ii)i':i:s i-T iNsnrcTioNs amkricainks

Lit d'aiiiKM^^. Les fondai (MH's de l'Unioa n'avaitMil. donc pas à clianircr l'nnlic (.Mal.li. Viissi les Etats demeurèrentils en grande partie intacts; ils gardèrent leurs Constitutions, let leurs gouvernements existants durent seulement faire 'abandon de quelques-uns de leurs pouvoirs qui furent transmis au gouvernement national. Par conséquent, la première tâche des fondateurs consista simplement à établir au-dessus des Etats particuliers, un gouvernement central commun. Le problème était en somme analogue à celui qui se pose à un architecte chargé de bâtir un grand édifice dominant une série de bâtiments plus petits, déjà existants, et groupés autour de l'emplacement du monument central. Il n'aurait pas besoin de démolir les petits bâtiments, d'enlever leurs débris, et de bâtir à nouveau à leurplace.il lui suffiraitd'établir un toit commun pour toutes ces constructions. On a également comparé le gouvernement ainsi établie une coupole établie au-dessus d'un groupe de bâtiments construits autour d'un centre commun, mais cette comparaison n'est pas exacte, parce que le gouvernement national n'a pas, comme une coupole, une fonction purement ornementale : il est un élément nécessaire du système fédéral et, sans lui, l'édifice entier s'écroulerait.

Après avoir créé le gouvernement central commun, communément appelé « gouvernement » fédéral (appellation erronée puisque le terme « fédéral « s'applique non pas au gouvernement central considéré séparément, mais au système complet comprenant les divers gouvernements d'Etats aussi bien que le gouvernement central); après avoir résolu cette première difficulté, les fondateurs de l'Union rencontrèrent un second problème plus difficile : celui de la répartition des pouvoirs entre le gouvernement national nouvellement créé, et les gouvernements d'Etats déjà exis-

l.'l'NION FKDÈRAI.r AMERICAINE 63

tanti5. Sous le régime de la vieille confédération de 1781 , qui ne dura que jusqu'en 1789, la répartition des pouvoirs n'avait pas été heureuse.

Les Etats avaient gardé trop de pouvoirs et le gouvernement de l'Union n'en avait pas reçu suffisamment. Sous ce régime, les Etats particuliers étaient en grande partie comparables à des nations souveraines et indépendantes. Il manquait au gouvernement de l'Union quelques-unes des prérogatives les plus essentielles du gouvernement. Il ne pouvait établir des impôts pour subvenir à ses dépenses propres, mais devait s'en remettre aux contributions volontaires des divers Etats, et ce moyen de remplir le trésor national se révéla tout à fait incertain et insuffisant.

Le gouvernement ne pouvait pas non plus réglementer le commerce des Etats entre eux ni le commerce extérieur; aussi des règlements opposés et contradictoires s'établirentils entre les Etats. Il ne disposait d'aucun mécanisme judiciaire ou exécutif pour l'interprétation et l'application de ses propres lois et devait s'en remettre à la bonne volonté des gouvernements d'Etats, si bien ({ue nombre de lois et de traités établis par l'autorité nationale ne furent jamais exécutés. L'expérience prouva qu'une telle union n'était guère autre chose qu'une alliance défensive. Elle était trop faible et inadéquate pour constituer un gouvernement commun. Parmi les fondateurs de la nouvelle Union fédérale qui remplaça la vieille confédération en 1780, l'opinion était unanime touchant la nécessité de donner de larges pouvoirs au gouvernement national, surtout en ce qui concerne la source de ses revenus et l'application de ses propres lois; mais il existait un groupe de délégués représentant les Etats de moindre importance qui désiraient conservera l'Union son caractère confédéral et préserver, autant que

(i-l IDKIOS KT INSTlTmONS A.M KlUC. \.l N i:s

possiMc, r(''ii;alilt'' t'I la souvt'rainot,»' (l<'s Etals parliculiers. Ils ('taifiil. tout clisjK>s<';s à concéder au gouvfrn(;ment. national <|U('l(|U('s j»()uv(>irs n(niv(^aux,inais ils ne voyaiinit pas de raison pour changer les bases de la ligue existante. Ils triomphèrent en partie, car, bien qu'on créât une union plus forte, et c{ue le gouverne^l[ent fût pourvu d'une autorité plus adéquate à son rôle, ils réussirent à sauvegarder pour les Iiltats cert-çiins pouvoirs (jui, l'expérience et le temps l'ont bien prouvé, auraient été mieux placés entre les mains du gouvernement central. Ils arrivèrent aussi à obtenir une représentation égale au Sénat fédéral pour tous les Etats, petits et grands. Par suite de ces dispositions et d'autres de même nature, notre Union fédérale présente certains traits qui appartiennent au stage de développement politique représenté par les ligues et les confédérations plutôt qu'au V(Mitable ('tat fédéral. Profitant de notre expérience et n'ayant pas à compter avec le particularisme intense auquel se heurt aient -les fondateurs de notre union, quelques-unes des unions fédérales récemment établies ont pu se libérer de ces survivances quelque peu archaïques de l'idée de confédération.

Le principe sur lequel se base la réj)artition des pouvoirs entre les gouvernements national et d'Etats, ainsi que la méthode employée pour opérer cette répartition, étaient également simples. Les fondateurs s'accordaient sur ce point que tous les pouvoirs gouvernementaux de portée et de nature nationales, et ceux-là seulement, devraient être expressément accordés ou délégués au gouvernement national. La divergence d'opinion se manifestait en ce qui concernait la détermination des pouvoirs de cette catégorie. Telle qu'(dle fut enfin adoptée, la Constitution ne donnait autorit('- au gouvernement national que sur un nombre

restreint (h; matières : U-s affaires étrangères, la guerre, l'armée et la marine, la réglementation du commerce à l'intérieur entre les différents États, et à l'extérieur, le système monétaire, les brevets d'invention, les droits d'auteurs, les postes et naturellement le droit d'établir des impôts pour les besoins fédéraux. Ainsi on faisait du gouvernement national une autorité de pouvoirs limités et énumérés et qui ne pouvait, par conséquent, exercer aucun pouvoir s'il ne lui avait été expressément délégué parla Constitution où s'il n'était pas impli([ué par l'un des pouvoirs ainsi délégués.

Les auteurs de la Con^t ji ution firent suivre cette énumération détaillée des pouvoir.- du Congrès fédéral par vme disposition quelquefois appebV clause « élastique » autorisant le Congrès à faire « totites les lois nécessaires et convenables « pour appliquer en pratique les pouvoirs qui lui «'t aient expressément délégués, de Tnêriw que tous autres pouvoirs fbtnt Ih (/institution avait investi le gouvernemerd. des Etats-Unis, ses minist n-s, ou ses fonctionnaires. Le premier Président Marshall. i\r la Cour suprême, interprétait cette attribution de p')UVoir. quelque p<*ii vajju»', dans un esprit très large et très libéral. Le Congrè>i. disait-il, était ainsi seul ju^e du point de >avoir quelles lois étaient nécessaires et convenables j)our lexercice des jiouvoirs à lui <onférés; le Congrès gardait aussi le libre eboix des moyens quil lui paraîtrait bon d'employer.

En somme, toute législation approprit'-e ou utile à »e |»oint de vue se trouvait dans les limites des pouvoirs du Congrès. Il n'était pas nécessaire que la loi envisagée fût absolument indispensable. Telle était l;i tloctrine des pouvoirs <( inq)licites » qui a tant conlribut- ;'i donner (pn-lque souplesse à la Constitution et (pii a iid'Iué d'une façon très manpo'e sur

l'ensemble de notre développement constitutionnel. Dans un ou deux cas, la Cour suprême, dans son effort pour soutenir la constitutionnalité de certaines lois votées par le Congrès, s'appuya sur ce qu'elle appelait les pouvoirs inhérents du Gouvernement national, c'est-à-dire les pouvoirs découlant de la souveraineté nationale. Mais renonciation de cette doctrine souleva une âpre controverse et elle n'a pas été suivie depuis lors. A ce moment, on avait fait remarquer qu'une semblable théorie d'interprétation constitutionnelle, si on la poussait à l'extrême, impliquerait la destruction virtuelle des limitations constitutionnelles aux pouvoirs du Congrès et ferait de celui-ci un corps souverain. Les pouvoirs spéciaux du Congrès fédéral une fois énumérés, il semblerait qu'on n'eût pas eu besoin de spécifier les points soustraits à leur autorité, attendu que, d'après une règle d'interprétation de la Constitution bien connue, l'attribution de certains pouvoirs spéciaux doit être consi- . dérée comme impliquant l'exclusion de tous les pouvoirs non prévus par cette attribution. Mais les auteurs de la Constitution ne voulaient pas, en s'en remettant dans une si large mesure à l'interprétation judiciaire, laisser subsister une échappatoire possible. C'est pourquoi ils insérèrent dans la Constitution une série de clauses prohibitives interdisant au Congrès de légiférer sur divers sujets dont la liste primitive fut grandement augmentée en 1790 par suite de l'adoption des dix premiers amendements à la Constitution. Les fondateurs du nouveau régime ne s'en tinrent pas à ces limitations apportées aux pouvoirs du Congrès national. Dans le but de maintenir les Etats de l'Union dans leur sphère propre, ils leur interdirent ensuite d'exercer certains pouvoirs, par exemple de conclure des traités ou des alliances avec l'étranger, de battre monnaie, d'émettre du papier-

l'union fédérale américaine 67

monnaie, d'altérer les obligations des contrats, de frapper de taxes les articles d'importation ou d'exportation sans le consentement du Congrès, d'avoir une armée ou une marine permanente, de déclarer la guerre, à moins que leur territoire ne fût en fait envahi, etc.. etc.. Cette liste fut encore allongée en 1868, par suite de l'adoption du quatorzième amendement interdisant aux Etats de voter des lois destinées à abroger les privilèges ou immunités des citoyens des Etats-Unis, à priver qui que ce soit de vie, "de liberté, ou de ses biens en dehors des voies légales ou à refuser l'égale protection des lois à une catégorie quelconque de leurs ressortissants. Ces dispositions avaient pour but d'empêcher les Etats — et particulièrement les Etats du Sud — de voter des lois spéciales dirigées contre les nègres, que l'amendement en question faisait citoyens des Etats-Unis. Mais comme les termes employés ne restreignaient pas expressément leur portée à la race noire, ils sont également applicables aux membres de la race blanche ou d'autres races et même aux sociétés, c'est-à-dire aux personnes morales ou juridiqu*;s. Cet amendement eut pour elîet de réduire de façon notoire le pouvoir des divers Etats sur les personnes et sur les l)iens ressortissant des juridictions de leur territoire. Il aboutit aussi, par voie de consé([uence, à augmenter le pouvoir de contrôle du gouvernement national qui ac({uit ainsi le droit d'empêcher les Etats de prendre, en ce qui concerne le droit des personnes ou des biens, des dispositions en violation des interdictions oonslit utionnelles. Parmi les dispositions de la Coiistitutioii.il en est j)eu (jue les individus et les sociétés aient invoquées aussi frr>quenHnent (jue cellelà. Il suiïit pour s'en convaincre d'examiner les arrêts de la Cour suprême. Ainsi, lorsqu'un Etat vote une loi pour fixer l(^s tarifs d'une compagnie de chemins de fer juiur le

G8 iDr:(:s i:r ins i iti tions amkhic \im;s

transpori des personnes on des manthandises, on pour liniiter le nombre d'heures de travail des employés dans certains établissements, ou pour interdire l'emploi des femmes et des enfants dans certaines entreprises indnstri(>lles, ou enfin lors({u'il vote quelque autre loi considérée comme privant un citoyen de sa liberté ou une société de ses biens en dehors des « voies légales » [due process oj law) ou comme abrogeant un des privilèges et impunités dont jouit tout citoyen des Etats-Unis, l'individu ou la société qui se déclare lésé en violation de la Constitution peut en appeler à la Cour suprême, et obtenir que la loi d'Etat soit déclarée nulle cl non avcruie si telb^ esl l'oyiinion de la C:)ur.

Depuis 1868, plus de cent lois d'Etat ont eu ce triste sort, et la même destinée en attend sans doute bien d'autres dans l'avenir. De cette façon, lin champ d'action très étendu, qui était à l'origine l'apanage des Etats, a passé sous le contrôle du gouvernement national f)u. |»lus justement, du pouvoir judiciaire. Néanmoin>, la Cour suprême adopta tout de suite l'opinion que le quatorzième amendement ne privait pas les Etats particuliers de leurs pouvoirs de police — pouvoir très large et mal défini ]>erniettanf à l'Etat de prendre des mesures législatives en ce qui concerne le l»on ordre, la sécurité, l'hygiène et les bonnes mœurs de la communauté. La Cour suprême a, par suite, déclaré très souvent (pje les Etats peuvent voter des lois pour établir des écoles, des salles d'attente ou des compartiments de chemin de fer séparés pour les blancs et les nègres; et tant que les dispositions prises pour les deux races sont équivalentes, on ne considère pas ces lois comme créant des distinctions et par conséquent comme inconsfitutioimelles.

De mêm(^ les lois d'Etats qui interdisent le mariage entre citoyens de race blanche et de race noire, ne sont pas oppo-

l'union fkdkrale américaine 69

sées au princi})e df l'rgale protection des lois. De même encore, les lois d'Etats ([iii visent certaines classes particulières, par exemple le monde des mineurs, les membres de certaines professions ou des lois qui visent exclusivement les femmes et les enfants entant qu'elles s'appliquentégalementà toutes les personnes d'une même classe et sont destinées à maintenir le bon ordre, l'hygiène ou les bonnes mœurs de la communauté, ne sont pas considérées comme établies en violation du principe constitutioimel de l'égale, protection des lois. En d'autres ternies, ce principe ne requiert pas que tous les citoyens soient soumis à la même loi; il permet aux législatures d'Etats d'établir, dans la société, une classification basée sur les diiïérences de sexe, de profession, d'affaires et même de race, et de voter des lois pour chacune de ces différentes classes ; si ces lois sont raisonnables et ne s'opposent pas au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, elles sont inattaquables au point de vue constitutionnel.

En dehors des pouvoirs expressément attribués au gouvernement national et d(!S droits formellement retirés aux Etats, la Constitution fédérale abandonne tous autres pouvoirs aux Etats particuliers. Le domaine des i)ouvoirs de l'Etat est donc, en quelque sorte, un résidu.

Les droits qu'il n'r-st pas interdit d'exercer ou cpii n<ï sont pas délégués au gouvernement central appartiennent aux Etats particuliers. Les pouvoirs du gouvernement national sont énumérés dans la Constitution et peuvent, par conséquent, être vérifiés par l'examcu du texte constitutionnel. Les pouvoirs ([t>s Etats, au c<»ntraire, sont des pouvoii*s de « réserve '>, de u résidu » et ne peuvent être déterminés que par addition ou par soustraction. — Ils sont très étendus — bcancoup plus étendus et varit's ([uc 1( s