Le pouvoir législatif est celui par lequel l'au

torité peut obliger chaque membre de la société à diriger ses actions vers le bien commun. Il constitue dans l'Etat l'essence de la puissance suprême, et l'on doit appeler souverain celui qui en possède la plénitude, que ce soit un individu, auquel cas le gouvernement est monarchique, ou bien une ou plusieurs assemblées, comme cela a lieu dans le gouvernement dit constitua tionnély ce qui constitue en réalité, quelque nom qu'on lai donne, un régime polyarchique. L'acte de ce pouvoir est ce qu'on appelle la loi, dont nous avons exposé les caractères au livre IV. Il ne nous reste à parler ici que de l'organisme législatif, c'est-à-dire des moyens d'obtenir une bonne législation. Ces moyens se rapportent ou à l'ordonnance elle-même, ou à la connaissance de ce que demande l'utilité publique, qui doit diriger le législateur dans ses décrets. Ici revient ce que quelquesuns appellent le pouvoir délihératif, qui n'est au fond qu'une partie de la puissance législative. Nous allons traiter brièvement de Tun et de l'autre.

SECTION I

Du pouvoir délibératif.

509. — ^ Pour que les lois soient faites et exécutées d'une manière utile, le législateur doit bien connaître l'état de la société confiée à ses soins. Les moyens d'acquérir cette connaissance sont : !<> l'inspection exercée parles ma^strats sur les diverses parties de la cité et les rapports qu'ils en font au prince ; — 2» les remontrances et les pétitions des sujets, qui lui exposent leurs besoins et leurs doléances, en demandent le remède et le prient

d'y pourvoir par son autorité. Ces remontrances peuvent être individuelles ou collectives^ c'est-à-dire provenant de certains corps secondaires, comme les assemblées municipales, provinciales et les tribunaux, ainsi que cela était usité dans les monarchies fondées au moyenâge, et spécialement en France. Or l'existence de ces corps consultatifs répondant au prince qui les consulte, ou lui représentant spontanément les nécessités publiques, est un des principaux moyens de tempérer dans la pratique l'exercice du pouvoir monarchiqne pur ou absolu, sans tomber dans les inconvénients que présente la division du pouvoir législatif. Tds étaient autrefois les Etats généraux, qui présentaient aux rois les vœux, les demandes et les plaintes de leurs sujets, et les aidaient de leurs consuls dans la recherche et l'application des remèdes ^ux maux de l'Etat. Car l'office de ceux qui étaient députés à ces assemblées n'était point de faire des lois et de gouverner le pays, comme font nos chambres constitutionnelles, mais de p<Mrter au prince les cahiers de doléances de ceux qui les envoyaient.

Au pouvoir délibéralif appartient la discussion ou l'examen des rapports, des pétitions et surtout de la loi elle-même ou du moyen proposé pour satisfaire aux besoins qui se font sentir. Cette discussion demande des hommes probes, prudents et versés dans la question que l'on agite. Ils doivent être en nombre suffisant pour l'examiner sous tous les rapports, ce qui n'est guère possible à une ou deux personnes, et cependant ils ne doivent pas être trop nombreux^ car toute multitude, même composée de sages, devient peuple par le fait seul

que c'est une assemblée ; et Ton n'en peut guère attendre que confusion, dissensions et lutte de passions diverses : telle est la faiblesse humaine !

Dans toute monarchie bien réglée, quelque absolue qu'elle soit, le roi n'ordonne pour Tordinaire rien d'important sans une discussion préalable faite dans son conseil (1).

Dans les gouvernements polyarchiques, il existe ordinairement des assemblées permanentes, auxquelles appartiennent tout à la fois la discussion et la décision des affaires, ce qui entraine de nombreux dangers et de fréquentes dissensions, comme nous l'avons montré plus haut. Dans la monarchie consultative ou tempérée au contraire, la discussion seule appartient au conseil, quels que soient le nom et l'organisation de celui-ci ; mais la décision est réservée au prince.

(I) CTest, pour le dire en passant, tme chose digne d*aâmira* tion de Yoir ayec quel soin) queUe matmité, les ordonnances royales étaient préparées en conseil par des hommes experts snr chaque matière, dans l'ancienne monarchie française, où le poaToir législatif n*était cependant pas divisé. L'histoire de ces ordonnances ferait bien honte à ces innombrables décrets rendus arec tant de précipitation, de fougue et de légèreté par les assemblées populaires auxquelles on remet aujourd'hui le gou- Tcmement des États. — Cet ancien procédé réunit les avantages qu'offrent la pluralité pour augmenter les lumières et l'unité de volonté pour diriger la société vers sa fin, et il écarte en même temps, d'une part, le danger de dissension et d'anarchie qui caractérise les gouvernements mixtes, et de l'autre, celui du despotisme, inévitable lorsque le prince décide de tout sur lo champ, avec légèreté et par pur caprice.

SECTION n.

De la décision souveraine ou du pouvoir législatif

proprement diU

510. — Le législateur, qu'il soit uiie personne physique ou une personne morale, s'acquitte d'autant mieux de son office qu'il a en même temps une intelligence plus éclairée et une volonté plus droite pour procurer le bien public. L'organisation du pouvoir législatif doit donc tendre à lui assurer cette double qualité, et elle est d'autant plus parfaite qu'elle y réussit mieux, non une fois par hasard, à cause de quelque circonstance spéciale, mais habituellement et en vertu de ses propres règles. Or, si l'on se rappelle les principes que nous avoiiis posés, sur les formes du gouvernement, et qui se rapportent surtout à la législation, son acte principal ; on reconnaîtra facilement qu'il y a plus d'utilité et moins de péril à la confier à un seul qu'à en charger plusieurs, et que les inconvénients s'accroissent avec le nombre de ceux-ci. L'organisme législatif est donc fort imparfait lorsqu il livre la législation à la multitude. Ainsi le nombre des législateurs doit être petit : quant à leur qualité, nous allons faire quelques remarques qui peuvent, proportion gardée, s'appliquer aux assemblées consultatives des monarchies tempérées.

Pour préparer et porter prudemment les lois, il faut de l'habileté dans les affaires matérielles, dans le gouvernement des hommes et aussi dans la science morale, puir^que Tlionnèteté doit dominer dans toute loi. Il faut donc admettre dans les assemblées législatives ceux que

l'on doit présumer pourvus de ces qualités dans un degré éminent : et comme il est rare que la même personne les réunisse toutes, il est bon de choisir dans les diverses classes de citoyens les hommes qui possèdent le mieux Tune ou Vautre (1),

L'ancienne composition des États généraux était fort bien appropriée à ce but; car Télément démocratique leur fournissait des hommes entendus dans les affaires matérielles et capables de donner sur ce point de bons avis. Aussi élaient-elles l'objet principal de leur interivention, modeste d'abord comme cet objet; car pendant longtemps le tiers se bornait à présenter une pétition aux États ; et le temps n'est pas encore fort éloigné où la formule des actes du parleofient anglais lui-même était celle-ci : Accordé par le roi et les seigneurs du parlement aux humbles supplications des communes (2)»

La noblesse, plus accoutumée au commandement, plus habile dans la direction des hommes et moins acr cessible aux passions envieuses et cupides qui boule^ versent les États, avait dans la délibération un rôle plus élevé et qui se rapprochait de la décision souveraine,

(1) Voyez Liberatore, Jiir. yàt.j § 179, — Et TaparcIU, Cours iléfMittaire de Dreit naturel, L. V, C. IIL

(2) Four juger & quel point l'inflaence de la noblesse est restée prépondérante jusqu'à nos jours dans le gouvemement libre d6 rAngleterrei il suffit de dire qu'en 1810 la Chambre des communes était ainsi composée : 365 propriétaires de fiefs, 236 propriétaires inférieurs et 58 jurisconsultes ou négociants. Londres y envoyait alors 8 députés au lieu de 40, qu'eût réclamé la proportion de 8^ population, tandis que le comté de Comouaillea, qui, suivant cette proportion, n'aurait eu droit qu'à 7, eu en»

316 POUVOIR LÉGISLiTIF.

comme on le voit, par la formule cî-dessus. Aussi est-il conforme à la nature de la société que les conseils législatifs soient surtout composés de personnes de cette classe. Enfin les États renfermaient dans leur sein, et au premier rang, un élément sacré, le clergé, gardien principal de Thonnéteté dans les lois. Admis dans cette assemblée à cause de son habileté dans la direction des hommes, de sa connaissance plus grande des lois morales et de Tamour qu'il leur porte, il y était une garantie efficace contre les lois tyranniques ou immorales, qui auraient pu causer le plus grand dommage à la société, et il pouvait, par ses représentations, ramener tout le monde et même le prince au devoir. — Telle était Torganisation du pouvoir législatif dans des sociétés que Ton n'a pas craint d'appeler barbares et serviles.

Mais lorsqu'elle a été renversée par les envahissements de l'élément démocratique, qui a tout absorbé, comme il arriva en France en 1789; il en est résulté dans les monarchies l'oppression du prince dominé par l'ascendant de la multitude, et dans tous les régimes un despotisme sans limites, fruit naturel de la démo-

voyoit 44. Manchester et Birmingham, ylllea alors de 100,000 âmes, ne nommaient pas de députés, et le bourg d^Old-Samm, où il ne restait qa'one masure, en nommait 2. H n'y avait gaère que 50 on 60 élections contestées à la noblesse. — Y. Babîchon, de VAngleterre^ I, p. 156,

La réforme de 1832 a déjà beancoap modifié cet état de chose an profit de la démocratie, dont le fiot montant se prépare à renverser de fond en comble l'ancienne constitution britannique.

cratie. Car dans oe régime, le gouvernement «st envahi par une U'oupe confuse d'ignorants ou, qui pis est, de demi-savants adonnés auip arts ou enflés de quelques connaissance^ matérielles, mais étrangers à la science morale et politique, à l'exclusion des classes capables de comprendre les intérêts d'un ordre plus élevé et de les défendre eiiicacement. Alors on voit délibérer confusément, ou plutôt discourir avec impertinence sur les affaires d'État les plus graves et les plus ardues, les cbimistes, les banquiers^ les marchands, les médecins, les avocats surtout, etc., tous s'appuyant sur l'autorité du peuple, à laquelle on ne peut rien disputer. Quels droits pourraient alors demeurer sacrés ? (1)

511 . — De toutes les manières dont on peut constituer l'organisme législatif, il n'y en a donc point qui s'écarte davantage du but auquel il doit tendre que celui qui est en vigueur dans les démocraties et les nouveaux gouvernements constitutionnels, surtout lorsqu'aux vices déjà indiqués viennent s^e joindre comme aujourd'hui 1^ confusion de toutes les idées et la pression qu'exerce sur les législateurs la licence de la presse et des journauî^.

Quant à la manière de désigner ceux qui doivent être appelés aux conseils législatifs, la plus défectueuse est l'élection, surtout l'élection démocratique, telle qu'elle se pratique aujourd'hui. Les intérêts des diverses classes de citoyens sont ordinairement bien mieux défendus par les hommes qui tiennent le premier rang dans chacune d'elles, et qui sont ainsi ses représentants naturels, que par des hommes choisis dans chaque circonstance

(1) Voy&z à Vapjf indice la note XXYIIT.

avec tous les défauts et les dangers inhérents an système électif, et que M. de TocqneviUe a si bien développés dans son livre de la Démocratie. En outre, la confection des lois demande de la gravité, une mûre et paisible délibération, le calme des passions; toutes choses incompatibles avec les modernes délibérations publiques, où la plupart des législateurs n'ont d'autre but que de surpasser en faconde leurs adversaires, de capter la faveur publique ou d'enflammer par de vaines et perfides déclamations les plus mauvaises passions de la multitude. C'estcequ'Anachasis reprochait jadis avec raison aux assemblées populaires des Athéniens, et ce que M. Rubichon stigmatise avec non moins de sagesse et de vigueur dans son ouvrage sur l'Angleterre, ce type si vanté du régime parlementaire.

€ Il n'y a pas, dit-il, de moyen plus puissant, quoi- 9 qu'il n'en soit pas de plus banal, pour duper les )) hommes que de flatter leur vanité ; celle des Anglais,

> c'est de ce qu'on croit dans le reste de l'Europe que 9 le peuple ici est le maître de consentir ou de refuser

3> l'impôt Parmi les fausses spéculations qui ont

:» fait tant de prosélytes, en est-il une qui le soit davan- :» tage que celle de priver des hommes de toute réflexion, » de toute justice, comme tout rassemblement le fait,

> et ensuite de les faire juges et parties ; et sur quoi ? » sur leurs intérêts les plus directs, sur le quart ou

» le tiers de leurs revenus? Les dépenses publiques

j> étant énormes ici, comme la corruption inhérente » à tout gouvernement représentatif l'exige, pèsent }^ forcément sur le riche, quelque violents que isoient

ï les efiForts qu'il fait pour s'en décharger. Je main« n tiens que toute assemblée publique et nombreuse, 9 qui ne sera pas gouvernée despotiquement, fera tou-

> jours toute cbose aussi mal qu'elle puisse être

> faite

t Pour disposer des hotnmes aux réflexions les plus

> profondes, aux discussions les plus froides, on bat

> la générale , on sonne le tocsin ; l'homme sage et

> probe reste chez lui; les ignorants s'assemblent pour 9 choisir parmi eux le plus présomptueux ; les mé-

> chants, le plus vicieux. A qui est due la louange de 9 tant de grandes choses que firent la France et l'An-* » gleterre? Aux lois de Saint-Louis, d'Edouard, de

> Louis XIV. A qui est dû le blâme dé tant d'actions

> viles? Aux assemblées publiques qui furent Tins*

> trument de la tyrannie d'Henri VIII, qui immolèrent

> Charies !•', Louis XYI. Supposez que des lois tolé-

> râbles pussent être obtenues d'une assemblée, ce :» serait dans le cas où elle n'y aurait aucun intérêt "»

Rubichon, de VAngleterre, 2^ édition, ÎSfôy Chap. de la Royauté et des colonies.

ARTICLE III