LA SEPARATION DES POUVOIRS

58. Motifs de la séparation des pouvoirs. — Pourquoi, puisque la volonté nationale doit éWa une, n'a-t-on pas créé un seul pouvoir chargé de faire la loi, de l'exécuter et de rendre la justice? Pourquoi a-t-on, au contraire, trois pouvoirs : le législatif, l'exécutif et le judiciaire?

Le motif essentiel est qu'on a voulu garantir par là les libertés publiques et privées contre les abus que les passions des hommes au pouvoir ou des partis pourraient trop aisément faire naître. Si ceux qui font la loi étaient en même temps châtiés de l'exécuter, ils seraient facilement entraînés à perdre de vue les principes d'égalité et de justice qui doivent être appliqués h tous, et à agir dans chaque cas suivant leur bon plaisir. La loi n'est en eSet autre chose qu'une barrière mise par la nation à l'exercice du pouvoir, afin de l'empêcher d'être arbitraire. Cette barrière doit être respectée scrupuleusement par ceux qui ont à exécuter la loi ; s'ils avaient le droit de la déplacer à leur gré, dans chaque cas spécial, la sécurité des intérêts serait troublée. Il n'y aurait plus en réalité de lois fixement arrêtées, mais tout dépendrait du caprice du moment.

Une autre raison, c'est que pour faire la loi et pour la taire juste et équitable, il convient que tous les intérêts puissent autant que possible faire entendre leur voix. De là résulte la nécessité d'assemblées législatives passablement nombreuses. Pour exécuter la loi, au contraire, il convient qu'il n'y ait qu'un petit nombre d'hommes chargés de ce soin : la promplitude de décision et l'unité d'exécution sont ainsi beaucoup mieux obtenues.

59. Origine des pouvoirs. — L'expérience a prouvé que la séparation des pouvoirs, qu'on appelle aussi la pondération despowoirs, est une des garanties fondamentales de la liberté d'un peuple. Mais la coexistence des trois pouvoirs

Peut aussi être une source de frottements et de conflits, et on doit par conséquent s'appliquer à les éviter et à les prévenir, en traçant à chaque pouvoir sa sphère d'action naturelle et on l'empêchant d'empiéter sur le domaine des autres.

A oel égard, la preœièro question qui se pose est celle-oi Pour que les pouvoirs soient nettement séparés et pondérés^ les corps qui les exercent doivent-ils avoir exactement la môme origine, c'est-à-dire relever directement du détenteur de la souveraineté nationale?

Certains Etats démocratiques ont résolu la question d'um manière affirmative, et en conséquence ils font élire direct tement par le peuple les membres du pouvoir législatif ceux du pouvoir exécutif et ceux du pouvoir judiciain (ex. : le canton de Zurich). D'autres se bornent à Félectjoi directe du pouvoir législalif et du pouvoir exécutif, et foa nommer le pouvoir judiciaire par l'un ou l'autre des deu premiers (ex. : le canton de Genève). D'autres pays remsl tent la nomination de l'exécutif et du judiciaire au législatif D'autres confient la nomination de l'exécutif au chôf d l'Etat (monarque ou président de la république), et l'exécuti nomme à son tour le judiciaire. Il existe ainsi une trè grande diversité dans les institutions des Etals même li plus avancés.

' 60. Relations des pouvoirs entre eux. — La ques

tion principale n'est pas dans le mode do nomination di pouvoirs: elle est bien plutôt dans l'établissement des reli tions entre eux. Il faut, nous l'avons dit, que ces relatioi soient réglées de manière à prévenir les frottements et 1< conflits, en laissant à chaque pouvoir l'indépendance d'ai lion dont il a besoin pour exercer l'autorité d'une mani&i utile à la nation.

Que le législatif doive relever directement du peuple, n'y a aucun doute à cet égard dans tous les pays constito tionnels. L'élection permet au peuple de choisir les hommi qui ont sa confiance, et les, renouvellements périodiqi d'écarter ceux qui l'ont perdue. Si le peuple s'est en qt" réservé le droit de ratification des mesures les plus imj tantes prises par le législalif, l'exercice de la souverainaj nationale en matière de lois est alors garanti dans la plt lai^e mesure.

Notons ici que c'est une attribution importante du législat que de voter non seulement les lois proprement dites, ma. aussi les dépenses et les moyens d'y faire face (voir S 67, 9i 3'etdOy).

A. Relations entre te législatif e.t l'exécutif. L'exécutif do être soumis au contrôle du législatif pour la manière dont^

exécute les lois; il est responsable vis-à-vis de celui-ci de tous ses actes, ainsi que de ses omissions, et celte responsabilité est généralement fixée par une loi. Sur ce point également, tous les Etats constitutionnels sont d'accord en principe. Mais dans la pratique des difûcullés se présentent souvent, car les relations entre ces d'eux pouvoirs sont d'une nature délicate. Si le législatif ne sait pas respecter les compétences de l'exécutif, il s'ensuit qu'il devient lui-même l'exécutif, et les garanties de la liberté ne sont pas moins violées que lorsque c'est l'exécutif qui empiète sur les attributions du législatif. Par exemple, le législatif peut blâmer l'exécutif d'avoir nommé un fonctionnaire incapable ou malhonnête. Mais il n'a pas le droit de destituer ce fonctionnaire ni d'en nomme]' un autre, car c'est là une attribution de l'exécutif qui est responsable de la gestion de ses fonctionnaires. Par exemple aussi, l'exécutif peut faire les règlements qui doivent permettre d'exécuter une loi dans ses détails, mais il n'a pas le droit d'édicter des règles générales qui, par leur nature et leur importance, sont forcément réservées au domaine de la loi et ne découlent pas dii'ectement d'une loi déjà existante.

La délimitation exacte, en théorie, du domaine de l'un et de l'autre de ces pouvoirs, est cbose impossible. C'est la pratique qui fait voir comment leurs rapports doivent être réglés pour qu'il surgisse le moins possible de conflits entre eux. Dans les Etats qui pratiquent le système de gouvernement dit parlementaire , ces conHits trouvent leur solution soit par la retraite de l'exécutif, qui donne sa démission devant un vote bostile de la majorité du parlement, soit au contraire par la dissolution du législatif, que l'exécutil a le droit de prononcer. Les électeurs sont, dans ce dernier cas, appelés à réélire des députés et deviennent par là môme le.9 juges suprêmes du conflit : si la majorité des nouveaux élus est dans le môme sens que celle du corps dissous, l'exécutif a tort devant l'opinion publique et doit se retirer; si, au contraire, la majorité est déplacée, c'est que les électeurs ont donné raison à l'exécutif. On appelle ce mode de procéder l'appel au pays.

Certains Etats, comme l'Angleterre, les Etats-Unis et d'autres, ont cru bien faire de donner au pouvoir exécutif représenté par le chef de l'Etat (monarque ou président de république) le droit de s'opposer à l'exécution d'une loi qu'il croit mauvaise. C'est ce qu'on nomme le veto, d'un icvcstVaiàft.

qui signifie je défends, je m'oppose. Le veto est absï quand l'opposition fait tomber définitivement la loi; il i. suspensif lorsque l'exécution en est simplement suspendue' pour donner au législatif le temps de revoir son œuvre. C'est un droit exorbitant qui peut amener les plus grav63 conflits. Aussi en Angleterre, pendant près de deux siècles, le souverain n'en a-t-il pas usé une seule fois

Dans les Etats démocratiques, on n'admet pas que l'exécutif puisse dissoudre le l^slatif. Chacun des pouvoirs est nommé pour une période déterminée, généralement de peu d'années; à part des cas tout à fait exceptionnels, ni l'un ni l'autre ne sont tenus de se retirer avant l'expiration du terme fixé. Lorsqu'un conflit se présente et qu'il ne peut être aplani, il faut ainsi attendre le retour périodique de l'élection. Si la situation devenait grave, on ne manquerait pas de recourir à un moyeu quelconque de consulter le peuple, soit par une révision de la constitution, soit par une votalion populaire sur une mesure importante, soit par l'organisation d'un pétitionnement, etc. Quelques conslitutiona' démocratiques prévoient expressément le droit du peuple' de révoquer ses autorités avant l'expiration de la durée des fonctions: la demande doit en être faite par un certain nombre de citoyens, et si ce nombre est atteint, elle est soumise à une votation populaire. C'est un des moyens prévus pour résoudre pacifiquement les conflits et rétablir l'harmonie' entre la nation et ses mandataires. Il est du reste à remar-' quer que les conflits entrele législatif et l'exécutif sont beaucoup moins fréquents dans les démocraties que dans les Etats dits parlementaires.

B. Relations entre le judiciaire et les deux autres pouvoirs. [ *La séparation des pouvoirs présente moins de difficultéB' I en ce qui concerne le pouvoir judiciaire. Il est pour aïnaï dire universellement admis que ni le législatif ni l'exécutif n'ont le droit de modifier les sentences du pouvoir judiciaire. Quand le juge a parlé, tous doivent s'incliner devant le jugement rendu, et l'exécutif doit prêter main-forte, s'il est be- , soin, pour le faire exécuter. Le pouvoir judiciaire doit, de ^8on côté, se conformer strictement à la loi dans les sentenîes qu'il prononce.

Des difficultés peuvent se produire entre l'exécutif et le ' judiciaire sur le point de savoir qui est compétent pour statuer sur certaines matières. Par exemple, l'exécutif peut prétendre qu'on vertu de la loi, il a le droit de disposer dar»

cffllams cas de la propriété d'un citoyen sans lui devoir d'indemnité, tandis que le judiciaire estimera que c'est h lui à voir s'il y a lieu à une indemnité et de la fixer, parce que l'exécutif ne peut être juge dans sa propre cause. L'administration publique a ainsi fréquemment à s'occuper de questions contentieuses, qu'elle a la tendance de soustraire aux tribunaux et de faire rentrer dans ce qu'on appelle la juttice administrative ou le contentieux administratif. C'est à propos de ces questions que les difficultés naissent aisément.

Si un tel conflit de compétence vient à se produire, qui doit le trancher? La nature des choses indique que c'est le législatif, puisque ces conflits résultent presque toujours d'une rédaction insu^isante de la loi, et que c'est au pouvoir qui fait la loi à l'interpréter ou h la compléter en cas de besoin.

De ce que le pouvoir judiciaire est distinct des autres et de ce que ses sentences ne peuvent être modifiées par ceuxci, il ne s'ensuit pas qu'il soit absolument indépendant. Un contrôle public doit être exercé sur ses actes.

Dans [a règle, ce contrôle appartient au législatif pour tout ce qui concerne l'application des lois, et à l'exécutif, pour ce qui a trait fi certaines questions administratives (nomination d'employés, questions budgétaires, reddition des comptes, locaux où se rend la justice, etc.). Le législatif et l'exécutif ont le droit de prendre des mesures pour que les juges remplissent les devoirs matériels de leur charge, accélèrent l'expédition des affaires, n'en laissent aucune en souffrance. C'est pourquoi le judiciaire doit rendre compte de sa gestion aux autres représentants de la nation.

Faits et remarques.

La séparation des pouvoirs esl un principe essentielle ment moderne. Cependant, les répubiictues de l'antiquité avaient déjà compris le péril de laisser tous les pOtmiiirs dans les mômes mains. A Rome, le sénat faisait les lois; les coiiSt*» étaient le pouvoir exécutif; les préteurs rendaient la justice. Maisv™ attributiona des Uivera pouvoirs n'étaient pas très nettement délimitée^. oo.„,jant tout le moyen-âge, nous voyons les souverains réunir et contonaredana leur personne les trois pouvoirs; comme ils prétendent être institués de droit divin, ils donnent des chartes et des lois à laura

sujets et pourvoient k leur exécution en s' entourant des & qu'ils ont eux-mêmes choisis. Les rois et les seigneurs readâ personnellement ta juslice, au moins dans les causes importantes. Hais ce régime offre trop peu de sécurité pour les intérêts; tout dépend en définitive du caprice d'un seul homme, faillible conune les autres et entoure de fiatteurs. Aussi les peuples demandent-ils des lois ûxes et des juges impartiaux. La magistrature judiciaire s'établit peu à peu et met sa gloire à être indépendante via-à-vis des autres pouvoirs. Plus lard les peuples se refuseront à pajer des jmpâts non consentis par eux; ils voudront que les lois soient discutées par des représentants directs de la nation, et c'est ainsi que s'établit successivement le régime constitutionnel et que s'opère la séparation des pouvoirs.

Le mode de nomination des pouvoirs inHue naturellement sur leur plus ou moins d'indépendance les uns vis-ik-vis des autres. Le souverain étant la nation,il semble que chaque pouvoir devrait relever directement d'elle, c'est-à-dire que les électeurs devraient nommer eux-mêmes les membres qui composent chaque pouvoir. Mais cette élection directe n'est pas sans inconvénients. Pour le pouvoir législatif, il n'y a aucun doute que le meilleur système est l'élection populaire directe. Four le pouvoir exécutif, la question est déjà plus délicate. L'exécutif doit en elfet se conformer aux décisions du législatif qui non seulement fait les lois, mais vote les dépenses et surveille la marche de l'admiiiistratiou. Si l'exécutif est nommé directement par la nation entière votant en un seul collège, car il ne serait pas possible de faire autrement, il se sentira bien fort vis-&-vis du législatif nommé dans un grand nombre de collèges, dont aucun ne peut éire censé représenter la plénitude de la volonté nationale; il' en fera plus aisément à sa tête et, en cas de conflit, ne se soumettra pas. Voilà ce qui est à craindre, et c'est pourquoi l'élection au second degré de l'exécutif, soit par le législatif soit par le chef du pouvoir exécutif (monarque ou préaident constitutionnel) est généralement préférée à l'élection directe.

Quant au pouvoir judiciaire, il y a fort peu de pays où l'on admet l'élection directe, sauf pour certains magistrats populaires têts que les juges de paix. L'administration de la justice exige des conn^ssances spéciales qui ne peuvent résulter que de fortes études de droit, mais celte considération poserait peu dans les clioix faits par les électeurs, qui écarte'^'"'* facilement de bons jugea, soua l'influence des paspi""» politiques. Le meilleur système nous paraît être l'éi— ""1 au second degré, aoit par le législatif, soit mSme par lexécutif, soit, ce qui vaut peut-être encore mieux, par un tribunal suprême dont les membres ont été nommés par le législatif,

Dans tous les cas, l'essentiel est que le mode de nomination des

pouvoirs soit réglé dans chaque pays de la manJérB la pi & éviter les conflits entre eux,

On peut citer dans l'histoire contemporaine deux faits importants

pour montrer la nécessité de bien régler les relations des pouvoirs

Le 35 juillet 1830, le roi de France Charles X, depuis longtemps en conflit avec la chambre des députés qui avait une majorité libérale, et qui, dissoute plusieurs Fois, était toujours réélue dans le même sens progressiste, empiéta sur les attributions du pouvoir législatif telles qu'elles étaient, déterminées par la charte, et sigaa quatre ordonnances qui modiflaient eu partie des lois existantes. L'une de ces ordonnances auspendaJt la liberté de la presse, ne permettait la publication d'aucun journal sans autorisation, et cette autorisation, qui devait être renouvelée tous les trois mois, le gouvcrneineut pouvait la révoquer à volonté. La seconde déclarait de nouveau la chambre des députés dissoute (la nouvelle chambre n'avait pas même été réunie). La troisième changeait le système électoral en le restreignant beaucoup {on excluait par exemple tous les commerçants, généralement libéraux), La quatrième fixait de nouvelles

Ce cou;: d'Etat, c'est ainsi qu'on nomme la violation par l'un des pouvoirs des lois établies, provoqua une révolution -et la chute de Ghiules X, qui tut remplacé par Louis-Philippe.

L'autre fait est le coup d'Etat du 2 décembre 1852, exécuté par Louis-Napoléon Bonaparte dans les circonstances suivantes. Louis- Napoléon était président de la république; il avait été élu pour quatre ans, le 10 décembre 1848, et avait obtenu dans l'élection directe 5,563,834 sutTrages contre 1,469,166 données à son compétiteur le général Cavaignac; il n'était pas immédiatement rééligible. Sur le point de devoir faire place à un autre président, il viola le serment de fidélité qu'il avait prêté à la constitution. Le 3 décembre 1852, usurpant les attributions des représentants de la nation, qu'il avait du reste fait arrêter et emprisonner, il soumît de son chef au peuple français tes bases d'une constitution nouvelle portant entre autres que le président serait nommé pour dix ans, et qu'au lieu d'une assemblée législative unique, il y aurait une chambre des députés et un sénat.

Ce coup d'Etat réussit, grâce à un ensemble de circonstances q.u nombre desquelles l'emprisonnement des députés qui auraient pi) organiser la résistance, ainsi que le déploiement de force» militaires entièrement à la dévotion de Bonaparte, ont eu une importance capitale. Il faut aussi reconnaître que la constitution française de 1848, faite par de purs théoriciens, laissait à désirer précisément sous ie rapport de la séparation des pouvoirs, et que son fonction-

[èrectueux avait provoqué un grand mécontenlement danB la nation. Sept nfillions et demi de Bufiragsa ratifièrent le coup d'Etat du 2 décembre, qui devait ensuite conduire la France au rétablis se ment de l'Empire (22 novembre 1852) et a,ux désastres de

Un autre conflit célèbre dans l'époque contemporaine, o'sst celui qui s'est oneagé en Prusse entre le pouvoir exécutif, dirigé par M. de Bismark, et la chambre des députés, qui refusait de voter le budget de la guerre. Ce conflit dura de 1863 à 1866; le pouTOir exécutif prétendit pouvoir se passer de l'as sentiment do la représentation populaire, celui du roi, chef de l'Ëtat, et de la chambra des seigneurs lui suffisant.

Ces exemples montrent la nécessité de pondérer les pouvoirs et d'ouvrir au.\ conflits des sotutions satisfaisantes, sinon les libertés et les droits populaires, l'ordre et la tranquillité de la nation sont sérieusement compromis.

Les conflits entre le judiciaire et les deUK autres pouvoirs sont beaucoup moins fréquents et moins à craindre quo ceuJC entre l'exécutif et le législatif. D'ordinaire le judiciaire se borne à rendre la justice en se conformant aux lois en vigueur. Aux Etata-Uiûs, il a cependant le droit de déclarer qu'une loi est nulle et de nulle valeur parce qu'elle est contraire d. la constitution, mais ce droit nous parait exorbitant. C'est au pouvoir législatif à faire les lois, et un autre pouvoir ne peut avoir le droit de les défaire. Sinon, il y a confusion des pouvoirs et par conséquent trouble et désordre.

Questionnaire.

5R. Pourquoi les pouvoirs doivent-ils être séparés 1 Danger de leur confusion. Pourquoi faut-il des assemblées plus nombreuses pour faire la loi que pour l'exécuter? — 59. Quelle est l'ori^e commune dea pouvoirs ? Quel est le mode de nomination pratiqué dans les divers Etats 7 — 60. Importance de bien régler les relations des pouvoirs entre eux. Envers qui le législatif esl-il responsable? A. Quelles doivent être les relations du législatif et de fexêcutifT Quelles sont leurs compétences réciproques? Comment résout-ou les conflits entre les deux pouvoirs dans les Etats parlemeot^res ? Comment dans les Etats démocratiques 7 B. Lés sentences du pouvoir judiciaire peuvent-elles être modifiées par un autre pouvoirt Dans le cas de conflits de compétence entre l'exécutif et le judi' claire, qui doit étro juge entre eux? Le judiciaire n'est-il soumis & aucun contrôle? Quel esl le contrôle qui appartient, dans la réeli au législatif ?Qi-' — -'-' - ■ ' ■-- -- ■- "--'

isl le contrôle qui appartient, dans la régie, :elui qui incombe naturoUement â l'exôcutin