PUISSANCES NEUTRES EN CAS DE GUERRE MARITIME

Cette Convention a trait au sujet important de la neutralité maritime et formule le progrès qui y a été fait depuis un demi siècle. Il y est dit au préambule que la Convention est incomplète ; vu l'étendue

du domaine à exploiter et les intérêts carrément opposés qui y sont engagés, on ne pouvait guère s'attendre à un traitement complet du sujet. La Convention, par conséquent, contient avec raison la suggestion qu' en mettant ses dispositions en vigueur les règles du droit international soient regardées comme servant de supplément aux dispositions de la Convention. Les neutres sont avertis que n'importe quelles règles ils appliquent, ou à quelles mesures ils aient recours pour faire respecter leurs droits neutres ou pour assurer l'accomplissement de leurs devoirs neutres, elles devront être appliquées à tous les belligérants, et ne devront pas être changées au cours d une guerre.

Par excès de précaution la clause dispositive déclare que les stipulations de la convention ne devront pas être envisagées comme empiétant sur les stipulations des traités en existence. En d'autres termes, un engagement tel que le traité de la Mer Noire, qui contient des stipulations relatives au passage des navires de guerre par le détroit des Dardanelles, n'est pas modifié ou abrogé par les stipulations de la convention précitée.

La proposition mise en avant par l'Angleterre représentait les vues strictes concernant les droits et les devoirs des neutres entretenues par les Etats qui maintiennent de puissants établissements maritimes, ainsi qu'un système de dépôts de houille distribués dans tous les parages et des ports d'escale où leurs navires de commerce pourraient trouver un refuge commode au début de la guerre et qui les mettraient à même de continuer leurs opérations par mer sans avoir à se rendre dans des ports neutres pour s'y procurer du charbon ou d'autres approvisionnements ou pour faire des réparations. La politique du Gouvernement des Etats-Unis ayant en général été celle d'une stricte neutralité, la délégation se trouva d'accord avec la proposition anglaise dans maints de ses détails essentiels si non dans tous. La France a depuis de longues années envisagé ses devoirs neutres d'une manière tant soit peu différente, et a observé une neutralité plutôt libérale que stricte. Le point de vue de la France à cet égard reçut quelque support de la Russie et fut favorisée à un certain point par l'Allemagne et par l'Autriche.

La délégation, dans toutes les délibérations de la Commission s'est constamment rappelé que les Etats-Unis sont, et l'ont toujours été, une Puissance neutre en permanence, et qu'ils se sont toujours efforcés d'assurer la plus grande extension des prérogatives et des immunités

neutres. Ce n'est pas seulement que leurs intérêts sont neutres d'une manière permanente, mais ils sont eux-mêmes situés si favorablement sous le rapport de leurs établissements militaires et maritimes qu'ils se trouvent à même de faire respecter ceux d'entre ces droits et devoirs qui découlent des droits essentiels de souveraineté et d'indépendance.

C'est pourquoi, la délégation des Etats-Unis, dans l'intention d'assurer aux Etats neutres la plus grande exemption possible des charges et des privations de la guerre, a constamment soutenu le point de vue que les stipulations qui ont pour but de déterminer les droits et les devoirs des neutres, devraient, dans la règle, prendre la forme de restrictions et d'interdictions imposées aux belligérants, et ne devraient pas, sauf les cas de nécessité, charger les neutres de l'exécution de devoirs spécifiques. La délégation ne s'est départie de cette règle que dans les cas où des Puissances neutres faibles ont demandé, et ont besoin de, l'appui des stipulations établies par les traités pour remplir leurs devoirs neutres. On s'est également souvenu qu'un Etat qui a recours à certains actes dans le but d'empêcher des violations de sa neutralité dérive la faculté d'agir du fait de sa souveraineté, plutôt que des stipulations d'une convention internationale.

Les deux premiers articles et le premier alinéa de l'article 3 de la Convention représentent en substance la règle actuelle du droit international relativement aux sujets dont il y est question. Le deuxième alinéa de l'article 3 fait passer le devoir du neutre au capteur, qui est tenu, sur la demande du neutre, de relâcher la prise capturée contrairement à l'usage dans les eaux neutres. Cependant, la Puissance neutre n'est pas obligée de faire la demande, de sorte qu'il peut arriver qu'un capteur puissant viole les eaux neutres sans protestation de la part de la Puissance neutre. Il peut bien se faire que l'esprit de l'article impose ce devoir à l'Etat neutre; la lettre ne le fait pas. L'article paraît donc susceptible d'objections.

L'article 5 incorpore la deuxième des règles adoptées dans le Traité de Washington pour servir de gouverne au tribunal de Genève, à laquelle est ajoutée l'interdiction relative à l'installation de stations radiotélégraphiques en territoire neutre. L'article 6 est nouveau et défend à une Puissance neutre, comme telle, de transférer des navires ou des munitions de guerre à un belligérant. L'article 7 incorpore la règle actuelle du droit international qui n'impose à un Etat aucune obligation de prohiber l'exportation, ou le transit, de matériel de guerre en temps de guerre. L'article 8 incorpore la première des

règles du Traité de Washington pour la gouverne du tribunal de Genève.

L'article 9 est un exposé exact de la règle actuelle d'impartialité dans les rapports entre les Etats neutres et les belligérants. La faculté d'interdire l'accès de ses ports à un navire qui a manqué ou négligé de se conformer aux ordres de l'Etat neutre, ou qui a violé sa neutralité, est généralement concédée.

L'article 10, sous la forme de convention, est nouveau, et autorise le bâtiment armé belligérant, ou la prise, à traverser les eaux territoriales neutres. A défaut de langage restrictif cette autorisation aurait l'air d'inclure les détroits qui joignent des eaux ouvertes à la navigation publique. Il reconnaît aussi le fait qu'un tel passage à travers les eaux territoriales, pourvu qu'il ne s'y commette aucun acte d'hostilité, ne compromet pas la neutralité de l'Etat dont elles relèvent. La condition requise par la clause dispositive, que les stipulations des traités actuels ne soient pas abrogées ou modifiées par la Convention, s'applique à cet article. Il faut observer, en passant, que la règle établie à l'article 10 est substantiellement la même, en tant qu'il s'agit de passage libre, que les règles arrêtées par les traités concernant le passage des canaux de Suez et de Panama, par des bâtiments armés, en temps de guerre.

Les stipulations au sujet de l'emploi de pilotes brevetés (article 11), la règle des vingt-quatre heures (articles 12 et 13), et la durée du séjour pour réparer les avaries, n'ont pas besoin de glose.

L'article 15 est nouveau et est destiné à empêcher qu'un port neutre ne serve, soit de base d'opérations hostiles, soit de rendez-vous pour les flottes d'un belligérant. A cette fin un Etat neutre peut restreindre à discrétion le nombre de navires belligérants, y compris les vaisseaux auxiliaires, qui pourront jouir de son hospitalité à une même époque. A défaut d'une telle règle, le nombre de navires de guerre ou de bâtiments auxiliaires qui pourront se trouver en même temps dans un port neutre déterminé sera de trois.

L'article 19 est important au dernier point. Il stipule que:

Article 19. Les navires de guerre belligérants ne peuvent se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal du temps de paix.

Ces navires ne peuvent, de même, prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Ils peuvent, d'ailleurs, prendre le combustible nécessaire pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites, quand ils se trouvent

dans les pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination du combustible à fournir.

Si, d'après la loi de la Puissance neutre, les navires ne reçoivent du charbon que 24 heures après leur arrivée, la durée légale de leur séjour est prolongée de 24 heures.

Article 20. Les navires de guerre belligérants, qui ont pris du combustible dans le port d'une Puissance neutre, ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu'après trois mois dans un port de la même Puissance.

Les Grandes Puissances du monde sont susceptibles d'être rangées en deux groupes sous le rapport de leur politique neutre. L'Angleterre, qui, jouissant d'une grande puissance maritime renforcée par un vaste système de dépôts de charbon et de ports de commerce, a toujours favorisé et pratiqué une politique de stricte neutralité. La France, moins puissante sur mer, ayant peu de stations navales et ne possédant qu'un petit nombre de possessions coloniales lointaines, a été plus libérale dans l'exécution de ses devoirs neutres, et a permis qu'une assistance considérable fiât accordée aux navires belligérants dans ses ports. De même que l'Angleterre a traité les deux belligérants avec stricte impartialité, de même la France les a traités avec une libéralité impartiale. Avec ce point de vue la Russie et, jusqu'à un certain point, l'Allemagne et l'x^utriche sont en sympathie. Comme on l'a déjà vu, la politique des Etats-Unis a été, au fond, semblable à celle de la Grande-Bretagne.

En matière de charbon, la délégation anglaise proposa que la totalité de charbon qu'un navire belligérant pût obtenir dans un port neutre fût limitée à un quart de soutes. L'effet actuel de cette règle serait que tout bâtiment armé qui entrerait dans un port neutre court de charbon devrait y être interné jusqu'à la fin de la guerre, puisqu'il serait impossible, dans la majorité des cas, d'atteindre un port national avec une quantité de charbon aussi minime qu'un quart de la capacité des soutes. Cette proposition fut rejetée ainsi que le furent un nombre de suggestions basées sur la capacité des soutes, l'état des fonds, etc., qui étaient si compliquées que d'être inapplicables dans la pratique.

Il en résulta qu'on parvint à l'arrangement indiqué à l'article 19, et à l'égard duquel on peut dire que ce sont les Etats libéraux qui ont cédé, plutôt que ceux dont la politique a été celle d'une stricte neutralité. L'article, ce semble, représente la conclusion la plus satisfaisante qu'il fut possible à la Conférence d'atteindre.

Les articles 21 à 25 se rapportent à l'admission des prises dans les ports neutres.

Les articles 21 et 22 paraissent être irrécusables. L'article 23 autorise l'Etat neutre de permettre aux prises d'entrer dans ses ports et d'y demeurer pendant qu'on dispose de leurs cas dans les cours des prises dont ils relèvent. Cette permission est inadmissible parce qu'elle ferait participer l'Etat neutre à la guerre en tant qu'il offrirait un asile à une prise qu'un belligérant n'est peut-être pas en état d'amener dans un de ses propres ports. Cet article représente la remise en vigueur d'un ancien abus et ne devrait pas être approuvé. Il est à propos de remarquer que la proposition interdisant absolument la destruction d'une prise neutre, qui fut vigoureusement supportée par l'Angleterre et les Etats-Unis, n'a pas été adoptée. Si la proposition avait été adoptée, il y aurait eu lieu d'autoriser un tel asile en faveur des prises neutres.

L'article 24 couvre le cas de l'internement d'un navire public armé dans un port neutre, et revêt la Puissance neutre de l'autorité requise pour s'assurer le respect dû à ses droits et ses devoirs neutres.

L'article 25 est une réitération de la troisième des règles du Traité de Washington, et comme tel il est digne d'être adopté.

L'article 26 a été inséré dans l'intérêt des Puissances maritimes plus faibles et renferme une stipulation que l'exercice de son droit par un Etat neutre, nécessitant, peut-être, le recours à la force, ne sera pas estimé un acte peu amical par aucun des belligérants.

L'article 27 a en vue un échange réciproque de lois, d'ordonnances, de règlements et d'autres mesures authentiques des Gouvernements respectifs à l'égard de la conduite des navires de guerre belligérants dans leurs ports et leurs eaux territoriales. Ces documents devront être transmis au Gouvernement hollandais et par ce Gouvernement aux autres parties contractantes.

Cette Convention fut faite l'objet d'une réserve à la séance plénière de la Conférence et n'a pas été signée par la délégation américaine. Elle en agit ainsi afin de mettre le Département en état de déterminer si, toute réflection faite, il était propre ou convenable de subordonner, dans une certaine mesure, l'accomplissement de ses droits et devoirs neutres à un règlement conventionnel.

Pour récapituler: Le second alinéa de l'article 3 et l'article 23 ne devraient pas être approuvé. Quant à l'article 19, touchant la question de l'approvisionnement de charbon, on peut dire seulement qu'il repré-

sente un accommodement d'intérêts très divergents et que la pratique restera substantiellement la même que par le passé.

Le délégué naval des Etats-Unis énonça l'opinion qui suit:

Le défaut d'engagements conventionnels réglant l'exercice de la neutralité a plus d'une fois menacé de plonger le monde entier dans la guerre et peut-être les règles adoptées par cette Conférence, pourvu qu'elles soient approuvées unanimement par les Puissances, pourraient être acceptées comme tendant peut-être à conserv'er la paix puisque dans la pratique elles attestent la faculté des neutres de faire comme bon leur semble dans des limites très étendues sans avoir à craindre de réclamations ; mais il est incontestable qu'elles ne sont d'accord ni avec la pratique ni avec la situation stratégique des Etats-Unis.

Un examen approfondi de la Convention tant dans son ensemble qu'en ses détails, mène à la conclusion que sa ratification est dans l'intérêt des Puissances neutres, mais que dans cette ratification il est suggéré que le second alinéa de l'article 3 et l'article 23 soient rejetés.

XIV. — DÉCLARATION CONCERNANT l'iNTERDICTION DE LANCER DES PROJECTILES DU HAUT DE BALLONS

Cette déclaration consiste en un seul article, dont voici la partie essentielle :

Les Puissances contractantes consentent, pour une période allant jusqu'à la fin de la Troisième Conférence de la Paix, à l'interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut de ballons ou par d'autres modes analogues nouveaux.

La déclaration était une remise en vigueur de la disposition analogue de la Première Conférence qui, d'ailleurs, n'étant que pour une période de cinq ans, était périmée. Afin de prévenir l'extinction de la déclaration actuelle, il fut stipulé qu'elle resterait en vigueur jusqu'à la fin de la Troisème Conférence.

DÉCLARATION CONCERNANT l'aRBITRAGE OBLIGATOIRE

La Conférence n'a pu tomber d'accord sur un traité d'arbitrage, quoiqu'une forte majorité se fût exprimée en faveur d'un traité d'arbitrage général, tout en se réservant les questions concernant l'indépendance, les intérêts vitaux, et l'honneur, et en présentant une

liste de sujets concrets où les Puissances contractantes étaient prêtes à renoncer à la clause d'honneur. Le principe de l'arbitrage obligatoire fut admis à l'unanimité, mais lorsqu'on proposa d'incorporer ce principe dans un cas concret ou dans une série de cas, il s'éleva des difficultés insurmontables. Quelques-unes des Puissances paraissaient prêtes à conclure des traités d'arbitrage avec certaines autres Puissances choisies avec soin, mais ne voulaient pas se lier envers les autres nations du monde. D'autres nations étaient disposées à renoncer à la clause d'honneur en certaines matières, mais pas dans d'autres. Il semblait possible aux partisans de l'arbitrage de faire généralement en un seul acte ce dont ils étaient convenus de faire dans des traités séparés avec divers pays. La majorité estimait qu'il était désirable de conclure à La Haye un traité d'arbitrage général qui obligeât ceux qui désiraient être liés, sans chercher, soit directement, soit indirectement, à contraindre la minorité qui ne voulait pas s'engager. Néanmoins, la minorité refusa de permettre à la majorité de conclure un pareil traité, et en appela au principe d'unanimité, ou de quasi-unanimité, pour toutes conventions conclues à La Haye. Dans l'intérêt de la concorde la majorité céda, quoiqu'elle ne partageât pas la manière de voir de la minorité. La minorité, de son côté, reconnut sans équivoque et sans réserve le principe de l'arbitrage obligatoire et la déclaration suivante fut unanimement acceptée et proclamée par la Conférence :

La Conférence, se conformant à Tesprit d'entente et de concessions réciproques qui est l'esprit même de ses délibérations, a arrêté la déclaration suivante qui, tout en réservant à chacune des Puissances représentées le bénéfice de ses votes, leur permet à toutes d'affirmer les principes qu'elles considèrent comme unanimement reconnus :

Elle est unanime,

I °. A reconnaître le principe de l'arbitrage obligatoire ;

2°. A déclarer que certains différends, et notamment ceux relatifs à l'interprétation et à l'application des stipulations conventionnelles internationales, sont susceptibles d'être soumis à l'arbitrage obligatoire sans aucune restriction.

Les partisans de l'arbitrage furent cruellement déçus dans leur attente et la délégation américaine s'abstint de voter sur la déclaration ; d'abord, parce qu'à ses yeux elle avait l'air d'une retraite inadmissible de la position avancée, assurée par un vote affirmatif de quatre voix

contre une en faveur de la Convention d'arbitrage, et, en second lieu, de peur qu'un vote affirmatif ne fût interprêté comme indiquant une approbation des arguments et des méthodes de la minorité aussi bien que du retrait du traité proposé. On peut admettre que l'établissement du principe de l'arbitrage obligatoire est un pas en avant. Ce n'est pas, cependant, le grand progrès si ardemment désiré ; car un traité concret incorporant le principe de l'arbitrage obligatoire aurait eu infiniment plus de valeur que la déclaration de l'arbitrage obligatoire, quelque solennelle qu'elle fût.