ROSEN

INSTRUCTIONS ADRESSÉES AUX DELEGUES DES e'TATS-UNIS À LA CONFÉRENCE DE LA HAYE DE 1907 ^

DÉPARTEMENT d'EtAT,

Washington, le 31 mai içoy.

A MM. Joseph H. Choate, Horace Porter, Uriah M. Rose, David Jayne Hill, George B. Davis, Charles S. Sperry, et William 1. Buchanan.

Messieurs : Vous avez été nommés délégués plénipotentiaires pour représenter les Etats-Unis à la Deuxième Conférence de la Paix qui doit se réunir à La Haye le 15 juin 1907.

La nécessité d'une telle Conférence fut suggérée aux Puissances signataires des actes de la Conférence de La Haye de 1899 par le Président Roosevelt dans une note circulaire de mon prédécesseur, M. Hay, en date du 21 octobre 1904, et le projet fut accueilli par les Puissances avec des manifestations générales d'assentiment et de sympathie; mais sa réalisation fut difïérée à cause de la guerre entre le Japon et la Russie qui sévissait à cette époque. Comme la conclusion de la paix qui termina cette guerre offrait un moment favorable pour développer et systématiser davantage les travaux de la Première Conférence, l'initiative en fut à juste titre cédée à Sa Majesté Impériale l'Empereur de Russie en sa qualité d'initiateur de la Première Conférence. Le Gouvernement russe proposa que le programme de la réunion projetée comprît les sujets suivants:

1°. Améliorations à apporter aux dispositions de la Convention relative au règlement pacifique des conflits internationaux en ce qui regarde la Cour d'arbitrage et les Commissions internationales d'enquête ;

2°. Compléments à apporter aux dispositions de la Convention de 1899 relative aux lois et coutumes de la guerre sur terre, entre autres concernant l'ouverture des hostilités, les droits des neutres sur terre, etc. Déclarations de 1899. L'une d'elles étant périmée, question de son renouvellement;

3°. Elaboration d'une Convention relative aux lois et usages de la guerre maritime, concernant:

* Traduction. Pour le texte anglais, voir Foreign Relations of the United States, 1907, deuxième partie, p. 1128; Scott, The Hague Peace Conférences of i8ç<) and 1907, vol. ii, p. 181.

Les opérations spéciales de la guerre maritime, telles que le bombardement des ports, villes et villages, par une force navale, pose de torpilles, etc. ;

La transformation des bâtiments de commerce en bâtiments de guerre ;

La propriété privée des belligérants sur mer;

Le délai de faveur à accorder aux bâtiments de commerce pour quitter les ports neutres ou ceux de l'ennemi après l'ouverture des hostilités ;

Les droits et devoirs des neutres sur mer, entre autres, question de la contrebande, régime auquel seraient soumis les bâtiments des belligérants dans les ports neutres : destruction pour force majeure des bâtiments de commerce neutres arrêtés comme prises.

Dans ladite Convention à élaborer, seraient introduites les dispositions relatives à la guerre sur terre qui seraient applicables également à la guerre maritime ;

4°. Compléments à apporter à la Convention de 1899 pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève de 1864.

L'Ambassadeur de Russie, dans sa note datée le 22 mars/4 avril 1907, nous a donné avis que toutes les Puissances ont signalé leur adhésion à ce projet de programme. Cependant on a fait à ce sujet les observations suivantes :

Le Gouvernement des Etats-Unis s'est réservé la faculté de soumettre à la Conférence deux questions additionnelles, à savoir: la réduction ou limitation des armements et l'obtention d'un accord en vue d'observer quelques limitations dans l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes publiques ordinaires qui résultent des contrats.

Le Gouvernement espagnol a exprimé le désir de discuter la limitation des armements.

Le Gouvernement britannique a donné avis qu'il attache beaucoup d'importance à voir la question des frais d'armements débattue à la Conférence, et s'est réservé le droit de la soulever.

Les Gouvernements de Bolivie, de Danemark, de Grèce et des Pays-Bas se sont réservé, d'une manière générale, le droit de soumettre à l'examen de la Conférence des matières qui ne sont pas spécialement énumérées dans le programme.

Plusieurs Gouvernements se sont réservé le droit de ne prendre part à aucune discussion qui paraîtrait ne pouvoir produire aucun résultat utile.

La note russe proposant le programme a déclaré que les délibérations

de la Conférence projetée ne devraient pas toucher aux relations politiques des divers Etats, ou à l'état de choses établi par les traités; et que ni la solution des questions soumises à la discussion, ni l'ordre de leur discussion, ni la forme à donner aux décisions auxquelles on arrivera, ne devront être déterminés avant la Conférence. Il paraît que ce point de vue a été accepté.

Quant aux deux questions qui n'étaient pas comprises dans le programme projeté, mais que les Etats-Unis se sont réservé le droit de soulever à la Conférence, nous avons appris que toutes les Puissances ont été prévenues de cette réserve dans une note analogue à celle de l'Ambassadeur de Russie du 22 mars/4 avril 1907; de sorte que chaque Puissance a eu tout le temps voulu pour en instruire ses délégués. Les Etats-Unis entendent que, relativement aux sujets compris dans le programme, l'acceptation du programme implique la détermination que ces sujets seront considérés par la Conférence, sauf à respecter la faculté que se sont réservée quelques nations de s'abstenir de la discussion de tout thème qu'elles jugeront inutile de discuter; mais que relativement aux deux points que nous nous sommes réservé le droit de proposer, rien n'a été déterminé, ni dans un sens, ni dans l'autre, et que ce sera à la Conférence elle-même de décider si elle devra les examiner dans le cas où ils se présenteraient.

Il ne convient pas que vous soyez gênés par des instructions trop raides relativement aux diverses questions à discuter, car un pareil procédé, suivi généralement et à 1 égard de tous les délégués, rendrait la discussion inutile et la Conférence ne serait qu'une formalité pure et simple. Vous vous rappellerez, cependant, les observations suivantes relativement à la politique générale des Etats-Unis concernant ces questions :

I. Dans les discussions de toute question il importe de se souvenir que l'objet de la Conférence est l'accord et non pas la coercition. Si l'on voulait se servir de ces Conférences pour tenter de forcer les nations dans des positions qu'elles regardent comme étant opposées à leurs intérêts, on ne pourrait pas s'attendre à ce que les Puissances y envoient des représentants. Il importe aussi que les accords intervenus soient formés franchement et non pas à contre-cœur. Autrement il est inévitablement certain qu'ils ne seront pas approuvés lorsqu'ils seront soumis aux Puissances représentées pour en être ratifiés. Une simple comparaison de vues, de franches explications €t des discussions modérées parviennent souvent à résoudre les doutes,

obvier aux difficultés et amener une entente réelle en des matières qui au début paraissaient insurmontables. Il n'est, pourtant, pas prudent de mener ce procédé jusqu'à causer de l'irritation. Si une discussion raisonnable ne conduit pas à un accord, il vaut mieux mettre le sujet de côté, ou le renvoyer à une future Conférence dans l'espoir que dans l'intervalle la réflexion disposera des objections. Par rapport à quelques questions, où une entente entre seulement une partie des Puissances représentées serait utile, une telle entente pourra être conclue, sauf à ne jamais manquer de reconnaître avec une entière franchise que les autres Puissances refusent leur concours à titre égal et avec non moins de convenance.

Les résultats immédiats d'une telle Conférence devront toujours se limiter à une petite partie du terrain que les plus ardents ont espéré de franchir, mais chaque Conférence successive fera de l'étape atteinte à la Conférence précédente son point de départ et apportera à l'étude de nouvelles mesures visant aux ententes internationales des opinions impressionnées par l'acceptation et l'application des accords antérieurs. Chaque Conférence fera inévitablement des progrès additionnels et pas à pas s'accompliront des résultats qui jadis ont paru impossibles.

Vous ne perdrez jamais de vue l'encouragement de ce procédé continu au moyen duquel il est possible de poursuivre le développement progressif de la justice et de la paix internationales ; et vous envisagerez le travail de la Deuxième Conférence non seulement par rapport aux résultats définitifs à atteindre dans cette Conférence, mais encore par rapport aux bases qui pourront y être posées pour de nouveaux résultats dans des Conférences ultérieures. Il se peut bien que parmi les services les plus insignes, rendus à la civiHsation par cette Deuxième Conférence, se trouve le progrès fait dans des matières au sujet desquelles les délégués n'atteindront pas d'accord définitif.

Dans ce but vous seconderez l'adoption par la Conférence d'une résolution stipulant que des Conférences additionnelles soient tenues à des époques déterminées et réglant les moyens de convoquer de semblables Conférences ainsi que de convenir des conditions du programme, sans attendre aucune initiative nouvelle et spécifique de la part des Puissances, ou d'aucune d'entre elles.

L'inspiration d'une telle conduite doit se trouver dans l'heureux résultat obtenu d'un arrangement analogue pour les conférences internationales des républiques américaines. La Deuxième Conférence

Américaine, tenue à Mexico en 1901-2, arrêta qu'une troisième conférence se réunirait dans l'espace de cinq ans et s'en déféra quant au temps et au lieu, ainsi qu'au programme et autres détails nécessaires, au Département d'Etat et aux représentants des Etats américains à Washington. Sous cette autorité la troisième conférence fut convoquée et tenue à Rio de Janeiro pendant l'été de l'an 1906 et accomplit des résultats de valeur réelle. La conférence adopta la résolution suivante :

Le conseil des directeurs du Bureau International des Républiques Américaines (composé des mêmes fonctionnaires qui le représentent à Washington) est autorisé à désigner l'endroit où la Quatrième Conférence Internationale se réunira, cette réunion devant avoir lieu dans un délai de cinq ans, afin de pourvoir à la rédaction du programme et du règlement ainsi que de mettre à l'étude tous les autres détails nécessaires ; il est également autorisé à fixer une autre date, si toutefois la réunion de ladite Conférence ne peut avoir lieu dans le délai qui lui aura été assigné.

Il n'y a pas de raison apparente pour se douter qu'un arrangement analogue pour des conférences internationales générales successives de toutes les Puissances civilisées ne fiit aussi praticable et utile que dans le cas des vingt-et-un Etats américains.

2. La politique des Etats-Unis, qui vise à éviter les alHances embarrassantes et à s'abstenir de toute ingérence ou participation dans les affaires politiques de l'Europe, doit être gardée en vue et pourra vous imposer un peu de réserve à l'égard de quelques-unes des questions discutées par la Conférence.

Dans la Première Conférence les délégués américains accompagnèrent leur vote sur le rapport du comité touchant la limitation des armements de la déclaration suivante :

Qu'en le faisant, les Etats-Unis n'expriment aucune opinion relativement aux mesures à prendre par les Etats de l'Europe.

Cette déclaration n'est pas faite dans le but d'indiquer l'indifférence à l'égard d'un problème difficile, parce qu'il n'affecte pas directement les Etats-Unis, mais elle exprime la détermination de s'abstenir d'énoncer des opinions sur des sujets qui concernent l'Europe seule et dans lesquelles les Etats-Unis, pour cette raison, n'ont aucune prétention d'entrer.

Le texte, proposé par M. Bourgeois et adopté par la première Commission, a aussi reçu l'approbation sincère de la délégation

des Etats-Unis parce que par là la délégation exprime l'intérêt cordial et la sympathie avec lesquels les Etats-Unis, tout en s'abstenant soigneusement de ce qui pourrait ressembler à une intervention, considèrent tous les efforts qui semblent tendre au bien-être de l'Europe.

Avant de signer la Convention d'arbitrage de la Première Conférence les délégués des Etats-Unis ont pris acte de la déclaration suivante :

Rien de ce qui est contenu dans cette Convention ne peut être interprêté de façon à obliger les Etats-Unis d'Amérique à se départir de leur politique traditionnelle, en vertu de laquelle ils s'abstiennent d'intervenir, de s'ingérer ou de s'immiscer dans les questions politiques ou dans la politique ou dans l'administration intérieure d'aucun Etat étranger. Il est bien entendu également que rien dans la Convention ne pourra être interprêté comme impliquant un abandon par les Etats-Unis d'Amérique de leur attitude traditionnelle à l'égard des questions purement américaines.

Ces déclarations ont reçu l'approbation de ce Gouvernement et devraient être regardées par vous comme indiquant la circonspection dont vous aurez à user afin d'empêcher que notre participation à des questions qui sont d'un intérêt général et universel ne nous entraîne dans les affaires politiques de l'Europe.

3. L'attitude des Etats-Unis pour ce qui est de considérer le sujet de la limitation des armements fut exposée dans une lettre du Secrétaire d'Etat à l'Ambassadeur de Russie en date du 7 juin 1906. Cette lettre, après avoir exprimé l'assentiment des Etats-Unis à l'énumération des thèmes dans le programme russe, continua :

Le Gouvernement des Etats-Unis est, pourtant, si profondément en sympathie avec les visées nobles et humanitaires qui ont porté Sa Majesté Impériale à convoquer la Première Conférence de la Paix, qu'il regretterait beaucoup de voir ces visées exclues des délibérations de la Deuxième Conférence. [Suit une citation de la circulaire convoquant la Première Conférence.]

La justesse et la valeur des sentiments ainsi exprimés sont certainement indépendantes des conditions spéciales et des entraves mises à leur réalisation et qui pourraient les affronter à un temps donné. Il est vrai que la Première Conférence de La Haye n'a pas trouvé praticable de les mettre en vigueur; mais il a toujours fallu d'un effort patient et de longue durée pour mettre l'humanité en ligne avec les grands idéals. Ce serait bien

dommage qu'un pareil effort, inauguré d'une manière si heureuse et si magnanime par Sa Majesté Impériale, dût être abandonné.

Ce Gouvernement n'oublie pas que le peuple des Etats-Unis jouit d'une sécurité au moins relative, en partie à raison de son isolement et en partie parce qu'il ne s'est jamais immiscé dans les questions nombreuses auxquelles maints siècles de voisinage intime ont donné lieu en Europe. Il est, par suite, libre des craintes d'être attaqué, c'est-à-dire des craintes qui sont à un si haut degré la cause des grands armements, et il lui siérait mal de se montrer trop exigeant ou trop empressé par rapport à des problèmes qui sont d'un intérêt bien plus essentiel aux nations d'Europe qu'à lui. Néanmoins, il arrive parfois que l'absence même d'un intérêt spécial dans une affaire met une nation en état de faire des suggestions et de faire valoir des considérations qu'une nation plus profondément intéressée hésiterait peut-être à mettre en avant. Le Gouvernement des Etats-Unis se croit, par suite, en devoir de se réserver la faculté de proposer à la Deuxième Conférence de la Paix, comme une des questions à résoudre, la réduction ou limitation des armements, dans l'espoir, qu' à défaut de résultats plus importants, on fasse au moins un petit pas en avant vers la réalisation de la sublime conception qui inspirait l'Empereur de Russie lorsqu'il convoqua la Première Conférence.

La Première Conférence adopta les résolutions suivantes:

La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour l'accroissement du bien-être matériel et moral de l'humanité.

La Conférence émet le vœu que les Gouvernements, tenant compte des propositions faites dans la Conférence, mettent à l'étude la possibilité d'une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre.

Dans ces circonstances ce Gouvernement a été, et Test encore, de l'opinion que cette matière devrait être considérée comme cas pendant et que la Deuxième Conférence devrait constater et mûrement délibérer sur les résultats d'une étude telle que les Gouvernements ont faite de la possibilité d'un accord conforme au vœu exprimé par la Première Conférence. Nous croyons qu'il devrait s'y manifester un effort sincère de s'assurer si, au moyen de conversations et de discussions, on ne pourrait pas trouver quelque formule praticable qui eût pour effet de limiter ou de ralentir l'accroissement des armements.

Il y a, pourtant, lieu de penser que non seulement cette étude de la part des Gouvernements respectifs, pour laquelle la Première Con-

férence a exprimé des vœux, a eu lieu, mais que la discussion de ses résultats a été anticipée par la voie d'échanges directs entre la majorité des Gouvernements ayant le plus grand intérêt au sujet. Ces échanges ont continué activement entre les divers Gouvernements depuis presqu'un an, et comme résultat au moins quatre Puissances européennes ont signalé leur répugnance à continuer la discussion à la Conférence. Nous regrettons que la discussion dût avoir eu lieu de cette façon plutôt qu'à la Conférence, car nous sommes convaincus qu'une discussion à la Conférence aurait fourni une plus grande probabilité de progrès vers le but désiré. Le fait, pourtant, ne peut être passé outre.

Si quelque Puissance européenne propose que le sujet soit mis en délibération, vous voterez en faveur de la proposition, et vous ferez tout ce que vous pourrez faire convenablement pour la faire réussir. Si, d'un autre côté, aucune Puissance européenne ne propose la considération du thème et qu'il ne se présente aucune évidence affirmative nouvelle pour vous convaincre qu'en faisant une pareille proposition vous serviriez un but louable, vous pourrez supposer que les limitations ci-dessus indiquées pour diriger votre conduite vous défendent de demander à la Conférence de considérer le sujet.

4. L'autre sujet que les Etats-Unis se sont expressément réservé la faculté de proposer à la délibération, c'est l'intervention d'un accord en vue d'observer quelque limitation à l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes publiques ordinaires résultant d'un contrat.

Depuis longtemps déjà les Etats-Unis se sont posé en principe de leur politique de ne pas employer leur armée et leur marine pour le recouvrement de dettes ordinaires résultant de contrats et dues à ses citoyens par d'autres Gouvernements. Ce Gouvernement n'a pas regardé l'emploi de la force dans un tel but comme étant conforme à ce respect pour la souveraineté indépendante des autres membres de la famille des nations qui forme le principe le plus important du droit des gens et la protection principale des nations faibles contre l'oppression du fort. Il nous semble que la pratique est nuisible dans son effet général sur les relations réciproques des nations et sur le bien-être des Etats faibles et troublés dont le développement devrait être encouragé dans l'intérêt de la civilisation; qu'il fournit une tentation fréquente à l'emploi de menaces bruyantes, à l'oppression et à la guerre inutile et injustifiable. Il est vrai, sans doute, que le nonpayement de ces sortes de dettes peut être accompagné de circon-

Stances de fraude et d'injustice, ou d'infractions aux traités, justifiant l'emploi de la force; mais nous serions heureux de voir cette question soumise à une étude internationale qui distinguât entre ces cas et la simple inexécution d'un contrat fait avec un particulier, et nous accueillerions avec joie une résolution en faveur du recours aux moyens pacifiques pour les cas de cette dernière catégorie.

La Troisième Conférence internationale des Etats américains tenue à Rio de Janeiro en aoiit 1906, arrêta :

Recommander aux Gouvernements y représentés qu'ils considèrent le point d'inviter la Deuxième Conférence de la Paix à La Haye à examiner la question du recouvrement coercitif des dettes publiques et, en général, les moyens tendant à diminuer entre nations les conflits d'origine exclusivement pécuniaire.

Vous demanderez la considération de ce sujet par la Conférence. Il n'est pas probable que dès l'abord toutes les nations représentées à la Conférence soient disposées à aller aussi loin que le voudraient les Etats-Unis dans l'établissement des limitations de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes de cette nature et il peut y avoir des objections graves à la considération de la matière comme sujet séparé et indépendant. Si vous trouvez ces objections insurmontables vous insisterez sur l'adoption de stipulations sous le chef d'arbitrage visant à l'établissement de pareilles limitations. Vous pourrez suggérer, et, si aucune meilleure solution ne paraît praticable, vous vous ferez même un devoir de demander l'adoption de quelques dispositions telles que les suivantes :

L'emploi de la force pour le recouvrement d'une dette résultant d'un contrat et déclarée due par le Gouvernement d'un pays à un citoyen d'un autre pays n'est pas admissible avant que

1. La justice et le montant de la dette aient été déterminés par l'arbitrage, si le prétendu débiteur le demande ;

2. Le temps et le mode de payement, et la caution, s'il y en a lieu, à donner jusqu'à payement, aient été déterminés par l'arbitrage, si le prétendu débiteur l'exige.

5. Dans le domaine général de l'arbitrage deux modes d'avancement se dessinent clairement. Le premier consiste à stipuler l'arbitrage obligatoire sur un plan aussi large que cela paraît actuellement praticable, et le second consiste à augmenter l'efficacité du système de sorte que les nations puissent plus facilement y recourir de leur plein gré.

Les déclarations nombreuses, tant de la part du Congrès que de l'exécutif des Etats-Unis, en faveur du règlement des conflits internationaux par la voie de l'arbitrage, vous sont familières.

Tant de traités séparés d'arbitrage ont été conclus entre des pays individuels qu'il n'y a guère lieu de douter que l'heure ne soit venue de faire un pas en avant dans cette direction. L'état de choses qui force la question d'un traité général d'arbitrage obligatoire sur le terrain de la délibération pratique est sans doute largement dû à ce que les Puissances à la Première Conférence de La Haye se sont généralement compromises vis-à-vis du principe du règlement pacifique des questions internationales, dans l'admirable convention pour l'arbitrage facultatif alors adoptée.

La Conférence de Rio, de l'été passé, stipula le règlement, par la voie de l'arbitrage, de toutes les réclamations pécuniaires parmi les Etats américains. Cette Convention a été ratifiée par le Président, de l'avis et du consentement du Sénat.

Au mois de décembre 1904 et de janvier 1905 mon prédécesseur, M. Hay, avait conclu des traités d'arbitrage séparés entre les Etats- Unis, d'un côté, et la Grande-Bretagne, la France, l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Suisse, l'Autriche-Hongrie, la Suède et la Norvège, et le Mexique. Le 11 février 1905 le Sénat recommanda et consentit à la ratification de ces traités, avec un amendement qui a eu l'effet d'empêcher l'échange des ratifications. L'amendement, pourtant, n'avait pas trait à la portée ou au caractère de l'arbitrage auquel le Président avait consenti et le Sénat avait donné son assentiment. Vous pourrez, donc, à juste titre, supposer qu'un traité général d'arbitrage dans les termes, ou essentiellement dans les termes, des séries de traités que j'ai indiquées, recevront l'approbation du Gouvernement des Etats-Unis. Voici le premier article de chacun de ces traités :

Les différends d'ordre juridique ou relatifs à l'interprétation des traités existant entre les deux Parties contractantes, qui viendraient à se produire entre elles, et qui n'auraient pu être réglés par la voie diplomatique, seront soumis à la Cour permanente d'arbitrage établie par la Convention du 29 juillet 1899 à La Haye, à la condition, toutefois, qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts vitaux, ni l'indépendance ou l'honneur des deux Etats contractants et qu'ils ne touchent pas aux intérêts de tierces Puissances.

Jusqu'à un tel point vous pourrez aller en consentant à un traité d'arbitrage général, et pour obtenir un pareil traité vous devriez faire les plus grands et les plus sérieux efforts.

Un tel traité d'arbitrage général nécessairement laisse à déterminer dans chaque cas la nature des questions en litige entre les deux Gouvernements, et si ces questions rentrent dans les limites du traité ou de ses exceptions, et quel sera l'étendue des pouvoirs des arbitres. L'amendement du Sénat qui empêcha la ratification de chacun de ces traités ne s'appliquait qu'à un autre article du traité qui prévoyait des engagements spéciaux à l'égard de ces matières et ne portait que sur la question de savoir qui agirait pour les Etats-Unis en concluant ces engagements spéciaux? Afin d'éviter que la même question ne s'élève relativement à n'importe quel traité d'arbitrage général que vous pourriez signer à La Haye, votre signature devrait être accompagnée d'une explication substantiellement comme suit:

En signant le traité d'arbitrage général, les délégués des Etats- Unis désirent qu'il soit entendu que l'accord spécial stipulé à l'article — de ce traité sera soumis à l'approbation du Sénat des Etats-Unis.

La méthode, qui permet de donner à l'arbitrage plus d'efficacité, de sorte que les nations soient plus portées à y recourir volontairement et à conclure des traités dans lesquels elles s'engagent à s'y soumettre, est commandée par la constatation des faiblesses évidentes du système actuel. On ne peut douter que la principale objection à l'arbitrage repose non sur la répugnance des nations à soumettre leurs différends à un arbitrage impartial, mais sur l'appréhension que l'arbitrage auquel elles se soumettraient puisse n'être pas impartial. C'est devenu une pratique très généralisée chez les arbitres, de se comporter non point en juges tranchant les questions de fait et de droit à eux soumises, dans un esprit de responsabilité juridique, mais en négociateurs, cherchant la solution des problèmes à eux proposés, dans les traditions et les usages, et soumis à toutes les considérations et influences qui impressionnent les agents diplomatiques. Les deux méthodes sont radicalement opposées, procèdent de façons dififérentes d'envisager les obligations professionnelles, et fréquemment conduisent à des résultats extrêmement divergents. Il arrive très souvent qu'une nation qui serait très disposée à abandonner ses différends à un règlement judiciaire impartial, ne consent pas à les soumettre à cette espèce de procès

diplomatique. S'il pouvait y avoir un tribunal qui examinerait les questions litigieuses entre les nations avec le même esprit impartial et impersonnel que la Cour Suprême des Etats-Unis apporte aux questions qui surgissent entre citoyens des différents Etats, ou entre étrangers et citoyens des Etats-Unis, il n'y a aucun doute que les nations seraient beaucoup plus disposées à lui soumettre leurs controverses qu'elles ne le sont maintenant à courir les chances d'un arbitrage.

Vous devriez vous efforcer d'effectuer dans la Deuxième Conférence le développement du tribunal de La Haye en un tribunal permanent composé de juges qui fussent des fonctionnaires et rien d'autre, rétribués par un traitement adéquat, qui n'eussent aucune autre occupation, et consacrassent la totalité de leur temps à l'examen et au jugement des affaires internationales, selon la méthode judiciaire, et dans un esprit de responsabilité juridique. Ces juges devraient être choisis parmi les différentes nations, afin que les divers systèmes de droit et de procédure, ainsi que les principaux langages, fussent équitablement représentés. La Cour ainsi constituée aurait une dignité, emporterait une considération, occuperait un rang tels, que les meilleurs et les plus capables d'entre les juristes accepteraient d'y être nommés, et que le monde entier aurait dans ses jugements une absolue confiance.

La Convention d'arbitrage signée à la Première Conférence de La Haye ne renfermait aucune autorisation pour l'adhésion des Puissances non-signataires, mais elle stipulait:

Les conditions auxquelles les Puissances qui n'ont pas été représentées à la Conférence internationale de la Paix, pourront adhérer à la présente Convention, formeront l'objet d'une entente ultérieure entre les Puissances contractantes.

Ce qui laissait tous les Etats de l'Amérique du Sud et de l'Amérique Centrale en dehors du traité. Les Etats-Unis se sont de temps en temps efforcés de leur procurer une occasion d'y accéder, et il fut convenu dernièrement que cette adhésion s'accomplirait comme préliminaire indispensable de leur participation à la Deuxième Conférence. La méthode convenue est que le jour avant l'ouverture de la Conférence un protocol serait signé par les représentants de toutes les Puissances signataires du traité substantiellement comme suit:

Les représentants à la Deuxième Conférence de la Paix des Puissances signataires de la Convention de 1899 relativement au

règlement pacifique des conflits internationaux, pourvus des pouvoirs nécessaires à cet effet, sont convenus que dans le cas où les Etats qui n'étaient pas représentés à la Première Conférence de la Paix, mais qui ont été conviés à la Conférence présente, préviendraient le Gouvernement des Pays-Bas de leur adhésion à la Convention sus-dite, ils seront immédiatement censés y avoir accédé.

Il paraît que substantiellement tous les Etats de l'Amérique du Sud et de l'Amérique Centrale ont déjà prévenu le Gouvernement des Pays-Bas de leur adhésion à la Convention et en signant ce protocole leur notification aura l'effet voulu et ils deviendront parties compétentes de prendre part aux délibérations de la Deuxième Conférence destinée à amender et étendre la Convention d'arbitrage. Vous signerez le protocole au nom des Etats-Unis en vertu des pleins pouvoirs dont vous êtes déjà pourvus.

6. Vous maintiendrez la politique des Etats-Unis touchant l'immunité de la propriété privée des belligérants sur mer.

Le 28 avril 1904 le Congrès des Etats-Unis adopta la résolution suivante :

Il a été décidé par le Sénat et la Chambre des Représentants des Etats-Unis d Amérique, réunis en Congrès, Que, de l'avis du Congrès des Etats-Unis, il est désirable, dans l'intérêt de l'uniformité d'action des Etats maritimes du monde en état de guerre,que le Président s'efforce d'amener entre les principales Puissances maritimes un accord ayant pour but d'incorporer dans la législation permanente des Puissances civilisées le principe de l'exemption de capture ou de destruction par les belligérants de toute propriété particulière sur mer qui ne constituerait pas de la contrebande de guerre.

Approuvé le 28 avril 1904.

Cette résolution est une expression de la manière dont les Etats- Unis ont envisagé la chose pendant tout le cours de leur existence. Une telle clause fut insérée au traité de 1775 avec la Prusse, signé par Benjamin Franklin, Thomas Jefferson, et John Adams, et proposée par les Etats-Unis comme amendement à ajouter à la clause relative à la course de la Déclaration de Paris de 1856.

Le refus des autres Puissances de faire accompagner l'interdiction de la course par une stipulation pareille fit que le Gouvernement des Etats-Unis refusa son adhésion à la déclaration.

La décision du Congrès était en réponse à la recommendation du

message du Président Roosevelt au Congrès au mois de décembre 1903, citant et appuyant un message antérieur du Président McKinley en décembre 1898, qui dit:

Le Gouvernement des Etats-Unis a depuis longtemps sontenu ce principe humain et bienfaisant et il est maintenant dans le cas de le recommander aux autres Puissances sans qu'on puisse lui imputer des motifs égoïstes.

Quel que soit en ce moment l'intérêt spécifique apparent de ce pays ou de n'importe quel autre, le principe ainsi posé est d'une importance si permanente et si universelle qu'aucun balancement des chances de perte ou de gain probable dans l'avenir immédiat de la part de telle ou telle nation ne devrait l'emporter sur les considérations du bénéfice commun à la civilisation qui demande l'adoption d'une pareille entente.

A la Première Conférence de la Paix la question de l'immunité de la propriété privée sur mer n'était pas dans le programme. Sa considération fut demandée par les délégués des Etats-Unis et appuyée d'un exposé habile par M. Andrew D. White. Les représentants de plusieurs Grandes Puissances déclarèrent, pourtant, que dans l'absence d'instructions de la part de leurs Gouvernements ils ne pouvaient pas voter sur ce point; et dans ces circonstances, il faut reconnaître que l'affaire a bien progressé lorsqu'on voit incluse dans TActe Final de la Conférence une résolution émettant —

Le vœu que la proposition tendant à déclarer l'inviolabilité de la propriété privée dans la guerre sur mer soit renvoyée à l'examen d'une Conférence ultérieure.

En conséquence, le projet a été inclus dans le programme actuel et le voilà en bonne voie d'être examiné.

Il conviendra que vous supportiez la proposition formulée et présentée par les délégués américains à la Première Conférence, comme suit :

La propriété privée de tous les citoyens des Puissances signataires, à l'exception de la contrebande de guerre, sera exempte, en mer ou ailleurs, de capture ou de saisie par les navires armés ou par les forces militaires desdites Puissances. Toutefois cette disposition n'implique aucunement l'inviolabilité des navires, qui tenteraient d'entrer dans un port bloqué par les forces navales des susdites Puissances, ni des cargaisons desdits navires.

7. Depuis que le code des règles pour le gouvernement des opérations militaires sur terre a été adopté par la Première Conférence de la Paix il s'est trouvé des occasions pour son application sous des conditions très sévères, notamment dans la guerre Sud-Africaine et la guerre entre le Japon et la Russie. Sans doute les Puissances impliquées dans ces conflits ont eu l'occasion d'observer maints détails où des additions ou améliorations seraient à désirer. Vous considérerez leurs suggestions en vue de réduire, autant que possible, les maux de la guerre et de protéger les droits des neutres.

Pour ce qui est d'arranger une Convention relative aux coutumes de la guerre maritime vous êtes renvoyés au code de guerre maritime promulgué dans les Ordres généraux 551 du Département de la Marine du 27 juin 1900, qui a reçu l'approbation générale des autorités navales dans tout le monde civilisé, et qui, en général, exprime les vues des Etats-Unis, sauf quelques amendements peu nombreux suggérés dans le volume des discussions du droit international du Naval War Collège de l'année 1903, pp. 91-97. L'ordonnance mettant ce code en vigueur fut révoquée par le Département de la Marine, non pas à cause de quelque changement de vues relativement aux règles y contenues, mais parce que beaucoup de ces règles, imposées à nos forces navales par le code, les auraient placées dans une position désavantageuse vis-à-vis des forces des autres Puissances que ces règles n'auraient pas liées. Toute la discussion de ces règles contenue dans le volume dont je viens de parler est recommandée à votre sérieuse étude.

Vous insisterez auprès de la Conférence de la Paix pour qu'elle formule des règles internationales de guerre sur mer et vous lui offrirez le Code de Guerre maritime de 1900, avec les modifications déjà suggérées, ainsi que celles qui pourraient encore devenir nécessaires par suite d'accords intervenus à la Conférence, comme base des règles à considérer.

8. La clause du programme touchant les droits et les devoirs des neutres est d'une importance très grande et fournirait en elle-même un sujet de discussion qui suffirait à occuper le temps et justifier les travaux de la Conférence.

Les différentes matières que la Conférence peut se voir appelée à examiner donneront probablement naissance à des propositions qui devraient être considérées sous le rapport de leurs relations réciproques, dans l'ordre suivant d'importance essentielle :

(1) Dispositions tendant à prévenir des différends entre nations.

(2) Dispositions tendant à régler les différends sans avoir recours à la guerre.

(3) Dispositions tendant à conserver les droits et les intérêts des neutres.

(4) Dispositions tendant à tempérer les maux de la guerre aux belligérants.

On ne devrait jamais perdre de vue l'importance relative de ces catégories de dispositions.

On ne devrait adopter aucune règle dans le but de réduire les maux de la guerre aux belligérants qui tendrait fortement à détruire le droit des neutres, ni aucune règle relativement aux droits des neutres qui tendrait à amener la guerre. Il est de la plus haute importance que non seulement les droits, mais aussi les devoirs des neutres, soient déterminés et compris clairement et distinctement, non seulement parce qu'il ne faut pas permettre que les malheurs que les nations belligérantes s'attirent sur soi se répandent chez leurs voisins paisibles, et sans nécessité portent atteinte au reste du genre humain, mais encore parce que des divergences relativement aux droits et aux devoirs des neutres tendent constamment à les mettre en controverse avec l'un ou l'autre belligérant.

Ces deux raisons demandent qu'on mette un soin particulier à s'entendre sur ce qu'il faudra considérer comme contrebande de guerre. Il y a eu dernièrement une tendance à étendre largement la liste des articles à considérer comme contrebande, et il est probable que si c'est aux belligérants eux-mêmes de déterminer au commencement d'une guerre ce qui sera contrebande, cette tendance continuera jusqu'à ce que la liste renferme une grande proportion de tous les articles de commerce, sous prétexte qu'ils pourraient être utiles à l'ennemi. Ce résultat une fois obtenu, surtout si la doctrine des voyages continus est appliquée simultanément, la doctrine que le pavillon couvre la marchandise et la doctrine que les blocus pour être obligatoires doivent être effectifs, aussi bien que toute règle en faveur de l'immunité de la propriété des belligérants en mer, seront dépouillées d'une grande partie de leur effet et nous trouverons que nous rebroussons chemin au lieu d'avancer dans nos efforts visant à empêcher qu'aucune guerre ne devienne une calamité universelle. L'exception de la contrebande de guerre dans la Déclaration de Paris sera étendue de manière à détruire en grande partie l'effet de cette

déclaration. D'un autre côté, la résistance à cette tendance vers l'expansion de la liste de la contrebande ne doit pas être abandonnée, au moment même où la guerre sévit, aux Puissances neutres dont le commerce en souffre, parce que c'est par ce procédé que les neutres sont eux-mêmes entraînés dans la guerre. Vous ferez de votre mieux d'amener une entente au sujet de ce qui doit constituer de la contrebande ; et il est grandement à désirer que la liste soit restreinte autant que possible.

Avec ces instructions, on vous fournira copie de la correspondance diplomatique relativement à la Conférence, des instructions aux délégués à la Première Conférence qui, à tous égards, sont ici réaffirmées, ainsi que de leur rapport, des discussions du droit international du Naval War Collège de 1903, du rapport des délégués américains à la Conférence des Républiques d'Amérique à Rio de Janeiro en 1906, et du rapport des délégués américains à la Conférence de Genève de 1906 pour la révision de la Convention de la Croix-Rouge de 1864.

Suivant le précédent établi par la commission déléguée à la Première Conférence, tous les rapports et communications que vous ferez à ce Gouvernement-ci seront adressés au Département d'Etat pour en être éventuellement examinés et conservés dans ses archives. Les procèsverbaux de votre commission seront dressés par votre secrétaire, M. Chandler Haie. S'il vous arrivait d'avoir le moindre doute au sujet du sens ou de l'effet de ces instructions, ou si vous jugiez qu'il y a lieu d'instructions spéciales, vous communiquerez librement avec le Département par le télégraphe. C'est le désir ardent du Président que vous contribuiez d'une manière substantielle aux travaux effectifs de la Conférence, et que ses délibérations aient pour résultat de rendre la justice internationale plus certaine et la paix internationale plus sure.

Je suis, messieurs, votre serviteur tout obéissant,

Elihu Root.

RAPPORT ADRESSE AU SECRETAIRE D^ÉTAT PAR LES DÉLE'gUÉS DES ÉTATS UNIS A LA DEUXIEME CONFÉRENCE DE LA HAYE »

L'Honorable Elihu Root, Secrétaire d'Etat.

Monsieur : En réponse à la demande de l'Union interparlementaire, assemblée à St. Louis en 1904, qu'une Conférence de la Paix fût tenue prochainement et que le Président des Etats-Unis invitât toutes les nations à envoyer des représentants à cette Conférence, le ci-devant Secrétaire d'Etat, par ordre du Président, le 21 octobre 1904, chargea les représentants des Etats-Unis, accrédités auprès des Puissances signataires des actes de la Conférence de La Haye de 1899, de faire des ouvertures en vue d'une Deuxième Conférence aux Ministres des Affaires Etrangères des pays respectifs.

Les réponses à ces instructions circulaires du 21 octobre 1904, indiquèrent que la proposition de convoquer une Deuxième Conférence avait été généralement accueillie avec faveur. A une époque subséquente la Russie donna à entendre que l'initiateur de la Première Conférence était disposé, dû au rétablissement de la paix dans l'Orient, à entreprendre la convocation d'une nouvelle Conférence pour continuer, aussi-bien que compléter, l'œuvre de la Première. L'ofifre du Czar de faire les démarches nécessaires pour convoquer une Deuxième Conférence de la Paix internationale fut accueillie avec joie par le Président et l'Acte Final de la Conférence ne fait que mentionner au préambule l'invitation du Président.

Le Gouvernement russe se chargea ainsi de convoquer la Conférence, et le 12 avril 1906, soumit le programme suivant qui parut acceptable avix Puissances en général et servit de base au travail de la Conférence :

^ Traduction. Pour le texte anglais, voir Foreign Relations of the United States, 1907, deuxième partie, p. 1144; Scott, The Hague Peace Conférences of 1899 and J907, vol. ii, p. 198.

sur terre, etc. Déclarations de 1899. L'une d'elles étant périmée, question de son renouvellement;

3°. Elaboration d'une Convention relative aux lois et usages de la guerre maritime, concernant :

Les opérations spéciales de la guerre maritime, telles que le bombardement des ports, villes et villages, par une force navale, pose de torpilles, etc. ;

La transformation des bâtiments de commerce en bâtiments de guerre;

La propriété privée des belligérants sur mer;

Le délai de faveur à accorder aux bâtiments de commerce pour quitter les ports neutres ou ceux de l'ennemi après l'ouverture des hostilités ;

Les droits et devoirs des neutres sur mer, entre autres, question de la contrebande, régime auquel seraient soumis les bâtiments des belligérants dans les ports neutres; destruction pour force majeure des bâtiments de commerce neutres arrêtés comme prises.

Dans ladite Convention à élaborer, seraient introduites les dispositions relatives à la guerre sur terre qui seraient applicables également à la guerre maritime ;

4°. Compléments à apporter à la Convention de 1899 P^^r l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève de 1864.

Toutefois, les Etats-Unis se réservèrent le droit de mettre en discussion deux matières de grande importance qui ne se trouvent pas dans le programme, à savoir, la réduction ou la limitation des armements et les restrictions ou limitations de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes publiques ordinaires résultant des contrats.

Il fut enfin décidé que la Conférence s'assemblerait à La Haye le j^ème j-Qur du mois de juin 1907, et ainsi la Conférence, proposée par le Président des Etats-Unis et convoquée par Sa Majesté la Reine des Pays-Bas sur l'invitation de l'Empereur de toutes les Russies, se dessina et prit une forme définitive.

On se rappellera que la Première Conférence de la Paix, quoique internationale, n'était pas universelle, car une fraction seulement des Puissances qui reconnaissent et observent le droit international dans leurs relations mutuelles avaient été invitées à La Haye. Le fait que celles qui n'avaient pas été invitées pourraient adhérer aux conventions fut prévu par la Conférence elle-même, et les Conventions concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et concernant l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève du 22 août 1864, disposaient que les Puissances non-signataires,

en adhérant, étaient par là admises aux bénéfices, aussi bien que liées par les engagements, des différentes conventions. La Convention pour le règlement pacifique des différends internationaux (article 60) suggérait l'adhésion éventuelle de ces pays, mais stipulait que pour cela il faudrait qu'une entente intervînt entre les Puissances contractantes.

Dans les circulaires du 21 octobre et du 16 décembre 1904, il fut suggéré comme chose désirable de considérer et d'adopter une manière de procéder qui permît aux Etats non-signataires des actes primitifs de la Conférence de La Haye de devenir parties adhérentes. Le Gouvernement russe prit note de cette suggestion et adressa des invitations à quarante-cinq pays, en réponse auxquelles quarante-quatre nations s'assemblèrent à La Haye et prirent part à la Conférence. Il ne se rencontra point d'opposition à l'admission des Etats nonsignataires aux bénéfices de la Convention de 1899 pour le règlement pacifique des différends internationaux, et le 14^"^^ jour de juin 1907, les signataires de la Première Conférence donnèrent leur assentiment formel, signé et scellé par eux, à l'adhésion des Puissances nonsignataires invitées à la Deuxième Conférence.

La délégation des Etats-Unis à la Conférence était composée des membres suivants:

Délégués plénipotentiaires ayant le rang d'Ambassadeur extraordinaire: Joseph H. Choate, de New- York; Horace Porter, de New- York; Uriah M. Rose, d'Arkansas.

Délégué plénipotentiaire: David Jayne Hill, de New-York, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire des Etats-Unis auprès des Pays-Bas.

Délégués plénipotentiaires ayant le rang de Ministre plénipotentiaire: le Général de brigade, George B. Davis, Chef de la Justice militaire de l'Armée des Etats-Unis ; le Contre- Admirai Charles S. Sperry, de la Marine des Etats-Unis; William 1. Buchanan, de New-York.

Délégué technique et expert en matières de droit international: James Brown Scott, de Californie.

Délégué technique et expert attaché à la commission : Charles Henry Butler, de New- York.

Secrétaire de la commission : Chandler Haie, de Maine.

Sous-secrétaires de la commission: A. Bailly-Blanchard, de la Louisiane ; William M. Malloy, d'Illinois.

Le Gouvernement hollandais mit au service de la Conférence le

Binnenhof, siège des Etats-Généraux, et le i5ème jQyj. jyjj^ 1907, à 3 heures de l'après-midi, la Conférence fut ouverte par Son Excellence le Ministre des Affaires Etrangères des Pays-Bas en présence des délégués représentant quarante-quatre nations. Au cours de ses remarques. Son Excellence offrit " un tribut de gratitude à 1 eminent homme d'Etat qui préside aux destinées des Etats-Unis d'Amérique. Monsieur le Président Roosevelt a puissamment contribué à faire lever la graine semée par l'Auguste Initiateur des solennelles assemblées internationales convoquées pour discuter et préciser davantage les règles de droit international, qui, comme les Etats sont les premiers à le reconnaître, doivent régir leurs relations."

En terminant son discours de bienvenue. Son Excellence suggéra pour président de la Conférence Son Excellence M. Nelidow, premier délégué de Russie, et, de l'assentiment unanime de l'assemblée, M. ( Nelidow accepta la présidence et fit une allocution, en partie personnelle, dans laquelle, après avoir remercié la Conférence de l'honneur de la présidence, il appela l'attention sur l'œuvre accomplie par la Première Conférence et les espérances des délégués assemblés. A la suite de son discours, il proposa le personnel du secrétariatgénéral.

A la séance suivante de la Conférence, le 19 juin, le président proposa que la Conférence suivît la procédure de la Première Conférence, tout en l'adaptant aux nouvelles conditions; car, la Conférence étant si grande, il semblait expédient de dresser une série de règles et de règlements pour faciliter la conduite des affaires. Le président là-dessus proposa les douze articles suivants, qui furent adoptés unanimement à l'exception du troisième alinéa de l'article 8, qui fut supprimé :

Article i. La Deuxième Conférence de la Paix est formée de tous les plénipotentiaires et délégués techniques des Puissances signataires ou adhérents des conventions et actes signés à la Première Conférence de la Paix de 1899.

Article 2. Après la constitution de son Bureau, la Conférence constituera des Commissions pour l'étude des questions comprises dans son programme.

Les plénipotentiaires des Puissances sont libres de s'inscrire dans les listes de ces Commissions selon leurs propres convenances et de désigner les délégués techniques qui y prendront part.

Article 3. La Conférence nomme le président et les viceprésidents de chaque Commission.

Les Commissions nomment leur secrétaire et leur rapporteur.

Article 4. Chaque Commission aura la faculté de se diviser en sous-commissions qui constitueront elles-mêmes leur bureau.

Article 5. Un comité de rédaction pour la coordination des actes votés par la Conférence et leur composition finale sera également nommé par la Conférence au début de ses travaux.

Article 6. Les membres des délégations sont tous autorisés à prendre part aux délibérations dans les séances plénières de la Conférence, ainsi que dans les Commissions dont il sont membres. Les membres d'une même délégation peuvent se remplacer les uns les autres.

Article 7. Les membres de la Conférence assistant aux séances des Commissions dont ils ne sont past membres n'ont le droit de prendre part aux délibérations que sur une autorisation ad hoc des présidents des Commissions.

Article 8. Dans les scrutins chaque délégation ne dispose que d'une voix.

Le vote a lieu par appel nominal, opéré dans Tordre alphabétique des Puissances représentées.

[La délégation d'une Puissance peut se faire représenter par celle d'une autre.]

Article 9. Toute proposition d'une résolution ou d'un vœu à discuter par la Conférence doit, en règle générale, être remise par écrit au président, imprimée et distribuée avant d'être mise en discussion.

Article 10. Le public pourra être admis aux séances plénières de la Conférence avec des cartes distribuées par les soins du secrétariat-général avec l'autorisation du président.

Le bureau peut toujours décider que la pubHcité n'aura pas lieu pour des séances déterminées.

Article ii. Les procès-verbaux des séances plénières de la Conférence et des commissions donnent un résumé succinct des délibérations.

Ils seront remis en épreuve aux membres de la Conférence en temps utile et ne seront pas lus au commencement des séances.

Chaque délégué a le droit de demander l'insertion in extenso de ses déclarations officielles d'après le texte remis par lui au secrétariat et de faire des observations sur les procès-verbaux.

Les rapports des Commissions et sous-commissions seront imprimés et distribués avant d'être mis en discussion.

Article 12. La langue française est reconnue comme langue officielle pour les délibérations et les actes de la Conférence.

Les discours prononcés dans une autre langue seront résumés oralement en français par les soins du secrétariat-général, d'accord avec l'orateur lui-même.

Le président déclara que le programme des travaux de la Conférence était tellement élaboré qu'il serait sage de diviser la Conférence en

quatre Commissions; qu'en agissant ainsi on suivrait le précédent de 1899, car la Première Conférence répartit les sujets énumérés dans le programme entre trois Commissions. En conséquence, les dispositions suivantes furent proposées et arrêtées :