PREMIÈRE PARTIE

Trois ordres de vue appellent essentiellement notre attention, en étudiant les fonctions administratives telles que les lois les ont instituées parmi nous :

La nature même des fonctions administratives;

LWgahisation administrative, ou la hiérarchie des fonctionnaires qui les exercent;

La procédure administrative, ou les formes suivies dans les rapports entre les administrés et l'administration.

Lé premier envisage l'administration dans son ensemble, et reconnaît le but de sa mission;

Le second parcourt en détail les divers organes auxquels cette mission est confiée ;

Le troisième considère comment ces agens communiquent entre eux et avec les particuliers, et quel genre de garanties sont offertes aux uns et aux autres, dans leurs situations réciproques.

^ ( «7 ) ^ECTION PREMIÈRE.

Des Fondions administratives,

SI Von contisidère d abord ladministration en ellevncfne, on inlerroge nos lois sur les attributions générales qui lui ont été conférées.

On Yoit toutes ces attributions se lier entre elles, comme dérivant d'un même motif, et conspirant k une même fin.

On les Yoit se séparer en deux grandes branches : 1 une, qui a pour objet de pourvoir directement aux differens services publics, et qui retient le nom d'administration proprement dite; l'autre, qui, naissant de la première, comme sa conséquence, a pour objet de lever les difficultés et de résoudre les litiges qui se produisent dans le cours de ces opérations, et qui devient ainsi contentieuse.

On parcourt les diverses régions qui composent le domaine administratif; on en marque l'étendue ; on en reconnaît aussi les limites.

Ici, l'administration se trouve d'abord en présence du Gouvernement, autorité suprême dont elle est une émanation , mais à laquelle elle reste subordonnée.

Elle se trouve en présence de l'autorité militaire et de l'autorité ecclésiastique , autorités parallèles, mais auxquelles elle porte ou dont elle reçoit divers genres d'assistance; elle se trouve surtout enregarÂde l'au* torité judiciaire.

Essentiellement distinctes et indépendantes Tune

de l'autre^ lautoiîtë judiciaire et 1 autorité administrative entretiennent cependant entre elles une étroite harmonie; elles s'unissent Tune à l'autre^ elle s aident sous une foule de rapports.

De ces considérations générales naissent naturellement les règles qui gouvernent les compétences en matière de droit administratif.

Un premier genre de règles préside à l'ordre des compétences dans le sein des institutions administratives elles-mêmes, en séparant le contentieux administratif des simples actes d'administration.

Un second genre de règles préside à l'ordre des compétences en séparant le contentieux administratif du contentieux judiciaire.

SECTION II

Des Fonctionnaires administratifs,

L'administration se présente sous deux formes principales :

Ou lorsque ses fonctions sont exercées par un fonctionnaire unique.

Ou lorsqu'elle appelle des conseils.

Dans le premier cas, elle est essentiellement active ; dans le second, elle est essentiellement délibérante.

Au sommet de la hiérarchie administrative se trouve placée Tautorité royale. Ainsi, on caractérise en premier lieu les actes de cette autorité, en tant que le Roi est considéré comme le chef suprême de l'administration , comme son suprême régulateur. On

( >9) distingue les iliverscs espèœs de ces actes; on dëter* mine leurs effets j on signale spécialement ceux qui constituent des regl/nneos d'administration pu^ blique, et ceux qui sont portés dans la forme des règlemens d'administration publique. Viennent ensmte successivement les ministres, simplement en tant qu administrateurs , les préfets , les sous-préfets , les maires et leurs adjoints; sous les ordres de ceuxci ^ Jes commissaires de police.,

Tek sont les degrés successifs dont se compose la hiérarchie des agens administratifs investis d'une vérifable autorité, agissant seuls, ou du moins décidant seuls, alors même qu'ils prennent l'avis de quelques conseils administratifs.

A chacun de ces degi^és la science du droit administratif examine quelles sont les attributions légales de ces agens dans la sphère de l'administration, l'étendue qu'elles embrassent, les limites auxquelles elles s'arrêtent, les liens de subordination et d'assistance qui unissent les différens degrés entre eux; elle observe aussi de quelle manière ces divers fonctionnaires sont choisis, institués, suspendus, révoqués, eteuGn les incompatibilités qui peuvent exister entre les fonctions diverses.

A côté des fonctionnaires administratifs revêtus dune autorité réelle se trouvent placées des hiérarchies nombreuses et variées d'ageus auxiliaires. Les uns, chargés d'un service extérieur, revêtus d'un caractère public, comme les ingénieurs des Ponts et Chaussées ou des Mines, par exemple; d'autres appelés à un service purement intérieur, k un travail

d exameu , Je pi*éparation , comme les employés des bureaux.

Les conseils administratifs sont appelés a divers genres de délibéra tioits.

Quelques-uns ne sont appelés qu a des fonctions purement consultatives; ils éclairent Tadministration de leurs avis , et ne prononcent pas. Tels sont les bureaux consultatifs des arts et manufactures, les conseils généraux d'agriculture 9 des arts et manufactures, du commerce, des prisons, le conseil royal d'instructioQ publique.

Quelques autres sont chargés de gérer certains établissemens publics;, ils ont une véritable admi-^ uistralion, agissent et prononcent, mais dans l'enceinte de ces établissemens : tels sont les commissions administratives des hospices, les conseils de fabrique, les conseils académiques, les conseils de facultés, etc.

Quelques autres sont investis, par une délégation expresse de la loi, du droit de répartir ou des charges ou des jouissances communes : tels sont, pour larepartition des contributions directes, les conseils généraux de département, les conseils d'arrondissement, les commissions de répartiteurs; tels sont aussi , à certains égards « les conseils municipaux.

Quelques autres enfin sont institués pour prononcer dans les difficultés qui s'élèvent sur fexécution des opérations administratives, loi^que l'intérêt public vient heurter l'intérêt privé dans les questions appelées contcntieuses : tels sont les conseils de révision en matière de recrutement, les commissions de

dessèchement 9 les conseils de préfecture» la cour des comptes I le conseil d'État.

Mais il faut remarquer que la plupart des conseils dont la mission essentielle et principale se réfère anx trois dernières fonctions que nous venons d'indiquer , exercent souvent aussi, comme les conseils de la première dasse, des fonctions pufcment consultatives; ladministratron recourt sagement a leui*s avis, pour s'éclairer dans sa marche.

Il est encore une cinquième fonction qui appartient à la plupart de ces conseils : çUe consiste h coopérer à l'espèce de tutelle que ladministration doit remplit vis-k-vis des étahlissemens publics ou des communautés. Us constituent, pour ces étahlissemens, une sorte dp conseils! de famille : tels sont essentiellement les conseils municipaux ; tels sont aussi les conseils d'arrondissement, les conseils généraux de département , les conseils de préfecture même , à certains égards.

En étndi^nt les attributions propres A ces divers conseils, ji} convient d'étudier aussi leur constitution propiv, les formes de leurs délil>ërations, les modes de nomination, de révocation, les incompatibilités, les prérogatives dont jouissent leurs memb res.

Après avoir passé en revae la nomenclature des divers fonctionnaires administratifs, il' convient de les considérer tous eusemble sous le point de vue qui leur est cpmmun.

On traite d'abord des incompatibilités, puis de la subordination entre les grades. Ensuite se présentent de hautes considérations sur les rapports de l'Ëtat

avec ceux qui le servent ; sur les devoirs imposés à ceux-ci, sur les droits qu ils obtiennent en retour.

On suit le fonctionnaire ou l'agent , depuis son noviciat, pendant le cours entier de sa vie; on considère le droit qu'il a à conserver son emploi , les cas de révocation ou de suspension; le droit qu'il peut avoir à l'avancement, les traitemens, et enfin les di-^verses espèces de pension « ^

SECTION III

De la Procédure administraiive,

La manière de procéder varie suivant qu'il s'agit ^ ou simplement d'opérations administratives, ou de décisions rendues en matière contentieuse.

La manière dont s'établissent et se règlent les rapports entre l'administré et l'administrateur, dans la première de ces deux circonstances , dépend beaucoup de la nature des opérations elles-mêmes , qui peuvent être extrêmement variées. Elle peut cependant être ramenée à quelques règles générales , règles de prudence et d'équité, d'autant plus importantes qu'elles ont en partie pour but de prévenir les litiges avec les particuliers, en même temps que de garantir les intérêts publics.

La manière de procéder en matière contentieuse a été fixée en partie par des règles écrites, en partie par la jurisprudence.

Ces règles ont pour objet : Jf

i*. Le mode suivant lequel les particuliers doivent

former, introduire, justifier et suivre leurs reclamatioDs;

:2^ La marche que doit suivre Tinformation à laquelle ces réclamations donnent lieu, les circonstances qui surviennent pendant son cours, les garanties qu'elle doit offrir, soit aux reclamans, soit aux tiers intéressés;

S"". La forme de la décision , sa notification , ses effets, les recours qui peuvent être ouverts contre elle.

C'est ici peut-être l'occasion de s'occuper des oflfiders ministériels appelés à concourir, soit à l'instruc^ don , soit à l'exécution de ces décisions.

n est deux genres de procédure qui appartiennent moins à des questions administratives proprement dites, qu'à de véritables fonctions de gouvernement , qui se lient étroitement aux plus hautes maximes de notre droit public, qui doivent, par ce motif, être traitées à part; elles semblent trouver leur ][>lace la plus utile à la fin de cette première partie, parce qu elles se réfèrent essentiellement à cette grande di-^ vision des pouvoirs, qui sert de principe fondamental à toute .la première branche du droit administratif , parce qu'elles en résument ainsi la substance.

L'un a pour objet ce qu'on appelle les conflits^ ou> en d'autres termes, le règlement des compétences entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative.

L'autre a pour objet ce qu'on a coutume d'appeler la garantie des agens administratifs^ ou, en d'autres termes, la réserve d'après laquelle ils ne peuvent , ii raison de l'exercice de leurs fonctions', éti^ tnis en jugement , sans une autorisation du Gouvernement.