I.K SUFFRAGE UNIVERSEL

raison que leur iiilcrxculiou ail des elïels iiialleudus et regrettables.

L'administration joue ainsi un rùie modérateur qui €st souvent fort utile, mais ce rôle modérateur ne s'exerce pas généralement dans le sens que nous venons d'indi(juer nécessaire, celui de la proleclion de Findividu ct)ntre la eollcclivité ; il constitue un simple Iroltement, une résistance.

Dans un gouvernement monarchique, la résistance de l'admi nistration peut être utile parce qu'elle force le souverain à rélléchir ; elle est sans grand inconvénient parce que le monarque brise la résistance sans peine lorsque ce qu'il estime être le bien public l'exige.

Dans une démocratie parlementaire, nul n'est assez foi-l pour briser cette résistance. Un ministre doit toujours couvrir sa responsabilité devant une assemblée et, pour lui, c'est prendre une grosse initiative que de passer outre à l'avis de ses bureaux, d'autant pbis que son instabilité ne lui permet pas de compter sur la continuité d'une conception personnelle.

Une bureaucratie centralisée est donc un contre-sens dans une démocratie, surlout à iorrae parlementaire.

On y accusera les bureaucrates d'incompréhension, de routine, si consciencieux et si distingués- qu'ils puissent être personnellement. Tous leurs efforts personnels ne pourront rien contre le vice fondamental d'un système mal équilibré. C'est dans le jeu même de la constitution que la démocratie doit trouver les limitations nécessaires de sa puissance.

Dans l'ancienne Athènes, l'assemblée des citoyens n'avait pas le droit d'initiative, elle ne votait que par « oui » ou par « non ». C'était le Sénat qui rédigeait les lois. Une procédure très complexe imposait des lenteurs voulues au vote de tout projet modifiant les coutumes, et des « Gardiens des lois » avaient le pouvoir de s'opposer à la mise en discussion de projets contraire» aux lois fondamentales.

En Suisse, les ministres sont élus pour trois ans par les deux Chambres, et le système fédératif limite l'un par l'autre le pouvoir fédéral et le pouvoir cantonal. Le référendum, national ou cantonal, établit un nouveau frein.

Aux Etats-Unis, l'action du gouvernement fédéral est complétée par celle de la Cour suprême, qui a le droit de rejeter les lois comme pouvaient le faire les « Gardiens » d'Athènes.

Nous étudierons plus loin quels freins peuvent être créés dans

notre pays ; il nous u i)aru souluuiunl iicccssaiie ici, en affirmant le principe du suffrage universel comme le seul conforme à la conception moderne, de démontrer en même temps la nécessité de l'org'nniser.

Nous devons faire sur ce point l'éducation du jiays. On ne devient pas spontanément citoyen quand, pendant des siècles, tous les ancêtres ont été sujets. Une pareille transformation ne peut s'opérer que lentement, el il n'y a pas d'autre école que l'expérience pour la préparer. Un des meilleiu's moyens d'acquérir celle expérience est de pratiquer l'association sous toutes ses formes.

L'association n'est pas, comme le pensent certains théoriciens, une aliénation de la liberté, mais un usage de celle-ci. La liberté ne vaut que par l'emploi qu'on en fait. C'est en apportant son concours à telles ou telles sociétés par la parole, par l'action, par l'argent, que chaque citoyen peut faire triompher ses vues. Le nombre des membres el la richesse de chaque association prouvent l'inlércl que les citoyens portent à l'idée qu'elle soutient. La formation incessante de nombreuses associations, qui se développent ou disparaissent, est la i)reuve manifeste de la vie politique de la nation. Une république où ne se produirait pas ce grouillement serait dans un état de torpeur qui appellerait à brève échéance une des formes de la tyrannie. Loin de se plaindre de cette multiplication des sociétés, des cotisations toujours plus nombreuses à payer, on doit se convaincre que c'est là une nécessité à laquelle il faut se soumettre avec une joie patriotique.

Il en coûte toujours quelques efforts d'être un citoyen libre: les hommes qui ne savent pas faire les efforts nécessaires ne sonl dignes d'être que des esclaves, et fatalement ils le deviennent plus ou moins vite par la force des choses.

Nous ne devons pas croire que nos efforts son-t vains parce qu'ils sont faibles en face de la tâche à accomplir. Aucun effort n'est perdu dans le monde, pas plus qu'aucune force naturelle. Rien ne se perd. Les idées ont une force d'expansion impossible à apprécier. Une fois émises, elles flottent dans l'air où il semble que chacun les respire. Quoi qu'en disent des pessimistes, les idées justes ont un jioids ]>lus grand que les autres. Elles ne sont justes qu'au moment considéré, mais elles servent à l'humanité à y poser un moment le pied pour monter plus haut vers cet idéal de justice dont elle se rapproche sans cesse.

La Constitution

Dans l'ancien régime français, la royauté el la noblesse héréditaires, associées au clergé, puissance permanente par sa constilulion et par la mainmorle, fournissaient les chefs de la nation, de par des droits conquis par la force ou arrachés par l'astuce ou la terreur religieuse. Les communes possédaient, elles aussi, leurs droits obtenus par la force ou à coup d'argent.

Tous les droits politiques, aussi bien que les droits sociaux, n'étaient que l'expression de « privilèges » gagnés par chaque particulier ou chaque groupement, privilèges sans cesse révisables par la force dès que l'une des parties croyait pouvoir reprendre ce qu'elle avait cédé. Telle est encore, au fond, la conception sur laquelle sont basées les organisations politiques de la plupart des pays européens, y compris l'Angleterre malgré son libéralisme pratique.

Guillaume II proclamait, il y a peu de temps encore, qu'il était roi de par son propre droit.

Nous ne pouvons nous étendre longuement sur les raisons pour lesquelles ce régime devint intolérable à la France plus rapidement qu'aux autres nations. Peut-être faut-il y voir un effet de la conception immobiliste de l'Eglise catholique romaine qui entrava l'évolution, peut-être n'y a-t-il là qu'une conséquence du génie plus vif de la race ; peut-être encore ne doit-on rendre responsable de ce fait qu'un ensemble de circonstances et d'erreurs personnelles ; ce qui est certain c'est que le fait se produisit et qu'il amena la Révolution française.

Les autres pays, bien que violemment secoués par les soubresauts de cet événement capital, réussirent à se modifier, à trouver des régimes transactionnels grâce auxquels ils ont jusqu'ici évité ce bouleversement du droit politique ancien ; mais, en France, la Révolution fut complète ; tous les privilèges furent supprimés et la Société dut se reconstituer sur une base nouvelle.

2/0 IDLKS MODEHM.S

("es privilèges élaienl devenus lelleiiiciil abusifs, la société apparaissait tellement artificielle, qu'il sembla à tous les philosophe-, cl ;i lous les hommes dadion ([u'il fallait revenir au droit de ualui'c et prendre comme fondement le principe de l'égalité des di'oils de lous les hommes.

Le principal théoricien du droit nouveau, celui qui traduisit le mieux les aspirations de ses contemporains, fut J.-J. Rousseau. Sous l'inspiration de la culture classique et de la croyance en l'absolu développée dans les esprits par des siècles de croyance catholique, Rousseau, et ses disciples plus encore que lui, prétendfrent mener jusqu'aux conséquences les plus extrêmes les principes qui leur paraissaient vrais.

<( Puisque la royauté, dit Saint-Jusl, est la source de tous les <( maux, sa suppression ne peut être que la source de tous les " biens. >■

Cette phrase typique montre la confusion établie dans les esprits d'alors entre une institution et les abus qui peuvent en découler. Elle nest, en réalité, qu'une paraphrase de la conceplion bien plus générale de Rousseau (|ui dit que la civilisation étant la source de tous les maux, il faut revenir à l'état de nature dans lequel tous les hommes doivent être théoriquement bons.

En réalité, l'homme à l'état de nature n'est ni bon ni mauvais. Dans la « nature » ces mots de bon et de mauvais n'ont pas de sens ; la nature est indifférente. L'homme primitif est le plus souvent cruel, mais c'est par inconscience ; il a des passions et des sentiments qu'il cherche à satisfaire sans se préoccuper de son voisin. Ces passions et ces sentiments deviennent utiles ou nuisibles à lui-même et à la société qu'il crée, suivant les conditions de l'évolution de cette société. C'est quand il s'aperçoit de cette utilité ou de cette nocivité qu'il a la conception du bon et du mauvais. Cette conception est donc un produit de la civilisation. Quand cette conception est née, elle produit, souvent instinctivement, de grands dévouements ; elle dégénère vers le mal voulu si l'homme est vicié.

Le but de la civilisation est d'orienter les passions et les sentiments vers le bien. Elle n'y réussit pas toujours et il arrive que des hommes se servent de la civilisation pour faire le mal. Mais si on la considère dans un large ensemble à travers les âges, ont peut affirmer qu'elle adoucit la violence naturelle de l'homme, et, par là, elle l'améliore plutôt qu'elle ne le corrompt.

1 A ( OiNsininioN 271

Nos clïoiis doiveiiL donc leudru, non pas à suppniiicr lu civilisation, mais à eu corriger les défauts, à en léprinier les abus par un travail leiit et [>atieul, sans nous indigner d'écarts uionienlanés, et sans nous attendre à trouver de niiriliques remèdes qui, basés sur une idée absolue, doivent l'atalement se heurter bientôt à la loree des choses.

Les formes de Gouvernement ne peuvent donc pas constituer une panacée pour la guérison de tous les maux de l'humanité. Elles ne sont qu'un procédé plus ou moins perfectionné pour faciliter la marche de 1 humanité vers ce mieux-élre général qui doit être la préoccupation de toutes les âmes généreuses. Nous avons vu que l'expérience avait démontré que cette marche vers le mieux-étre général était le mieux garantie par la représentation de tous les citoyens près du Pouvoir, soit pour discuter avec ce Pouvoir, soit pour le contrôler.

Lorsque la France se trouva, en 1871, en face de la nécessité de s'organiser comme un pays libre, elle chercha tout naturellement des inspirations dans le pays qui avait organisé à cette époque le régime de plus grande liberté. C'était l'Angleterre, qui avait trouvé dans le régime parlementaire une solution en apparence parfaite.

Le mot de Parlement était, d'ailleurs, resté populaire en France parce que, à travers les âges, les Parlements de nos provinces s'étaient constamment dressés contre les abus du Pouvoir royal.

Le régime parlementaire anglais fut donc adopté dans son ensemble, avec les règles que la pratique anglaise avait démontrées les meilleures pour le Parlement anglais. Ajoutons que les auteurs de la Constitution de 1875 étaient, en majorité, monarchistes, et qu'ils avaient toujours l'arrière-pensée de ménager un retour possible de la royauté.

Il existe cependant entre les deux pays des différences essentielles.

En Angleterre, après une Révolution aussi sanglante que la nôtre, mais de caractère uniquement politique, la royauté et la noblesse ont su rester populaires, ne pas être trop oppressives, de sorte que le peuple anglais subit encore sans révolte la domination de ses rois et de ses lords, qui ont su faire les concessions que leur imposaient les circonstances, et ne se sont jamais déracinés comme la royauté et la noblesse françaises. Alors que

IDEES MODLIJ.NL.S

le rt'gimc fraiitjais est obligaloiremcnl un nouveau régime, le parlenienlarisme anglais est l'aboulissement d'une évolution.

En France, la Révolution l'ut sociale autant que politique ; elle lui causée par rexasj)éralion de la bourgeoisie et du peuple contre des pouvoirs devenus horriblement oppressifs.

Il semble bien à des signes nombreux que le moment approche où l'Angleterre fera, elle aussi, sa révolution sociale. Ce que nous croyons surtout devoir faire remarquer ici, c'est que la première manifestation de cet esprit nouveau en Angleterre consiste en une protestation contre la Chambre des Lords, une tejitative pour la supprimer, c'est-à-dire, en fait, pour supprimer le régime parlementaire tel qu'il a fonctionné jusqu'ici.

Cette remar([ue a sa valeur en ce qu'elle nous montre que le -y-lème parlementaire anglais, avec toutes ses règles spéciales, n'a aucune vertu absolue et que la démocratie montante le combat. Il s'est trouvé être une formule heureuse pour l'Anglelorre d'une certaine époijuc parce qu'il a traduit fidèlement la >iluation sociale et politique du pays, mais sa vertu fut purement contingente.

En Angleterre chaque classe, nous serions prescjuc Icnl(3 de dire chaque Anglais, a conquis des privilèges, et le gouvernement anglais n'est que !a résultante de l'action de ces divers privilèges. Il n'y faut chercher aucune idée de droit théorique et abstrait, comme dans notre Déclaration des Droits de l'homme, aucune conception de l'égalité des citoyens.

Les deux Chambres anglaises représentent deux classes qui -•iègent à part, comme cela avait lieu dans nos Etats Généraux avant 1789. Les Lords sont les conquérants, la Chambre des Communes représente les conquis. Un équilibre s'est établi entre les deux races, mais ce simple exposé suffit à faire entrevoir que le mécanisme qui convient à ce pays aristocratique ne peut convenir à un pays démocratique où les classes n'existent plus, où l'égalité politique est absolue.

Le système parlementaire anglais est essentiellement un système aristocratique. Il exige que chacun admette la hiérarchie politique, la discipline des partis. En Angleterre, un dépulé est rarement nommé ministre sans avoir passé par une filière où il conquiert en quelque sorte ses grades dans un parti organisé solidement et toujours prêt à prendre le pouvoir. A côté du gouvernement en fonction, celui de l'opposition est

formé, au moins dans ses grandes lignes. Les hommes *de ces cadres en disponibilité savent quel poste ils peuvent être appelés à remplir, quel ministère ils peuvent être appelés à dir ger. Ils se tiennent au courant, et il n'est pas rare, dans les circonstances importantes, de voir le ministre en fonctions consulter son remplaçant éventuel.

Comment tout ce mécanisme pourrait-il s'appliquer à un pays démocratique, passionnément égalitaire, même avec les correctifs imaginés par nos inventeurs de constitutions ? Où trouvet-on chez nous ces trois pouvoirs d'origine différente, préoccupés d'établir une entente entre des intérêts que chacun d'eux défend.

Comment un pareil système pourrait-il convenir à un pays où le suffrage universel est le seul souverain ?

Des hommes bien intentionnés se sont avisés que, par certains procédés, un mode nouveau de scrutin, ils arriveraient à constituer dans notre pays ces grands partis dont l'existence leur paraît si admirable dans le pays voisin. C'est là une simple illusion ; le régime démocratique ne se prête pas à cette discipline étroite et continue qui n'a jamais existé dans aucune république démocratique. A mesure que la démocratie gagne du terrain en Angleterre, on peut constater que les grands partis se désagrègent. Ou peut le regretter théoriquement, il ne dépend de personne de les faire revivre parce qu'ils ne s'adaptent plus au milieu nouveau.

La sagesse ne consiste pas à essayer de violenter les règles naturehes pour les soumettre à un idéal théorique, elle consiste à les utiliser, à les discipliner. L'homme sage n'essaie pas d'arrêter une rivière par une digue, il la canalise et dirige son cours.

Pour déterminer des principes et des règles pratiques susceptibles de répondre aux besoins de notre démocratie, il nous faut examiner de près la machine gouvernementale de notre pays.

Ainsi qu'il convient dans une démocratie, c'est le Suffrage universel que nous trouvons à la base de toute autorité. Cela est logique puisque, dans notre conception moderne, toute autorité s'exerce en vertu d'une délégation des dirigés.

Nous avons dit, dans le chapitre précédent, notre avis sur les j)rincipaux modes de scrutin, mais un point plus important encore appelle notre attention.

Qu'il s'agisse d'un conseiller municipal, d'un conseiller gène-

2/4 IDIÎES MODERNES

liil. tl'iin député ou criiu sénateur, la (|ueslion posée à l'électeur est toujours la nièuie : celle de l'opinion i)olitique.

Assurément, dans un pays tel (jue la France qui a un long passé monarchique, aristocratique et clérical, il est difficile à un gouveinement démocratique de ne pas combattre, sur tous les t(M'i-ains, dos adversaires irréconciliables qui disposent d'une grande partie de la richesse nationale, d'un reste de prestige sur les humbles habitués à leur obéir de père en fds, de l'inl'iucnce mondaine des salons (jui n'est ])as négligeable, de la puissance que la religion met au service de la cause cléricale et réactionnaire. Cependant, nous pensons que la République aurait intérêt à poser plus nettement les questions, à difi'érencier les scrutins suivant \vs cas ; à permellre à l'électeur d'exprimer son sentiment d'une manièie plus souple et plus variée.

11 semble bien que notre système de consullation directe uniforme est vraiment par trop simpliste et qui! doit exister des procédés de nature à tenir mieux compte des besoins différents des citoyens dans les diverses ordres d'idées. Par exemple, les affaires municipales ne paraissent pas devoir être soumises au même collège électoral que les affaires concernant la politique générale intérieure ou extérieure.

Une municipalité a i)rincipaiement à s'occuper des questions locales ; on peut donc supposer que les organes des intérêts locaux seront les mieux fondés à désigner ceux qui do'vent les solutionner. En adoptant cette base, nous nous rapprocherons d'ailleurs de l'organisation municipale qui avait poussé des racines si fortes sur notre sol qu'elle a traversé l'ancien régime sans sombrer ; cette organisation étant autochtone doit m'eux s'adapter à notre tournure d'esprit.

Les organes des intérêts locaux sont : les chambres de commerce et de travail dans les villes, les syndicats agricoles, industriels ou fonciers, diverses sociétés telles que celles des j^'udhdmmes, enfin la réunion des pères de famille. Suivant l'importance de ces divers groupements, chacun deux pourrait envoyer un nombre vaiiable de rejjrésentants au Conseil mur.icipal, et il semble bien ([n'une telle as^embl'Ae représenterait j^liis exactement les intérêts municipaux que ne le font les élus actuels portés sur une liste en vei'tu de considérations purement politiques.

L'n [lareil collège électoral ne pourrait évidemment être réuni

que dans les villes dune certaine importance ; mais il semble assez généralement admis aujourd'hui, par tous les rélormateurs, qu'une même organisation municipale ne peut convenir aux conununes urbaines et aux communes rurales.

On a bien souvent appelé l'attention sur l'impossibilité pour les très petites communes de constituer un loyer de vie. Sur 36.000 communes, 17.000, c'est-à-dire près de la moitié, n'ont pas 500 habitants, chiffre qui correspond environ à 125 électeurs. Il paraît vraiment dillicile de trouver, dans un milieu aussi restreint, un conseil capable de gérer les multiples intérêts qui sont confiés par la loi à l'administration communale.

Le remède consisterait-il à reporter au canton les attributions des communes, comme le demandaient déjà Sieyès à la Constituante, le Comité de Constitution à la Convention, et comme l'a proposé M. Paul Deschanel, il y a quelques années? Assurément, le Canton est, en France, un groupement solide, mais la Commune est entrée dans les mœurs ; elle a pour elle sa longue existence, les habitants y sont attachés et, en beaucoup d'endroits, sa suppression heurterait violemment les idées locales. C'est la Commune qui a été le grand facteur de l'émancipation politique et sociale ; c'est elle qui a permis de lutter contre les privilèges de l'ancien régime, de les limiter d'abord, puis de les supprimer. On voudra bien remarquer encore que, le plus souvent, ces très petites communes n'existent que dans les pays pauvres, sans grands moyens de communication, et que le canton est déjà d'une étendue un peu grande pour que le choix des hommes s'exerce en connaissance de cause.

Le paysan de France a l'esprit lent, mais il possède un gros bon sens ; il est méfiant vis-à-vis de tout étranger et n'a confiance que dans les gens qu'il coudoie dans la vie journalière. Si vous venez lui proposer de choisir, pour gérer ses intérêts immédjats, entre deux messieurs de la ville ou même du cheflieu de canton, entre deux hommes qui ne lui sont connus que par des affiches où chacun renchérit sur le concurrent, au milieu de déclarations de principes qui, souvent, lui paraissent aussi incompréhensibles les uns que les autres, le paysan se désintéresse des résultats. Toute cette phraséologie politique lui paraît du verbiage. Mais il est homme et mène une existence rude ; un agent électoral le guette sur le seuil du cabaret ; comment résister à l'attrait dun verre de vin ou de liqueur qui

2/6 IDKKS MOOKliNKS

lie i-oùlc ritMi, cil (•cliange d'iiii hiillct:!! de vole auquel il tient si peu ? Il acceplera le verre de l'agcnl qu'il connaît le mieux personnellemenl, à moins qu'il ne veuille profiler de la silnalion et qu'il n'accepte les offres des deux ou des nombreux agents, Muillc à déposer dans l'urne l'nn (luelconque des bulletins au hasard. S il résiste à ces tentatives de corruption, son vote n'en sera pas, le plus souvent, plus réfléchi. Il votera comme le lui dira l'agent électoral (ju'il connaît le mieux, ou pour le candidat (]ui a la poignée de main le plus facile. Il ne pourra en être autrement (]iie le joui- où le choix qu'on lui demande sera mieux précisé.

Dites-lui (juil s'agit de choisir des hommes capables de régler la répartition des impôts, de veiller à l'entretien des roules et (pi'il aura un autre vote à exprimer sur les questions polfliques auxquelles le maire n'aura rien à voir. Il vous comprendra et, comme il sentira que son intérêt direct est en jeu, soyez sûrs qu'il aura son candidat et qu'il y tiendra. Mais ne lui faites pas de liste trop longue ; il s'y perdrai!, il retomberait dans son incertitude, c'est-à-dire d'ans son indifférence. A notre avis, la nomination d'un maire assisté, suivant les cas. de un ou deux adjoints, constitue le maximum de ce qu'on peut demander normalement aux électeurs de la plupart des communes rurales.

En fait, la liste, dans nos campagnes, prend toujours le nom d'un homme et c'est pour cet homme qu'on vote ; les autres ne sont presque que des figurants, sauf exceptions bien entendu.

On est obligé de reconnaître ,que ce système ne nous assure pas toujours des administrateurs capables ; il arrive assez fréquemment que c'est l'instituteur qui est le véritable administrateur parce que le maire manque des lumières suffisantes ; cela prouve que le rôle du maire e%t mal défini et trop vaste. Nous de\'ons donc chercher à mieux préciser ce rôle.

Nos réflexions nous amènent à penser que, peut-être, n'en serait-il plus de même si la vie délibérante était reportée au canton, sans que le maire fût défpossédé de ses fonctions. Chaque municipalité pourrait envoyer un ou plusieurs délégués, suivant l'importance de la commune, constituer au chef-lieu de canton le conseil délibérant, cl on pourrait alors espérer que cette assemblée trouverait dans son sein les hommes nécessaires à la direction des affaires cantonales. Elle pourrait même

LA CONSTITITIOX 2/7

prendre ces lioniines en dehors d'elle-même, à coiidilion expresse qu'elle prit des hommes résidant aans le pays depuis longtemps (dix ans, par exemi)le). Il semble tpie 1(> juge (h' )>aix pourrait avantageusement faire partie, de droit, du conseil délibérant à titre consultatif, sans pouvoir être magistral cantonal. Ses avis seraient souvent précieux.

Dans ce conseil cantonal, nous admettrions, en plus des délégués des communes, les représentants des organes constitués ainsi que nous l'avons dit plus haut, lorsqu'il en existerait dans le canton.

Il semble que les intérêts locaux seraient ainsi représentés dans des conditions convenables, et que les maires, faisant partie du conseil délibérant, pourraient agir dans leur commune de manière à coordonner les efforts au mieux des intérêts de tous, cl dans les limites parfaitement adéquates à leurs lumières.

Il pourra sembler difficile de fixer la démarcation entre les communes urbaines et les communes rurales. Des difficultés de ce genre, plus théoriques que réelles, existent dans tout sj'slème imaginable ; elles doivent être réglées dans chaque cas particulier. Il semble qu'on pourrait jirendre comme base l'importance des organes représentatifs d'intérêts ; l'administration du lype rural serait considérée comme une organisation d'attente jusqu'à ce que ces organes représentatifs se soient développés. Partout où ils seront assez nombreux, assez consistants, il ne pourra y avoir qu'avantage à s'adresser à eux.

Nous aurons donc, pour répondre aux intérêts locaux, une municipalité purement agissante et une assemblée cantonale délibérante ayant à sa tête un chef de canton. Jusqu'où devra s'étendre la puissance des uns et des autres. Quels rapports devront-ils avoir avec les représentants de TEtat ou du département ? Si l'on n'écoulait que le sentiment libéral, la raison théorique, il semble bien que l'autonomie devrait être très largement pratiquée, il paraîtrait très logique de limiter le pouvoir des municipalités et des cantons au point où les mesures prises auraient, sur les finances, une répercussion susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat. L'Etat ne peut permettre à une Commune de s'endetter outre mesure puisqu'il serait fatalement amené, plus lard, à payer ces dettes. Mais celle limite nous paraît un peu large : à côté des questions de finances, il en est d'autres qui touchent à des intérêts essentiels ou à des lois orga-

2/8 IDÉES MODF.HNF.S

niijues du pays. Les queslions de sécurité générale, d'enseignemcnl, de religion, de service militaire, de justice, de protection, d'assurances sociales, etc., ont reçu des solutions extra-communales entrées aujourd liui dans les mœurs et qui ne peuvent être changées que progressivement et par les lois de l'Etat, si tant est (pic l'on pense qu'il y a intérêt à les changer. L'expérience de chaque jour nous montre qu'on ne peut laisser aux maires français une latitude trop étendue : dans de grandes villes comme Lyon, Marseille, Brest, aussi bien que dans de petites communes comme Montceau-les-.Mines ou J3icétre, des magistrats munici[)aux ont compromis leur caractère dans des manifestations qui doivent faire réfléchir.

Il faut tenir compte, dans toute organisation, de la tournure de l'esprit national. Or, le plus souvent, le Français est passionné. C'est une conséquence du long régime autocratique subi par le pays. Il faudra de longues années pour qu'il s'habitue à la liberté.

La commune et le canton constituent la cellule première du corps vivant qu'est l'Etat. L'étude des procédés par lesquels ces cellules peuvent se grouper pour former le corps social est plus délicate que l'étude de la constitution de ces cellules premières. Pour celles-ci, nous avons trouvé des groupements directement et personnellement intéressés à leur bon fonctionnement ; il n'en est plus de même pour l'Etat. Les intérêts ne sont |)his de même nature : ils revêtent un caractère général et certaines de leurs répercussions sur les intérêts particuliers ne sont perceptibles que pour des esprits attentifs. Les questions communales ou cantonales intéressent la vie journalière, leur utilité immédiate saute aux yeux ; mais lorsqu'il s'agit de régler le fonctionnement des groupements plus étendus, l'homme de la masse se sent perdre pied. Certes, il accepte facilement les grands devoirs nationaux dont il reconnaît la nécessité, mais beaucoup de détails lui échappent et il critique aisément les solutions qui gênent ses intérêts immédiats. A mesure que le groupe s'élargit, chacjue particulier sent moins vivement sa solidarité avec ses compagnons, il constate même que certaines mesures ne le concernent point du tout et il lui faut un effort pour les accepter.

Sans être hostile, ni même indifférent, aux intérêts généraux de l'art, de la science, de la politique extérieure, du commerce

OU de riiulustrie, le paysan, l'ouvrier, le petit bourgeois, ne peuvent pas considérer ces intérêts généraux de la même manière qu'ils considèrent les alïaires de leur Commune, (jui ont plus de netteté dans leur esprit :

T'idèle à noire dessein de ne pas rechercher des solutions théoriques, mais des solutions positives, nous pensons que celle distinction très naturelle devra nous guider dans le choix des institutions.

A première vue, il peut sembler logique de former les organes supérieurs en prenant comme base les cantons, de manière à se rapprocher de la constitution pyramidale de Siéyès ; mais outre ce que nous venons de dire, nous pensons qu'il y a tout intérêt à ne pas mêler la politique à l'administration municipale. L'une et l'autre ne peuvent que gagner à celle séparation, et nous aurons l'espoir, en la réalisant, d'utiliser dans les magistratures locales des gens de bon conseil qui en sont aujourd'hui écartés avec raison à cause de leurs opinions politiques. Celle mise à l'écart est absolument logique et nécessaire aujourd'hui puisque ces magistratures locales sont, dans l'état actuel des choses, liées à la politique par leur rôle dans l'élection des sénateurs.

Si nous cherchons à définir le groupement naturel qui existe en France au-dessus du canton, nous trouvons le département. Il semble bien, en effet, que l'arrondissement n'a aucune vie propre et qu'on pourrait le supprimer sans heurter aucune habitude sérieuse. La plupart des réformateurs modernes s'accordent à reconnaître l'inutilité des sous-préfectures et des souspréfets. Quant aux conseils d'arrondissement, ils ont un rôle des plus effacés, et leurs altlributions pourraient sans inconvénient, semble-t-il, être réparties entre les conseils cantonaux et les conseils généraux. Le sous-préfet n'est guère aujourd'hui qu'un agent de transmission. Reconnaissons cependant que s'il servit, sous les gouvernements autocratiques, à assurer la domination du roi ou de l'empereur, le sous-préfet servit, sous la République, à guider les populations insuffisamment préparées à la liberté. La question que doit se poser un gouvernement réformateur est donc de savoir si les mœurs publiques sont aujourd'hui assez avancées pour qu'on puisse supprimer le tuteur qui les soutenait pendant leur croissance.

Si un gouvernement se résolvait jamais à cette mesure et con-

28o IDÉES MODERNES

sentait à ^e priver de ce moyen d'action, nous pensons qu'il serait mauvais d'opérer brusquement ; il esl toujours fâcheux de violenter les habitudes prises par les habilants, surtout dans un pays encore mal accoutumé à ne pas considérer l'Etal comme une permanente providence.

Voici un exemple de la manière dont on poun-a't opérer : tous les ans ou tous les 'deux ans, on supprimerait un sous-préfet par déparlement. Les services que gérait ce sous-préfet seraient rattachés à la préfecture et l'ensemble pourrait ainsi être absorbé successivement sans li'op de heurts. De plus, le souspréfet serait remplacé par un agent du préfet qui resterait un ou deux ans dans rarrondissemcnl pour régler les détails et faciliter la Iransilion.

Si l'arrondissement n'est, et ne fut jamais, en réalité, qu'un organisme d'action politique, il en esl tout autrement du Dé})artenient.

Nos départements actuels n'ont aucune base historique, mais un siècle d'existence leur a créé une silualioii univei'seilement admise aujourd'hui et les pojnilalions s'y sont accoutumées.

Oue l'on regrette ou non les anciennes provinces qui, par leur origine, constituaient des organismes vivants où l'originalilé des habitants trouvait un moule approprié, on ne peut contester que ces anciennes divisions territoriales ne sont plus que des souvenirs historiques qui n'ont même pas persisté dans beaucoup de provinces. Quelques-unes, comme la Bielagne et la Provence, cherchent à ressusciter leur langue et leurs traditions, mais aucune ne se soucie d'une reconslilution administrative.

Le Département esl, en réalilé, devenu le groupement normal, et il ne semble y avoir aujourd'hui aucune grave raison de le modifier. Mais s'il n'y a pas lieu de changer la division territoriale, il semble que c'est dans l'organisation administrative du Département que pourraient ôlre a])porlées les modilications les plus heureuses à notre régime politi({ue.

Par son étendue, par ses ressources, le Département peut jouer un rôle important. Assez puissant pour avoir une action efficace, assez grand pour envisager des intérêts généraux, le Département reste cependant dans des limites sulTisammcnt resserrées pour ne pas déraciner les hommes appelés à le diriger. Il semble bien que, dans toute notre organisation politique et administrative, ce sont les Conseils généraux qui rempHssent

le mieux leur rôle et qui sont composés des hommes les plus adaptés à leur tâche ; les talents y sont bien en rapport avec le travail à accomplir et pourraient môme suffire à une tâche plus étendue.

Nous pensons qu'il y aurait tout iiilérct ù confier à ces assemblées le soin de régler toutes les menues questions qui absorbent aujourd'hui inulilement le temps des Chambres et l'attention des ministres. 11 existe dans le Conseil général tous les éléments nécessaires pour constituer une sorte de parlement régional, et le Ihéâlre est assez vaste pour la jiliipart des ambitions. Les méthodes de travail y paraissent supérieures à celles des autres assemblées, et près de ce conseil se trouve le contrepoids, réel et non fictif, du préfet. Celui-ci possède, en effet, des pouvoirs qui lui soni confiés par le Gouvernement, c'est-à-dire par une autorité puissante, soustraite au caprice de cette assemblée locale ; il a donc l'indépendance voulue pour bien gouverner, il est assisté par un conseil de préfecture, capable de l'éclairer ; par des chefs de service qui peuvent bien connaître les détails de leurs adminislralions. Nommé jjar le Gouvernement central, il n'est pas suspect de particularisme, il reste le représentant de ce Gouvernement dont il reçoit les ordres. D'autre part, il serait facile de maintenir la Commission Départementale en permanence ou en quasi-permanence près du préfet ; tout en exerçant son contrôle sur le pouvoir exécutif local, cette Commission n'est pas assez nombreuse pour entretenir dans le pays une agitation perpétuelle comme pourraient le faire de grandes assemblées. Cette Commission rend compte de son mandai au Conseil général, el'.e offre donc toutes les garanties désirables,

Presffue toutes les affaires de routes, canaux, porls, entreprises d'utilité publique telles que lignes de tramways ou de chemins de fer locaux, la surveillance administrative des municipalités, l'organisation des hospices, de l'instruction, les mesures de salubrité, les nominations des agents subalternes de tous les services, en un mot toutes les questions qui ne sont pas d'intérêt national, trouveraient avantage à être traitées sur place par le Préfet ou par le Conseil général. Les lenteurs et les défauts de la bureaucratie se trouveraient diminués du seul fait 'du rapprochement de l'administrateur et des administrés, des simplifications nombreuses se traduisant par des économies de

282 IDÉES MOnEKNES

temps et d'argent en résulleraieiil. On ne verrait plus les questions s'éterniser dans l'allente d'une réponse.

La vie locale pourrait ainsi renailre ; la grande masse des intérêts les plus immédiats devant trouver satisfaction au cheflien, le (louveinement Central se trouverait dégagé et, du mèmie couj), consolidé ; la continuité de la vie locale serait mieux assurée contre les pertubations })rovenanl des crises gouvernementales.

Les intérêts du Département ont un caractère moins immédiatement particulariste que ceux du Canton, les Conseils généraux doivent donc être des corps essentiellement politiques. Pour ceux-ci il n'y a donc pas d'autre recrutement possible dans un pays démocratique que l'élection au sulTrage universel.

11 ne s'agit plus ici, en elïet, de l'administration de la Commune qui s'applique uniquement aux détails de la vie journalière, il s'agit d'intérêts déjà étendus, de principes directeurs et, comme nous l'avons dit plus haut, toute catégorie d'hommes qui ne serait i)as ici représentée serait certainement sacrifiée.

Aussi bien au point de vue du principe qu'au point de vue de l'intérêt pratique, il est donc essentiel de séparer entièrement les élections communales et cantonales des élections départementales. Le Suffrage universel ne peut donner de résultats ordonnés que si on le consulte d'une manière simple. Il ne peut répondre à toutes sortes de questions à la fois.

Les élections départementales étant essentiellement politiques, il faut adopter pour elles un mode de scrutin (jui manifeste le mieux possible l'opinion politique des électeurs.

Il n'y a plus ici aucun inconvénient à proposer aux électeurs des candidats qu'ils ne connaissent pas personnellement. Au contraire, on doit chercher à soustiaire les élus aux influences trop directes de clocher. Il semble qu'un scrutin de liste avec représentation |)roportionnelle, accordant au besoin certains légers avantages à la majorité, serait le meilleur à adopter.

Le nombre des élus est ici assez grand dans chaque collège électoral ]»()ur ([ue la plupart des systèmes proposés donnent des résultats convenables (1).

l'n certain nombre de réformateurs ont préconisé l'établisse-

(1) Voir une brochiiro de l'auteur : La Réforme Electorale, chez Rouslan. éditeur, à Paris.

i.A (Oxsthition 283

incul (le Régions adiniiiislinlixcs rorinécs piii- rimioii de i)liisieurs Déparlemenls. Nous ne pensons pas (pie celle conception soil heureuse. La création de ces nouvelles circonscriptions él<Midues jetterait inutilement le trouble dans les habitudes prises.

Mais ce (pie nous croirions désirable, c'est que deux ou plusieurs Départements eussent la faculté de s'entendre et de s'associer pour l'exécution de certains travaux, de certaines organisations communes. Ces ententes pourraient être établies par chaque Département avec des voisins différents suivant les cas. Ce système aurait une souplesse d'où résulteraient des avantages bien plus grands que ceux que procurerait une union rigide.

i\ous pensons aussi que certaines villes, avec leur banlieue, devraient à elles seules former des départements distincts. La nécessité qui s'est imposée d'isoler Paris n'est pas moins impérieuse pour quelques grands centres dont les intérêts ont un caractère tout spécial, caractère difficilement respecté dans notre organisation départementale actuelle, et qui le serait moins encore si les Conseils Généraux devenaient plus puissants.

Certains esprits pourront être effrayés de la perspective de créer dans chaque Département un foyer d'agitation comparable à celui que constituent les Chambres Centrales ; mais à la réflexion cette crainte paraîtra peu justifiée.

L'exemple des assemblées d'Etats et de Provinces dans les pays à constitution fédérale doit nous rassurer à cet égard ; ces assemblées discutent presque toujours avec le plus grand calme.

L'agitation des assemblées est généraiement en raison directe du nombre de leurs membres. Avec des assemblées réduites comme le sont les Conseils Généraux, et des sessions courtes, il semble qu'on est en droit de croire que les mœurs publiques resteraient dans ces Conseils aussi bonnes qu'elles le sont actuellement et si, par hasard, des violences se produisaient, elles auraient moins d'inconvénients puisque la répercussion en serait moindre et que, d'autre part, le Préfet aurait une autorité suffisante pour intervenir efficacement. La Commission Départementale ayant préparé le travail et ayant réglé, d'accord avec le Préfet, toutes les questions secondaires, la discussion pourrait être courte.

11 semble que, dans ces conditions, la tenue des Conseils Généraux pourrait être limitée à deux mois, au maximum, par an et fractionnée en quatre sessions de quinze jours, de fa(jon à ne

pas apporter de trop grands troubles dans les affaires personnelles des conseillers, (jue ceux-ci continuciaicnt comme aujourd'hui, et de façon aussi à ne pas laisser la Commission Déparlemenlale trop longtemps sans conlacl avec le Conseil.

Dans des cas e.\cc]jlionnels, la Commission ou le Préfet pour raitMil provoquer une session extraordinaire.

Cette Commission, composée de cinq à six membres, pourrait recevoir une indemnité variable suivant la cherté de la vie locale, et (ixée par le Conseil général avec approbation du Préiet. Le reste des Conseillers rempliraient graluilemenl leurs [onctions : on pourrait leur accorder seulement quelques avantages ICiS que les indemnités de séjour, une cai'te de circulation sur les chemins de ter dans le département. Il nous j^araît, en effet, essentiel que le mandat de Conseiller général ne soit pas une carrière. Si 1 élu a dû quitter toutes ses occupations pour accepter son mandat, il en devient le prisonnier puisqu il a de grandes chances de ne plus retrouver la situation abandonnée. Son vote risquant de lui enlever tous moyens dcxislence, il n'a plus la Lberté sulfisante pour juger.

11 est un Département qui se présente dans des conditions particulières, c'est celui de la Seii^e. Son administration csi tellement liée à l'administration municipale que nous devons les examiner simultanément.

Dans presque tous les pays, la capitale est soumise à un régime particulier. La présence du siège du Gouvernement et des représentants des Gouvernements étrangers donne, en effet, à cette ville un caractère national, et non plus exclusivement municipal.

A Paris, l'administration est aux mains de deux préfets, nommés i)ar le Gouvernement, et diin Conseil Municipal dont les pouvoirs sont très réduits comparativement à ceux des Conseils des autres villes françaises. Comme on a jugé, avec raison. qu'une ville comme Paris ne pouvait pas faire partie d'un Département ordinaire qu'elle aurait écrasé de sa masse, ou qui l'aurait fortement entravée dans son développement, le Département a clé réduit à la ville et à sa banlieue.

-Xous avons déjà dit que celte conception serait avantageusement appliquée à d'autres grands centres.

•Mais, s'il est logique que l'Etat ail sur l'administration de Paris une influence plus grande que sur les autres aâministra-

lions communales, on ne peut cependant admettre qu'une agglomération qui comprend près du douzième de la population frani^aise soit soumise à un régime i.ar trop différent de celui du reste du pays, qu'elle soit privée des libertés communa es au delà de ce qui est strictement nécessaire. Un régime démocratique s accommode mal des exceptions qui ne sont pas absolument justifiées.

Or, à part la police, on ne voit pas bien (pielles raisons majeures s'opposent à la liberté des Pouvoirs communaux. On ne voit pas pourquoi les maires des vingt Arrondissements de Paris sont réduits au rôle de simples officiers de l'étal-civil. Il semble que l'on ne pourrait que gagner à laisser à chaque Arrondissement le soin de constituer sa municipalité comme celle d'une Commune ordinaire, avec un Conseil municipal, un maire et des adjoints élus. Sans vouloir attribuer une trop grande vertu à l'uniformité, nous pourrons remarquer que le double système que nous avons exposé pour l'organisation des communes et des départements pourrait s'appliquer à Paris et au Département de la Seine avec des modifications de peu d'étendue. Le Conseil municipal actuel deviendrait simplement le Conseil général du Déparlement, ce qui le changerait peu puisque, déjà, les Conseillers municipaux de Paris sont en même temps Conseillers généraux et forment la majorité de Fx^ssemblée départementale. Le Préfet ou les deux Préfets conserveraient sensiblement leur situation actuelle vis-à-vis du Conseil général. La seule différence réelle avec la situation actuelle serait que toutes les questions d'ordre simplement municipal seraient traitées par la municipalité de chaque Arrondissement. Dans l'état actuel des choses, la population est entièrement désarmée contre la mauvaise administration de ses conseillers ; l'organisation est telle que seule la politique entre en jeu pour leur nomination. En admettant même ({u'un Arrondissement se soulève contre une mauvaise administration et change ses conseillers, le résultat serait presque nul, parce que ces quatre Conseillers nouveaux seraiept réduits à l'impuissance dans une assemblée de 80 membres. Il faudrait que les choses fussent poussées à un tel point que la moitié au moins des Arrondissements se coalisent pour changer les Conseillers. C'est là une éventualité que doit à tout prix s'efforcer d'éviter un Gouvernement démocratique, aussi bien pour des raisons de haute moralité que pour le dangei* qui pourrait en résulter pour

les inslilulions. En llicoiie il peut sembler (}ue la centralisation de tous les services d une grande ville telle que l*aris permet une ndminislration plus économiciue ; la pratique monire que le gaspillaient' et les rouîmes Jiureaucraliques l'ont beaucoup plus que compenser les avantages Ihéoriques. L'administration de Paris coule très cher et laisse énormément à désirer. Son budget dé|)asse celui de })lusieurs Etats tels que la Suède, la Norvège (1) qui ont à assurer des services généraux de défense. Un arrondissement qui compte plus de 100.000 habitants est une agglomération plus que suffisante pour permettre l'emploi d'un outillage municipal très perfectionné et, s'il y a quelques outils qui peuvent servir à plus d'un Arrondissement, rien n'empêche d'établir une entente pour leur usage.

Certains services, tel (pie celui des pompiers, peuvent gagner à rester centralisés. C'est un départ à faire entre ces services et ceux qui seraient avantageusement divisés : ceux-ci sont certainement plus nombreux.

La division du ])udget entre les arrondissements n'est pas non plus insoluble avec de la bonne volonté. Il serait avantageux que les taxes municipales formant les recettes du budget d'Arrondissement fussent distinctes des taxes alimentant le budget du Conseil Général, on répartirait entre les deux budgets les taxes actuellement perçues, sans que cela exige une augmentation des bureaux de perception, on pourrait même sans doute les diminuer.

On est en droit de supposer que cette combinaison décongestionnerait les services actuels de lllôlel de Ville et permettrait la suppression d'un assez grand nombre de fonctionnaires, de plusieurs grands chefs de services et des Etals-Majors qui les entourent. On y trouverait donc avantage à tous égards et économie.

La police pourrait continuer à dépendre d'un préfet spécial, mais le rôle de ce préfet pourrait élre considérablement allégé ; il comprend une foule d'attributions ])urement administratives qui seraient avec avantage remises aux Municipalités ou au Conseil Général.

(1) Le bu(i<:cl (le la Suède est de 313 millions de francs y compris le budffet exlraortlinaire : celui de la Norvège est de 265 millions. Le budget de Paris dépasse 400 millions.

On pomrail rxaininer s'il ne sérail pas préférable do faire de ce Préfet de Police un sous-préfcl, sous les ordres du Préfet de la Seine, dont la tâche se Irouvera-t considérablement allégée par l'organisation nouvelle.

Les Conseillers Généraux de la Seine seraient traités comme ceux des autres départements, la Commission déj)arlementale poui'rait seulement être un peu pins nombreuse.

Ayant pourvu à la représentation des intérêts communaux, puis à celle des intérêts départementaux, il nous reste à envisager les intérêts nationaux.

Dans un pays aussi vaste ({ue la France, la démocratie ne jieut fonctionner que si on sépare nettement ces trois ordres d'idées. 11 n'est pas exact, comme veulent le faire croire les autoritaires, que cette démocratie soit incapable d'exprimer sa volonté, mais il est évident qu'elle ne peut répondre que si on lui pose des questions claires.

Si tous les intérêts sont mélangés, les uns ou les autres seront fatalement sacrifiés, et il y a lieu de penser que ce seront les intérêts nationaux. Non pas assurément que le peuple ne s'en soucie point, mais ils lui jiaraissent moins immédiats que ses intérêts locaux, qui le touchent de plus près ; et, d'autre part, il ne voit pas a priori pourquoi les intérêts nationaux seraient moins bien défendus parce que son élu s'occupera de ses affaires locales.

Certains politiques affectent de parler dédaigneusement de ces intérêts locaux ; leur esprit ne se complaît qu'aux vastes pensées, et la vie journalière leur paraît indigne de leur attention Détachés des contingences de la vie matérielle, ils ne se préoccupent point de savoir comment celle vie malériclle le^-r est assurée par les hommes qui travaillent pour la leur assurer ; ils s'indignent de toute contrariété qui leur est causée personnellement dans cette matérialité de lem' existence, mais ils n'ont pas assez de railleries pour qui manifeste son intérêt à ces questions terre à terre ; c'est pourtant la solution de celles-ci qui permet d'en examiner d'autres, car on ne vit point d'idées transcendantes. Primo vivere, deinde philosophari.

Il est donc indispensable que ces questions locales soient soigneusement étudiées, elles sont aussi essentielles que les autres; mais, dans l'intérêt commun, elles doivent être séparées des

288 lUÉLS MODERNES

questions nationales et des questions générales, dont la solution intéresse la marciic de l'esprit humain et de la civilisation, la grandeur de la patrie et son développement économique ou social, la science, la morale, etc..

Cette nécessité d'une séparation de ces deux ordres d'idées est si grande dans une démocratie, que Montesquieu va jusqu'à considérer comme impossible lexistcnce d'une grande République autrement que sous la forme fédérative. AssurémenI, Montesqiueu donne au mot de République un sens qui n'est plus tout à lait celui qu'il peut avoir à notre époque, mais la nécessité n'en subsiste pas moins de ne pas mélanger des choses faites pour être traitées séparément.

Dans une monarchie, il n'en est pas de môme parce que le Souverain peut étudier successivement et séparément les questions ; mais dans un Gouvernement qui repose sur le Suffrage universel, ce sont des masses qui décident, et celles-ci ne peuvent répondre clairement qu'à des questions claires et successives.

Le système fédératif est évidemment celui qui résoud de la manière la plus complète la séparation des deux ordres d'intérêts, mais notre France actuelle n'est pas en état de l'adopter, il est trop loin de son évolution présente. Nous ne voulons pas examiner si notre pays évoluera dans l'avenir vers cette forme définitive qui fut celle de ses débuts ; le problème à résoudre est plus actuel, plus positif. Nous pensons qu'une satisfaction suffisante peut être donnée, par des procédés moins radicaux, à cette nécessité reconnue de la séparation des divers ordres d'intérêts.

Si ce qui préoède est justifié, non seulement en théorie, mais surtout en droit pratique, il en résulte que nous devrons choisir pour le Gouvernement central un mode de représentation différent de celui que nous avons fixé pour la représentation départementale. Deux conceptions se présentent ; l'une consiste à créer un collège électoral nouyeau, l'autre à demander aux Conseils Généraux de remplir le rôle de cofiège électoral. L'une et l'autre de ces conceptions se défendent par de bonnes raisons.

Théoriquement, il paraîtrait préférable d'adopter la seconde. En effet, le Conseil Général, étant formé d'une élite d'hommes déjà choisis par le Suffiage Universel, aurait chance de discerner, plus aisément que la foule, les hommes de haute valeur qui doivent être élus pour défendre les intérêts nationaux. Celte so-

LA ( ONSTITITION 289

lulioii aurait encore l'avantage de réduire le nombre des consultations du Suffrage Universel : les citoyens de nos républifiues modernes ne peuvent, comme les oisifs des anciennes réi)ubliques grecques, être sans cesse sur la place publique. Etant donnée la simplicité du vole dans les Assemblées, les députés pourraient être élus cbaque année par le Conseil Clénéral : la faible durée de ce mandat permettrait à l'o^jinion publique de se manifester d'une façon plus nette.

On concilierait donc la fréquence de la consultation avec le mininumi de dérangement pour les citoyens.

On remarquera que les dépenses électorales seraient réduites presque à rien avec un collège électoral tel que le Conseil Général, ce qui augmenterait la moralité de l'élection tout en répondant à l'une des principales objections faites contre les mandats de faible durée : celle tirée de l'impossibilité pour les candidats de faire face aux dépenses de campagnes électorales trop fréquentes.

D'autre part, il n'y aurait pas lieu de s'inquiéter de l'instabilité apparente de la Chambre Centrale. En fait, les Députés seraient réélus un grand nombre de fois, et peut-être même aurait-on, en réalité, plus de stabilité qu'à l'heure actuelle, parce que les méthodes de travail de la Chambne devraient se modifier par la force des choses et assurer plus de continuité entre des législatures annuelles qu'il n'en existe aujourd'hui entre les législaturtrs de quatre années.

Les députés assisteraient de droit, mais avec voix consultative seulement, aux séances du Conseil Général, pendant la tenue desquelles la Session de la Chambre serait susi)endue.

Mais si ce système paraît séduisant, nous ne devons pas nous laisser séduire par la théorie, et perdre de vue la mentalité des Français modernes relative au Suffrage Universel. Il y a lieu de croire qu'ils n'accepteraient pas facilement la nomination de leurs Députés par un suffrage à deux degrés ; dans ce cas, il serait vain de s'obstiner. En fait, comme le Suffrage Universel organisé aurait déjà manifesté son opinion par le choix des Conseillers Généraux, il est probable que les candidats qui seraient patronnés par ces Conseillers dans les différents partis seraient élus, on arriverait donc sensiblement aux mêmes choix. Mais les Députés devraient recevoir un mandat plus long (par exemple quatre ans, comme à présent), tant à cause des frais d'élection

290 iDÉKs modi:!{\l:.s

qu'à cause Je la nécessité de ne pas niuiliplier les périodes d'agitation électorale. Malgré l'apparence, nous pensons que la réflexion, aussi bien que l'expérience, montreraient que le Député <'chappo davantage à laction de ses électeurs avec le suffrage direct quavec le suffrage à deux degrés bien organisé. Nous verrons d'ailleurs tout à l'heure comment le Suffrage Universel pourrait être appelé à formuler une fois de plus son opinion en cas de besoin.

Vax fous cas, avec l'un ou l'autre de ces systèmes, les électeurs comprendraient \)\u< facilement leurs votes.

La séparation des questions d'ordre national et des (jueslions d'ordre départemental permettrait de diminuer largement le nombre des Députés. Il semJDle que trois à cinq Députés par Déparlement suffiraient, et ce petit nombre aurait l'avantage de les soustraire plus complètement aux influences de clocher. Avec une moyenne de 4 élus, la Chambre compterait 344 membres environ. Ce chiffre est largement suffisant pour faire face à toutes les nécessités et pour permettre aux hommes de talent de se produire.

Nous n'avons parlé que d'une Chambre. Devons-nous nous borner là ou chercher à en constituer une seconde ? Le principe des deux Chambres s'impose à beaucoup d'esprits, par suite de la sorte de fascination exercée par la Constitution anglaise, à laquelle on prête toutes les vertus, parce qu'elle a réussi au peuple anglais.

Notons d'abord (pie ce régime a été loin d'offrir la régularité harmonieuse qu'y ont cru voir certains théoriciens. C'est au milieu de secousses sans nombre, dont quelques-unes furent de véritables révolutions, que le parlementarisme anglais a évolué et qu'il continue à évoluer sous nos yeux. Il répond si peu à une conception théorique qu'il n'y a pas, en Angleterre, de Constitution rédigée. Tous les droits anglais procèdent de l'ancienne conception de la Société européenne, c'est-à-dire que tous les droits ont été conquis par les diverses classes des citoyens. Après s'être disputés ou battus, le roi, la noblesse, le peuple, ont conclu des traités successifs et ont adopté des coutumes. Le droit couluniier, (jui était la règle dans l'ancienne France, est resté en usage en Grande-Bretagne.

Si l'on perd ceci de vue, la Constitution anglaise devient incompréhensible. C'est ce qui échappe à certains réactionnaires

LA co.NSTirnio.N 291

de France, qui parlent île Iradilion, sans comprendre (]ue la liadilion, c'est l'évolution conliniie.

Lors de la conquête d'Angleterre, il y avait un loi qui avait des droits, une noblesse concpiérante qui en avait d'autres, et enlin un peuple conquis (jui, ne voulant pas être réduit à la servitude, chercha à se détendre. De là est née la trilogie anglais43 ; Royauté, Chambre des Lords, Chambre des Communes. L'équilibre a pu s'établir, la paix politique se consolider, les trois ordres de droits n'en ont pas moins persisté. Les deux Chambres, en Angleterre, procèdent donc uniquement du t'ait qu'elles représentent deux classes de citoyens, séparés par les mœurs, les privilèges ; elles sont logiques et nécessaires dans ce pays aristocratique, où l'égalité politique n'existe pas. On peut, d'ailleurs. noter que l'évolution, là comme en tous pays, tend vers l'absorption de la classe conquérante par la classe conquise, et que le résultat de cette évolution est la diminution progressive et constante des pouvoirs de la Chambre des Lords.

Dans l'ancienne France, il existait trois classes de citoyens, et les trois classes correspondaient à trois Ordres dans les Etats Généraux. Ces trois Ordres discutaient à part, ce qui revient à dire qu'il existait trois Chambres, et cela était absolument logique. Le jour, où, en 1789, fut adopté le vote par tête,la révolution était faite, puisque cela voulait dire que la séparation entre les classes disparaissait : il n'y eut plus qu'une Chambre.

Si un pays se trouvait historiquement posséder ({uatre ou cinq classes de citoyens, comme cela existait en Suède au commencement du XIX* siècle, et dans plusieurs républiques antiques, il devrait avoir quatre ou cinq Chambres, sous peine de contradiction entre la Constitution et l'Etat social des habitants .

Dans notre France moderne, l'égalité politique est complète : il n'existe plus de classes de citoyens. Si le mot a survécu à la chose dans la langue courante, il a entièrement changé de sens et, comme nous l'avons dit, les socialistes qui parlent de luttes de classes sont des retardataires subissant l'influence du socialisme allemand. Les auteurs de la Constitution de 1875 se sont évertués à chercher un mode de nomination des Sénateurs capable de différencier ceux-ci des Députés, mais leur œuvre ne repose que sur une fiction. La tentative de créer une sorte d'aristocratie politique au moyen de 75 sénateurs à vie n'a pas résisté à la logique simpliste du Suffrage Universel. Les deux Chambres ont

l;i iiiriiic orii^iiic. ruiiL* e--l élue au sulïrugo clirccl, l'auliT au sulfragv à deux el lutMue trois degrés. Le seul résultai obtenu a été tliulroduire dans les élections municipales les luttes de la polilicjue générale en faisant des Conseillers Municipaux les électeurs séiiJtloriaux. Avec notre iKibiludc de nous payer de mois, nous avons proclamé (jue le Sénat était le Grand Conseil des Communes de France; nous aurions dû dire plutôt que nous détruisions la pei>onnalité des Communes de France en mettant à leur tête des municipalité- (pii ne sont })lus formées que d'électeurs sénatoriaux; car la pratique montre que c'est désormais en cette seule (piaillé (pie le- Conseillers Munici])aux sont choisis par le Suffrage l niversel.

I^s éleclion> municipales sont faites exclusivement sur la question poliliipie: il sullit. pour s'en convaincre, de lire les journaux el les professions de foi des candidats.

Quelle est donc l'utilité de deux Chambres ayant même origine. mêmes pouvoirs théoriques ?

De se faire mutuellement contrepoids ?

L'expérience nous a montré que lorsque le Sénat est en désaccord sérieux avec la Chambre des Députés, on le menace assez volontiers de suppression ; ou bien on fait appel à l'esprit de solidarité du parti au ])ouvoir, et on demande aux Sénateurs de faire preuve de sagesse en évitant un conflit. Quoi qu'on fasse, dans l'esprit public, la Chambre des Députés est considérée comme la seule qui compte.

Les auteurs de la Constitution avaient pensé, sans doute, (jue le Sénat serait une assemblée modératrice ; l'expérience n'a pas ju>tirié leurs prévisions. Il y a autant de talent, autant de passion> dans les deux assemblées. Le Sénat étant beaucoup moins nombreux, les hommes y étant généralement plus âgés, les ministères se faisant el se défaisant à lautre Chambre, les discussions sont souvent ])lus calmes au Luxembourg : mais il s'y est néanmoins produit des scènes de violence très nombreuses. En tout cas, les opinions politiques y sont aussi absolues et aussi tranchées.

La leçon (|u'on peut tirer du fonctionnement de notre Sénat, c'est que l'élection à deux degrés ne semble pas avoir mis en avant des hommes très différents de ceux qui sont élus par le Suffrage Universel direct. Les deux Chambres apparaissent en quelque sorte comme deux sections d'une même Chambre.

i.A (ONsnri TioN 293

L'aviuilage do ce seclionncincnl ne parait j)as éxidnil pour la bonne conl'eclion des lois.

Le principal écneil d'un gouvernement républicain consiste dans l'exagération des interventions particulières. l".n nmllipliant le nombre des élus, en mettant les lois deux fois en discussion dans des milieux diiïéi'cnls, on angnienle le nombre des amendements qui delruisenl riKirnu)nie primitive d'une loi. L'initiative parlementaire s'exerce également de deux cùlés à la l'ois et complique l'ouivre gouvernementale. Le Pouvoir Ivxéculii" doit faire face à la fois à deux séries de discussions parallèles sur des sujets différents, ce qui complique singulièrement son rôle.

Cette double discussion successive entraîne un autre inconvénient grave, celui d'émousser le sens des responsabilités.

Il arrive assez fréquemment que la Chambre des Députés croit pouvoir voter une mesure qu'elle imagine être populaire, bien que la mesure lui paraisse mauvaise au point de vue général : elle compte (jue le Sénat aura plus de courage civique qu'elle-même et acceptera d'endosser l'impopularité, s'il y a lieu. Mais il arrive que le Sénat se lasse de ce rôle ingrat et adopte à son tour la mesure en en rejetant la responsabilité sur la Chambre. Si la mesure est repoussée, elle n'en a i)as moins éveillé des appétits, et le vote de la Chambre lui a donné une sorte de sanction qui, un peu plus tard, forcera la main aux deux Chambres. Nous pouvons donc nous demander s'il n'existerait pas un autre procédé qui permette d'éviter les décisions précipitées. Nous les examinerons tout à l'heure, mais nous devons encore examiner auparavant l'argument tiré, en faveur des deux Chambres, du fait de leur existence dans la plupart des pays étrangers.

La plupart des pays d'Europe sont encore aristocratiques et, de ce fait, les deux Chambres se justifient comme nous l'avons dit, l'une représentant la noblesse et l'autre le peuple.

Cependant, si, en Allemagne, plusieurs des Etats monarchiques ont deux Chambres, les villes libres, telles que Hambourg, n'en ont qu'une, le Sénat étant, en réablé, le Conseil des ministres, l'Empire n'a qu'une seule Chambre : le Reischtag, élue au Suffrage Universel, car on ne peut donner le nom de Chambre au Conseil fédéral qui représente les Souverains des divers Etats; la Grèce n'a qu'une Chambre depuis 1S64.

En France, un des points principaux de la Constitution votée par les Etats Généraux de 1789, devenue Assemblée Nationale,

rhiil 1 uuitc tlii pouvoir lùgislalil, cesl-a-diie ICxi-teucc d une bCuU' ("liauibrc.

lin Angle loiru uièmc, la Chambre des C'oniiniiiR'- entend voler scnle le budget et, les pouvoirs de la Chambre des Lords, déjà bien restreints, diminuent à mesure que se développe le désir d un égalité politicjue réclamée par beaucoup de radicaux.

Dans d'autres i>ays, le Sénat est élu par le roi, ce qui en fait une sorte de Conseil d'Etal, et non une Chambre au sens [)ropre du mot. Telle est la règle en plusieurs pays, nolammenl en Italie, en Serbie.

En Suisse, comme aux Elals-lnis. il y a deux Chambres: l'une élue au suffrage universel, l'autre composée des délégués des l-^tats confédérés.

A regarder les choses de près, le })rincipe de- deux Chambres C'^t donc loin d'être un dogme universellement reconnu.

Le- auteurs de la Constitution de 1875 ont cherché, avec raison, à é'ablir «m contrepoids à la j)uissance de la Chambre des Députés, mais leur solution est une solution monarchique et arislocratique, et non une solution ré])ublicaine.

Dans un i)ays monarchique ou aristocratique, le Parlement exerce sur les actes des autres Pouvoirs, un contrôle qui en modère la puissance. Mais dans une démocratie à ïorme parlementaire, c'est la Chambre qui exerce le iX)uvoir, c'est donc elle (pi'il faut contrôler. 11 semble qu'il n'existe, pour y parvenir, que deux procédés : ou bien instituer un organisme assez indépendant et assez puissant pour parler avec autorité, ou bien faire de fréquents appels au jugement du }ieuple, ou à celui de certaines assemJjlées primaires, sur les questions de quelque importance.

Le premier procédé est celui employé par les Etats-Unis d'Amérique, la Suisse, les Républiques de l'Allemagne du Nord. C'est celui qu'avaient voulu organiser les républicains de 1848 en créant un Conseil d'Etat élu par la Chambre unique : le peu de <lurée du régime n'a |)as permis de juger sa valeur en France.

Le second procédé fut appliqué dans certaines républiques antiques, il est également usité en Suisse, où il s'ajou'e au premier |)our compléter l'organisation républicaine de ce pays qui parait lune des plus parfaites qui soient : il s'exerce sous les formes de « plébiscite •> ou de <( référendum >>.

En politique, les idées théoriques ne doivent être acceptées

qu'avec ciiToii<[)eclion. L'évoliilioii iialiuiiulc a duuiié aux mois un sens différent en chaque pays el, du fait qu'un procédé a été employé dans un certain bul par un Gouvernement donné, il résulte dans l'esprit [)opulaire une tléformation de l'idée qu'il représente. Tel est en France le cas du « plébiscite ». Par suite des événements, il se trouve lié à l'idée impériale; el le référendum, par suite de sa parenté avec le plébiscite, inspn-e la mêmedéfiance au parti républicain.

D'où vient (ju'unc institution aussi essentiellement républicaine se soit trouvée translormée en procédé de gouvernement autocratique ? Nous croyons pouvoir répondre sans hésiter que cela est dû à la centralisation de notre organisation administrative. Par le fait même que le plébiscite et le référendum sont les manifestations les plus parfaites du droit républicain, ils ne peuvent être acceptés sans danger que dans un pays où la Constitution est profondément républicaine. Ces puissants instruments de contrôle sont trop faciles à détourner de leur but lorsque les organes naturels de résistance ne sont pas puissamment ancrés dans le pays. Cette considération s'ajoute à celles (|ue donne Montesquieu pour conclure à l'impossibilité de faire fonctionner et durer une grande république centralisée.

Mais si le plébiscite et le référendum, sous leurs formes générales, sont actuellement inacceptables dans notre réjjublique française, peut-être n'offriraient-ils pas les mêmes dangers dans l'organisation que nous indiquons plus haut, et dans laquelle les conseillers généraux seraient comme les délégués primaires de la nation. Ce serait à eux seuls que seraient posées les questions du Gouvernement Central; et, à leur tour, ils poseraient aux électeurs de leurs Départements des questions relatives à leur gestion départementalQ et politique.

Ce système aurait un grand avantage, ce serait de faire l'éducation politique du pays d'une façon continue. On est bien obligé de convenir que la masse des Français était bien peu préparée à exercer son droit souverain lorsque celui-ci lui fut donné par l'institution du Suffrage Universel. Encore à l'heure actuelle, les anciennes habitudes de soumission à une autorité venue d'en haut pèsent sur la conscience des citoyens ; les uns s'effraient de toute initiative, les autres restent d'éternels insurgés, même lorsqu'ils sont devenus des maîtres. Cette manière d'être doit d'autant moins surprendre dans la masse que nous avons pu la

coiistaler ju.-<juo chez cerlains miiiislros rccenls, reslés hoinme.< d'opposition en oxcroanl lo Pouvoir. Le spectacle de cette curieuse Itizanerie est des plus instructil' au point de vue psychoIogi(]ue.

Le référendum forcerait les citoyens à rélléchir et hâterait la formation d'un esjjrit national vérilahlement républicain.

Oue l'on adopte ou non ce procédé, il ne nous paraît pas suflisanl à lui seul. On ne peut y faire appel que pour un petit nombre de questions essentielles. Le contrôle doit être exercé d'une manière plus continue, et ceci exige la présence d'un organisme stable tel (juun Conseil d'Etat. Ce contrôle existe dans toutes les Constitutions démocratiques du passé ou du présent.

En Suisse, le Conseil Fédéral, élu par l'Assemblée Fédérale pour trois ans, exerce ce Pouvoir de contrôle. 11 est digne de remarque que ce Conseil remplit, de plus, les fonctions attribuée? chez nous au Conseil des ministres.

Aux Etats-Unis, la Cour Suprême exerce avec autorité ce pouvoir de contrôle en même temps qu'elle joue le rôle d'une sorte de Cour de Cassation.

En France, nous possédons un organisme qui, convenablement modifié, pomn^ait remplir avec autorité le rôle de pondérateur et de contrôleur : c'est le Conseil d'Etat.

Déjà, la force des choses nous oriente dans ce sens, et le pouvoir du Conseil d'Etat augmente de jour en jour. Cette Assemblée juge déjà et casse quelques fois les décisions des ministres.

.\ ce rôle judiciaire s'ajoute une intervention de plus en plus grande dans la rédaction des Règlements d'Administration publique.

Il reste un pas à franchir, considérable il est vrai, c'est de donner à ce Conseil d'Etat le droit de remontrance ou de veto.

On conçoit que pour (|ue cette extension soit possible, il faut que le recrutement même du Conseil d'Etat soit modifié par l'appoint d'un élément provenant de l'élection sous une forme à déterminer, car elle aurait pour corollaire inévitable Ja suppression du Sénat. Celte modification est si gi'ave qu'on peut se demander s'il ne serait pas préférable de créer un organisme nouveau. Il semble que la division de ce Conseil, en deux sections très nettes, suffirait à écarter les dangers de la réforme. L'une des sections resterait judiciaire et administrative, on lui adjoindrait la Cour des Comptes actuelle ; l'autre section deviendrait

LA CONSTITITION ^97

politique el, à cùlc des conseillers de carrière, elle comprendrait des hommes choisis, par exemple parmi les anciens minislies ; les anciens présidents de la l{épul)li(pie en l'eraienl partie de droit.

Il serait convenu que ces hommes politiqites renoncent au pouvoir pendant la durée de leur mançlat de conseillers qui serait de quatre ans ; ils seraient élus par la Chambre cluKjue année, par quart. Que ces deux fractions du Conseil soient entièrement distinctes ou qu'elles forment seulement deux sections, il devra exister entre elles une séparation absolue, alln (]ue les mêmes hommes ne soient pas appelés à réglementer et à juger.

Le pouvoir législatif serait donc exercé })ar une Chambre Unique el par un Conseil d'Etat.

Si malgré ce que nous avons dit, l'adoption dune Chambre Unique paraissait une réforme trop hardie, nous pensons que la seconde Chambre devrait être élue d'une manière entièrement différente.

Ceci nous amène à parler d'une catégorie d'intérêts qui ne sont pas encore représentés, ce sont les intérêts professionnels.

Même avec la Chambre Unique, nous pensons que cette représentation devrait exister, mais alors elle n'aurait qu'un droit consultatif et un droit d'initiative, sans aucun pouvoir législatif.

Déjà nous avons pu assister à des essais de Constitution de cette représentation : une assemblée a pris déjà' le nom de Parlement commercial. C'est le premier balbutiement d'une force qui s'essaie.

L'organisation professionnelle hante les esprits, elle s'élabore dans les couches profondes de la nation, lentement mais sûrement.

Le Syndicalisme s'essaie à en trouver la formule, et c'est pourquoi son apparence chaotique fie doit pas nous empêcher de discerner toute la puissance latente qu'il renferme. C'est la loi de notre monde que l'homme ne puisse rien enfanter que dans la douleur.

Au point de vue politique, le Syndicalisme a "cependant un gros défaut, c'est que son organisation comporte le paiement dune cotisation pour ses adhérents. Il en résulte que seuls les hommes ardents en font partie, et que la masse s'en écarte. L'idée se répand, de ce fait, dans les milieux syndicalistes que l'action directrice doit être le fait d'une minorité résolue et non la consé-

398 iDLi> M()I)i:um:s

(|uencc' d'uiu' upinioii i^ciiri-ak'. l'iu' telle coiicciitiuii, cssenlielli'int'iil ;iii-lo( TîiliijUL'. nous rniiiènc à une forme autoritaire, elle pei'inel, de plus, à cIkuiuc minorité turbulente de se déclarer >eule digne de diriger, car rien ne ])erniet d'attribuer à une minorité ou à une autre la prél'érence, c'est la plus violente qui a chance de triompher.

Il en serait tout autrement si les contributions syndicalistes étaient uniquement affectées à loriianisation sociale, c'est-à-dire aux retraites, aux pensions d'invalidité et de chômage, et si l'action politi(juc résultait d'un vole émis par tous les intéressés en dehors de toute question de cotisation. Telle doit être évidemment la solution démocratique.

Les républicains de 1848 avaient déjà eu celte conception on organisant les Conférences du Luxembourg, mais les esprits n'étaient pas encore préparés à celle nouveauté : troj) de chimères les hantaient encore. A notre époque, les chimères ne sont pas toutes évanouies, — la vie serait trop morne si les travailleurs n'en avaient plus aucune à caresser — mais elles sont moins absolues ; elles sont devenues, si l'on i)eul oser une i)areille expression, (( des chimères relatives qui consentent quelquefois à discuter avec le sens commun. »

Nous jtensons donc qu'on pourrait avec avantage reprendre les Conférences du Luxembourg.

Les intérêts qui seraient discutés dans une pareille assemblée seraient d'un ordre si particulier que nous pensons qu'il serait préférable de garder à celle assemblée le caractère d'une vaste conmiission, el de ne pas la faire entrer dans le mécanisme politique proprement dit.

Elle ne devrait émettre que des vœux ou des j)ropositions, mais elle pourrait être chargée de préparer la rédaction des Règlements d'Administration relatifs aux lois sociales. La Chambre et le Conseil conserveraient le j)ouvoir législatif tout entier, dans les conditions (jue nous avons indiquées.

Si, ce{)cndant, on jugeait nécessaire d'avoir une deuxième Chambre, l'Assemblée que nous indiquons paraîtrait mieux qualifiée iioui- remplir ce rôle <]uo notre Sénat actuel.

Mais ne nous cachons pas que cette deuxième Chambre serait d'un maniement fort difficile, el qu'il serait beaucoup plus sage de ne pas lui donner de pouvoir législatif.

lA CONSTITUTION 299

La iiiartlie (lue iiuii> a\uii< ->iii\io iU)U< aiiiciK.' iiiaiiileiiaiil à parler du Pouvoir lv\éciitil'.

Il est exercé dans notre pays par un Président do la iiépuJjlique et par des Ministres, choisis par ce Président, mais q\ii écliappeid. dès leur noniination, à toute action de sa part pour n'être plus, eu ïait, contrôlés que par le Parlement, et nous pouvons même dire pivsque exclusivement par la Clianihi-e des députés.

La puissance du Chef de l'Etat, théoriquement assez considérable, est en pralicpie très limitée. Xous avons déjà eu l'occasion de dire comment il iallait voir ici une de ces manileslalions du droit jtratique plus impérieuse que toute idée théorique.

Notre République avait quelques raisons, on doit bien le reconnaître, de se méfier d une trop grande extension des pouvoirs du Chei de l'Llat, les deux Bonaparte ayant abusé de ces i»ouvoii> pour supprimer la liberté et rétablir à leur i)rolit le Pouvoir Personnel.

Ces pouvoirs si limités parurent encore trop grands dés qu'un Président voulut les exercer, et les mœurs imposèrent immédiatement leur réduction.

Cette situation est la conséquence de n-otre évolution historique; elle a pour résultat de mettre, en fait, le Pouvoir Exécutif entre les mains de ministres, qui dépendent étroitement du Parlement, c'est-à-dire du Pouvoir Législatif.

La conception de Montesquieu relative à l'absolue séparation des pouvoirs a peut-être aujourd'hui un peu vieilli : il n'en est pas moins certain que l'expérience nous a montré les inconvénients de la dépendance dans laquelle les ministères sont aujourd'hui vis-à-vis de la Chambre. Pour se soutenir, un Ministère -est obhgé de compter sur des amitiés personnelles, il les obtient trop souvent au moyen de faveurs accordées aux Députés pour leurs électeurs. Cette pression qu'exercent les Députés sur les Ministres, ils la subissent eux-mêmes de la part de leurs électeurs, ils ne demanderaient pas mieux que de s'y soustraire.

Les partis d'opposition se sont emparés de cette situation qu'ils exploitent très légitimement, on doit le reconnaître, pui.>>qu'il est normal que les partis profitent des défauts de leurs adversaires. Ils la représentent comme la conséquence du régime républicain.

Rien cependant n'est moins exact, car elle n'est liée, en aucune manière, à aucun principe républicain ; elle est une conséquence de notre Constitution actuelle, édifiée par une Assemblée royaliste

300 IDtF.S MODF.HNES

t'I iinpérialislo ol (]ue nous n'avons })as encore eu le (^Duragc ou la possibilité de réformer.

Dans un Gouvernement monarchique parlementaire, le Ministère s'appuie sur une force extérieure (]ui est le roi. Si diminué (jue soit son pouvoir, il a, de par son droil héréditaire qui lui donne une certaine indépendance, une action incontestable sm* ce terrain des intérêts ijarticuliers ; il fait contrepoids à la pres- •^ion exercée par les Députés, surtout (huis le domaine administratif.

Dans une République, ce contrepoids nécessaire doit être cherché dun autre côté. Les moyens de l'obteiiir sont nombreux et nous navons rien à découvrir sur ce point : nous n'avons qu'à nous inspirer des solutions adoptées dans les diverses républiques du passé et du présent.

Des réformateurs bien intentionnés ont cru (]uun changement dans le mode du scrutin suffirait à obvier à l'inconvénient parce qu'il soustrairait, dans leur esprit, les députés à la pression des ('lecteurs. Cela ne nous parait pas évident (1). Avec un scrutin de liste à représentation majoritaire ou proportionnelle, les Députés dépendraient de leurs comités dont les membres leur imposeraient des capitulations de conscience au moins aussi fortes que celles que leur imposent leurs électeurs à l'heure actuelle, même si l'on étendait la circonscription électorale à des régions très vastes. Notons que cette extension ne serait possible que si les intérêts locaux étaient représentés d'autre part, c'est-à-dire si une réforme de la Constitution était opérée dans le sens que nous avons indiqué en parlant des Conseils Généraux. Il ne faut pas se payer de conceptions théoriques, mais de considérations pratiques. 11 est naturel que le Député soit sollicité et qu'il demande souvent ; et il est vain de croire qu'aucun mode de scrutin puisse modifier la nature humaine ; il est non moins vain de déplorer que la nature humaine soit ainsi faite. Nous subissons les lois de la nature humaine, nous ne les créons pas. Ce qui importe, c'est que le Pouvoir exécutif puisse résister aux demandes des Députés lorsqu'elles sont injustifiées. La décision est, par essence, du domaine de l'Exécutif : ce qui importe, c'est d'assurer l'indépendance de cette décision. C'est donc dans les rapports du Ministère et des Chaml)res (pie le nMuède doit être cherché, c'est par

;i) Voir brochure La Hi- forme Elccloralc, déjà citée.

LA (ONSTITITION 3OI

la modification de la praliiiuc de la ic^poii-^abililé miiiisléricIlL' qu'il [)eul être obtenu.

La respùnsabilitc niuiistériellc e^-l un piincipc essentiel de la Monarcliie parlementaire, parce (pi'elle établit la limitation du Pouvoir Uoyal, elle est inutile à ce point de vue dans une République, surtout lorsque les Pouvoirs du Président sont réduits au mininuun : elle y est, de plus, un contre-sens itoliti([ue, puis- ({u'elle met les Ministres à la discrétion des Chambres sans aucun appui pour résister aux exigences des Députés.

Chose digne de remarque, la pratique de la responsabilité ministérielle, telle qu'elle existe dans notre Gouvernement Parlementaire, a pour effet de supprimer, en réalité, toute responsabilité elïeclive.

Il ne peut, en effet, y en avoir d'autre que la chute du Ministère, et celle-ci n'est, le plus souvent, obtenue que sur des questions intéressant la politique générale. Il est tout à fait exceptionnel qu'un Ministre soit rendu responsable, même par sa chute personnelle, de son Administration, si mauvaise qu'elle soit ; il est sans exemple que cette responsabilité ait entraîné aucune sanction en dehors de cette chute. Les ministres, dans un pai-eil système, sont donc presque tout-puissants, chacun dans le détail de son Département : et comme ils sont, ainsi que nous l'avons dit, désarmés devant les exigences des Députés, il n'est pas étonnant que le résultat final laisse à désirer.

Aucune autre République n'a admis le .système de la responsabilité des Ministères devant les Chambres. Partoul. aussi bien dans le passé que dans le présent, les Ministères ont été ou sont élus pour un temps déterminé d'avance, à moins qu'ils ne dépendent exclusivement du Président de la République, qui devient alors responsable devant le pays, mais non devant le Parlement. Ce dernier système, généralement pratiqué dans les républiques américaines, soulève en France de graves objections résultant de notre passé monarchique, des Coups d'Etat qui ont déjà par deux fois confisqué la liberté. Il semble donc que c'est du côté de l'élection pour un temps déterminé que noire attention doit être attirée.

C'est le système adopté dans les villes libres de l'Allemagne du Nord et en .Suisse. Le Conseil Fédéral Suisse, c'est-à-dire le Ministère, est élu pour trois ans, par l'Assemblée Fédérale et, afin de bien accentuer son indépendance vis-à-vis du Président de la Confédération, celui-ci n'est élu que pour un an.

30 2 U)Ei;.>- MUDLH.NES

C'est dans une organisation do ce genre (pie noire régime peut Irouvor le point dappui (|ui manque au Pouvoir Exécutil'.

Si, cejML'ndant, les craintes de Coup d'Etat faisaiciil encore hésiter le parli républicain, il resterait, en cas de conflit grave entre la Chambre et le Ministère, le droit pour l'un et l'autre d'en appeler aux Conseils Généraux, soit par voie de référendum, soit par voie d'élections législatives. Le Alinistère mis en minorité dans une pareille consultation devrait se démettre ou s'incliner ; il nous paraîtrait préférable d'admettre qu'il peut s'incliner tout en restant au Pouvoir.

Alin de donner au Ministère une puissance suffisante, nous le ferions nommer par la Chambre et la Section politique du Conseil d'Etat réunis en Congres, pour une durée de trois ans comme en Suisse, et au scrutin de liste à la majorité absolue. Il est, en effet, nécessaire que le Ministère ait une opinion nette, et on ne peut songer ici à aucune proportionnalité. Ces listes comporteraient l'attribution des divers ministères établis par le Président du Conseil présumé, celui-ci étant désigné pour chaque liste par les groupes de la Chambre.

Pendant la durée de leur mandat, les Ministres seraient soumis au Contrôle de la section non politique du Conseil d'Etat et à la surveillance du Président «le la République. A l'heure actuelle, le Président a bien le droit théorique de révoquer un minisire ; mais l'usage n'admet pas la pratique de ce droit. Il y aurait peutêtre avantage à l'affirmer de nouveau. En cas d'incapacité d'un Ministre, la section non politique du Conseil d'Etat, jugeant sa gestion en dehors de la question politique, pourrait demander au Président de la République son remplacement. Le Président du Conseil pourrait lui faire la même demande.

.Si le Président de la République approuvait la demande, le Président du Conseil lui soumettrait un nouveau nom qu'il approuverait.

De toutes façons, à l'expiration des trois années, la section non politique du Conseil d'Etat à laquelle serait adjointe, comme nous l'avons dit, la Cour des Comptes, examinerait, par ses Cominis- ?ions spécialisées, la gestion de tous les Ministres. Un rapport soumis à cette Assemblée obligatoirement dans le délai d'un mois, doimcrail quitus au Ministre sortant, ou le condamnerait à telle sanction qu'elle jugerait nécessaire.

Nous réservons pour un chapitre prochain l'organisation inté-

l.A tO.NSTlTLTlON 3^3

rieure des Ministères, cl nous arrivons au iMcsiileiil «le la Héi)ublique.

Deux conceptions principales se présentent encore ici. Le Président peut être armé de pouvoirs étendus, iJinuliv une )iart directe au gouvernement du pays ; ou bien il i)eut, au contraire, n'être qu'un haut magistral dépourvu de toute responsabilité et chargé seulement, dune part, de i-eprésenter le pays à létranger et dans les grandes cérémonies nationales, d'autre part, de veiller au bon fonctionnement des rouages de la Constitution.

La première conception est celle de presque toutes les républiques américaines. Quelques-unes ont donné à leurs Présidents de véritables pouvoirs dictatoriaux. Pendant la durée de son mandat, le Président est un véritable souverain constitutionnel ; pour lui donner l'autorité nécessaire à ce rôle, il est généralement élu par un plébiscite ou par un collège électoral très étendu. L'expérience de la République de 1848 et de la Présidence du prince Louis-Napoléon a créé en France une défiance justifier' contre une élection de ce genre et contre l'octroi de pouvoirs étendus au Président. Xolre pays est encore resté trop monarchiquement organisé pour qu'il n'y ait pas un gros danger à mettre à sa tête un homme trop puissant de par son mode d'élection. De nombreux moyens ont été proposés pour donner au Président une grande puissance sans avoir recours au plébiscite devenu suspect. On a proposé, par exemple, de faire appel aux grands Corps de l'Etat, militaires, administratifs et judiciaires. Ceci nous paraîtrait particulièrement dangereux, parce qu'il en résulterait une intrusion de la politique de parti dans la nomination des membres de ces grands Corps auxquels il importe, au contraire, de laisser le plus possible leur valeur exclusivement technique, en exigeant d'eux seulement le loyalisme.

Mais là n'est pas la difficulté. Si on veut avoir un Président puissant, les moyens ne manquent pas de lui donner la puissance. Ce qu'il faut savoir, c'est s'il est désirable qu'il existe un Chef d'Etat puissant.

Notre long passé monarchique incline beaucoup d'esprits à conclure par l'affirmative. Un Chef d'Etat sans puissance leur paraît quelque peu ridicule. Cette mentalité disparaîtra avec la pratique du régime républicain ; l'esprit facile que déploient sur ce sujet les partisans du passé ne portera plus sur jjersonne avant longtemps.

304 IDEF.S MODE UNES

En levaiiclie, les rôiiiiblicains Iraiirais seront toujours pleins (.le niéfiaiice imur un Cliel' d'Miat |)uissant : même si ce Chef (TMlal a\;iit le- iiilciili(tii> Ic:^ i)lu- ]iur('>. loiit acte d'aulorilé un juMi éiiergi*|ue de >a part x'iait mal inleqirélé, et la Ueprésenlalioii Nationale s'insurgerait immédial<,'menl contre ce qu'elle (pialilierail de tentative de tlictatiu'e. Xous avons eu l'occasion de le dire souvent : eu })()liti(pie, les conditions générales et l'évolution histori([ue du pays en cause dominent toute autre considération et imposent les solutions.

\ous [x?nsons donc que, dans son état actuel, notre pays ne peut supporter qu'un Président sans grande puissance, simple gardien de la Constitution, et chargé de représenter la France ; c'est là un rôle qui a autant de noblesse que l'autre, et que tout républicain doit considérer comme très beau.

La grandeur d'un homme ne se mesure pas à sa puissance, mais aux services qu'il rend à son pays.

Dans ces conditions, la durée actuelle du mandat du Président nous paraît trop longue, nous pensons que celte durée pourrait être réduite de sept à quatre ans ou même à moins.

D'autre part, afin de rendre vaines toutes craintes de Coups d'Etal, nous devons nous employer à décongestionner l'Etat, à ne plus conserver cette centralisation de tous les rouages du pays en un petit nombre d'administrations sur lesquelles il est facile de mettre la main. C'est ce que nous étudierons dans le chapitre réservé à l'Administration.

Arrivés au sommet de l'organisation politique, nous croyons devoir nous résumer et examiner le fonctionnement de la machine que nous avons bâtie en imagination.

A la base, Jious avons la Commune élisant, suivant les cas, un Conseil Municipal ou de simples Magistrats Municipaux se réunissant en un Conseil de Canton : ces organismes s'occupent exclusivement des affaires d'ordre municipal et ne prennent aucmie paît a la politique générale.

l'jisuile, nous trouvons les Conseils Généraux, élus au scrutin de liste avec rei)résenlation j)roportionnelle : ces assemblées éminemment politiques s'assemblent trois ou quatre fois par an, discutent avec le préfet, nommé par le Gouvernement Central, et lais- .<enl au rhef-licu une délégation permanente, qui est comme le Minist4'rr du r)épartement, dont le Préfet est une sorte de souverain con-litutionnel.

Ces Assemblées nomment chaque année de trois à (•in(j hépulés qui restent en contact avec elles.

La Chambre des Dépulés ne s'occujh' phis (\c> (iiieslioiis déparlementales et discute seulement h's (jueslions nationales. Elle a liniliaiive des lois, mais en i)rinci}»e seulement, les textes devant être rédigés par le Conseil d'Etal.

Le Conseil d'Etal est formé en deux sections ; lune })olitique, l'autre administrative.

La section politique, composée de hauts magistrats, d'anciens -Ministres et Présidents de la Ré})ublique, reçoit les projets de la Chambre, les met sur pied et en ju^opose les textes à la Chambre, qui les vote. Ce Conseil d'Etat approuve ou rejette le vote de la Chambre.

Après un second renvoi, la Chambre votant pour la troisième fois a le dernier mot. à moins que le Ministère ne juge à propos d'avoir recours au référendum.

Le Ministère est élu pour trois ans, par la Chambre et la section i)ulilique du Conseil d'Etat réunis en Congrès. Il ne peut être renversé par la Chambre. Celle-ci peut émettre un vote de défiance nettement exprimé : le Conseil d'Etat doit alors soumettre la question en litige au référendum des Conseils Généraux. Si ce référendum donne tort au Ministère, celui-ci doit s'incliner ou se retirer. S'il lui donne raison, et que la Chambre refuse de s'incliner, le Ministère dissout la Chambre. En cas de tentative d'usurpation d'un Ministère, de nouvelles élections législatives ont lieu automatiquement sur l'initiative des Présidents de Conseils Généraux ou des Commissions Départementales.

La section non politique du Conseil d'Etat contrôle les Ministres pendant et après leur gestion.

Le Président de la République est élu par le Congrès (Conseil d'Etat et Chambre) pour quatre ans. Il veille au fonctionnement des rouages de la Constitution et prend des initiatives au cas où lune des Assemblées ne remplirait pas son devoir. Par exemple il pourrait porter une question devant les conseils généraux si le Conseil d'Etat ne le faisait pas. La Chambre, ou à son défaut les Conseils généraux, peuvent le mettre en accusation devant l'une ou l'autre section du Conseil d'Etat. Il représente la France et commande, comme à l'heure actuelle, les armées de terre et de mer.

3t)6 iDÉi:s MODi:i;\Es

A l'e\[)iralion de son mandat, la section non politique du Conseil d'Klal juge obligaloirenienl sa geslion.

— l"n plus des diverses organismes (jue nous venons de décrire, peut-être faudrait-il encore prévoir une procédure spéciale pour les lois modifiant la constitution.

Une constitution ne peut être une organisation absolument fixe, et, si on ne peut la réviser partiellement avec facilité, il arrive un moment où il faut procéder à l'élaboration d'une conslitution nouvelle. Une opération de ce genre es! toujours délicate et peut offrir des dangers ; il paraît préférable que les modifications soient graduelles.

D'autre part, il est nécessaire que ces modifications ne puissent être faites qu'avec de très nombreuses garanties écartant la possibilité d'un entraînement passager.

On pourrait fixer comme suit la procédure :

Toutes modifications aux lois constitutionnelles seraient prol)osées à la section politique du Conseil d'Etat qui aurait seule qualité pour formuler un texte. Ce texte serait soumis, au point de vue du droit seulement, à la section non politique. Une fois les deux sections d'accord, le texte serait présenté à la Chamlire qui aurait le droit de le discuter, mais sans prendre de décision, et formulerait des vœux. A la suite de cette discussion, le projet retournerait au Conseil d'Etat qui l'amenderait au besoin, puis il serait soumis de nouveau à la Chambre qui l'approuverait ou le rejetterait en bloc sans pouvoir le modifier. S'il était rejeté, le Conseil d'Etat aurait le droit d'en saisir les Conseils généraux qui voteraient, eux aussi, par oui ou par non.

Nous ne nous dissimulons pas combien tout le mécanisme que nous avons décrit serait difficile à faire adopter par notre pays. l^e régime parlementaire est en possession d'état, les habitudes sont prises, et il est fort difficile d'obtenir de deux assemJjlées des modifications aussi considérables que celles que nous proposons.

C('[)endant, sans vouloir attacher à ces propositions une valeur absolue qui serait ici moins justifiée encore que dans les questions traitées aux autres chapitres ; et tout en renouvelant à icui- -ujct toutes les réserves que nous n'avons cessé de faire, nous i>ensons que notre république sera fatalement obligée d'aboutir à une organisation orientée dans le sens que nous indi-

LA ( OXSTITUTION 307

quoiis. Suiis (Joule cela ne scra-l-il pussilbu (]iic .<i l'on se décide à coiilior à une Conslituanle le soin du réviser l'auivre de 1S75, et (le donner à la France une Conslilulion eonlornie aux |irineipes généraux qui régissent le régime déuiocralique.

La logique a beau n'être que relative, elle conserve toujours des droits au moins relatifs. 11 serait, croyons-nous, habile poLu- le [)arti républicain de saisir le moment favorable pour procéder à cette grande réforme, au lieu de se laisser acculer par la nécessité.

C'est le propre du régime républicain de ne jamais craindre le progrès et d'oser évoluer. C'est surtout par là qu'il se présente à nous comme plus perfectionné, parce que plus perfectible.

L'Administration

I o l'omoir Exéciilit, chargé (l'oin.liquer les décisions du Pouvoir 1 é.n-^lali( cl de prendre loules les mesures nécessaires a la „,arclM.°j,uirnalii.re dun Elal, rcnnilil sa tûclie par l'inlermciliairi' do lAdniinisIration. ...

lUuw les gouverhemcnls nioiiairhiqucs lAdmi.u.li-at.ori, executaiil. une volonté souveraine, considère tous les habitants comme des assujettis. Fortement hiérarchisée, elle n admet aucune discussion, et son idéal d'organisation consiste à opi.oser a ,.lia,|ue doyen un mur rigide contre Iciuel Ions ses efforts soient vam< l.cs responsabilités y sont savanunenl disséminées, de manière .piil faille toujours, en fait, remonter à l'A>"»"";j;"promc pour la saisir. Plus une telle -\dministration est pa.laik plu. elle ressemble à une nu.clun,.. bien montée, à un laminoii exact, sons lequel, bon gré. mal gré, chacun doit passer. 1 ous les ,:,„,,ionnaires de celle .V.lmini.tralion dépen anl uniquement ,lu souverain, on ne leur demande ,,ue de rexacUtude o de 1 honnêteté ,,rolessionnelle ; leur initiative, s'ils essaient d en pren- ,lro c-l plutol considérée comme un excès de zèle gênant.

Chacun reconnaîtra ciu'en décrivant le ^y^^ ^^ ' ^"^'"^^ „„„ monarchiipie, nous avons exaclement depeml 1 -Xdm.nis-

Iralion Française actuelle. .

Cette artministralion rcuonlc -culemcnt aux dermeis temps

,,,.', „„,.,„„,,.„ie. car, jusqu'à Louis X"- «^ f ^ '"^'^

I .,ui. Mil, les mailles qu'elle avait tissées sur le pays elaien

■ :" àche.. C'est pour combattre la noblesse i.u'elle tut créée et

, ,„„e„, puis ColbeH, la développèrent cons.derableme t.

C,,.-,ee à elle, l'autorité royale <c snhslitnait peu a peu a 1 au o-

!.;;, b-.,:iale, .a nohies-e ~c déracinait et venait encombrer les

antichambres du Louvre et de \ersoilles. ,,..„,:„„ en

C'est donc l'.X.hninistralion qu, a inepare la ^^^^^;^

détruisant loule apparence de juslineation cks V^'^'H^'^

auxquels la noblesse conquérante ex,,lo,taU le peuple xaincu

l'administr \tion 309

des Iravailleurs. Elle lui acceptée avec joie i)ar les |t()[nihilions, pane ((ii'elle subsliluail l'ordre au l)oii plaisir, la machine royale élanl, somme toute, moins oppressive que le droit seigneurial.

Le besoin de régularité était tel cpie la fiéVolulion ne s'attaqua guère à l'Administrai ion. I^elTorl colossal (pi'elle accomplissait exigeait, d'ailleurs, une forte concentration ; ce lut une des raisons du triomphe des Montagnards sur les Girondins, dont la concei)lion ledérale ne convenait pas à une époque de lulle et se trouvait en contradiction avec ce besoin de régularité qu'on cherchait dans l'unité.

Un homme tel que Bonaparte ne pouvait pas méconnaître les services que pouvait lui rendre cet organisme de domination ; il le renforça, le compléta, et créa la plus -formidable machine à gouverner que le monde ait connue depuis l'Empire romain. Le terrain était admirablement préparé, et Taine explique merveilleusement comment la mentalité de ce gentilhomme corse le préparait particulièrement à l'édification de cette bâtisse classique. « C'est, dit Taine, un corps de logis unique, monumental, (( énorme, où tous les services sont rassemblés sous le même (( toit : outre les services nationaux et généraux qui appartien- « nent à la puissance publique, on y trouve aussi les autres, lo- (( eaux et spéciaux, qui ne leur appartiennent pas... Tous les (( compartiments sont disposés et distribués de même, ils font « cercle autour du magnifique appartement central, et chacun <( d'eux y aboutit par une sonnette ; sitôt que la sonnette tinte, « le coup retentit de division en subdivision et, à l'instant, dece puis les premiers chefs jusqu'aux derniers employés, tout le « service entre en branle. »

(( Celle bâtisse, dit-il encore, est telle que l'a rêvée Louis XIV. »

C'est qu'en effet elle est construite pour l'usage d'un martre absolu, seul qualifié pour faire tinter la sonnette qui met tout en branle. Supposez, à la place de ce seul maître, une Assemblée délibérante qui, à chaque vote qu'elle émet, fait retentir le coup, et vous n'aurez pas de peine à comprendre les difficultés qu'une pareille administration peut faire naître dans une démocratie.

Avec un maître absolu, si l'un des rouages grince ou accroche, la volonté du maître intervient pour briser le rouage et en introduire un autre plus souple. Avec un régime démocratique, personne n'a qualité pour faire cette opération brutale, la continuité

3IO IDLKS MODERNES

de pensée manque pour (jue les remèdes successifs se combinent liarnionieusement.

Ce sysiènie ronvinl à merveille à la lieslauralion, (|ui le préfère à l'organisalion d'anlan. « Nous préférons les Départements u aux l'rovinces », répond sèchement le duc d'Angoulôme à qui vante devant lui l'ancien régime.

Pour le second Enq)ire, l'Administration est naturellement l'organisme de choix. Gi-'âce à sa savante structure, le cou]» d'Etat s'accomplit avec le minimum de résistance. Dès que le Piiiice-Président a mis la main sur les administrations centrales, il tient le pays entier.

Aucune association, aucun corps local ni régional n'est capable de s'opposer à la marche de la machine.

La troisième République se substitue à l'Empire : sans doute elle va réformer cette Administration dont tous les républicains ont signalé, dans l'opposition, le caractère autoritaire ?

Elle n'ose pas le faire.

On doit dire, à sa décharge, que, depuis son avènement, elle est dans un état de lutte perpétuelle contre les partis de réaction ou de révolution. Les Ministres au Pouvoir ont sans cesse besoin de faire acte d'autorité.

On doit ajouter rjue ce long régime d'assujettissement a brisé les ressorts de la vie libre ; les Français paisibles se passionnent mollement pour le bien public, qu'ils ont pris l'habitude de considérer comme l'affaire de l'Administration ; ils sont les plus dociles des administrés, et les plus mous des citoyens. Le Gouvernement hésite à s'aventurer dans la voie de la véritable liberté |)(»liti(pie. Le jxuds de notre histoire pèse lourdement sm' notre évolution moderne.

Dautre part, il serait injuste de ne pas reconnaître les services que cette .Administration a rendus au pays. Formée, eu immense majorité, d'hommes probes et consciencieux, elle a agi comme une force conservatrice contre les emballements momentanés du Parlement et de certains Ministres inexpérimentés. La lourdeur même de In machine eu a fait un volant puissant.

Ce volant était nécessaire, car un grand pays comme la France transforme ses habitudes beaucoup moins vite que ses institutions. La liberté brusquement obtenue, et surtout brusquement acquise par la force, ne donne pas instantanément l'expérienee et les vertus démocratiques ; elle a pour premier effet des abus

i,'m)\ii\)stk\ti<)\ 311

inévitables que la pralitiuo seule lail disparaître, ou tout nu moins allrnue sullisanunenl. L'Administration s'est moninc un irein puissant et eilicace contre les inexpériences.

Nous n'entendons donc pas condamner l'Administration de parti-pris, ni l'aire état des plaisanteries faciles dont elle est si souvent l'objet. Ce n'est pas à elle (juil faut s'en prendre des défauts signalés, c'est à l'organisation qu'on lui maintient, ce n'est pas à elle qu'il appartient de se transformer.

Nous pensons que le moment est venu d'entreprendre enfin cette grosse réforme et de faire cesser ce paradoxe d'une Administration dont le i)rincipe est en opposition absolue avec la forme du gouvernemeul et avec les institutions ré})ublicaines.

« Si le statut de l'Etat, écrit Taine, retire aux intéressés la « conduite du navire, si, sur ce bâtiment qui leur appartient, il « installe à demeure un équipage étranger, seul commandant et « agissant, alors l'homme des barques, réduit à l'humble con- « dition de simple administré et de contribuable passif, ne se sent ('■ plus chez lui. mais chez autrui. Puisque les intrus ont toute « l'autorité, qu'ils prennent toute la peine ; la manœuvre les <( regarde et non pas lui : il y assiste en spectateur, il n'a ni l'en- <c vie. ni l'idée d'y donner son coup de main ; il se croise les « bras, demeure oisif et devient critique. )>

Telle est, tracée de main de maître, la situation créée par le régime administratif napoléonien.

Les citoyens français se sont déshabitués de la chose publique; ils sont devenus critiques, même à l'encontre de leurs délégués directs. Cependant ils sentent le besoin de changer leur condition, d'intervenir : alors, trop souvent, ils interviennent en révoltés, n'ayant pas encore bien conscience qu'ils sont devenus les maîtres. Ils applaudissent encore à qui rosse le commissaire, même quand le commissaire est leur mandataire.

C'est qu'ils sentent que, malgré tout, l'Administration est restée impériale et n'a pas évolué vers la démocratie.

L'Administration d'un pays démocratique doit reposer sur d'autres bases : Elle doit être au service des citoyens et non les asservir. Elle est faite pour les commodités des citoyens et non pour l'exercice d'un < droit divin ».

Toute autorité venant d'en bas. l'Administration doit avoir uniquement pour but l'exécution du mandat (|ui lui est confié.

Au lieu de rendre impossible la recherche de toute responsa-

3 I 2 IDEES MODEHNES

bililO, aliii de (Irioiitci' le réclamaiil, l'urganisalioii démocralique doit rendre le^ responsabilités erfeclives et l'aciles à déterminer. Toutes les opérations doivent se l'aire au grand jour, siniplenienl, et pouvoir être contrôlées sur place par les représentants locaux, régionaux ou nalionaux des citoyens. Le citoyen ne doit plus se li'ouver en lace d'un mur adiininistratif, mais en face d'un homme (ju'd a placé là pour lui répondre, le renseigner et régler sur place les petites questions de la vie courante. Tout administrateur doit avoir prés de lui, à sa })ortée, un conlr(Meur indépendant (lualilié pour juger immédiatement et sans foniialisme les divergences d'interprétation entre lui et le simple citoyen.

Dans toute la mesure du possible, l'Administration doit donc être locale, c'est-à-dire municipale ou cantonale d'une })art, départementale d'autre part.

A l'Etat doivent être réservées toutes les questions d'ordre général, mais pour tout ce qui touche à la vie quotidienne du citoyen ou aux questions locales, c'est aux administrations locales que revient le soin d'appliquer les lois.

Avec une organisation politique telle que celle que nous avons décrite, le Préfet suflirait à maintenir une unité suffisante ; il n'y a aucun intérêt à pousser cette unité jusqu'à l'identité absolue des formes sur tout le territoire. Nous sommes en droit de croire que les citoyens, voyant de plus près le fonctionnement de la machine devenue beaucoup plus simple par la décentralisation, comprendraient mieux la nécessité de l'ordre, s'y intéresseraient directement et s'affermiraient ainsi dans les mœurs de la liberté l)olitique. Sans doute s'apercevraienl-ils, de plus, (jue beaucoup de questions pourraient être tranchées avantageusement par eux-mêmes, au moyen d'associations libres, ou par des groupements régionaux établis dans ce but spécial.

C'est, en effet, l'association qui est le principe essentiel de la liberté politique. Dans un pays où de nombreuses associations ont une action puissante, les Coups d'Etat deviennent impossibles.

L'organisation de notre Administration n(nis paraît l'un des problèmes les plus essentiels et les plus pressants de l'heure présente.

Un certain mouvement s'est produit, ces temps derniers, en faveur d'un " statut des fonctionnaires ». Nous ne méconnaissons pas l'intérêt qu'il peut y avoir à assurer l'équité dans l'avan-

l.'.\I)MI.\ISTIt\TIO.\ 313

CL'incnl (les l'oiuliomiaircs, a L'iii|>è(lier riiiliusion (rélriiiCMilétrangers oiupruiilôs à la politique, mais nous pensons que le |)r()blèine est mal posé.

IMusieurs Minisières ont, en effet, refusé récemment, à diverses reprises, d'examiner des projets de réforme d'un Ministère déterminé, sous prétexte que la réforme devait faire l'objet de la mesure d'ensemble consistant à créer le « Statut des fonctionnaires ». Il n'y a pas d'idée plus contraire à là conception démocratique. Elle implique, en effet, la constitution solide d'un organisme extérieur à la nation et formé de l'ensemble des ad- Hiinislralions centrales du pays : une pareille constitution .serait la consécration du régime administratif napoléonien. On conçoit qu'un gouvernement monarchique se préoccupe de la solidité de cet organisme central, mais on est surpris de voir des républicains travailler à cette œuvre.

Une Administration démocratique doit comprendre deux parties : l'une élue ou représentant les élus, chargée de la surveillance générale et de l'orientation générale du service considéré, l'autre formée de techniciens appartenant au service actif, chargée d'éclairer le corps élu, de le renseigner, de discuter avec lui, puis d'exécuter le travail décidé.

Le « statut des fonctionnaires » doit donc êli-e, ])ar essence, un statut particulier à chaque corps, et non un statut commun aux membres d'une administration centrale unifiée. Le statut des Receveurs d'Enregistrement, par exemple, ne peut rien avoir de commun avec le statut des Agents Diplomatiques, ou avec celui des Agents des Postes, ou avec celui des Officiers de terre et de mer.

Ce devrait être un principe absolu que le roulement continu entre les fonctionnaires du service actif et ceux des administrations centrales, que celles-ci soient au chef-lieu du Département ou dans la Capitale. Les seuls postes fixes devraient être les postes tout à fait subalternes d'archivistes, dont le rôle est de servir de répertoires vivants.

Un ministère démocratique devrait donc comprendre :

1° Un Conseil d'administration élu, dont le Président .serait le -Ministre, et qui comprendrait avantageusement un mélange d'hommes politiques et d'hommes techniques ; un membre de ce Conseil serait administrateur-délégué.

2° Des services d'action, à la tête desquels se trouveraient des

314 IDÉF.S MOUEllNF-S

direcleurs locliiiiques rci^poiisables devant le Conseil d Aduiinistrati«)n, et provenant des corps du service actif.

("est rori;\uiisalion (jui est adojjlée dans toutes les alïaires industrielles el <pii a lait se> preuves. Ajouloiis, pour eeu\ qui penseraient que les alïaires d'Etat sont dune tout autre nature, que c'est aussi l'organisation adojttée dans cei'tains Ministères étrangers, notamment lAunrauté Anglaise.

.3° Vn archiviste en chef, sans autorité, placé près du Conseil dadiiiiiii^tration pour la j)réparation des dossiers et la recherche des précédents,

i° Des archivistes ordinaires, remplissant le même ol'lice j)rès de chaque direction.

Il n'est pas besoin de répéter que les Ministères ne devraient soccuper que des questions d'ordre général, laissant la solution des autres aux administrations Départementales.

Celles-ci com[irendraienl également un Conseil d'administration, formé de la délégation permanente du Conseil Général. On pourrait, soit lui donner un Président élu, soit décider que le Préfet en serait le président de droit. Cette seconde méthode serait sans doute préférable, au moins au début, pour maintenir la coordination des efforts nationaux. Chacun des membres de ce Conseil d'administration serait administrateur-délégué pour une partie du service, mais .sans pouvoir intervenir dans le détail du seiTJce autrement que pour contrôler. Les chefs de service seraient des hommes techniques responsables devant le Conseil d'administration déj»artemeidal.

Enfin, les municipalités et les organismes cantonaux auraient avanta<:(e à modifier léoèrement leurs errements actuels en remplaçant leurs sécréta ii'es de mairie par des hommes auxquels serait faite une situation meilleure et plus honorifique, en s'inspii-anl des pratiques usitées dans i)lusieurs villes étrangères, notamment en Allemagne. Il y a, en effet, dans nos mairies, des secrétaires, presque tous dévoués ; quelques-uns sont des hommes distingués : mais la situation est trop effacée pour attirer le- liMinmcs de luiiilc caiiacitc, sauf excei)lion, bien entendu : el même pour permettre à ceux qui auraient celte capacité de donner leur mesure. Ils devraient être des directeurs responsables devant le Conseil, el non d'Iiundjles subordonnés.

La dépense siipplt-mentairr <jui en résulterait serait vite regagnée par le fait d "une meilleure administration.

i.'Ainii.\i>i i; A iio.N S ' 5

(JuanI aux loiiclioiiiiairos de loiis oidrcs, luiii de renl'orccr les gai'aiilies d'absolue indépeudaiiee (luils pos^rdeiil vis-à-vis d<3.s eorps élus, révolulioii devrait leiuli'e vers une organisalion industrielle où la situation dépende de la qualité des services rendus. Nous ne nous dissimulons pas combien cette Iransloi-mation est délicate, combien il l'aul prendre de précautions contre les abus du pouvoir, mais nous })ensons (jue ceux-ci seront d'autant moindres que la responsabilité de chacun sera jtlus immédiate.

Assurément il faut assurer à l'Etat de bons serviteurs eu leur donnant, dans une large mesure, une situation sulTisammeul garantie, mais il s'agit encore ici d'une question de mesure, et nous ne pensons pas que la solution consiste à taire de rensentble de l'Administration une puissance dressée contre les pouvoirs réguliers de l'Etat, et bénéficiant d'immunités se rapprochaid de celles qui sont réservées à la magistrature.

Ce bloc formidable a pu être utile à une certaine é[)oque, il risque de devenir, à l'heure actuelle, une cause d'immobilisme, c'est-à-dire de mort.

Le Pouvoir judiciaire

Pendant lorl loiigleiiiiJS, la llicoric de la scpaiaiion des trois Pouvoirs, législalil", cxéciilii', judiciaire, a été considérée comme une sorte d'arche sainte.

« Il*n'y a point de liberté, écrit Montesquieu, si la puissance (( de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de K l'exécutrice. »

Peut-être n'a-l-on pas suffisamment remarfpié les conditions dans lesquelles Montesquieu exprime cet aphorisme. C'est dans un chapitre consacré à la Constitution anglaise qu'il l'émet, et il lait partie de tout un ensemble. Grand admirateur de cette Constitution, Montesquieu la prend connue modèle et montre les rôles essentiels qu'y tiennent la l^oyaute, la Noblesse et le Peuple ; c'est dans cette Société d'une nature déterminée qu'il se place pour expliquer comme suit la nécessité de la séparation des Pouvoirs.

Si le roi possédait le Pouvoir de juger, il deviendrait oppresseur. Si ce Pouvoir était donné au corps des nobles, on tombei-ail dans l'arbitraire. Il en serait de môme s'il était donné au Corps du peuple qui fait les lois. C'est cependant au peuple, conclut-il, que ce droit doit être donné, mais pas à ses représentants législatifs.

Montesquieu ajoute qu'il faut des règles spéciales concernant les nobles, « qui ne peuvent être jugés que par des nobles », et d'autres règles encore pour quehjues cas particuliers.

Cette question du Pouvoir judiciaire lui tient au cœur surtout parce que, en France, il peut constater \)uv lui-même que ce l*ouvoir est le fi-fin |niii(ij)al opposé aux abus de la puissance royale.

Il est tout naturel qu'il mette au premier plan ce Pouvoir judiciaire qui, de son temps, est la seule sauvegarde des citoyens.

Mais, bien loin qu'il ail pensé à préconiser un corps de magis-

ix porxoin jimciMiu: 317

li'nl- inaiii(i\ il»l('< cl iiKlépt'iKhml^, il dil .•111 conli-airc cxprosséiiiLMil :

'( La |iiii>saiict' de juger lie dctil pas rire (luiiiiée à un Sénat <( pci'inaniMil, mais exercée i)ai" (\e< personnes liii-es ilii coi'ps du •< |>('upi(\ dan>- cerlains temps de l'année, de la manière prescrite « j)ar la loi, pour i'ormer un liibunal ((ui ne dinc (pTautant (jue « la nécessité le requieit.

(( De cette façon, la })uissance de juger, si lei rihie parmi les u hommes, n'étant attachée ni à un certain l-^tat, ni à une ccr- « laine profession, devient pour ainsi dire invisible e[ nulle... .( 11 faut même que, dans les grandes accusations, le criminel, « concuremment avec la loi, se choisisse des juges, ou du moins « fpi'il en puisse récuser un si grand nombre (]Ue ceux <]ui l'es- « tent soient censés être de son choix. »

Il est intéressant de noter combien l'ambiance dans laquelle vit un auteur, même aussi universellement érudil que Montesquieu, influe sur des déductions qu'il croit générales. Quoi qu'il fasse, les gouvernements de France et d'Angleterre sont toujours dans le fond de sa pensée.

Ce qui précède nous fait conqjrcndre pourquoi la cpiestion judiciaire ne se pose plus, à l'heure actuelle, sous le môme jour que du temps de Montesquieu.

La publicité des jugements, l'inriuence de la presse, l'usage du droit d'interpellation à la Chambre, ont absolument modifié les conditions dans lesquelles vit la magistrature.

La nature du Gouvernement populaire, la constitution de nos Ministères, c'est-à-dire du Pouvoir Exécutif, ont supprimé, en fait, une grande partie du danger de l'oppression des citoyer.s par ce Pouvoir.

Cependant, on est obligé de convenir que notre organisation judiciaire répond encore très peu à une organisation démocraticpie. Comme l'Administration, la Magistrature est restée impériale.

<( De l'ancien régime impérial, écrit AI. Seignobos, la France « conserve encore :

« L'organisation judiciaire, avec le personnel des Conseillers " à la Cour et des juges de tribunaux inamovibles, avec le « Ministère Public formé d'avocats et de procureurs du Gouver- «. nemcnl. avec la vieille procédure civile formaliste et la procé- « dure criminelle secrète infjuisiloriale, avec le code de ISOO à

'^ ' ^ IDÉE;; MODEHAES

« peiiic luoUiiié. a\ec la vénalilù des cliarges d'avoués, notaires « greffiers, huissiers. '

• Im ju^li.v aihuinistrative des Conseils de Préfecture el du « C onsed d Etal, vivement attaquée par les libéraux sous Napo- .< leoii 111, p„is acceptée, y compris le fameux article 75 de la » Consliliiliou de l'an \'11I. „ Ce régime est assez loin de celui que préconise Monlesqmeu. I) autre part, colle hiérarchie judiciaire est loin de donner aux magistrats les garanties d indé])endance qu'ils sont supposés |M>sscder. Le désir naturel d'un fonctionnaire est d'avancer Or I.Mil avancement ne peut être obtenu que par une mscription MiF- m. lahk.ui. .p.i lésulte de notes données par des supérieurs ol qui s effectue sous la surveillance du Ministre. Vn pared système d'avancement déjà fort discutable pour une armée nationale, que le Gouvernement doit cependant tenir absolument en mains, apparaît comme déconcertant à des esprits républicains lorsqu'il s'applique à des magistrats.

Du côté du Ministère public, un progrès a été accompli par ] autorisation donnée à l'accusé de se faire assister d'un avocat mais les exemples de chaque jour nous montrent avec quelle facilité juges d'instruction et procureurs font encore incarcérer des citoyens simplement inculpés.

Le pouvoir laissé à ces magistrats est devenu presque aussi dangereux pour eux-mêmes que pour les citoyens, parce qu'il n est plus proportionné à ce que permettent les mœurs et la pratique de la démocratie ; le rôle de juge d'instruction dans mie grande ville, où l'opinion est plus en éveil, est devenu plein de périls el nombre de magistrats distingués voient y sombrer leur carrière.

Quant aux délits de la vie courante, que commettent surtout les miséreux, la rapidité des jugements conduit les magistrats les plus consciencieux à se blaser, créant en eux une tendance à condaiiiiici- tout inculpé.

Le résultat de cet état de choses est de soulever dans l'opinion un courant contre la sévérité des jugements, courant qui porte Jt'^^ juges a un excès d'indulgence pour les délits graves, et énerve la jmissance judiciaire.

En matière criminell,'. le jury nous donne une solution assez ^•'"'^'"•"'f' ^'u principe de Montesquieu, mais les conditions de

il; i>(U v(tiK Ji inriAim; 319

son loiiclionnernenl laisscnl eiuorc à dùsiror. luirliculiercmi'iil pour, rnpplicaliiin des ])cincs.

Nous ne pensons pas que le- principes de la démocratie lliéoii- (pie. (pii coiiiportenl l'élection de< juges, puissent s'appli(pief, surloul en matière civile, dans nos sociétés comi»li(juées ; mais cependant un pas pourrait être fait dans ce sens par l'exlension de larbilrage avec ïorce exécutoire, par le déveloi)penient ou l'organisation de juridictions électives telles que celle des Tribunaux de commerce, des Prud'hommes, des Conseils de conciliation...

Ouaid aux juges eux-mêmes, il paraît évident ([ne la hiérarchie de la niagistralure actuelle devrait disparaîlie. Ku Angleterre, où la liberté de la personne est particulièrement détendue, il n'existe rien de semblable à nos classes successives de juges.

Il paraîtrait rationnel que des avantages de solde soient acquis aux juges automatiquement au ])out d'un certain nombre d'années, et sans qu'il en résulte aucune supériorité de grade.

Nous pensons que la pratique du juge unique serait le plus souvent préférable à celle du tribunal de trois membres. Le sentiment de la responsaJ3ilité, qui doit être développé au plus haut degré dans une démocratie, est bien plus vif chez l'homme qui agit seul que chez celui qui s'a))puie sur l'avis de ses voisins.

L'organisation du Ministère public est également une organisation autocratique. Il semble qu'il n'y aurait qu'avantage à faire uniquement appel à des avocats du barreau i)Our réfuter la thèse des parties en cause, s'il y a lieu. Dans la plupart des procès civils, l'intervention d'un procureur paraît absolument inutile.

La Procédure Civile a gardé des formes vieillies, tout un langage incompréhensible aux intéressés et qui ne répond pas aux besoins de clarté d'une démocratie.

Le Code, lui-même, ne répond plus aux conditions de la vie moderne sur bien des points. Il serait nécessaire de le reviser. N'est-il pas extraordinaire, par exemple, de n'y voir rien figurer sur le contrat de travail, qui est vaguement compris dans le contrat de louage, cependant bien différent ; de n'y rien trouver concernant les sociétés mutuelles, les coopératives, les moyens d'associer le travail et le capital, d'y trouver, en revanche, les conceptions vieillies de la puissance maritale.

La vénalité des charges a toujours été combattue, au nom des

priiicipos déinocralitjiic>^. 11 y a lieu, ccpendani, de se demander s'il n'en résullc i)ns pour certaines d'entre elles une plus grande sécui'ilr |)rali(|ue. On doit noter ici qu'il s'agit de; fonctions au\(ju(>lles aucune autorité n'est attachée. Pour les notaires, par cxtMup'c. la tliéoi'ie de la vénalité peut se soutenir en droit prali(int' à la condition qu'elle ail pour corollaire la responsabilité du Corps tout entier. 11 est à noter que le principe de celte responsabilité tend à s'iuli-oduire dans les mœurs. Dans des cas récents, les Chambres des Notaires se sont ou ont été rendues responsables des manquements de leurs membres, au même litre (pir la Chauibre syndicale des Agents de change en Bourse. Le notaire doit donner toutes garanties à ses clients ; pratiquement il ne peut le faire que s'il fait partie d'un Corps responsable ou s'il est fonctionnaire. Il semble bien qu'on ne peut concevoir la liberté du notarial.

La charge du Greffier est celle d'un chef de secrétariat, on. ne voit pas à priori d'enqiéchemenls théoriques à la confier à un fonctionnaire. Cependant, on doit noter qu'aujourd'hui, le greffier est responsable de ses erreurs, tandis que l'Etal n'admet jamais sa responsabdilé ni celle de ses fonctionnaires. On })eut donc se demander si, prali([ucmenl, le ])ublic aurait avantage à ce changement.

Les charges d'Avoué et d'Huissier sont d'un caractère différent.

La seconde comporte des fondions d'audiencier (]ui sont d'ordre public ; mais, pour la première, on ne \oil aucune raison de conserver la conqilicalion actuelle.

L'avoue, l'huissier et l'avocat remplissent, en somme, des l'ôles (pii ^e loucherd tie j)i'ès, et la simplification de la procédure peiinettrait sans doute, de n'avoir plus qu'une seule catégorie d'hommes de lois. Les statuts de l'Ordre des avocats pourraient sans doute aussi être modernisés dans ce sens.

Quant à la Ju^liee Adniiiiisli alive. elle est *)ssenliellemenl une institution autocratique «jui jure avec une Constitution libre. Faire juger les différends des particuliers et de l'I-^lal par des fonctionnaires administratifs ne peut être une pratique démocraticpic. L'organisation régionale (jue nous préconisons entraînerait fatalement la modification profonde des Conseils de Préfecture el nous avons dit dans (juel sens nous envisageons la transformation du Conseil d'Etat. La fraction qui conserverait la

I !•: POUVOIR JUDICIAlUL 32 1

fonclion juridique jugerait désormais les gouvernanls cl non plus les adminislrés.

Si importante que soit la question judiciaire sous ses divers aspects, elle ne peut être qu'effleurée dans une étude du genre de la nuire, parce qu'elle ne peut être qu'une conséquence des principes admis pour le gouvernement. Si nous pouvons employer cette expression, nous dirons que c'est une question du second degré, qu'on ne peut préciser avant que celles du premier degré soient solidement assises.