Faider. Droit de petilion, XXXIII

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Pour le Grand-Duché de Luxembourg, c’est la Constitulion du 17 octobre 1868, dans son article 27, qui dit : « Chacun a le droit d'adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou plusieurs personnes. »

En Espagne, la Constitution du 30 juin 1876, dans son article 13, reconnaît à tout Espagnol le droit d’adresser des pétitions au Roi, aux Cortès et aux autorités. IL faut remarquer la différence de rédaction qui existe entre ce texte et les précédents. Il semble que l’on ne considère pas le droit de pétition comme un droit naturel, mais au contraire comme une liberté réservée aux seuls Espagnols.

La même remarque doit être faite en ce qui concerne le Portugal, où l’article 28 de la Charte constitutionnelle de 1826 dispose que « tout citoyen peut présenter, par écrit, aux pouvoirs législatif et exécutif des réclamations, plaintes ou pétitions et aussi de leur dénoncer quelque infraction à la Constitution, en demandant devant l'autorité compétente que les auteurs de ces infractions soient rendus persornellement responsables ».

La constitution italienne va pius loin. Elle reconnaît bien, 1l est vrai, le droit de pétition, mais le limite d’une manière précise. En consultant l’article 57 du statut du 4 mars 1848, on voit que cette liberté n’est accordée qu'aux personnes majeures : « Toute per-

sonne majeure a le droit d'adresser des pétitions aux

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Chambres... » Sans doute, cet article ne vise que les pétitions aux Chambres et il sera permis à tout Italien de se plaindre aux autres autorités : mais, dans ce pays, les questions, que nous avons soulevées pour la France etl’Angleterre, ne peuvent se poser. La pétition à tendance politique ne sera donc examinée et discutée que si elle émane de personnes majeures. Le texte est formel et l’on écartera toute requête signée de femmes, de mineurs, ou d'individus privés de leurs droits politiques.

Cantrairement à ces législations, la loi constitutionnelle du 21 décembre 1867, sur les droits généraux des citoyens pour les royaumes et pays représentés au Reischtag autrichien, dans son article 11, reconnaît à tous le droit de pétition.

Enfin les constitutions roumaine, serbe, bulgare et grecque accordent à chacun la faculté de pétitionner

devant les autorités publiques du pays (1).

4. Constitution roumaine du 30 juin {866 modifiée en {879 et en 1884, art. 28 : « Chacun a le droit de s'adresser aux autorités publiques par voie de pétition. — Constitution serbe du 22 décembre 1888, art. 23 : « Chacun a le droit de s'adresser en son nom propre aux autorilés publiques par des pétitions. » et art..133 : « Chacun a le droit d'adresser à la Skoupchtina, par l’intermédiaire de sou Président, des pétitions et des plaintes.» — Constitution bulgare du 16 avril 1879, — Constitution grecque du 16-28 novembre 1864 art. 9. « Des pétitions écrites peuvent être adres

sées aux autorités... »

Même en dehors des Etats européens, ces idées de liberté se sont. propagées et nous voyons, dans quelques conslitutions d'Asie et d'Amérique, le droit de pétition accordé aux citoyens. Citons, à titre d'exemple, la Constitution mexicaine du 12 juin 1857 qui déclare inviolable Le droit de pétition, exercé par écrit et d’une manière pacifique et respectueuse. Mais ici, le double caractère de ce droit a été remarqué par le législateur: car, après avoir déclaré inviolable cette liberté de se plaindre, l’article ajoute: « mais il ne pourra être exercé en matière politique que par les seuls citoyens de la République ». Enfin les constitutions du Brésil du 24 février 1891, dans son article 9, et du Japon (11 février 1889), dans son article 30, accordent le droit de pétition à tous les sujets.

Nous en avons fini avec les constitutions qui recoanaissent d’une manière formelle le droit de pétition, et nous allons passer rapidement en revue les Etats qui ne placent pas cette liberté sous la sauvegarde de la constitution.

La Constitution allemande du 16 avril 1871 est muette sur le droit de pétition ; un seul droit est garanti : c’est l’indigénat commun. Les libertés, comme celles de conscience, de domicile, sont consacrées par des lois ordinaires. La constitution allemande laisse aux différents États le soin de déterminer les libertés qu'ils entendent donner à leurs sujets et nous croyons pou-

voir affirmer que tous les petits pays, que comprend

ro l'Allemagne moderne, reconnaissent le droit qui nous occupe, soit dans un statut, soit dans une constitution, soit enfin dans une loi organique. En passant en revue les principaux royaumes nous nous en convaincrons.

La constitution prusienne du 31 janvier 1850, dans son article 32, reconnaît ce droit à tout prussien et la constitution wurtembergeoise du 20 septembre 1819, article 36, dit : « Chacun a le droit, dans le cas d’agis- sements administratifs contraires à la loi et aux règlements, ou de retard dans une décision, d’adresser une plainte écrite à l'autorité supérieure ». [ei le domaine, dans lequel peut s’exercer la liberté du pétitionnaire, est très limité. Les constitutions bavaroïse et saxonne vont plus loin. Elles placent le droit de pétition sous la garantie de la Constitution et reconnaissent à chaque particulier le droit d'adresser des pétitions et des plaintes, sur une prétendue violation d'un article constilutionnel. Dans ces deux royaumes, le droit de pétition est non seulement placé sous la garantie de la Constitution, mais c’est lui qui sert de garantie à toutes les autres libertés.

Enfin, et pour terminer l'étude des législations étrangéres sur cette question, nous remarquerons que la Constitution danoise, du 5 juin 1849, revisée et promulguée le 28 juillet 1865, la constitution norvégienne du 4 novembre 1813 et celle de la Suède du 6 juin 1809 sont absolument muettes sur le droit de pétition. II

n’en faudrait pas conclure pour cela que cette liberté

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wexisle pas. Au contraire, les différents règlements des Chambres établissent les règles suivant lesquelles les requêtes seront examinées (1).

Tels sont les principaux Etats modernes où le droit de pétition est reconnu implicitement ou explicitement Ailleurs, nous sommes en présence de monarchies absolues et nous n’y rencontrons pas cette liberté de pétitionner telle que nous la comprenons. Sans doute, la plainte est toujours admise, parce que ce droit a toujours existé, même sous les gouvernements les plus despotiques ; mais, comme, dans ces pays, il n’existe pas d’assemblée émanant de la nation et se trouvant en communion d'idées avec elle, il n’y a pas place pour le droit de pétition sous sa forme politique. En Russie, par exemple, où le principe fondamental du gouvernement a toujours été l’autocratie pure (2), nous ne trouvons pas trace de ces libertés qui sont à la base du droit public des États modernes.

Nous venons de rechercher si les différentes législations accordent la jouissance du droit de pétition à

leurs sujets : mais nous n’avons eu en vue que les

1. V. Dareste, op. cit. el Demombynes. Les Constilutions européennes. %* Edition.

2. L'article 9 de l’Instruction adressée par Catherine II le 11 mars 1768 à la conmission de codification disait : « l'Empereur est autocrate » et l’article premier des lois fondamentales de l’Empire répète le même axiome politique : « l'Empereur est souverain autocrate et absolu ».

individus. À côté des individus, agissant dans un intérêt | privé ou même parfois dans un intérêt général, il y a les collectivités, les groupements, que ce soient des autorités constituées comme les conseils municipaux, les conseils généraux, ou que ce soient des associations, des corporations. Ce sont ces groupements qu'il nous faut examiner.

Avant d'aborder cette étude, on doit se garder d’une confusion, qui a été faite très fréquemment. Il ne faut pas confondre, avec le droit d'envoyer des pélitions collectives, c’est-à-dire, signées par plusieurs personnes, celui d'adresser des requêtes en nom collectif. Les pétitions collectives ne sont généralement pas interdites et l’on ne peutjuère constester à plusieurs individus Îe droit de se réunir et de signer sur une même feuilleune pétition, à l'adresse des autorités compétentes pour Ja recevoir. Toute autre est la pétition en nom collectif : c’est celle qui est présentée au nom de plusieurs individus, formant un corps délibérant, comme étant l’expression de la volonté de ce corps « ut universitas ». Elle suppose une délibération prise par un groupement, une majorité qui, ayant lié la minorité, adresse la requête au nom de tous. Ainsi, tous les membres d’un conseil général, pris individuellement, auraient le droit de signer une pétition : mais si, celte même pétition était votée par les mêmes personnes, au nom du conseil général tout entier, ce serait une pétilion en nom

collectif. La question étant ainsi posée, il faut nous

demander si les groupements ont la jouissance du droit de pétition, si, dans notre législation, les pétitions en nom collectif sont autorisées.

Le Chapelier, dans la séance du 9 mai 1791, disait : « Le droit de pétition, tout citoyen doit l'exercer par lui-même, d’après ces principes que les citoyens ne peuvent déléguer que les droits qu’ils ne peuvent pas exercer. De là, il résulte que nul corps, nulle socièté, nulle commune ne peut exercer le droit de pétition sous un nom collectif, que la pétition ne peut être faite qu’au nom de ceux qui l’ont signée ». Cette théorie de Le Chapelier fut admise sous la Révolution et c’est, en se basant sur cette idée, quele caractère essentiel du droit de pétitionner est d’être individuel, que les lois de l’époque révolutionnaire ont écarté les pétilions en nom collectif.

La loi du 22 mai 1791, dans son article premier dispose : « le droit de pétition... ne pourra être exercé en nom collectif par les corps électoraux, judiciaires, administratifs, ni municipaux, par les sections de communes, ni les sociétés de citoyens ». Plus tard, la loi du 25 vendémiaire de l’an III interdit, dans son article 2, toute adresse faite en nom collectif et ia Constitution du 5 fructidor de l'an III reproduit cette prohibition dans son article ‘364; elle y apporte cependant une certaine restriction. L’interdiction reste entière pour les associations, mais pour les corps constitués, on fait une

distinction entre les pétitions portant sur des objets

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rentrant dans leurs attributions et celles touchant à des points de politique générale, placés en dehors de leurs attributions : la Constitution se montre plus sévère pour les unes que pour les autres, elle proscritles secondes et autorise les premières (1).

La Constitution du 22 frimaire an VIII, dans un article 83, interdit toute pétition faite en nom collectif. Mais les chartes de 1814 et de 1830 ne reproduisent pas Pinterdiction insérée dans les Constitutions antérieures et de là on avait déduit que cette prohibition n’existait plus, que les corps constitués, comme les tribunaux, les conseils de département, pouvaient présenter des adresses aux Chambres.

Aussi, le 28 février 1835, la Chambre des Députés admet-elle une pétition des membres du tribunal civil d’Argentan, relative à l’organisation judiciaire. Cette thèse fut très vivement combattue et certains auteurs se refusaient à l'admettre, prétendant au contraire que les prohibitions des lois de la Révolution restaient toujours en vigueur, tant qu’elles n'auraient pas été

abrogées par un texte formel (2). D’ailleurs cette idée

1. Art. 364 de la Constitutio1 du 5 fructidor an III : « Les pélitions doivent être individuelles ; nulle association ne peut ea présenter de collectives, si ce n’est les autorités constituées et seulement pour les obje's propres à leurs attributions ».

2, V. M. de Serrigny. Traité du droit public des Français. Tome II. p. 515 et suivantes,

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finit par l'emporter et, depuis un demi-siècle, en France, les pétitions en nom collectif sont interdites.

Cela résulte de deux précédents. Dans la séance de PAssemblée Législative du 21 mai 1851, M. Noël Parfait demande la radiation du procès-verbal de deux pétitions émanant de conseils municipaux; il s’exprimait en ces termes: « Ces deux délibérations sont illégales. Les conseils municipaux, aux termes de la loi de 1837, peuvent exprimer leurs vœux sur tous les objets d'intérêt local; mais ils ne peuvent faire ni publier aucune protestation, proclamation ou adresse. Elles sont radicalement nulles. Les avoir envoyées à l'Assemblée, c’est avoir manqué de respect à notre Assemblée qui ne peut, en aucun cas, se rendre complice» ne fût-ce que par son silence, de la violation de la loi... Je demande que l’énonciation de ces deux pétilionss dont j'ai parlé, soit rayée du procès-verbal ». M. Île Président Dupin répondit que l’ordre de faire procéder à l’annulation desdites délibérations avait déjà été envoyé aux préfets (1).

Autre précédent plus récent : en 1871, la deuxième commission des pétitions fut saisie d’une adresse, émanant du Conseil municipal du Puy, et réclamant le vote par circonscription électorale. Dans la séance du 13 mai de cette année, M. Delorme, rapporteur, fait connaître qu'une question préjudicielle s’est élevée sur

1. V. M. Pierre. Traité de droit politique, électoral et pariementaire. Varis, 1893, p. 581.

Ep l'origine de cette pétition : celle de savoir si elle ne renfermait pas un vice constitutionnel qui en empéchait Pexamen. Le rapporteur rappelle alors les différentes lois qui définissent l’organisation et les attributions des conseils municipaux. Elles ne nous paraissent laisser aucun doute à cet égard. « Le Conseil municipal, dit l'article 24 de la loi de 1837, peut exprimer son vœu sur tous les objets d'intérêt local. Il ne peut faire ni publier aucune protestation, proclamation ou adresse ». L'article 28 de la loi du 21 mars 1831 sur l’organisation municipale disait déjà : « Toute délibération de Conseil municipal, portant sur des objets étrangers à ses attributions, est nulle de plein droit ». Ces dispositions ont été reproduites dans les lois de 1855 et dans l’article 72 de la loi du 5 avril 1884 (1).

En 1871, M. Delorme disait : « Il nous importe peu qu’il s’agisse de proclamation, d'adresse ou de pétition : dans tous les cas, il y a nullité : Le caractère du droit de pétition est d’être individuel. » Ces idées ont prévalu, non pas cependant sans discussions, car, dans cette même séance du 13 mai 1871, M. Brisson, répondant au rapporteur, faisait observer qu’on ne devait

pas considérer le droit de pétition comme un droit indi-

4. Ariicle 72 de la loi du 5 avril 4884 : « Il est interdit à tout conseiller municipal soit de publier des proclamations et adresses, soit d'émettre des vœux politiques, soit, dans tous les cas prévus par la loi, de se mettre en communication avec un ou plusieurs

conseils municipaux ».

viduel : « Ce serait, disait-il, commettre une hérésie démocratique ». Cependant, l'Assemblée donna raison au rapporteur de la Commission ; mais, avant le vote, il fut reconnu que tous les conseillers municipaux avaient le droit d'envoyer des adresses, en faisant suivre leur signature de la qualification de « conseiller municipal », à la condition ne pas pétitionner comme représentant de la commune.

Il ressort éjalement d’une circulaire du ministre de la justice du 3 juin 1862 que les corporations d'officiers ministériels et d’officiers publics ne peuvent, non plus que leur chambre de discipline, ni transmettre directement, au Conseil d'État et au Sénat, des mémoires contenant des observations, explications ou critiques délibérées en commun sur des lois en discussion, ni surtout solliciter l'adhésion des autres corporations de la même profession, pour donner à l’envoi de leurs mémoires le caractère d'une démarche collective.

Pourquoi leléjislateur français s'est-il refusé, presque de tous temps, à reconnaitre la jouissance du droit de pétition aux autorités constituées et aux associations?

Il y a à cela une raison historique. Les corporations avaient été très puissantes dans l’ancienne France et lindividu se trouvait absorbé par elles. On voulait éviter le retour de ces abus et préserver la liberté des personnes. En accordant la jouissance du droit de pétition aux corps constitués et aux associations, on por-

tait atteinte à la liberté des signatures. Üette liberté

ne restait plus entière et cela, par suite de cette faculté d'absorption’ qui fait que les groupements usurpent toujours sur chacun des membres qui les composent.

De plus, nous pensons que les lois de la Révolution n'ont pas été abrogées dans leurs dispositions visant les adresses présentées en nom collectif. Elles ont toutes défendu ce mode de pétilionnement et aucune loi postérieure n’est venue lever cette prohibition. Les lois constitutionnelles de 1875 sont muettes sur le droit de pétition, nous l'avons vu ; les règles, admises antérieurement à elles, restent donc toujours en vigueur sur ce point. De nos jours, aussi bien que sous l’empire des Chartes de 1814 et de 1830, le droit de pétition en nom collectif doit être interdit.

Nous en conciuons que des groupements n’ayaut pas d'existence légale ne peuven‘ présenter d’adresses en nom collectif après délibération et comme représentant le vœu de la majorité. Nous allons même plus loin et nous disons que les corps constitués et les assemblées délibérantes, reconnus par la loi, ne peuvent pas davantage pétitionner en nom collectif, sans sortir des attributions qui leur ont été conférées. IT faudrait qu'une 51 formelle vint leur accorder ce droit. Par exemple, les juges d’un tribunal pourront parfaitement, en leur nom propre, envoyer une pétition aux Chambres ; cette pétition pourra même être signée de tous les membres qui comosent le tribunal ; mais

le tribunal tout entier, en corps, ne pourra pas faire

une manifestation de cette nature. Les juges, en un mot, pourront parler en leur nom propre, pas en celui du tribunal (1).

Il en sera de même pour un conseil général, pour une associalion même reconnue par la loi. Les membres pourront agir ut sénquli, mais toute pétition, adressée au nom du conseil général tout entier, au nom de l’association, serait illégale. Par application de ces principes, nous devons dire aussique l’armée n’au. rait pas le droit d’envoyer de ees sortes de requêtes. Chaque militaire a un droit individuel de pétition, sous réserve, bien entendu, de l’autorisation nécessaire en pareil cas. 4

Telle est larègle admise dans la législation française. En parcourant les législations étrangères, nous verrons que ces principes n’ont pas été partout suivis.

L'article 21 de la Constitution belge est ainsi conçu : « Les autorités constituées ont seules le droit d’adresser des pétitions en nom collectif. » IL y a donc là une grande différence de principe avec ce qui existe chez nous. Le projet de la Constitution portait les mots : corps constitués ; une discusion s'est engagée et l’on a remplacé corps constitués par autorités constituées.

Cette substitution a son importance, car parmi ces au-

1. V. séance de la Chambre des députés du 28 février 1835 au Moniteur du 29.

2. V. loi du 6, 12 décembre 1870, Constitution de 1791, titre IV, art. 12. Constitution de l’an VIII, art. 84:

torités constituées, ne rentrent pas les associations et les clubs politiques. La Constitution n’accorde ce privilège qu'aux corps institués par la loi et qui exercent, par délégation, une partie de la puissance publique, comme les tribunaux, les conseils provinciaux, communaux. On doit même admettre que le droit de pétition appartient à toutes les communautés reconnues par la loi, comme les universités, les académies, les chambres

de commerce, enun mot à tous les corps qui rentrent dans la qualification de corps constitués dont se sert

l’article 446 du code pénal belge. Il leur est permis de pétitionner relativement à des objets autres que les intérêts généraux dont la garde leur a été confiée (1). D'ailleurs, la constitution belge n’a fait que se conformer aux précédents historiques, car François II, dans sa dépêche du 18 mars 1793, accordait déjà la liberté de pétitionner aux corps constitués.

La Constitulion des Pays-Bas n’accorde ce droitqu’aux corporations légalement reconnues,et quand ilse rapporte à des matières de la compétence de cette corporation (2).

La Constitution italienne, dans son article 38, accor-