LE POUVOIR LÉGISLATIF

61. Le système des deux chambres. — A diverses reprises nous avons vu combien il est nécessaire, pour garantir efficacement la liberté, de prendre des précautions contre l'ontrainement des passions liumainea. Bien que le pouvoir législatif soit généralement exercé par les hommes les plus sages de la nation, bien que la minorité puisse faire entendre sa voix dans la discussion des projets de lois et réclamer contre les mesures excessives, on a jugé presque partout qu'il fallait mettre la majorité en garde contre la tentation qu'elle aurait souvent de prendre à la hâte des décisions peu mûries, par exemple sous le coup de l'émotion produite par un discours éloquent ou par une circonstance quelconque. C'est dans ce but qu'on a créé dans la plupart des Etats, pour l'exercice du pouvoir législatif, ce qu'on appelle le système des deux chambres.

Ce système consiste en ce qu'au lieu d'une seule assemblée, discutant et adoptant les lois, il y en a deux distinctes, délibérant séparément et successivement, et dont l'accord est nécessaire pour que la loi prenne force.

De ces deux chambres, l'une représente toujours la nation dans son ensemble; l'autre, le plus souvent des groupes d'intéréis qui varient suivant les pays : ici, les intérêts de la grande propriété, ailleurs, ceux du clergé et de la noblesse; dans les confédérations, ceux des divers Etats. La chambre issue directement de l'élection populaire, est naturellement composée d'éléments actifs que n'effraient pas les innovations; l'autre chambre, représentant des intérêts spéciaux, est nécessairement moins portée à des réformes. Ce dualisme est très utile à une saine discussion des affaires, pourvu qu'il ne soit pas poussé trop loin, car il en résulterait du malaise pour la nation.

Des hommes impatients de tout ce qui s'oppose h la réalisation de leurs déairs, ont souvent attaqué le système des deux chambres qu'ils accusent d'être un sahot pour le char du progrès. En principe, ces attaques sont imméritées : on peut dédaigner les sabots, ils n'en sont pas moins utiles quand le char est exposé à rouler trop vile.

I G2. Utilité du double ou triple débat. — C'est égale- ■ment par mesure de précaution que, dans le plus grand nom- Utre des assemblées législatives, on soumet à plusieurs leombares ou débats ies projets de lois : ce qui a pu échapper dans Ma première discussion peut encore être utilement corrigé Ktens une seconde ou même troisième discussion. B Des délais doivent aussi être observés entre le moment où Be projet est présenté et celui 0(1 il est discuté, afin qu'il n'y! KUt do suiprise pour personne. La double ou triple lecture et Res délais de discussion sont surtout nécessaires lorsque lei feouvoir législatif est exercé par une seule assembli'

■ 63. Les garanties parlementaires. — Les discussiona,

■ qui ont lieu dans les assemblées législatives provoquent fré-' quemment une très vive émotion dans le pays, car ce sont les intérêts vitaux de la nation qui sont en jeu dans ces débats. Aussi est-il à craindre que l'effervescence des passions

.ne produise soit des séditions populaires, soit des actes dei ^riolence de la part de l'exécutif lorsqu'il est en conQit avec; Kon parlement. L'iiistoiro est remplie de faits de ce genre: Kl mainte reprise on a vu des assemblées législatives dissou- Bes par la force, et l'anarchie ou la dictature succédant jt HS'audacieux coups de main. On s'est efforcé de prévenir dej fcels faits en inscrivant dans les constitutions l'inviolabUiti' Waes représentants de la nation (ou inviolabilité parlemen-- Kaire). Pour la protéger, divers Etats mettent un petit corps KIb ti'oupes aux ordres directs du parlement. Cette précaii^ Hion s'est malheureusement montrée presque toujours insuf- Wsante; mais elle est en soi parfaitement juatiflée. H La liberté de la tribune est une autre garantie parlemenllaire qui se rencontre partout : c'est le droit imprescriptiblâ ■pour chaque député d'exprimer son opinion, aussi longtemps Bôvi'il ne se laisse pas aller à prononcer des paroles injn- Hieuses ou séditieuses.

■ Une troisième garantie parlementiire consiste dan^) l'interdiction du mandat impératif, c'est-à-dire d'en gage inenta ■

imposés par les électeurs à leurs représentants. Quand les représentants de la nation sont réunis, c'est pour s'éclaire*' les uns les autres par la discussion et pour voter ensuitei d'après leur conviction. S'ils venaient au parlement avec H( twandat impératif de. voter dans tel ou tel sen?, à quoi s ■rajt la délibération? Mirabeau disait en 17S9 à des député

— Sî ~

' qui prétendaient ne pouvoir s'écarter des instructions conte-" nues dans les cahiers de leurs électeurs : « Pourquoi filesvous ici? Chargez vos cahiers de siéger à votre place, cela reviendra au même, puisque la discussion n'a pas pour effet de vous éclairer, s — Un député, homme d'honneur, ne consentira jamais à représenter des électeurs contre sa conscience, et ne pourra par conséquent accepter un mandai impératif, lors même que la constitution ne l'interdirait pas expressément.

64. Conunent fonctionne une assemblée législative. — Maintenant que nous connaissons les principes qui régissent le pouvoir législatif en général, nous allons voir comment fonctionne une assemhlée législative. Ce fonctionnement est déterminé par le règlement que l'assemblée se donne à elle-même. On appelle séance chaque réunion de l'assemhlée, et session une série de séances.

Si nous prenons une assemblée nouvellement élue, sa première opération sera de désigner un président provisoire, qui est chargé de donner la parole k ceux qui la demandent et de veiller à ce que l'ordre règne dans les discussions. Ce président provisoire est d'ordinaire le membre le plus âgé de l'assemblée. Les membres les plus jeunes sont chargés de compter les voix lorsque le président fait voter : on les nomme questeurs. D'autres membres font \e procés-verbal de l'assemblée, c'est-à-dire relatent par écrit ce qui s'est passé dans la séance: on les nomme secrétaires. Le président, les

L'assemblée nomme ensuite une commission chargée d'examiner les pouvoirs de tous les députés. Cette commission a la tâche de vérifier les procès-verbattx de chaque élection, d'examiner les protestations qui ont pu se produire contre l'élection de tel ou tel député, et de faire rapport à l'assemblée.

Celle-ci valide les pouvoirs qu'elle envisage comme réguliers et invalide les autres, c'est-à-dire que, dans ces derniers cas, l'élection est à recommencer. Quand la plupart des députés ont leurs pouvoirs validés, le président les assermenté, c'est-à-dire qu'il leur fait jurer ou promettre de respecter la constitution et les libertés de la nation. Puis l'assemblée passe à sa constitution définitive en nommant un bureau définitif, généralement élu pour le terme d'une année.

Bmination et, dans la règle, toutes celles quo Faiff . lëmblée, ont lieu au scnttin secret, c'est-à-dire que cliiique' lÉépnté reçoit une carte ou bulletin sur laquelle il écrit les &I0II1S de ses candidats, puis il la dépose dans une urjte, et Res questeurs procèdent ensuite au dépouillement du scnUîn' É'On comptant le nombre de voix obtenues par chaque caiifedidat. Pour être proclamé élu, il faut avoir réuni la majorité absolue des voix, c'est-à-dire la moitié plvs un des suffrages exprimés.

Les projets de lois on de décrets sont, dans la règle, prélentés par le pouvoir exécutif, avec un message ou earposé ' !8 motifs à l'appui de chaque projet. Dans divers parlements, ^'exécutif a seul le droit de présenter ces projets : c'est Da. jii'on appelle le droit d'initiative. Les députés peuvent, pat aintre, faire des questions ou interpellations à l'exécutif, qui ^t tenu d'y répondre h bref délai; ils peuvent proposer des ' rdres du jour impliquant leur satisfaction ou leur bUmS' r la conduite de l'exécutif; ils peuvent même, dans quel-. j pays, formuler des motions ou invitations à t'exécutjf S'avoir à étudier telle ou telle mesure. Dans un petit nombre "" B parlements, les députés jouissent de l'initiative parle' htentaire la plus complète, c'est-à-dire qu'ils peuvent pré- 'senter à leurs collègues des projets de lois ou de décrets de toutes pièces; mais cette initiative, juste en théorie, d^énère facilement en abus lorsque chaque député croit devoir en faire usage, le plus souvent pour une vaine recherche de popularité. Il en résulte que l'on perd un temps précieux à discuter toutes ces idées plus ou moins digérées et que l'oQ risque aussi de ne pas procéder avec l'unité de vues qui e ' nécessaire dans la législation d'un Etat.

Tout projet de loi ou de décret est renvoyé à l'exam^ d'une commission nommée par l'assemblée elle-même ou' par son bureau, et qui doit faire rapport et présenter, le c échéant, -les modifications qu'elle propose au projet prjnùtit,' A la suite de ce rapport, une discussion générale est ouvert^.à laquelle non seulement les députés, mais les membres de l'exécutif, ont le droit de prendre part. Puis, si l'entrrie e matière est votée, on passe à la discussion des articles dO projet. Chaque député a le droit de proposer des amendements 011 des sous -amendements : on appelle ainsi les modiflcations proposées à la rédaction primitive de l'article (ameaidements), ou aux amendements eux-mêmes (sous-amend»-' tiienls). Les propositions sont mises aux voix et celles ^ai>

ï 1.1 moitié plus un des votants sont rléclarées adop-"

is. Puis, lorsque le débat sur les articles du projet est terminé, on procède encore à un vote d'ensemble ou vote fmal, qui permet à tous ceux que la discussion générale ou par articles n'a pas satisfaits, de manifester leur antipatliie contre la loi en la repoussant au vote final. Si la majorité accepta la loi, elle est soit ajournée à un second débat, soit renvoyée à ['autre chambre, avant d'être adoptée définitivement.

Le règlement fixe la marche à suivre dans les délibérations: le président de l'assemblée a la tâche de le faire observer, et il peut infliger des réprimandes frappel au règlement, rappel à l'ordre, retrait de la parole/ à tout député qui no s'y conforme pas, et même, en cas de violation grave et volontaire, prononcer la censure, ou l'expulsion momentanée du récalcitrant ou la faire prononcer par l'assemblée.

Dans la règle, pour qu'une décision parlementaire soit valable, il faut que la moitié plus un des membres de l'assemblée y ait pria part, parfois même les deux tiers ou les trois quarts. C'est ce qu'on appelle le quorum. Quand une chambre n'a pas le quorum, on dit aussi qu'elle n'est pus en nombre. Les votes ont lieu soit par assis et levé (ou par levé de main), c'est-à-dire que coux qui adoptent la préposition mise aux voix se lèvent, sont comptés, et se rasseienl, puis ceux qui la repoussent se lèvent k leur tour pour être comptés; soit par appel nominal, c'est-à-dire que chaque député est appelé par son nom et doit répondre s'il veut, oui ou non, accepter la proposition; soit par ballottage, chaque député recevant une boule blanche qui signifie oui et une boule noire qui signifie non et devant en faire usage pour exprimer sa volonté, etc. De ces modes de votation, les deux premiers sont les plus usités.

Le préaident et les secrétaires signent les déci.'^ions prises par l'assemblée.

Dans le système des deux chambres, il se fait une entente entre elles pour savoir qui aura la priorité sur tel ou tel objet, c'est-à-dire laquelle des deux chambres s'en occupera la première. Quand celle qui a la priorité est arrivée au vote final, elle transmet sa décision à l'autre chambre, qui procède de la même manière, sauf les petites modificalions résultant du règlement spécial de chaque chambre.

65. Les partis politiques dans le parlement. — Tel est, dans ses rouages essenliols, le mécanisme paileninn-

res s'eETorëiH

ire. Les députés habiles et rompus aux alTnire: ren tirer le meilleur parti pour faire triompher leurs vues; 1 partis se groupent et ont des rèumons préparatoim tour concerter leur plan de campagne; ils ont des chete de file et d'habitude occupent chacun une place spéciale t" wenceinte parlementaire. Les progressistes se mettent à 'n gauche du président ; les conservateurs à main droite., à les désignations usuelles de fa gauche pour le parti; llavaucé, la droite pour les adversaires de ce parti; et if y a louvent des nuances marquées dans ce groupement, depuis JVeaitrême gauche, qui compte ce qu'il y a de plus avancé' lans l'assemblée, jusqu'à l'extrême droite qui, plus que cxvn' ïervatrice, est rétrograde, en passant par le centre gauche et ■.ntre droit, groupes plus modérés, qui cherchent sui'tout 1 concihation des intérêts de partis. La mulliplicilé des parl souvent une cause de très grande faiblesse pour un Fparlement.

Dans plus d'une assemblée législalive, les débats sont as-

Wbbz tumultueux ; les orateurs sont à chaque instant interrom-

I pus par leurs adversaires ; on a même vu les partis en venir

oies de fait. Outre la vivacité du caractère, particu-

Llière k certains peuples, la cause principale de ces désordres

"loit être attribuée au fait que les assemblées où naît d'ordi-

(aire du tumulte, sont trop nombreuses. Une chambre qui

!Ompte plus de deux à trois cents membres perd forcément

e caractère d'une réunion où les affuires peuvent se discuter

ranquillement. Les orateurs sont obligés d'élever la voie

e faire entendre et de recourir aux grands mots et auit

jrands effets de rhétorique pour se faire écouter. On applau-

rdit d'un côté, on crie de l'autre, et ainsi la dignité de la

chambre se trouve compromise. Un peuple libre et sérieiuç

préférera toujours h ces effets oratoires par trop retentissants

la sage et calme discussion de ses intérêts.

§ 61 ei m.

l C'est la constiluliiîn anglaise qui a surtout mis en honneur le sjs-

Q des deux nhamlirea. Elles s'appellent dans ce paye la chambra

pute ou cliambrn des lords, et la chambre bssse ou chambre des.

i; dans la première on est admis par droit de noblesB^

e dans la eeconde par le sufTrHge des électeurE. Il faut l'ai

êord des deux charabrei pour qu'une mesure législative soit adoptée. Cette répartition du pouvoir législatif en deux chambres, a été imitée presque partout. En France, il y a une chambre dee députée nommée ^ar le peuple et un sénat nommé au second degré par les délégués dee communes (sous Napoléon III, le sénat n'avait pas à discuter les lois, mais simplement à voir si elles étaient conformes à la constitution). En Belgique, en Italie, en Espagne, etc., nous trouvons légalement une chambre des députés et un sénat. En Prusse, il ï a la chambre des seigneurs et celle des députés. Mais l'Empire germanique n'a qu'une seule assemblée qu'on appelle le Reichstag. Aux Etats-Unis, nous trouvons aussi une chamhre des députés et un

En général, le système des deu.'c chambres convient infiniment mieux qu'une assemblée unique; cellS'Ci a moins d'inconvénients dans de tout petits Etats comme les cantons suisses, où le pouvoir législatif est exercé par un grand conseil, il est vrai avec le concours du peuple dans la plupart des cantons. Le double ou le triple débat est presque partout la règle.

Les plus uélèhres attentats contre l'inviolabitité des représentants du peuple se sont commis en France. Nous citerons celui du '18 fructidor (4 septembre 1797), où le Directoire lit arrêter 53 députés; celui plus faineux du 18 brumaire (5 octobre 1799), où le général Bonaparte tlt évacuer par ses troupes la majorité du Conseil des cinq cents qui lui était hostile. Mous avons déjà parlé du coup d'Etat du 2 décembre 1852, exécuté "par son neveu. Lire le récit de ces attentats dans les cours d'histoire,

Les aaseinhlées parlementaires dus pays de race latine, oilrent plus souvent des scènes tumultueuses que celles des autres pays. Cela tient à la vivacité plus grande du caractère, maïs aussi à ce que les mœurs politiques n'y sont pas encore assez perrectionoées. Les orateurs y confondent souvent la liberté de la tribune avec ia licence de tout dire, ce qui n'est pas tout à fait la même chose. On est surpris de voir que des hommes bien élevés se laissent entraîner à proférer dans une enceinte parlementaire ce qu'ils se garderaient bien do dire dans une société respectable.

Questionnaire.

Gl. Qu'est-ce que le système des deux c/ianibres '! Quel est son but? Les deux chambres représentent-elles les mêmes intérêts? Ont-elles les mêmes origines? — 62. Qu'est-ce que le double ou triple débat? son utilité. — SJ. Pourquoi des garanties doivent-ellea

élre données aux membres d'un parlement '! Qu'est-ce que l'iAttld^ labilité pairlementairel Qu'est-ce que la liberté de la tnbunsTPsF guoi est-elle restreinte? Que dites-vous du mandai impératif f - W. Conmient se constitue une assemblée parlementaire f Qu'eat-o. . qu'une séance f une session f Qu'est-ee que le président ? QuBllefl tBoat les fonctions des teorétaires 1 des quealeurs 7 Qu'eat-ce qua b fférification des jioitvoirs? Comment y procâde-t-on?Qu'appeUft-* "^ "a Boiidaiion des pouvoirs Qu'est-ce que Vassermentaltonï C sent élit- on le bureau d'une assemblée? Comment sont présc Mes projets de lois ? Comment sont-ils mis en discussion î Qu'a Ique le droit d'initiativel Qu'eat-ce qu'une interpeltaliaril une n ■iliotiî une invitation^ un ordre liu jour 7 un amendement 1 au *a, mfimendement'! Comment vole-t-on? Qu'est-ce que le ouorum? Qo'èt ■ice que le roulement d'une* assemblée? Quelle est la tâche du prf leideut aupoint de vue disciplinaire? Qu'est-ce que la prioritdT'^ WjSb. Comment se groupent et s'appellent généralement les p&it' ■ parlementai reâ ? Quelles sont les tendances générales de la ffU [i«Ae7 du centre! de la droilel Pourquoi les assemblées très noi ■eiises ne sont-elles pas favorables à une discussion calme et écd «7