMÉRICAINES

«l'un niveau plus élevé que ceux que l'on trouve dans les lésrislatures. Ainsi donc, la Convention constitutionnelle tend de plus en plus à devenir un": législature en même temps qu'une Assemblée constituante. En conséquence, i! faut nécessairement modifier fréquemment les <lonptitutions d'Etat si l'on veut qu'elles soient ce que i\Ir. Wilson a dit qu'une constitution devrait être : « un véhicule de vie », quelque chose qui doit changer avec les besoins et les conditions de la société. C'est ce qui fait qu'en Amérique nous avons deux théories du droit constitutionnel, tout comme nous avons deux idéals de démocratie : l'une, qui trouve son expression dans la Gonstifution fédérale, l'autre, dans les constitutions des États, (-hacune, dans une certaine mesure, représente un extrême. La constitution fédérale est peut-être trop brève et trop inflexible pour s'adapter aux conditions changeantes d'une vaste démocratie de jour en jour plus consciente ; les Constitutions d'État, d'autre part, traitent de beaucoup trop de dé- 1 ails et de questions d'un caractère subsidiaire qui sont plus proprement du domaine de la législation ordinaire. Les modifications fréquentes qui sont ainsi rendues nécessaires tendent à priver les Constitutions d'Etat de leur caractère permanent et à renverser l'ancienne distinction entre le droit statutaire, et entre ce que vous appelez, en France, les lois organiques et les lois ordinaires.

Mais si la Constitution fédérale s'est peu développée par la procédure des amendements, surtout jusqu'à ces dernières années, elle a subi une évolution remarquable au moyen de l'interprétation parles tribunaux, et par la coutume, l'usage et la politique. Comme votre Constitution actuelle, elle se distingue par son extraordinaire brièveté et sa concision. Comme je l'ai dit, ellî pose seulement quelques règles et

principes tïcnéraux, laissant à la législation du (iongrè? et à l'interprétation des tribunaux le soin des détails. On pourrait presque dire de notre Constitution ceque feu le professeur Saleilles disait de la vôtre, qu'elle est plutôt remarquable par ce qu'elle omet que par ce qu'elle contient. Lord Bn,'ce déclare qu'on peut la lire en entier en 2;> minutes. C'est €/:act, mais quand on a fait cela, on n'en connaît «jue le schéma, on n'en a vu que l'e.xtérieur; une fjrande partie de la constitution réellement en vigueur ne se trouve pas flans les quelques lignes du document écrit; il faut la chercher ailleurs. Bien qu'elle soit rédigée en un style remarquablement clair et explicite, sa concision même, jointe aux conditions nouvelles et variables dans lesquelles on doit l'appliquer, rendent absolument nécessaire sctn interprétation par les tribunaux. Prenons, par exempl«;,la clause si courte que voici : « Le Congrès aura le pouvoir de réglementer le commt'rcc ». Très vite, la Cour suprême fut ajjpelée à déterminer la valeur du mot « réglementer ». Le pouvoir de « réglementer » comprenait-il celui de '( prohiber !» ? De même la cour fut appelée à déterminer la signification ilu mjt 0 commerce ". \'isait-il seulemt'ut le commerce et b-s transports ou comprenait-il aussi les rapports et communications au moyen du télégra])he et du téléphone "^ Des centaines de jugements ont été rendus par la Cour suprême sur la siirnification et l'apjilication de cette seule disposit ion. Il n'y a ]>as une ligne ijui n'ait |irovo(iut'' une interprétation des tribunaux et cette interprétation ne s'est p:'.s toujours born'''e à fixer la signification de mots ou de phrases: rlb" a joué \r. vCAr. plus important d'adapterla Constitution aux condil i.nis et situation^ nouvelles <pii n'a\aient pas ('•f«' prévues par s<'S auteurs. La ( 'tuu' sunrênie ne s'est pas senlemenf elforei'c de

GARNRR 4

déterminer ce que les rédacteurs de la Constitution avaient voulu dire dans un cas particulier dont le sens était devenu un sujet de controverse, mais elle a aussi exercé le pouvoir de déterminer ce que ses auteurs auraient dit en présence d'une situation ou d'une question spéciales s'ils l'avaient prévue. La Cour suprême a donc à la fois fait œuvre de développement et d'extension ainsi que d'interprétation; elle a fait de la Constitution un instrument très différent de ce qu'il était lorsqu'elle sortit des mains de ses auteurs en 1787. L'Amérique a eu la bonne fortune d'avoir pendant trentequatre ans, à la tête de la Cour suprême, John Marshall, un des jurisconsultes les plus illustres d'aucune époque ou d'aucun pays. Pendant la longue période durant laquelle il fut président de la Cour, une multitude de questions importantes se présentèrent quant à la nature de l'union fédérale, aux pouvoirs du Congrès et aux relations entre l'Union et les Etats, au contrôle du pouvoir judiciairesurla législation, etc., etc. Il n'y avait pas, pour la plupart de ces problèmes, de précédents qui pussent servir de guide. Marshall fut donc obligé de créer une nouvelle jurisprudence fondée sur la raison, la logique et l'opportunité. Dès le début, il décida que la Constitution devait être libéralement interprétée; que lorsque le gouvernement national avait un pouvoir, les moyens d'exécution devaient exister implicitement et que leur choix appartenait au Congrès:. que les Etats particuliers n'avaient pas le droit légal d'établir des impôts sur les fonctionnaires et les établissements du gouvernement national, qu'il appartenait aux tribunaux de déclarer qu'une loi votée en violation de la Constitution n'est ni valableni obligatoire devant les tribunaux, etc. Quelques-uns de ses jugements provoquèrent l'opposition des ultra-démocrates comme .Icfferson et Jackson, mais ils ne furent jamais annulés et ils

LA CONsniLTION DKS KTATS-UMS 39

font loi aujourd'lmi. Ainsi iVTf)rsli:ill <|t';veloi)[)a la Constitution dans un sens nationaliste. Il lut, commf le remarque l.ord Bryce. « un second créateur» de la Constitution. On peut dire que si la Cour sui)réu«^ avait été présidée pentiant sa première histoire par un interprète étroit, part,icula.iste, strict, la Constitution des Etats-Unis aurait aujourd'hui un© signification différente et l'Union aurait un caractère tout autre.

La Constitution ne s'est pas seulement dévelopf)ée et élargie au moyen de l'interprétation des tribunaux; elle s'est également dévelopf)ée et même transformée dans quelques-unes de ses parties par la coutume et la pratique. il en est forcément ainsi d'une constitution aussi ancienne que la nôtre et qui a su[)i si peti de niorlifications pai- voie d'amendements constitutionnels. On dit parfois que la différence entre la Constitution .imt'rirain*' et la Constitution anglaise, c'est que la première est écrite tandis que la seconde ne l'est pas. Ceci n'est exact qu'en partie. En réalité, la Constitution des Etats-Unis est étouffée, t^;)ut comme la Constitution anglaise, paruue flore parasitaire de coutumes, mais à un degré moindre cependant ; il est exact que la partie la plus considérable et la plus importante est renfennée dans le document écrit, mais une très grande parti<! consiste également en coutumes et usages. Ue président Wilson, qui a écrit beaucoup de livres sur le gouvernement américain, a même ët,é jusqu'n dire que l'élément coutumes ou usages est plus grand que l'élément écrit. Rn conséquence, la différence entre les Constitutions anglaise et américaine est plutôt une différence de degré qiu^ de nature. La CK>nstitu lion américaine illustre presque aussi bien que la C(uistitution anglaise cette maxime : «les Constitutions pous.sent, on ne les crée pas ». Mr. Gladstone se trompait donc quand il

'10 IDKKS 1-:T institutions AMÉHir.AINKS

tlisail «ju<! la Cojislituiion américaine avaii, été « faite » à nue certaine date.

Voici quelques exemples de la manière dont la Constitution a été modifiée et développée par la coutume et l'usage. L'instrument écrit ordonnait (fue le Président fut désigné directement par un petit groupe choisi d'individus appelés « électeure » présidentiels qui, à l'origine, devaient choisir discrétionnairement le chef de l'Etat. Mais avec le développement des partis politiques, ces «électeurs» furent réduits au rôle de marionnettes de parti, simples automates qui enregistrent la volonté de leur parti politique. Par conséquent, en réalité sinon dans la forme, le Président est choisi directement par le peuple — le procédé par excellence que les auteurs de la Constitution avaient cru éviter.

De même, la Constitution, jusqu'en l')13, stipulait que les sénateur-s fédéraux seraient élus par les législatures d'Etat. Mais avec le progrès des partis politiques, les sénateurs sont, en réalité, choisis non par la législature, mais par un cinicu:< du parti politique prédominani- dans la législature, c't'st-à-dire par un conclave secret des membres du parti, et la législature ne fait que ratifier le choix du caiicus. Autre exemple. La Constitution confère au président le ])ouvoir de nommer à une fonction avec le consentement du Sénat. Evidemment, l'intention des auteurs était qiie le choix serait fait par le Président et que le pouvoir du Sénat se bornerait à la ratification ou au rejet de ses nominations. Mais avec le développement d'une coutume appelée <( courtoisie sénatoriale », les Sénateurs d'un Etat dans lequel un fonctionnaire fédéral doit exercer ses fonctions ont acquis le droit de choisir le candidat et de présenter son nom à la nomination du Président. Au cas où le Président ne tient pas compte de la reeora-

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mandat ion dos sénateurs de l'Etat particulier, et veut absolument nommer quelqu'un d'autre, les autres sénateurs, même ceuv de son propre parti, refusent de donner leur consentement et font ainsi échouer la nomination du Président. La coutume est donc que, en ce qui concerne la nomination des fonctionnaires fédéraux locaux, les sénateurs font le choix et le Président est, en fait, obligé de l'accepter. ^p

I^e pouvoir que les tribunaux se sont arrogé, de refuser d'appliquer les lois du Congrès qui violent la Constitution, repose également sur la pratique et la coutume plutôt que sur une clause expresse de la Constitution. — De même, la Constitution ne fixe pas de limites au nombre de périodes pour lesquelles le président peut être élu; mai.s une coutume, qui est presque aussi forte qu'une interdiction constitutionnelle, fixe la durée de son mandat à deux périodes (8 ans). La Constitution n'exige pas qu'un représentant au Congrès soit un résident de la circonscription où il a été élu, mais une coutume, à laquelle on déroge rarement en fait, limite le choix des électeurs aux habitants de la circonscription. On pourrait citer bien d'autres exemples pour montrer comment la Constitution, telle qu'elle est sortie des mains de ses auteurs, a été modifiée ou développée par la coutume et les pratiques politiques. Il est donc clair que la Constitution actuellement en vigueur n'est pas celle du document écrit . Pour la comprendre, il faut non seulement lire le document lui-même, mais il faut étudier la jurisjuudence de la Cour suprême et les coutumes (jui l'ont développée et qui l'ont même transformée dans (juelquesuiies de ses parties. Il est probajile tiue si la Conslituliou était dé})ouillée de son interprétation judiciaire et (h' s»»u

42 n)Ki:s i:r institi'tions vmkuicaiM'S '

él<^nuMil tic (ItiMl coût limier, cl cxposcc flan? sn Miidité, elle scrnil incconiiaissahlc cl. j'ajoute. iria])i)lical)lc en pratique.

Finalement, ou peut dire ([lU' la C-onstitiilion s'est développée au uu>yen de l'œuvre législative du Concrrès. (".omnie je l'ai dt'jà dit. le texte du document original est remaiquablement court et se borne à poser des règles et des principes généraux. I^es détaii* de l'organisation, de la procédnre et du mécanisme ont dû, en conséquence, être réglés par la législation. Ainsi, en ce qui concerne les trilainaux fédéraux, , la Constitution déclare simplement qu'il y aura une Cour suprême et des tribunaux inférieurs qui seront créés par le Congrès. Toute l'organisation judiciaire est donc déterminée par une loi du (Congrès. De même, la Constitution, sous sa forme originale, déclarait que les Sénateurs fédéraux seraient choisis par les législatures d'Etat, mais elle ne contenait aucune disposition relative à la procédure à suivre pour l'élection. Ces questions ont été laissées à la législation. Relativement au décompte des voix, au cas de contestation à l'occasion de l'élection du Président, la Constitution est muette et la question a été résolue avec beaucoup de détails par une loi très complète votée par le Congrès en 1887. De même, quant à la succession présidentielle : la Constitution stipule qu'au cas où la fonction présidentielle deviendrait vacante par suite du décès du Président et du Vice-Président, le Congrès ehoisirait le successeur. Toute la question de la succession est donc réglementée par une loi du Congrès, votée en

Ces lois et d'autres importantes, ne font naturellement pas partie de la Constitution, pas même au sens où l'on peut dire; que la jurisprudence interprétative de la Cour suprê-

me en faif partie, mais elles complètent la Constitution, comblent ses lacunes, et donnent à son fonctionnement un caractère et une direction qui, en quelques cas, diffèrent des idées des premiers rédacteurs. Elles ressemblent à vos grandes lois organiques qui réglementent l'organisation et l'élection du Sénat et de la Chambre des députés.

Laissons maintenant les procédés par lesquels la Constitution s'est développée et élargie, et voyons par quels traits elle se distingue, dans une certaine mesure, d'un grand nombre de Constitutions étrangères. En premier lieu , les Américains ont coutume de dire que leurs Constitutions sont à la fois des instruments de liberté et de gouvernement. Chacune contient non seulement ce qu'on peut appeler la loi fondamentale de l'organisation gouvernementale, mais elle contient aussi une Déclaration des droits plus ou moins complète. Votre Constitution de 1875, différant en cela des précédentes, ne contient aucune déclaration de ce genre; pourtant, nombre de vos juristes distingués, comme M. Duguit, déclarent que les grands principes de 1789 font, en réalité, partie du Droit public français et qu'il y a si longtemps qu'ils ont été reconnus comme tels qu'il est inutile de les affirmer à nouveau par une incorporation expresses à la Constitution de 1875. Toutefois, les Américains ont suivi votre ancienne méthode (il y a des Américains qui renverseraient cette proposition et diraient que vous aviez suivi leur pratique) et ils ont incorporé expressément une Déclaration des droits connu»' partie intégrante de toutes leurs Constitutions. Dans la Constitution fédérale, elle ne porte pas à proprement parler le titre de «Déclaration», mais les dix premiers an»»iidements sont, en fait, une déclaration. Etant donné «pie

lo gouvernement, fédéral n'a de pouvoirs que ceux que la Constitution lui confère, certains auteurs de la r4onstitution, comme Ilamillon, ont prétendu qu'une Déclaration des drois interdisant au gouvernement de ne rien faire qui ne soit spécifiquement autorisé, était superflue; mais d'autres, comme Madison, estimaient qu'il valait mieux écarter toute possibilité de doute en ajoutant les amendements mentionnés. En outre de renonciation de certaines maximes de philosophie politique, telles que la théorie du gouvernement par contrat ou par pacte, la doctrine du consentement des gouvernés, des droits naturels et inaliénables, des généralités relatives à l'égalité, etc., les Déclarations des droits contenues dans les Constitutions d'Etat contiennent un grand nombre d'affirmations relatives à la liberté de parole, de la presse, de réunion, de religion, au droit de pétition, au port d'armes, au droit d'un accusé d'être jugé par un jury et autres garanties juridiques du même genre. On rencontre également de fréquentes déclarations contre les privilèges spéciaux, les monopoles, les titres nobiliaires, etc. La plupart affirment le droit à se livrer au commerce et le droit à la propriété; quelques-unes vont même jusqu'à dire que le droit d'acquérir et de posséder des biens « passe avant et est supérieur à toute sanction constitutionnelle. »

De longues déclarations de ce genre ont été incorporées dans les toutes premières Constitutions d'Etat adoptées aux Etats-Unis, précédant ainsi de quelques années votre fameuse Déclaration de 1789, et elles ont été répétées sous une forme plus développée dans toutes les constitutions qui ont suivi. Elles étaient d'abord dirigées contre la tyrannie de l'exécutif, dont le souvenir hantait encore les fondateurs de la naf ion. Aujourd'hui que ce danger a en grande

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partie disparu, les déclarations fournissent des garanties contre les empiétements possibles y l'avenir des autorités executives. Ce qui est de nos jours peut-être plus important, elles protègent les libertés du peuple, en particulier les droits des minorités, contre ce qui est, en réalité, un danger plus grand que la tyrannie de l'exécutif, à savoir les lois arbitraires et d'oppression des législatures. Ces dispositions ont ainsi pour effet de créer un vaste domaine de liberté individuelle, politique, économique et religieuse, sur lequel aucun pouvoir ni autorité gouvernementaux ne peuvent légalement empiéter, et d'où ils seraient expulsés par le pouvoir judiciaire s'ils s'y risquaient.

Un autre caractère, qui différencie d'ordinaire les Constitutions américianes de celles d'Europe, c'est qu'elles sont des instruments de concession, de limitation et de prohibition de pouvoir. La Constitution britannique, comme chacun sait, ne fixe pas de limites aux pouvoirs • lu I^arlement. Le Parlement est, par conséquent, juridi- (juement omnipotent; c'est le souverain légal de l'Empire. Il peut, d'après les termes du commentateur anglais de Lolme, tout faire, sauf changer un homme en femme ou une femme en homme. De niôm»'. la Constitution française impose peu ou point de limites au pouvoirdu Parlement ; par conséquent, sauf la limite imposée par les principes de la Déclaration des Droits de l'homme de 1789, il est juridiquement omnipotent. La théorie et la pratique américaines sont différentes. La Constitution fédérale énumère expressément, avec plus ou moins de détails, les pouvoirs des autorités executives et législatives, et, comme si ce n'était pas une garantie suffisante contre l'exercice illégal du pouvoir, la Constitution interdit formellement à la législature de promulguer des lois sur un certain n'>mbre de sujets. Do la

46 lOKKS ET INSTITUTIONS AMÉRICAINES,

iiiéine manière, les Contitutions (rB'tat énumèreni les ])ouvoirs des autorités executives, et bien qu'elles ne spécifient pas en détail les sujets sur lesquels la législature peut légiférer, elles interdisent formellement, comme je l'ai dit, l'adoption de lois sur un grand noml)re de questions. Les pouvoirs des législatures d'Etat sont, en outre, limités par diverses prohibitions de la Constitution fédérale. Il n'y a pas de principe de droit constitutionnel plus ancien ou plus solide que celui qui déclare que les pouvoirs des corps législatifs et, en réalitc", de toutes les autorités administratives, sont limités.

Un autre principe très ancien et très enraciné de notre droit public, c'est qu(^ les corps législatifs ne sont pas, en dernier ressort, les juges des pouvoirs que la Constitution leur confère. Les Américains estiment que si la législature était en dernier ressort juge des limitations que la Constitution apporte à son autorité, ces restrictions auraient peu d'importance; en effet, la législature étant partie intéressée, elle les enfreindrait fréquemment, peut-être parfois involontairement. C'est pourquoi il faut trouver le moyen d'obliger la législature à se cantonner dans la sphère que la Constitution lui a assignée; en d'autres termes, il faut dresser une sentinelle, un gardien de la Constitution qui surveillera la législature et l'empêchera, s'il y a lieu, de violer la Constitution. Ce rôle de gardien de la Constitution, c'est le pouvoir judiciaire qui l'exerce. Par conséquent, toutes les fois que la législature vote une loi qu'un citoyen croit être une violation de la Constitution et qui le prive d'un droit que la Constitution lui concède, il peut s'adresser aux tribunaux pour demander protection contre cette loi. Si le tribunal juge que la loi en question n'a pas été autorisée par la Constitution, il la déclarera nulle et> non avenue et

l.A CONSTITlTrON DKS ÉTATS-UNIS 47

refusera de l'appliquer. Bref, les tribunaux, et non la législature, sont juges en dernier ressort des pouvoirs des législatures.

Comme je l'ai dit, c'est une très ancienne doctrine du droit public américain; en fait, elle a été appliquée par les tribunaux de plusieurs Etats, même avant l'adoption de la constitution fédérale et elle fut affirmée à nouveau en 1803, dans une affaire célèbre, par notre grand président de la Cour suprême fédérale, Marshall. Elle a été fidèlement suivie depuis, et bien (ju'elle ait été parfois attaquée, il est peu vraisemblable que ce principe soit jamais abandonné. La Constitution fédérale ne confère pas en termes exprès ce pouvoir aux tribunaux; aussi les adversaires de cette doctrine déclarent-ils que c'est une usurpation judiciaire. Mais elle déclare que la Constitution sera « la loi suprême du pays ». Donc, la Constitution ne peut pas être réellement la loi suprême si la législature peut la violer impunément et si elle est juge, en dernier ressort, de ses propres pouvoirs, il n'était donc pas nécessaire, d'après laconception américaine, quela Constitution accordât ce pouvoiren termes exprès aux tribunaux. C'était une fonction naturelle, inhérente, logique des tribunaux; c'est même leur devoir de refuser d'être liés par une loi votée en violation de la Constitution. 11 a été sous-entendu d'une manière générale, au moment où la Constitution fédérale a été adoptée, que ce pouvoir et ce devoir appartenaient aux tribunaux. Pendant la campagne pour l'adoption de la Constitution, ses adversaires prétendaient que les tribunaux possédaient ce pouvoir et ses partisans le reconnaissaient et défendaient ce principe. Il n'est donc pas exact de dire ijue le pouvoir a été usurpé par les tribunaux. C'est, comme je l'ai dit, un principe fondamental de notre droit public que les pouvoirs des législatures

48 IDÉES ET l.NSTiri riONS AMKIUCAINES ,

sont définis ot limités par les dispositions d'une Constitution écrite. La Constitution est la loi suprême : c'est la loi du peuple, tandis qu'une loi de la législature n'est qu'une loi subsidiaire qui ne peut pas être la voix du peuple. L'autorité de la législature est analogue au mandat qu'im agent reçoit de son chef : si la législature excède le pouvoir qu'elle a reçu du peuple parlant par l'organe de la Constitution, sa loi n'est pas plus obligatoire que l'acte d'un agent qui outrepasse son mandat . Il ne servirait, de rien de tracer des limites au pouvoir de la législature s'il n'y a aucun moyen de l'obliger à les respecter; bref, la distinction entre un gouvernement à pouvoirs limités et un gouvernement à pouvoirs illimités n'aurait aucun sens, si l'organe limité était juge des limites qui lui sont assignées. Comme l'a dit excellement le Président de la Cour suprême fédérale, Marshall, ou bien la Constitution est la loi suprême, supérieure, impossible à modifier par les voies ordinaires, ou bien elle est semblable aux actes législatifs ordinaires et, par conséquent, modifiable comme eux toutes les fois qu'il plaira à la législature de le faire. Comme votre éminent juriste, M. Crémieux, l'a dit dans une plaidoierie devant la Cour de Cassation en 1838, alors (]u'il défendait le droit du tribunal de refuser d'appliquer une loi inconstitutionnelle du Parlement, si la législature pouvait modifier ou abroger une clause de la Constitution, il s'ensuivrait qu'il n'y aurait pas de Constitution au sens propre du mot : elle serait uniquement ce que la législature voudrait qu'elle fût.

Ceci étant admis par les Américains, la seule question était de savoir à quel organe ou à quelle autorité serait confié ce pouvoir de jugement, de limitation et de protection. Ce ne pouvait pas être à la législature, étant partie intéressée; en effet, les restrictions apportées à son autorité ne seraient

en dernière analyse, autre chose que des restrictions volontaires. Ce serait une conlradi'^lio in ahsiirdnni de faire de l'organe qui doit subir les restrictions, le juge de celles-ci On ne pouvait pas donner ce pouvoir au Président, parce qu'il pouvait ne pas être un juriste et que, en outre, il pouvait être partie intéressée.

Comme Lord Bryce le remarque, le pouvoir juiliciain; était la seule autorité qui pouvait, à juste titre, être juge en cette occurrence. Les Américains estiment, comme jel'aidit, que le pouvoir judiciaire est l'organe naturel et logique pour prononcer un jugement sur la constitutionnalité des actes législatifs. Les tril)unHux ne sont pas parties intéressées dans les affaires qui leur sont soumises ; ils sont composés de juristes que l'on peut considérer comme indépendants et impartiaux, et la nature de leurs fonctions les éloigne de toute participation ô la politique.

Mais il ne manque j)as d' \inéricains qui critiquent cette théorie et cette prati<fue. Ils j>rétendent (ju'on élève ainsi le pouvoir judiciaire au-dessus de la législature; qu'on en fait, en réalité, une partie de la législature grâce à son pouvoir de veto: qu'on détourne les tribunaux de leur fonction naturelle, qui est de juger des questions juridiques, en les oblirreant à se prononcer sur des problèmes de politique ; que l'on fait, en définitive, des juges une petite oligarchie irresponsable devant le peuple, n'ayant aucun contact avec l'opinion publique, maîtres.se véritable du peuple: que, somme toute, on substitue la souveraineté du pouvoir judiciaire à celle des représentants élus, etc. Le fait que la Cour suprême fédérale, composée de 9 juj^es nommé'^ à vie par le Président, a le pouvoir d'opposer son \el<t aux lois du Congrès et des législatures d'Etat, constitue, disent-ils, l'un des paradoxi-s les plus frappants de la dénu)cratie amérii-ain.'.

Les attaques de ce genre se sont multipliée^ au cours de ces dernières années et elles ne sont pas seulement le fait de radicaux violents. Des hommes modérés se plaignent que le pouvoir des tribunaux d'annuler les actes législatifs se soit exercé trop fréquemment et trop à la légère. Entre 1902 et 1908, en six ans, 468 lois ont été déclarées inconstitutionnelles par les Cours suprêmes des différents Etats; en 1910, 150 lois relatives au travail et à l'industrie seulement ont, dit-on, subi le même sort. Le fait que les jugements des tribunaux, dans beaucoup de ces cas, ont été prononcés par une faible majorité des juges constituant le tribunal (par exemple, par 5 sur 9), qu'une légère modification à la composition du tribunal aurait provoqué une autre décision et que les tribunaux d'Etats différents arrivent à des conclusions directement opposées, a eu pour résultat de détruire la foi populaire en l'infaillibilité des juges et en la sagesse qu'il y a à permettre aux tribunaux de contrôler la législature, su rtoutlorsquele jugement a été prononcé par une simple majorité des juges composant le tribunal. A ce sujet, on peut remarquer que, dans plusieurs Etats, on a adopter des dispositions constitutionnelles qui exigent une majorité extraordinaire des juges (7 sur 9. par exemple) pour qu'une loi soit déclarée inconstitutionnelle. Cette clause supprimera, en quelque .mesiue, cette source de critique populaire.

Mais le pulilic adresse encore une autre critique. Les tribunaux, à raison de leur attitude à l'égard de la législation avancée en faveur du progrès social et économique et, en particulier, des classes laborieuses, des femmes et des enfants, s'opposent, dit-on, aux réformes sociales. On se plaint, par exemple, que les lois limitant les heures de travail dans certaines industries insalubres, les lois inter-

disant l'emploi des femmes dans ces industries, ou tout au moins pendant la nuit, celles exigeant que les patrons indemnisent leurs employés à raison de dommages dont ceux-ci ne sauraient être tenus responsables, aient été trop fréquemment, et sans juste raison, déclarées inconstitutionnelles^ Les Constitutions fédérales et d'Etat contiennent toutes des clauses destinées à protéger les droits de propriété et la liberté du commerce, et la Constitution fédérale interdit, en outre, aux lois d'Etat de porter atteinte à l'obligation des contrats. Elle déclare que nul ne peut être privé de sa liberté sans un « jugement » [due proress of law), ni de ses biens sans «indemnisation ». Toutes les fois que des lois, telles que celles mentionnées plus haut, ontétédéclarées inconstitutionnelles, elles l'ont été pour le motif qu'elles violaient lune ou l'autre des clauses constitutionnelles que je viens de citer. Mais ceux qui critiquent les tribunaux prétendent que les auteui-s de la Constitution n'ont jamais eu l'intention d'interdire, au moyen de ce? dispositions, la législation limitant les heures

de travail dans les usines, les mines ou autres établissements

ni celles relatives à la santé, à la morale et à la prcispérité du peuple en général. Ils affirment que l'interprétation des juges fait violence aux clauses constitutionnelles qui avaient, seulement pour but de défendre le citoyen contre les atteintes à sa liberté physique, contre la confiscation directe de ses biens et contre une [trocédure judiciaire arbitraire, et non pas de protéger les employeurs contre une législation favorable aux classes ouvrières et à l'intérêt social en général. Les juges, disent-ils, exaltent le droit de propriété et laliberté de contrat aux dépens des droits de l'hoirune et du progrès social; de par leur profession et leur tournure d'esprit, ils sont incapables de se prononcer sur l'opportunité d'une législation sociale et économique, même si c'était «lu ressort de leur compétence juridi([u«'.

,)V ini'>:s i-.r institi-tions a.mj-.ricvinks

Ia's objections que soulève l'attilAide des tribunaux jugeant inconstitutionnelles certaines lois de la législature sont justifiées dans une certain»' mesure, mais comme beaucoup de récriminations populaires, elles sont très exagérées. Il y a eu malheureusement des cas où les juges ont peut-être témoigné une sollicitude excessive à l'égard du droit de propriété. En Amérique, en eiïet. ces droits sont considérés comme presque sacrés et il n'y a pas de pays où la Constitution les protège d'une manière plus vigilante. Des critiques de la Constitution prét«îndent même que tout le système américain de gouveinement a été conçu à l'origine en vue de protéger les classes possédantes. Dans certains cas, encore plus regrettabhis, les tribunaux ont manifesté une tendance à substituer leur propre jugement à celui de la législature et à déclarer nulles et non avenues des lois de la législature sous prétexte d'inopportunif é plutôt (jue d'inconstitutionnalité. Dans d'autres cas. les juges auraient pu marquer plus de déférence envers l'opinion pul)Iique, adopter une interprétation plus large de la Constitutifm et confirmer la validité de lois sages et salutaires exigées par les conditions modernes et approuvées par le public en général.

Mais ces cas ont été relativement peu nombreux. A quel- <{ues rares exceptions près, les tribunaux ont exercé leur pouvoir de contrôle sur la législation avec sagesse et prudence. Ils ont adopté pour règle d'interpn'»tation qu'une loi contestée île la législature est présumée constitutionnelle, et la {)reuve du contraire incombe à celui qui attaque sa constitutionnalité. Par déférence pour la législature — organe du gouvernement sur un pied d'égalité avec lui — tout doute est résolu en faveur de la eonstitutionnalité des lois qu'elle adopte. Les tril)unaux ne recherchent pas les motifs de la législature en votant une loi; qu'une loi soit sage ou oppor-

i.\ coN.srrn rioN dks kt vts-i;nis a.i

tune, cela ne les regarde pas. (le qui les concerne, c'est de savoirs! la Constitulion l'autorise ou ne l'autorise pas.

De Jefîerson à Roosevelt, il s'est trouvé des hommes pour blâmer ce qu'on appelle quelquefois le «veto judiciaire », comme il s'en est I rouvé pour s'fMever contre d'autres institutions et pratiques. Mais, somme toute, il n'y a pas de grands principes constitutionnels auxquels la masse des Américains soit attachée depuis plus longtemps ou plus profondément. Ayant institiK' un système de gouvernement fédéral qui assigne au.x autorités nationales et aux autorités d'Etat un domaine distinct., et ayant adopté une Constitution écrite qui répartit les pouvoirs de gouvernement entre les divers départements et qui fixe (h't^ limites définies à l'autorité de chacun, il a été nécessaire de confév rer à un corps ou organe le pouvoir de maintenir la nation et les Etats dans leur sphère respective et d'empêcher les autorités de chaque département d'empiéter sur le domaine des autres. Sans cet arbitre, protecteur et juge, l'Union elle-même et toute la théorie sur laquelle repose le gouvernement se seraient écroulées. Ce rôle de protection et de déf<aise a été confié au pouvoir judiciaire et ceux qui y trouvejit à redire n'ont jtu suggérer une meilleure solution. (Vêtait, en réalitc'-. cordN'rcr aux juges un immense pouvoir. Le professeur Bu igess. une de nos plus grandes aut»)rités en droit constitutionnel, déclare que cela fait du gouvernement américain une «aristocratie de robe»; mais, ajoute-t-il, «c'est la meilleuie arishicratit» pour fins de gouvernement, que le. monde ait jamais produite ». La doctrine am(''ricaine a étx' louée par un grand nomlire d'étrangers. Elle a été adntïréo par de ro(t(ue\ille. Il trouvai! «pi'elle était extrêmement ta\(>r:i|i|e à la li!>eité et à l'cudre public et il voyait en elle » l'une de-; barrièn-s le< plus puissantes

OARNER 5

contre la tyrannie des assemblées politiques ». Le professeur Dicoy s'est exprimé à son sujet en ces termes : « Les hom^ mes d'Etat d'Amérique ont fait preuve d'une habileté incomparable en fournissant les moyens de donner des garanties légales aux droits proclamés parles Constitutions américaines ». Lord Bryce, qui comprend le système américain mieux, peut-être, qu'aucun autre étranger, remarque que ((aucun trait distinctif du gouvernement des Etats- Unis n'a suscité autant de curiosité dans l'esprit européen, n'a provoqué autant de discussion, n'a été plus admiré et plus fréquemment incompris que les devoirs assignés à la Cour suprême et les fonctions qu'elle remplit en défendant l'Arche de la Constitution ». ((Pourtant, ajoute-t-il, il n'y a h") vraiment aucun mystère. Ce n'est pas compliqué. C'est la chose la plus simple du monde si on l'envisage du bon côté. » Et il conclut : « Aucune partie du système américain n'est plus à la louange de ses auteurs, ni, en pratique, n'a mieux fonctionné. »

Bien que la doctrine américaine de l'inconstitutionnalité, ait été à peine introduite en Europe, elle ne manque pas de partisans sur le continent. Parmi vos juristes distingués qui l'ont approuvée, on peut citer MM. Benoist, Coumoul, Duguit, Flauriou, Jèze, Beauregard, Saleilles, Thaller, Barthélémy, Picot et Devin. En pratique, vos tribunaux judiciaires refusent d'appliquer les règlements illégaux émanant d'autorités administratives et votre Conseil d'Etat exerce le droit d'annuler pour excès de pouvoir non seulement les simples règlements décrétés par le chef de l'Etat, mais aussi (depuis 1907) les règlements d'administration publique dont beaucoup sont, à raison de l'importance des questions qu'ils traitent, dans le fond, sinon dans la forme, de véritables actes de législation. Quelques-uns de vos juris-

tes, coinnic f<ni M. Haloilles et M. DuRiiit, semblent croire que c'est simplement une (|uestion de temps et que votre jurisprudence fera un pas cle plus et consacrera le principe qu'il appartient aux tribunaux français d'annuler les lois de la législature qui violent directement la Constitution. Mais après une étude restreinte de votre jurisprudence, je suis porté à croire, avec le professeur Jèze, qu'il n'y a aucun indice de changement à votre pratique actuelle. M. le professeur Moreau expose bien votre théorie constitutionnelle quand il dit que le Parlement n'est soumis à d'autre contrôle que celui des électeurs et de l'opinion publique et qu'il n'y a pas de tribunal pour juger de la validité de ses actes. M. le doyen Larnaude insiste également sur los difTicultés qui s'opposent à l'adoption en France de la doctrine américaine et il montre que les habitudes et le tempérament français diffèrent tellement de ceux des Américains qu'on ne peut considérer comme concluant l'argument tiré de l'expérience américaine.

Enfin, si je i)uis donner à mon t,(nir mon avis, je dirai que la nécessité de la règle américaine n'existe pas.enFrance.au même degré que chez nous. N'ayant pas un système fédéral de gouvernement, vous n'avez, par conséquent, pas besoin d'un arlutn^ judiciaire pour garder ré(piililire entre la nation et les Etats et pour maintenir chacun dans la sphère que la Constitution lui a assignée. En second lieu, votre Constitution est, comme je l'ai dit, avant tout une loi d'oi^anisation et non un instrument de limitations et de pn>hil)itions. Etant donné qu'il y a peu de restrictions constitutionnelles au pouvoir législatif, si on permettait au pouvoir judiciaire d'annuler h^s actes du Parlement qui violent la Constitution, les occasions d'e.xercer celte fonction seraient |»eu fréquentes. En oudc coniine les pouxoirs législatifs et

5C lOKKs i:r institl rioNs AMi:Hif.AiNh;<

çonstituanls ne sont pas, en Franco, nctlcrnenl distincts, comme ils It3 sont aux Etats-Unis, — ces doux pouvoirs <M.ant, en fait, c<»nnés au Parlement. — si les trildinaux j)rononçaient la nullité d'une loi du l'arlement, celui-ci pourrait prompfeement se réunir à Versailles en Assemblée nationale et déclarer constitutionnelle la loi ainsi déclarée nulle, après (|uoi elle échapperait au contrôle du pouvoir judiciaire. Pour toutes ces raisons, la question est d'une importance pratique bien moins grande pour vous que pour nous.

Voilà quelques-uns des principes et des doct rines du droit constitutionnel américain et quelques-uns des traits distinctifs de la Constitution fédérah^ et des Constitutions d'I^tat. Les Américains y sont profoiulément attachés et , en pratique, ces institutions se sont bien adaptées aux conditions un peu spéciales (jui ont toujours existé en .Amérique.

Un des traits nationaux des Américains — qu<' les observateurs européens ont souvent n;)té — c'est (fu'ils considèrent la Constitution av(!c une sorti! de vénération qui ressemble presque à une adoration superstitieuse. Le Piésidrnt Lowell. de l'Université Harvard, l'un de nos meilleurs auteurs de droit public américain, remarque, à propos de cette tendance à gloriher et à adonu'la Constitution, ipTclle est pour nous ce que le roi a été pour d'autres nations. Les observateurs étrangers ont ,t*té frappés de l'empressement avec lequel les Américains se soumettent à cette « royauté de la (Constitution)!. Lord Bryce parlant des objections <|ui Oiit été adressées à la Constitution et de la nécessité possible de l'améliorer, observe que « la vénération de la Constitution est devenue une influence si manifestement conservatrice, qu'aucune proposition de changement fondamental n'a de chance d'alioutir ». « Et cette vénération, ajoute-t-il,

LA CONSTITITION DES ÉTATS-LNIS 57

est , en elle-même l'un des éléments les plus sains ef, les [)lus encourageants du caractère du peuple américain. »

Il se peut que certaines clauses de la Constitution soient archaïques et peu en hainionie avec les conditions actuelles; mais le fait qu'elles existent leur confère une sorte de sainteté qui leur donne droit à l'ohéissanfte aveugle et au respect du peuple. Par conséquent, lorsque la Cour suprême annule une loi que l'opinion publique réclame, la masse du peuple accepte d'ordinaire cette décision comme une chose naturelle et sans se plaindre du verdict du tribunal, parce qu'il a foi dans le règne de la Constitution et, qu'elle ait tort ou raison, elle doit régner et il faut lui ol)éir.

Mais dans ces dernières années, comme je l'ai signalé, on constate une tendance à s'écarter de cette ancienne habitude d'adulation et d'adoration delà ^institution. Des Américains, en noinlire toujours jtius grand, commencent à admettre ses défauts reconnus, et ils sont de moins en moins disposés à la considérer comme les hommes des temps làbliques regardaient l'-Vrclie d'Alliance, c'est-à-dire comme quelque chose qui ne doit pas être louché par des mains sacrilèges. La succession rapide et récente des amendements est une preuve évidente de ce changement d'attitude. L'admirateur le plus ardent de la Constitution fédérale^ s'il est franc et sincère, reconnaîtra qu'elle n'est pas sans défaut. Il y a près d'un siècle et demi (pie la Constitution a été élaborée; les conditions quelque peu primitives qui existaient alors ont disparu depuis longtemps; les idées politiques du peuple, qui prévalaient à cette époque, ont subi de notables modifications; les princijies constitutionnels, qui coïncidaient avec la }diilt»siipliie polit i«)ue (!<• ré|»o(|ue, ont. cessé d'être conformes aux notions en coui^s sur la démocratie. La rigidité excessive de la Constitution, bien qu'elle ait rendu de précieux services en empêchant des majorités

58 iDKKS i;r i\si rriîTioNs \Mi':nirMNi.s

lemporaii't's «'t. (''phruiùics (l'o^x'-rer dos trauslui-iunt ions hâtives qii'.'i la n'-flt^xion elles eussent condamnées, et en maintenant <lans le peuple des habitudes de conservât isme et le sens de la staliilité et de la pennanenc(; dans les principes constitutionnels a, d'autre part, été un obstacle à l'évolution de !♦> démocratie. Elle a rendu difficile l'adaptation de la Constitution aux nouvelles conditions dans lesquelles elle doit fonctionner aujourd'hui à raison des opinions et des intérêts contradictoires de ceux qui l'ont élaborée, elle a été et elle reste un instrument de comproinis dont quelques-uns sont regrettables. Mais sans eux, le peuple des différents Etats ne l'auraient pas acceptée à l'époque ; ce fut donc, étant donné les circonstances, ce qu'on a pu faire de mieux. Elle contient, comme je l'ai dit, certaines clauses peu démocratiques et même désuètes, qui ne sont pas en harmonie avec les idéals démocratiques de nos jours. Mais il ne manque pas d'Américains qui trouvent que tout est pour le mieux. Nombreux sont ceux qui croient que la répartition des pouvoirs entre l'Union d'une part et les Etats de l'autre, faite parla Constitution, n'est plus conforme aux conditions et besoins du moment et qu'il est vivement désirable de procéder à une redistribution qui donnerait au gouvernement fédéral certains pouvoirs qui appartiennent aujourd'hui aux Etats. On pourrait mentionner d'autres défauts; sur certains, tout le monde est d'accord, mais il y en a d'autres, sur lesquels il n'y a pas unanimité. Heureusement peu de défauts se sont révélés graves dans la pratique et le fait que la Constitution a résisté si longtemps et avec si peu de modifications ou additions est, comme je l'ai dit, le plus bel éloge que l'on puisse faire de la sagesse de ses auteuis. C'est en même temps, qu'il me soit permis de I& dire, une preuve que les Américains sont plus conservateurs que les Européens ne l'admettent généralement.