V. liv. I. notes 21 et

rolonté du souverain. La seule chose qu'il importe d'éviter à cet égard, ce sont les exceptions, parce qu'elles blesseraient le ministre au préjudice duquel elles seraient établies : d'ailleurs, elles provoqueraient une rétorsion désobligeante; ce qui conduirait facilement à une rupture. Si les privilèges accordés paraissent trop restreints, on a le droit de réclamation ou de réciprocité : si cela ne suffit point, on peut témoigner son mécontentement par le rappel de l'ambassadeur; mais on ne saurait aller au delà, à moins que des circonstances particulières ne l'exigent.

Nous avons observé plus haut * que l'ambassadeur est exempt delà juridiction locale: toutes les personnes composant sa maison jouissent de la même exemption; ainsi elles ne peuvent être ni jugées, ni punies, ni arrêtées sans son consentement : mais cette exemption est une source abondante de discussions désagréables , parce qu'on met en général plus d'importance au maintien de ce

* V. liv. II. chap. xiv, J 3.

qu'on appelle dignité et privilège, qu'à ce qui intéresse l'ordre public*.

Pour suppléer à l'exemption dont il est question, l'usage a introduit la juridiction des ambassadeurs; mais jusqu'où cette juridiction peut-elle s'étendre? Rien n'est si incertain que la jurisprudence moderne à cet égard. Il est certain que l'ambassadeur ou ministre a la juridiction correctionnelle, et qu'il peut punir ses serviteurs par la détention : il est même conséquent aux principes qu'il puisse leur infliger des ptines corporelles, et même la mort. Toute cette juridiction est fondée sur une fiction de droit, selon laquelle l'hôtel d'un ministre public est censé hors du territoire du souverain auprès duquel il est accrédité. Mais enfin , s'il prononce la peine de mort, trouvera- t-il un exécuteur? et, s'il en trouve un, peut-il faire exécuter son jugement sans violer le territoire du souverain près lequel il est accrédité ? Vattel ** pense que non; mais cette opinion est contradictoire avec la fiction de droit, et elle

* Voyez sur celte matière l'ouvrage ayant pour litre : Le Jure compétent des ambassadeurs, pir Bynkerihœck. ** Liv. IV. chap. ix.

a5o APPENDICE.

prouve seulement l'embarras d'articuler une opinion précise. Je dis que le droit de faire exécuter est une conséquence immédiate, nécessaire du droit de juger : le renvoi que le ministre ferait à son souverain ne ferait qu'un embarras de plus, à cause du principe qui veut que le lieu du délit soit le lieu de l'exécution ; que d'ailleurs la juridiction d'un ministre étant extrà-judiciaire, ne serait point reconnue dans son pays.

Ainsi, en principe, il faut ou que le condamné soit exécuté dans l'hôtel même du ministre, ou que celui-ci le livre à la justice du pays, tant pour le jugement que pour l'exécution ; et c'est le parti le plus sûr et le plus sage *. Au reste, ceci s'entend d'un délit commis hors de l'enceinte de l'hôtel du ministre; car, dans le cas contraire, le renvoi du coupable à la justice du lieu serait incompétent, et celle-ci ne saurait prononcer. Ainsi, si, le ministre, prenant sur lui de juger, n'a pas de moyen de faire exécuter, il n'a rien de mieux à faire qu'à remettre le coupable à la disposition de son souverain.

* Voy. dans Vattel et autres , l'exemple de M. de Rosny.

DES ÀGENS POLITIQUES. aSl

Au reste, on fait généralement une distinction entre les domestiques de la nation même du ministre , et ceux qu'il prend dans le pays de sa résidence. Les publicistes ne statuent rien à l'égard de ceux-ci; ils se bornent à donner des conseils : mais c'est là éluder la question , et c'est avouer implicitement la contradiction très réelle qui existe entre les principes et les conséquences.

Si j'avais à prononcer, je dirais qu'un souverain qui permet à son sujet de servir un ministre étranger, le dégage par là tacitement de ses liens et de ses devoirs comme sujet : ainsi, il est censé consentir qu'il jouisse de l'indépendance que ce service étranger lui donne : c'est une espèce d'émancipation ; et le souverain n'a aucun titre pour réclamer contre les effets quelconques de cette émancipation, qui est son propre fait. Mais, pour que les serviteurs d'un ministre étranger puissent avoir le droit de réclamer contre un acte de violence, il faut qu'ils soient dans le cas d'être reconnus au moment de la violence.

2 5a APPENDICE.

Quant au cérémonial, qui est une partie importante du droit conventionnel ou coutumier, il varie tellement qu'il n'y a pour ainsi dire pas deux cours où il soit le même. La règle générale à observer à cet égard est de ne rien établir qui puisse blesser le caractère d'un agent politique, ou porter atteinte aux privilèges qui lui sont inhérens. Ceci présupposé, on peut accorder plus ou moins d'honneur, plus ou moins de distinctions, pourvu qu'à titre égal, on évite les exceptions, les préférences. Il importe d'autant plus de mettre beaucoup de circonspection dans tout ce qui touche au cérémonial, qu'on le considère comme tenant essentiellement à la dignité des souverains et des nations, et que tout ce qui peut la blesser est regardé comme un manque d'égards, et même, selon les circonstances, comme une injures Les deux points les plus délicats sont le rang et les qualifications : l'usage local peut seul servir de guide à cet égard , c'est la seule règle à suivre en matière de cérémonial. Au reste, il y a sur ce point une distinction essentielle à faire : ou bien le cérémonial concerne la cour même où

DES AGENS POLITIQUES. a 53

l'ambassadeur réside, ou bien il est relatif aux ambassadeurs entre eux , comme lorsqu'il s'agit de leur rang. Dans le premier cas, la cour est responsable de tous les manquemens que l'ambassadeur peut éprouver ; dans le second cas, le démêlé lui est étranger; elle n'a aucun droit d'intervenir, et la prudence le lui défend. Ce n'est point au gouvernement anglais que Louis XIV s'adressa lors de l'aventure du maréchal d'Estrades avec M. de Watteville, ambassadeur d'Espagne; c'est à Madrid même que le monarque français porta ses plaintes et fit valoir ses droits : l'histoire diplomatique fournit maints exemples de cette nature.

section u.

Des lettres Je créance, de rappel, de recréance; des pleinspouvoirs, des instructions, des dépêches, des négociations.

L'ambassadeur, comme tout autre ministre public, se légitime, c'est-à-dire qu'il établit son caractère par des lettres de créance. On nomme ainsi la lettre dont son souverain le charge pour celui auprès duquel il l'accrédite,

Elles sont une espèce de plein-pouvoir général; mais, clans la pratique, elles ne servent qu'à constater le caractère de l'ambassadeur, et elles ne l'autorisent à aucune négociation particulière. Leur forme varie selon le souverain qui écrit et celui auquel elles sont adressées *, Elles ne sont reçues qu'après que l'ambassadeur en a donné une copie figurée, et qu'elles ont été reconnues pour être conçues dans la forme convenable : elles sont remises ou censées l'être dans une audience publique ou privée, selon l'usage du pays et le caractère de celui qui en est porteur.

Lorsqu'un ambassadeur est dans le cas de terminer sa mission , on lui envoie des lettres de rappel ; elles sont remises avec le même cérémonial que celles de créance. Le souverain, à qui elles sont présentées, répond par des lettres de récréance. L'ambassadeur jouit des prérogatives attacbées à son caractère jusqu'au moment où il a quitté le pays où il avait résidé. Les lettres de créance cessent

* Il y avait autrefois en France des lettres de la main , du ca • binct, et de chancellerie.

d'être valables en cas de mort, soit du souverain qni les a données, soit de celui qui les a reçues; elles doivent être renouvelées.

Faute de lettres de rappel un agent politique ne peut point quitter son poste à moins d'une permission expresse de son souverain. Cette règle est de rigueur, lors même que la durée de la mission est limitée à une époque déterminée. Il faut excepter le cas où l'ambassadeur aurait reçu un affront, car alors il peut, il doit même se retirer, jusqu'à ce qu'il ait reçu une satisfaction convenable ; mais, en pareille occurrence, il faut que la fermeté soit accompagnée de beaucoup de calme et de prudence; car l'ambassadeur, en se laissant aller à l'humeur, pourrait donner lieu à une juste récrimination.

Toutefois il est deux autres cas qui font cesser les fonctions de l'ambassadeur sans lettres de rappel; savoir, la simple rupture, et la déclaration de guerre. Dans le premier cas, l'ambassadeur ne doit éprouver aucun obstacle à la demande de ses passeports et à son départ, parce que le droit des gens demeure dans toute son intégrité, et qu'il n'y a qu'interruption de correspondance. Le second cas présente deux hypothèses : daijs la pre-

mière, le souverain de l'ambassadeur déclare la guerre; dans la seconde, c'est le souverain près duquel il réside. Le souverain de l'ambassadeur, en déclarant la guerre, devient ennemi par son propre fait, et cette circonstance rejaillit nécessairement sur son ambassadeur. Ainsi son caractère , c'est-à-dire son inviolabilité cesse, et il peut à la rigueur être détenu comme prisonnier. C'est la faute de son maître s'il se trouve dans un pareil embarras : la prudence veut qu'il soit averti assez à temps pour pouvoir se retirer sans malencontre.

Si, au contraire, c'est le souverain près lequel l'ambassadeur réside qui déclare îa guerre , celui-ci conserve son caractère, quoique sans fonctions, et on doit, en l'invitant à se retirer, lui assigner un temps convenable pour effectuer sa retraite, et prendre les précautions nécessaires pour sa sûreté.

Au reste, selon l'usage général parmi les princes cbréticns, dans les deux cas, le caractère de l'ambassadeur demeure inviolable jusqu'à la frontière, pourvu qu'il ne se permette rien qui puisse le compromettre. La Porte- Ottomane, dans un cas comme dans l'autre, fait transférer le ministre étranger aux Sept-

Si"

DES AGKNS POLITIQUES. l'j'J

Tours avec toute sa suite ; mais ce n'est point là l'école du droit des gens.

§ io.

Outre les lettres de créance, l'ambassadeur est muni d'instructions ; c'est un mémoire où l'on expose les rapports politiques entre les deux états , et où l'on trace la conduite que l'ambassadeur doit tenir pour le succès de sa mission : c'est là sa loi, et il ne peut s'en écarter sans courir le risque de se compromettre personnellement, et de compromettre en même temps les intérêts qui lui sont confiés.

C'est une chose bien importante que la correspondance d'un ambassadeur, lors même qu'il n'a aucune négociation particulière à suivre; car ce n'est que par lui que son gouvernement peut être instruit; et c'est en général d'après ses rapports qu'il juge, et prend des déterminations. D'ailleurs, la réputation de l'ambassadeur dépend en grande partie de la manière dont ses dépêches sont rédigées : elles exigent clarté, précision, simplicité; la il. 17

2j8 appendice,

prolixité est un vice radical. L'ambassadeur doit sans cesse se dire que le gouvernement a plus d'une affaire à régler, et qu'il n'a point de temps à donner aux superfluités ou aux minuties, qui n'ont ordinairement qu'un intérêt local et du moment. Il ne doit pas moins éviter les fautes contre la langue et les termes impropres ; car tout cela jette du ridicule sur le rédacteur. Il en est de même de l'afféterie, du précieux, de ce qu'on appelle grâce, élégance. Rien de tout cela ne peut convenir pour des affaires aussi graves que celles dont s'occupe la politique; elle n'admet ni les idées métaphysiques, ni les élans du génie, ni le délire des passions : il lui faut le langage de l'homme , et non celui des bergers, des héros ou des dieux. Enfin, il est essentiel qu'un ambassadeur s'abstienne du ton doctoral ; car il est rare qu'il ne déplaise point, parce qu'en général un gouvernement ne veut point que son agent, quel qu'il soit, se permette de le régenter; on peut à peu près tout dire, en y mettant la tournure convenable : c'est un talent que la pratique et l'usage du monde peuvent seuls donner.

DES AGENS POLITIQUES. a5f)

Quant à la manière de traiter, elle dépend de l'usage de chaque pays et des circonstances. Les affaires son t traitées de bouche ou par écrit. Les ci-devant républiques de Venise et des Provinces-Unies, et la diète générale de l'empire d'Allemagne, ne recevaient de communication que de cette dernière manière : la défiance en était la cause. Hors de là , on avait presque partout coutume de négocier verbalement*, et de ne rédiger par écrit que les résultats. On peut donner pour règle générale qu'un ministre public doit être très réservé dans ses communications par écrit, de crainte de se compromettre et de se faire désavouer : pour prévenir ce double inconvénient, il est de sa prudence de ne s'exprimer par écrit qu'autant qu'il en a l'ordre exprès. Tout ce qu'il peut se permettre, lorsqu'il est bien sûr de luimême, lorsqu'il est bien au fait et bien pénétré des intentions et des vues de son cabinet, et lorsque les choses à communiquer exigent de la précision, c'est de donner une note non

*De !à [a dénomination dHorateùr,

signée, avec le titre de note verbale, ou ad statum lëgendi, ou confidentielle. Une pareille note n'est censée donnée que pour soulager la mémoire, et ne tire pas à conséquence. Il peut aussi donner lecture des dépêches, et même, selon la nature des choses, en donner ou laisser prendre copie. Ce sont les circonstances qui doivent, dans tous ces cas, diriger l'ambassadeur; mais il doit y mettre d'autant plus de prudence que la moindre chose," un seul mot, peut avoir de grandes conséquences. Des cours intimement liées peuvent souvent avoir des confidences à se faire; l'intimité peut s'affaiblir et même cesser; enfin les opinions peuvent changer, et alors les confidences faites par écrit peuvent facilement compromettre, par l'abus que l'on peut en faire. Jamais il ne faut perdre de vue que quelle que soit l'intimité entre deux cours, quelque étroits que soient, leurs liens politiques et même de famille, elles ont des intérêts séparés, souvent même opposés : et qui peut répondre que, d'un moment à l'autre, cette opposition ne produira pas du refroidissement et même une rupture ?

La langue à employer dans les communications diplomatiques a souvent causé des discussions aussi sérieuses que puériles, et ça été long-temps un objet important de ce que les Italiens appellent puntiglio. A Constantinople, on ne traite qu'en langue turque, et par l'entremise d'un drogman , parce que les Turcs ne savent aucune langue européenne. La diète de l'empire d'Allemagne ne veut admettre que la langue latine ou la langue allemande. En général, autrefois, chaque pays prétendait ne devoir admettre que sa propre langue, et y croyait sa dignité, son indépendance même intéressées. Cependant, aujourd'hui la langue française a prévalu presque partout, non par l'effet d'un prétendu droit de prééminence, que le roi de France n'avait jamais réclamé, mais parce que la langue française est claire, précise, exempte d'équivoque; d'ailleurs c'est la langue la plus généralement répandue : aussi voyons-nous presque toutes les négociations, tous les traités rédigés en français; mais, lorsque la France intervient, on a ordinairement soin d'insérer un article séparé, pour déclarer

que la langue française a été employée sans tirer1 à conséquence (18).

Il y a bien des observations à faire sur la mesure qu'un ministre public doit mettre dans ses négociations verbales ; mais je me bornerai aux suivantes. Un ministre public doit avoir reçu une éducation qui lui a enseigné l'usage du monde , c'est-à-dire l'art de se rendre agréable en évitant la morgue et un ton de hauteur, en ne cherchant pas à se prévaloir de son esprit , de ses talens et de ses connaissances; en dissimulant souvent, pour en faire son profit, les choses erronées, dangereuses ou absurdes qu'on peut lui dire; en se souvenant sans cesse que, s'il parle au nom de son souverain , son interlocuteur est dans le même cas; que, par conséquent, ils se doivent des égards réciproques ; enfin , en évitant scrupuleusement les importunités, qui en général donnent de l'humeur ou au moins de l'ennui, et reculent souvent plus qu'elles n'avancent les affaires.

Quant aux négociations par écrit, lorsqu'elles sont officielles, elles exigent encore

DES AOEWS POLITIQUES. 2Ô3

plus de précautions. Le négociateur qui se trouve clans ce cas, doit toujours être en défiance, et supposer qu'on veut le surprendre : c'est dans cet esprit qu'il doit méditer tout ce qu'on lui remet par écrit, et tout ce qu'il répond; car la moindre équivoque, la moindre obscurité , ou un accès d'humeur peuvent le compromettre, ainsi que les intérêts qui lui sont confiés. Nous avons à cet égard un exemple mémorable dans les négociations qui ont précédé la paix de 17G3 entre la France et l'Angleterre. Les deux cours étaient, dès 1760, occupées d'un armistice, ayant pour base le statu quo ; on convint des termes d'une déclaration commune, et le ministère français considérait la chose comme consommée; mais M. Pitt, depuis lord Chatham, fit inopinément attaquer 1 île de Belle- Isle, et elle fut conquise. Grandes plaintes, et plaintes bien fondées de la part de la France de cette violation des articles convenus, et rupture des négociations. M. Pitt, pour se justifier, allégua les termes même de la déclaration qui, en effet, étaient équivoques, et semblaient en quelque sorte autoriser son manquement de foi; le ministre anglais avait surtout pour lui les succès des armes britair-

niques, et ce moyen était sans réplique; aussi le cabinet de Versailles n'eut-il d'autre ressource que celle de publier une espèce de manifeste sous le titre de Parallèle de la conduite de la France et de la Grande-Bretagne : mais cela n'empêcha point qu'il ne fallût renouer les négociations , et racheter Belle-Isle au prix de la Grenade.

Pour qu'un agent diplomatique puisse entamer une négociation particulière, comme un traité de paix, d'alliance, etc., il doit être muni d'un plein pouvoir ad hoc. Selon l'usage général, un pareil acte est conçu dans les termes les plus étendus : mais ce formulaire est toujours restreint par des instructions; et si le négociateur les outrepasse, il se compromet, et compromet son souverain, parce qu'il le force à un désaveu, et qu'il expose le sort du traité qu'il a signé. Si les choses étaient autrement, un négociateur corrompu aurait la liberté de disposer des états de son souverain. Nous croyons devoir ajouter la réflexion suivante : les négociations ne consistent, la plupart du temps, qu'en contestations sur le

DES AGENS POLITIQUES. l65

plus qu'on exige d'une part, et sur le ??ioùis qu'on veut accorder de l'autre : jamais le premier mot n'est le dernier du vainqueur qui exige des sacrifices, et encore moins celui du vaincu qui est obligé d'y souscrire. Avec cette marche comment serait-il possible de fixer les pouvoirs ostensibles d'un négociateur? les négociations seraient rompues aussitôt qu'entamées, à moins que la modération de la puissance qui exige n'impose silence à celle qui est dans la nécessité de céder.

Nous venons d'observer que la marche d'un ambassadeur est ordinairement tracée, ou dans ses instructions générales, ou dans des instructions particulières ; que c'est là où il doit puiser ses démarches et son langage, et que son devoir est de se conformer à ce qui lui est prescrit. Cependant il peut survenir des cas où les ordres qu'il a reçus soient tels que leur ponctuelle exécution ne produirait point l'effet qu'on s'était proposé, ou même qu'elle en produirait un contraire, et que les conséquences en seraient évidemment nuisibles aux affaires de son souverain. Dans une

pareille occurrence, un ministre peut et doit même prendre sur lui de suspendre l'exécution des ordres qui lui ont été donnés, de représenter les inconvéniens qu'il y trouve, et d'en attendre de nouveaux pour agir; il peut même , selon l'urgence des conjonctures , risquer de s'écarter de ses instructions. Mais on sentira facilement que l'ambassadeur doit consulter scrupuleusement la prudence; qu'il doit être bien pénétré de l'objet de sa mission , et surtout être convaincu qu'il s'en écarterait en obéissant : ce n'est pas à un homme malhabile, à un ignorant, à un homme sans caractère, qu'il appartient de tenir une conduite aussi hasardeuse. Sans doute les cas de cette espèce sont assez rares, mais enfin ils peuvent arriver; et c'est alors qu'un négociateur habile et consciencieux doit savoir courir le risque d'être désavoué (19).

Mais s'il est des cas où un ministre peut s'écarter de ses instructions, il est difficile de déterminer ceux où il pourrait ou devrait agir sans en avoir reçu. En effet, il est impossible d'engager un prince à son insu , ou de faire des

démarches qui pourraient compromettre sa dignité, ses intérêts ou ses vues. Pour oser le faire, il faudrait connaître assez son caractère, celui de son conseil, l'ensemble de son système politique, ses rapports avec toutes les autres puissances; en un mot, sa position et son intérêt, pour que Ton n'ait pas à craindre de se tromper, de lui nuire, et d'être désavoué en se mettant à sa place. Sans toutes ces certitudes , qu'il est difficile d'avoir, car il est rare qu'un souverain confie tout son secret, il est de la prudence d'un ministre de ne rien hasarder, et de déclarer franchement qu'il est sans ordres; mais on ne saurait se dissimuler les inconvéniens qui peuvent résulter de là, surtout lorsqu'il y a une grande distance de lieux. La ressource bannale est de prendre ad référendum. Mais si le cas est urgent et la distance considérable, il faut rejeter ou accepter sub spe rati. Au reste , je n'hésite pas à le dire, c'est une pitoyable manière de traiter que de ne donner aucune latitude à un négociateur : elle est une preuve de défiance de sa capacité. Si cette défiance est fondée, il ne faut point l'employer.

Il arrive fréquemment que plusieurs personnes sont chargées de suivre en commun la même négociation. On demande si chacune d'elles peut négocier séparément. Leur conduite à cet égard doit être tracée dans leurs instructions. Si l'unité est impérieusement prescrite, sans doute il faut s'y tenir. Cependant il peut arriver que l'on ait plus de confiance dans l'un des négociateurs que dans l'autre , et que l'on désire faire à l'un d'eux, à l'exclusion de l'autre, une ouverture secrète. Quelle conduite doit tenir le premier? S'il cède, il s'écarte de ses instructions ; s'il refuse, il repousse une confidence qui peut être importante. Je pense que l'utilité présumée peut servir de règle. S'il en était autrement, on perdrait souvent tout l'avantage qu'on se serait proposé en confiant la négociation à plusieurs personnes, parce qu'on repousserait ou rendrait impossible le moyen de recevoir des informations secrètes. Au surplus, c'est à celui qui a reçu la confidence à juger de l'usage qu'il convient d'en faire. On n'a sans doute pas prétendu déposer dans son sein un

DES AGEx\S POLITIQUES. aGo

secret (le confessionnal : on a voulu rendre un bon office. C'est au dépositaire du secret à déterminer comment cet office peut être rendu efficace. Si pour cet effet la communication du secret à son collègue est nécessaire, quel motif doit l'empêcher de la faire? Ce serait un scrupule déplacé et même nuisible que de s'en abstenir.