XII PRÉFACE

eune loi ne détermine le moment où la Chambre des lords doit s’incliner devant un vote de la Chambre des communes. Les rapports entre la Royauté el les Chambres sont réglés par des usages qui n'ont rien d'invariable. La prérogative royale, autrefois presque illimitée, est restée très étendue. C’est ainsi que le roi est maître, en théorie, de la conduite des affaires étrangères, qu'il peut, sans le concours des Chambres, déclarer la guerre, faire la paix, céder même une partie du territoire britannique. Mais, en fait, la prérogalive royale ne s'exerce que par l'intermédiaire et sous la responsabilité d’un ministère qui est l'émanation directe de la Chambre des communes. Celle-ci est d’autant plus en possession de l’action souvernementale que la prérogalive royale est moins limitée. Elle n’entre pas en partage d'influence avec la Chambre des lords, comme elle est obligée de le aire en matière de législation.

Cela explique pourquoi on ne tient pas à substituer des formules trop précises à ce système un peu flotlant où les usages se combinent avec les lois et concourent à assurer, de la manière la plus efficace, la suprémalie de Ta Chambre des communes. Ces usages n'ont pas force de loi, mais la Chambre des communes à dans ses mains les moyens de les faire respecter à l’égal des lois. Un ministère qui essaierait de se mettre en Opposition avec la volonté de la Chambre des communes se heurterait presque aussi- Lôt à l'impossibilité de vivre sans violer les lois. I ne peut faire aucune dépense sans l'autorisation lé Goislative; il ne peut maintenir la discipline dans l’armée

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PRÉFACE XHII

sans Je vote annuel du Wautiny Act. En fait, les usages Sont done sanctionnés avec la même force que les textes écrits. Is ont l'avantage d'être Moins rigides el de se plier aux changements que le {em ps rend nécessaires. Aussi, ce qu'il y à de plus essentiel dans la Constitution est précisément cé qui ne SV {rouve pas.

La responsabilité ministérielle, sur laquelle repose aujourd'hui tout lédilice constitutionnel, n'est pas dans la Constitution. Le Cabinet Iui-même n’a pas d'existence légale. On n’a pas éprouvé le besoin de définir ses pouvoirs; il s'est formé une jurisprudence qui tient lieu des textes constututionnels.

On ne saurait contester que le jeu de la Constutulion anglaise ne soit, à cet égard, infiniment plus souple que celui de la Constitution des Elals-Unis. De même, chez nous, la Consutution de 1875 n'a pas réglé les rapports des pouvoirs publics avec une rigueur telle qu'il ne reste une part assez large à ce que M. Dicey appelle les « Conventions », par 6pposition aux lois conslitutionnelles. Les pouvoirs du président de la République, par exemple, trouvent leur définition moins dans les textes de la Constilu- Uion que dans la pratique et les usages. Un président de République comme Thiers ou Gambella, aurait orienté la Constitution tout autrement qu’elle ne la été depuis 1879. Sans changer un seul mot dans les Lextes, on peul Concevoir des facons très différentes de comprendre Île rôle du président de la République. C'est pourquoi [es propositions qui tendent à augmenter les pouvoirs du président de

XIV PRÉFACE , 4 s’agil pas

République n’ont guère de sens. Il ne | ie, les

d'accroître des pouvoirs qui sont, en théor plus étendus qu’on puisse imaginer dans un r représentalif; la question est de savoir comment, en fait, le président pourra user de ces pouvoirs Satis entrer en conflit avec la Chambre des députés. De même, on s'inquiète de instabilité des ministères, et parfois on se figure qu'on y remédierait en interdisant aux ministres de se retirer, si ce n’est devant un vole formel de défiance. Comme si ce qu’il y à de plus délicat dans les rapports du ministère et des Chambres pouvait être réglé par une formule, comme si le régime parlementaire presque tout entier ne reposait pas sur des conventions que l'usage seul peut définir et sanctionner!

Un second trait que M. Dicey à mis en pleine [umière, dans la Constitution de l’Angleterre, c'est Ja suprématie de la loi commune (common law) dans le sens où les Anglais entendent ce mot. Il n’y a pas, en Angleterre, un droit qui détermine les rapports des citoyens entre eux et un autre droit qui détermine les rapports des citoyens avec l'Etat et avec les fonclionnaires de PEtat. Ce qu'on appelle, en France, le droit administratif est inconnu en Ancoleterre. On n’y à aucune idée de la division des tribu maux en Wibunaux de droit commun et tribunaux administratifs, non plus que du principe de la sépado des Pouvoirs en vertu duquel un acte administratil échappe à l'appréciation des tribunaux ordi- . Les développements que M. Dicey à donnés à l'explication du droit anglais, [a COMparaison qu'il

ésime

PRÉFACE

on à faite avec le droit et la pratique du droit français, sont tout ce qu'on peut imaginer de plus substantiel et de plus IJumineux.

En Angleterre, les Cours de justice n’étendent pas leur juridiction sur les lois volées par le Parlement ; mais elles ont une compétence entière sur tous les actes du gouvernement el sur lous les fonctionnaires publics, depuis le premier ministre jusqu'au dernier agent de police. Le principe est que tout fonctionnaire est responsable devant la juridiclion ordinaire de toute violation de la loi, de tout excès de pouvoir. En outre, le fonctionnaire, poursuivi pour un acte illégal, ne peut se couvrir des ordres qu'il a reçus de son supérieur hiérarchique. Cette doctrine à été poussée jusqu’à ses conséquences extrèmes. Un oflicier, quel que soit son grade, même un simple soldat, est soumis à toutes les responsabilités d’un citoyen ordinaire. H doit obéir à ses supérieurs ; mais il ne peut pas échapper aux conséquences d’un acte illégal en excipant des ordres de ses chefs. Cela rend la situalion d'un militaire singulièrement difficile. Comme on l’a dit, il peut être fusillé en vertu d’un jugement de la Cour martiale s’il désobéit, et il peut être pendu, en vertu d'un verdict du jury, s’il obéit à un ordre illégal, Comment un soldat à qui un capitaine ordonne de tirer sur la foule peut-il apprécier s’il ÿ avait une nécessité de recourir aux moyens extrèmes pour empêcher un simple trouble de dégénérer en rebellion ? Mais on a voulu affirmer, de la manière là plus absolue, la suprématie de la juridiction ordinaire sur celle des Cours martiales, et maintenir,