V. Hv. I, cbap. xxviii, § 5 et

la morale la plus stricte, qui défende à un voisin d'intervenir, d'arrêter le carnage j et de ramener les esprits, soit comme médiateur, soit comme arbitre dans la voie de la conciliation et de la subordination? Ne peut-on pas dire qu'une conduite pareille est un acte de bienfaisance, d'humanité; une œuvre conséquente au sentiment de fraternité qui doit lier tous les hommes, et qui, s'il était moins méconnu , sauverait de grands maux au genre humain ! Ne le dissimulons point : la politique, quand la force l'appuie, est en général plus disposée à troubler, à envahir, qu'à pacifier. Si donc elle préfère ce dernier parti, il faut avouer qu'elle fait un effort dont la générosité mérite d'autant plus d'être préconisée, qu'elle est un phénomène; et l'on pourra ajuste titre dire d'un souverain qui se conduit de cette manière : ut nec inimici quidem queri quidquam audeanty nisi de magnitudine tua *.

En traitant des intérêts politiques des nations, des principes sur lesquels ils sont fondés, de la marche à suivre pour les soutenir avec justice et efficacité, on ne saurait se dis-

P Sali., Ad, Cas.

penser de parler des a gens supérieurs à quila direction de ces mêmes intérêts est confiée; car c'est , la plupart du temps , de la conduite de ces agens que dépendent les succès ou la non-réussite des vues et des plans du gouvernement. Ainsi le choix de ces mêmes agens est de la plus grande importance, puisqu'enfin c'est par leur sagesse que se maintiennent la tranquillité, l'honneur, la dignité d'une nation, tandis que leurs fautes peuvent la compromettre et l'entraîner dans des démêlés et dans des guerres, dont les résultats sont incalculables. Toutes les parties de l'administration intérieure sont dirigées d'après des règles connues. On exige, on ordonne ; la loi ou l'autorité parlent : les erreurs ne portent ordinairement que sur des individus, et sont presque toujours faciles à, réparer. Ainsi dans le cours ordinaire et naturel des choses, il ne faut que de la surveillance; et dans les cas extraordinaires , la prudence peut appeler à son secours l'autorité et la force : elle n'a point de volonté étrangère à consulter, aménager, à craindre : c'est une querelle de famille qu'elle doit apaiser.

Il en est tout autrement à l'égard des relations extérieures : on ne peut rien exiger, rien

iS.

prescrire: il faut demander, solliciter, négocier, dissimuler. Le moindre mot inconsidéré peut blesser toute une nation : une fausse démarche, un faux calcul, une combinaison fausse ou incomplète, une simple indiscrétion, un écart de l'imagination , peuvent compromettre et la dignité du chef, et l'intérêt national, et la réputation de l'homme qui en est chargé : il lui est d'autant plus facile de s'égarer qu'il n'a pas de données fixes pour se diriger; qu'il n'a ni lois, ni ordonnances, ni règlemens qui tracent méthodiquement sa conduite, son langage, ses idées; que tout ce qui le regarde dépend de la trempe de son esprit, de son instruction, de son expérience, de ses méditations; que rarement il peut régler ses déterminations d'après des certitudes; qu'il est presque toujours obligé de s'arrêter aux probabilités; enfin, que le moindre incident, un événement invraisemblable peut renverser les plans le plus sagement combinés *.

On peut dire avec vérité que les fonctions les plus difficiles comme les plus importantes de l'administration publique sont celles d'un ministre des relations extérieures: elles le sont

* Y. Montaigne, liv. I^ch^p. xm; Cjukon, liv. III . çliap. 1*%

d'autant plus qu'il ne saurait être soumis à aucune responsabilité légale; qu'il n'a d'autre tribunal que son propre sentiment, celui de son souverain, et surtout l'opinion publique, qui établit ou détruit en tyran les réputations ; qui punit les empiriques par le mépris, et récompense les hommes de mérite par l'estime et la considération.

On demande s'il faut un homme d'esprit pour conduire les intérêts politiques d'une nation. Il est difficile de faire une réponse précise à cette question, parce que le mot esprit n'a pas de sens déterminé , et qu'il ne saurait en avoir, l'esprit variant comme les caractères et les physionomies. Si l'on entend par esprit une imagination vive, ardente, vaste, aussi facile dans les conceptions les plus compliquées que prompte dans l'exécution , qui découvre les rapports les plus éloignés, les plus subtils, les plus imperceptibles; je dis qu'un ministre cloué d'un esprit pareil, à coté de bien des avantages, présente de grands inconvéniens en politique, parce qu'il est presque toujours entraîné par son caractère au-delà des bornes posées par les moyens, par le temps, par les circonstances, par la nature même des hommes et des choses ; que

a3o APPENDICE.

les obstacles l'irritent et le portent à l'impatience; qu'il veut toujours voir la machine en grand, sans considérer les ressorts divers qui doivent en faciliter ou en arrêter le mouvement; que, la plupart du temps, il méprise, comme au-dessous de son génie, les principes connus, la marche habituelle des affaires, et les conseils du bon sens et de l'expérience; qu'il lui faut toujours un nouvel aliment; que le calme et le repos lui sont antipathiques ; que par conséquent l'état de paix lui est insupportable *. Si l'homme doué d'un esprit pareil sait parfois se plier aux circonstances; s'il sait soumettre au calme et à la maturité des réflexions, et calquer sur l'expérience ce que la promptitude de son imagination aura conçu, sans contredit l'inconvénient sera moindre : mais il ne sera point détruit, car il faudra toujours craindre que le caractère prédominant ne reprenne le dessus, comme un ressort comprimé , et que la prudence prolongée ne soit qu'une gêne, une contrainte à laquelle, même sans y songer, un esprit ardent cherche incessamment à se soustraire. Avec un pareil caractère , un ministre

* Novendis cjuam gereniîs rshus apliora.Qvi^. Curt., lib, ÏV.

tient nécessairement tous les autres cabinets dans un état continuel de défiance, d'agitation et de crainte; on lui supposera toujours quelque vue secrète : on croira toujours la tranquillité publique en danger; et de là doivent de tous côtés résulter des erreurs, des fausses démarches, des événemens directement contraires aux vues du ministre même qui les aura provoqués*.

Il en est tout autrement d'un homme qui , sans être ce qu'on nomme dans le monde un homme d'esprit, un génie, est doue de ce qu'on appelle un bon esprit, qui à la justesse dans les idées joint celle du raisonnement; qui possède la sagacité et les connaissances nécessaires pour embrasser, démêler et juger sainement les véritables intérêts de la patrie, et assez de pénétration pour les combiner avec ceux des autres puissances, et pour trouver les moyens de les soutenir; qui fonde les combinaisons sur des principes et non sur le hasard des événemens ou de la seule convenance; qui est prévoyant dans ses plans, prudent dans sa conduite ; et à qui l'expérience des hommes et des choses sert de guide; qui,

* Tel était le fameux, le turbulent cardinal Alberoni.

éclairé par la nature même des choses, fuit les extrêmes ; qui , enfin , ne connaît d'autre amour-propre que celui de remplir son devoir, d'autre intérêt que celui de l'état; qui sait douter, s'arrêter et revenir sur une erreur. Un tel ministre aura le véritable esprit de son état; il ne commettra que des fautes inséparables de la condition humaine et de la versatilité des événemens ; il ne précipitera rien ; il n'entreprendra point des choses hasardeuses ou incertaines, au risque d'exposer, sans les motifs les plus urgens, la tranquillité et la sûreté de l'état; il ne se tourmentera point pour forcer ou précipiter les événemens à tout risque; les obstacles, loin de l'impatienter, de l'irriter et de le porter à l'entêtement, ne serviront qu'à le rendre plus circonspect; toutes les résistances qu'il éprouvera ne seront pas autant d'offenses ; jamais il ne compromettra , par présomption ou par légèreté , ni la dignité ni les intérêts de l'état; jamais il ne trompera l'attente de son souverain. Il sera apprécié, considéré; il inspirera delà confiance; il aura en sa faveur l'appui inestimable de l'opinion; en un mot, son seul nom sera le garant de la sagesse du gouvernement *.

* Sully, Tore y.

À ce que nous venons de dire nous croyons devoir ajouter les remarques suivantes :

Un souverain doit se garder de choisir pour ministres des hommes ou téméraires, ou faibles, ou irrésolus; car les uns comme les autres nuiraient à ses affaires, et l'exposeraient souvent à de grands écarts. Le téméraire ne calcule ni les circonstances , ni les obstacles, ni les dangers: son ardente imagination l'entraîne : il veut forcer jusqu'à la nature : c'est un volcan qui, dans son explosion, renverse, embrase, détruit tout ce qu'il rencontre dans sa route. L'homme faible, au contraire, voit des obstacles partout; ils l'effraient, il veut les éviter: ou, s'il a le courage de les contempler, il n'a jamais celui de les affronter, et encore moins de les vaincre : ou, si, enfin, des conjonctures impérieuses le déterminent à faire un effort sur lui-même; s'il se résout à sortir de son apathie, il n'emploie que des demi-moyens qui, d'ordinaire, sont pires que l'inaction. Quant à l'irrésolu, il voit toujours le pour et le contre sous le même aspect : ce sont deux écueils contre lesquels il heurte sans cesse: il examine, il calcule, il se tourmente: mais les choses accessoires le frappent autant que la chose principale : les dangers

comme les avantages, le mal comme le remède se balancent toujours clans son esprit; en sorte qu'il délibère encore péniblement au moment même où l'événement, objet de ses méditations, le surprend, et met un terme à son irrésolution. On peut dire en deux mots que l'homme irrésolu voit tout au travers d'un verre à facettes. C'est aux métaphysiciens à déterminer la cause originaire de ce défaut : quant à moi, je pense que l'ignorance est sa principale source: en effet un homme éclairé dont les conceptions sont nettes, qui a de la rectitude dans le jugement, demeure rarement dans la perplexité : il examine , il calcule, il compare; il sait fixer le but qu'il doit atteindre; mesure les obstacles; les écarte s'ils sont légers, s'y arrête s'ils sont invincibles: les résultats de ses méditations deviennent sa règle; il s'y tient: il est tenax propositi. Sans doute il peut se tromper : mais quel est l'homme, quelque éclairé qu'il soit, qui ne peut se trouver dans ce cas , lors même que les événemens dépendent en quelque sorte de lui, à plus forte raison lorsqu'ils dépendent de circonstances qu'il n'est point le maître de diriger? mais dans ce cas même il est au-dessus de tout reproche : les sots seuls

le blâmeront, puisque, hors detat de rien combiner, et ne doutant de rien, ils ne savent juger que d'après les événemens.

C'est surtout à une grande puissance qu'il convient d'avoir un ministre cloué de la totalité ou au moins de la plupart des qualités que je viens d'esquisser : en effet, l'influence qu'elle a nécessairement sur les affaires générales est par elle-même un objet de jalousie, d'envie et de crainte; et ce sentiment pénible, souvent dangereux, ne peut être diminué que par une conduite sage, par l'opinion que la puissance qui offusque est sans ambition ; qu'elle ne prend pour règle que la justice; qu'elle ne veut porter atteinte ni à l'indépendance, ni aux droits, ni à la dignité des autres nations; en un mot, qu'elle ne convoite ni leurs domaines, ni leur prospérité. Une grande puissance qui se conduit ainsi, dirigera tous les mouvemens de la politique; elle sera l'arbitre absolu de la guerre et de la paix.

On est tellement habitué à calculer le caractère, les principes et toutes les qualités d'un ministre chargé de la politique d'un grand état, que son changement est toujours un événement , et qu'on se hâte de rassurer

tous les cabinets sur les principes et les dispositions de son successeur.

Mais , aux qualités intrinsèques qui forment ce qu'on appelle uu ministre habile, il importe qu'il joigne des formes qui rendent sa personne accessible et agréable; qui, loin de produire la réserve, la gêne, la contrainte et un respect hypocrite, lui attirent la véritable considération, et surtout la confiance.

Toutes ces choses dépendent de son caractère, de ses habitudes, de ses formes, de son éducation. Le chef de la politique n'a de rapports, pour ainsi dire, qu'avec les représentans des autres puissances: indépendamment de ce qui peut leur être dû personnellement, le caractère dont ils sont revêtus exige des égards particuliers; et, y manquer, c'est inspirer de l'humeur, de l'aversion, et souvent provoquer des explications qui sont toujours désagréables, et nuisent autant à la considération qu'aux affaires. Je ne parle point de l'avarice, parce qu'il n'est point permis d'en soupçonner un homme placé dans un poste aussi important et aussi délicat. Si malheureusement un vice aussi honteux, aussi bas, le tourmentait, l'infidélité, la prévarication, en seraient les conséquences inévitables.

J'ai dit plus haut que la politique extérieure d'un état est la partie la plus importante et la plus délicate de l'administration : il n'en est aucune en effet qui ait des rapports si variés, si multipliés, si versatiles, si délicats, si environnés de ténèbres et d'écueils, si incertains, si dangereux dans leurs conséquences. Il résulte de cette vérité que les affaires qui tiennent aux rapports de nation à nation, ne sauraient être trop mûrement pesées, et qu'un ministre s'exposerait à une grande responsabilité, et l'état à de grands hasards, si, présumant pouvoir s'en rapporter exclusivement, et dans tous les cas, à ses propres lumières, il rie s'associait pas des collaborateurs en état non seulement de l'éclairer, mais aussi de le suppléer dans le besoin. Cela même ne suffit point pour sa sûreté, et pour le mettre à l'abri de tout reproche. On ne saurait trop le dire, le sort de l'état est entre ses mains; il est en quelque sorte l'arbitre de la guerre et de la paix , c'est-à-dire de la prospérité ou de la ruine de son pays. Il ne saurait donc trop prendre de précautions pour se prémunir contre toutes les erreurs involontaires qu'il

2t38 APPENDICE.

pourrait commettre, et contre les reproches de la nation, contre ceux du gouvernement lui-même. La plus sûre est la discussion des grands intérêts de l'état dans un conseil composé d'un petit nombre d'hommes éclairés, sages, mûris par les affaires et par une longue expérience (16). Il importe d'autant plus au souverain lui-même d'avoir un tel conseil, que les résultats des délibérations doivent lui présenter la vérité, et qu'il pourra choisir d'après lui-même , et avec pleine connaissance de cause, les expédiens qu'il jugera le mieux convenir à sa politique. Quelque éclairé qu'il soit, quelque expérience qu'il puisse avoir, ses vues, ses affections, ses préventions, son esprit même, peuvent l'égarer. D'ailleurs, un souverain ayant tout l'ensemble de la machine politique de son étal dans sa tête est un être bien rare ; et lors même que cela est , il doit encore se défier de lui-même; il ne doit pas moins se défier des insinuations que peut lui faire son ministre, des plans qu'il peut lui proposer, des surprises qu'il peut lui faire, lorsqu'il est sans contrôle, et qu'il croit se mettre à couvert par l'assentiment qu'il aura eu l'adresse d'obtenir.

Il ne faut jamais perdre de vue que la poli-

tique ne s'organise point comme une machine : elle est placée plus ou moins clans l'empire des cas fortuits: elle est soumise à la versatilité inhérente à l'esprit humain, aux caprices, aux passions, à la folie des hommes, à l'incertitude des événemens : une mort inopinée, le changement de ministre, des conseils perfides, un moment d'humeur, l'influence d'une maîtresse ou d'un favori, une finisse combinaison , la corruption ; chacune de ces causes peut changer le système et la marche d'un gouvernement; et son influence altère plus ou moins les rapports de tous les autres gouvernemens, selon que sa puissance est plus ou moins étendue. Si à ces causes multipliées se joignent des vues particulières de la part d'une grande puissance, la politique devient encore plus compliquée, plus incertaine; elle occasione partout du mouvement et de l'agitation, parce qu'on veut partout se mettre en garde contre l'orage qu'on croit prévoir, et dont on craint l'explosion.

Ces réflexions devraient arrêter ces hommes présomptueux, qui, étrangers aux affaires, et rêvant à leur aise dans leur oisiveté, croient que la politique est une science aussi simple que toutes les autres sciences, et qu'elle

est du ressort de tout le monde ; qui ne voient ni difficultés ni embarras; qui n'admettent aucune excuse pour un revers; qui prononcent sur les opérations d'un gouvernement, sans avoir la plus légère notion des motifs qui l'ont guidé, ou lui ont fait la loi; qui croient que la prépotence peut et doit toujours commander; qui, enfin, ne jugent de la capacité d'un agent politique que d'après les seuls événemens. Qu'on les mette à l'œuvre , ces prétendus Bichelieu, ces prétendus Ximénèsï Si on les laisse faire, ils mettront bientôt tout sens dessus dessous; ils traiteront les affaires comme on jette un dé; ils ordonneront, ils menaceront, ils bouleverseront tout; à moins que, revenus de leur folie, ils ne se retirent couverts de confusion par leur ignorance et leur présomption.

Nous croyons devoir terminer cet article par un résumé très succinct des points principaux qu'il renferme. Ces points sont : i° les principes fondamentaux; 2° la matière; 3° les formes de la politique.

i°Les principes qui doivent servir de règle dérivent du droit des gens originel: ce droit,

fondé sur la propre conservation , nous enseigne que les nations doivent respecter leur indépendance et leurs propriétés respectives. 9° La matière de la politique comprend les différens points qu'une nation a à poursuivre pour sa conservation, son indépendance, ses droits; pour sa sûreté, sa prospérité; pour garantir lime et l'autre contre toute entreprise

étrangère.

3° La forme consiste dans la manière d'appliquer les principes et de faire prévaloir les droits qu'on poursuit.

Les principes sont clairs, simples, et leur application offre aux nations une tranquillité imperturbable; mais ils supposent à l'homme plus de vertus qu'il n'en a généralement; ils le supposent sans passions, sans besoins factices, sans jalousie, sans envie, sans ambition, sans convoitise; et cependant ce sont tous ces élémens qui constituent plus ou moins son caractère moral , et qui influent sur ses actions. Les nations suivent la même marche; car ce sont des hommes qui les gouvernent, et ces hommes donnent à l'intérêt national qui leur est confié l'empreinte de leurs affections, de leurs vices ou de leurs vertus, de leurs passions, de leurs vues personnelles, ii. 16

U^l APPENDICE.

Ainsi la matière de la politique présente des embarras suivant le caractère qui prédomine dans les gouvernemens, suivant qu'ils respectent ou s'écartent des principes: c'est là ce quia réglé la politique depuis l'existence pour ainsi dire de l'ordre social; c'est là la source de toutes les guerres qui ont ensanglanté la terre, et qui l'ensanglanteront jusqu'au retour du chaos universel.

Quant à la forme dans laquelle les intérêts politiques doivent être poursuivis, elle varie selon la nature de ces mêmes intérêts, et plus encore selon la diversité de la position et du caractère des souverains, ou de leurs agens. La dignité et les convenances respectives doivent en être la mesure : mais elles ont des graduations souvent très difficiles à saisir. Les états faibles et qui ne peuvent jouer qu'un rôle subordonné, sont souples, circonspects, endurans; et cela doit être, parce que leur existence est plus ou moins précaire; on ne les aperçoit, pour ainsi dire, que par les reflets qu'ils reçoivent des grandes puissances. Ils guettent le moment de profiter de leur bienveillance ou de leurs fautes pour s'étendre; c'est là le but secret de leur politique dont l'avidité est l'âme. Les états d'un ordre

supérieur ont une attitude plus assurée, plus prononcée : ils la calculent d'après leurs moyens et leurs rapports; et souvent ils contractent des alliances uniquement pour se donner du relief; leur langage est conséquent à leur position. Les puissances du premier ordre sont généralement fort réservées les unes envers les autres; mais elles haussent facilement le ton vis-à-vis des états inférieurs : elles son t na turellemen t portées à calculer leur dignité et leur prépondérance plus que les convenances. Pour déterminer les formes à mettre dans leurs procédés, elles ont deux choses à considérer: elles doivent d'un côté, autant qu'il est possible, faire pardonner leur grandeur, au lieu de l'exagérer; et de l'autre, chercher à se concilier la confiance. Un langage altier aggrave la crainte de l'un , et détruit l'autre. Les démarches des grandes puissances sont trop imposantes par elles-mêmes pour qu'elles ne les adoucissent point par les formes : c'est là le signe caractéristique de la véritable grandeur. Les souverains peuvent supporter un revers, les vicissitudes de la fortune , mais ils ne sauraient supporter l'humiliation, le dédain, le mépris. On n'a jamais fait l'apologie de Louis XIV pour avoir forcé

le doge de Gènes de se rendre à sa cour : je passe sous silence les rois menés en triomphe par les conquérans romains. Quand une grande puissance prie on sait fort bien qu'elle veut : on se règle en conséquence sans avoir l'air de faire un acte de servile obéissance.

Après avoir parlé delà politique en général, nous croyons utile de donner sur ses agens des notions plus étendues que nous ne lavons fait dans le livre II % où nous avons dû nous borner à indiquer quels sont à leur égard les principes du droit des gens originel. Nous traiterons ici des objets principaux qui tiennent à ce qu'on nomme le droit pub^c universel, c'est-à-dire aux usages reçus parmi les nations, ainsi que des devoirs et des fonctions des ambassadeurs et autres ministres publics.

* Y. chap. xiv.

DES A.GEKS POLITIQUES. 2/p