ET ST

Jout. honmme est SOUMIS AU droit ordinaire, administré par ÎC8 jribunaux ordinaires,

172 CIHAPITRE QUATRIÈME

“hi

En second lieu, quand nous parlons du régne de la loi commed'une caractéristique de l'Angleterre,nous entendons par là, non seulement qu'aucun homme chez nous Anglais, n'est au-descus de la loi, mais (ce qui est différent) que tout homime, quels que soient son rang, sa condition, est soumis à la loi ordinaire du royaume et justiciable des tribunaux ordinaires.

En Angleterre, l'idée d'égalité devant la loi ou de soumission universelle de toutes les classes à une loi unique appliquée par Les tribunaux ordinaires à été poussée jusqu à sa dernière limite. Chez nous, Anglais, tous les fonctionnaires, depuis le premier minisire jusqu'aux constables ou aux collecteurs de taxes, sont soumis à la même responsabilité que n'importe quel autre citoyen pour tout acte fait sans justification légale. Les recueils sont remplis d'espèces dans lesquels des fonctionnaires ont été traduits comme tels devant les tribunaux et punis ou condamnés à des dommages-intérèts pour des actes commis dans l'exercice de leurs fonctions, mais en abusant des pouvoirs que Îa loi leur conférait. Un gouverneur de colonie (1), un Secrétaire d'Etat (2), un officier (3) et tous les fonctionnaires subalternes, mème s'ils obéissent aux ordres de leurs supérieurs hiérarchiques, sont responsables de tous les actes que la loi ne les autorise pas à faire, au mème titre que n’importe quel simple citoyen n'exerçant pas de fonctions ofli-

famille royale. Voyez Tocquevizze, Œuvres complètes, VIIT, p. 57-72, pour l'Etat général de l'opinion dans toute l'Europe. L'idée du règne de la loi implique, dans ce sens, l'absence de tout pouvoir, dans la Couronne ou chez ses agents, de dispenser de l'observation des lois, tout au moins, elle y est intimement liée. Voyez Bill of Rights, Préambule, 1, SruBss, Select Charters (2° éd.), p. 523 Comparez Miller v. Hnox, 6 Scott, 1: Atlorney-(reneral v. Kissane, 32 L. R. Ir. 220.

() Mostyn, v. Fabregas. Cowp. 161; Musgrave v. Pulido 5 App: Cas. 102 ; Governor Walls Case, 28 St. Tr. 51. |

(2) Enticks v. Carrington, 19 St. Tr. 1030

(3) Philipp. \. Eyre, L. R., 4, 0.B. 225. |

LE RÈGNE DE LA Lol 172 cielles. Les fonctionnaires, tels que, par exemple, les solgats (}ou les clergymen de l'Eglise établie sont, il est vrai, soumis, CN Angleterre comme partout ailleurs, à des lois qui ne s'appliquent pas au reste de la nation : ils sont, en quelques Cas, justuciables de tribunaux dont la juridiction ne s'étend pas à leurs compatriotes ; cela revient à dire que les fonctionnaires sont, jusqu'à un certain point, soumis à une loi qui peut &àtre appelée administrative (official). Mais ce fait nest, en aucune façon, imcompatible avec le principe que tous les hommes sont, en Angleterre, soumis à la loi du royaume ; en effet, si un soldat ou un clerzyman encourt, comme tel, des responsabilités légales dont sont exempts les autres citoyens, il n échappe pas, en principe, aux devoirs d'un citoyen ordinaire.

Un Anglais se Hgure naturellement que le règne de la Loi fau sens où nous employons maintenant ce terme) est un trait commun à toutes les sociétés civilisées. Cette suppositon est pourtant erronée. La plupart des nations européennes sont, en eflet, passées, à la in du xvuri siècle, par cette phase de développement (dont l'Angleterre est sortie avant la fin du xvi* siècle) où nobles, prètres et autres, pouvaient défier la loi. Mais aujourd'hui même, il est loin d être universellement vrai que, dans les pays continentaux, tous Les individus soient soumis à une seule et même loret que les tribunaux soient suprèmes dans loute étendue du pays. Si nous prenons la France cemme type d'un Etat continental, nous Douvuns aflirmer avec unecréelle justes se que les fonctionnaires — nous devons comprendre sous ce mot {ous les individus emplovés au service de L'Etat — sont, en ce qui touche leur capacité oflicielle, à Fabri de la loi ordinaire du pays, exempls de Hi juridiction des tribu naux ordinaires et, à beaucoup d'égards, SOUMIS UDIQUE -

| AR ar oies CU Ni CO Pour La situation légale des <obdalts, vovez infra, ehal

CU Ix.

Ditflerence à cet égard on tre l'Anoleterre el Ïa l'rance,

Les règles scnérales «du droit constijutiennel sout le résultat de

la loi ordinaire du pays.

ment à un droit de fonctionnaires appliqué par des corps de fonctionnaires (1).

Il reste cependant un troisième sens bien différent du «règne de la loi ». En ce sens, le « règne de la loi », la prédominance de l'esprit légal, peut être considéré comme un attribut spécial des institutions anglaises. Nous pouvons dire que le règne de la loi pénètre dans la Constitution pour cette raison que les principes généraux de la Constitution (tels que, par exemple, Le droit à la hberté individuelle et Le droit de réunion publique) sont chez nous le résultat des décisions judiciaires déterminant Îles droits des simples citoyens dans les cas particuliers soumis à l’appréciation des tribunaux (2); au contraire, sous l'empire de beaucoup de Constitutions étrangères, la garantie (telle qu’elle existe) accordée aux droits des individus résulte ou semble résulter des principes généraux de la Constitution.

Ceci est tout au moins une partie du fait vaguement in: sinué dans la proposition courante, mais trompeuse, que «la Constitution n’a pas été faite mais à poussé ». Ce dicton est absurde si on le prend au pied de la lettre. « Les Cons- «titutions politiques (quoique la proposition puisse être « quelquefois ignorée) sont l’œuvre des hommes; elles « doivent leur origine et toute leur existence à la volonté € humaine. Les hommes ne les ont pas trouvées toutes pous-

(1) Voyez le chapitre x11 en ce qui touche la différence entre le règne de la loi et le droit administratif.

Il y à dans la formule employée en texte une grande part d'exagération. IL n’est pas exact de dire que dans le droit francais aetuel les fonctionnaires sont exemptls de la juridiction ordinaire. M. Dicey a bien voulu reconnaitre lui-même la part d'exagéralion qu'il y a dans cette iormule. CÏ. sur ce point, les notes 9 et 10 de l'Appendice Gaston Jèze. |

(2) Comparez Calvin's Cuse, 7 Coke, Rep. 1 ; Campbell v. Hull Cowp. 204; Wilkes v. Wood, 19 St. Tr. 1193, Mostyn v. Fabregas. Gowp. 161. Des déclarations parlementaires légales telles que la Petilion of Right et le Bill of Rights ont une certaine affinité avec les décisions Judiciaires,

« sées, en s’éveillant un beau matin d’été. Elles ne ressem- « blent pas davantage aux arbres qui, une fois plantés, « croissent toujours, tandis que les hommes dorment. Dans « chaque période de leurs existance, l’action volontaire de «l’homme les fait ce qu’elles sont (1)

Toutefois, sitelle est la vérité, [a thèse qui vott dans la forme d'un gouvernement une sorte de génération spontanée si étroitement liée à la vie d'un peuple que nous pouvons à peiue la considérer comme un produit de la volonté et de l'énergie humaines, cette thèse met en lumière, quoique imparfaitement, le fait qu'il est des systèmes politiques — en particulier la Constitution anglaise — qui n'ont pas été créés d'un seul coup, et qui, loin d’être le résultat de la législation, au sens ordinaire de ce terme, sont le fruit de contestations portées devant les tribunaux pour défendre les droits des individus. En d'autres termes, notre Constitution est une Constitution faite par les juges {a judge-made Constilulion) ; elle a tous les traits, bons et mauvais, du droit fait par les juges (jJudge-made law).

Il en résulte des dilférences notables entre la Constitution de l'Angleterre et celles de Ia plupart des pays étrangers.

La Constitulion anglaise ne renferme pas ces déclarations ou définitions de droits, si chères aux constitutionnalistes étrangers. En outre, les principes qu'on peut trouver dans la Constitution anglaise sont, comme toutes les maximes établies par la législation judiciaire, simplement des généralisations tirées soit des décisions ou opinions des juges, soit de s{alutes qui, votés pour porter remède à des abus spéciaux, ont une étroite ressemblance avec les décisions judiciaires et sont, en réalité, des jugements prononcés par la Haute Cour du Parlement, Pour dire la même chose sous une forme quelque peu différente, le rapport qui existe entre les droits des individus et Les principes de la Consti-

(4) Miez. — Le Gouvernement représentatif. p. 4 (éd. francaise, Dupont White).

(,onlrasie elitre la Constttution anœlaise, et les Constitulions éfrangeres,

= ms mg Re Ge

tution n'est pas tout à fait le même dans les pays comme Belgique — où la Constitution est le résultat d'un acte légis latif, — et en Angleterre — où la Constitution elle-même re: pose sur des décisions légales. En Belgique, pays que l'on g peut prendre comme type de ceux possédant une Constitution formée par un Acte lécislatifmürement délibéré, on peut dire en vérité que les droits des citoyens à la liberté mdividuelle découlent dela Constitution etsontassurés par elle (1).

En Angleterre, le droit à la liberté individuelle fait partie de la Constitution, parce qu'il est sanctionné par les déersions des Cours, lesquelles sont étendues ou contirmées par les Acts d'Habeas Corpus. S'il est permis d'appliquer les formules de la logique aux questions de droit, la différence qui, en cette matière, existe entre la Constitution de la Belsique et la Constitution anglaise, peut être définie de la manière suivante : En Belgique, les droits individuels sont des déductions tirées des principes de la Constitution, tandis qu'en Angleterre ce qu’on appelle les principes de la Constitution sont des inductions ou des généralisations basées sur les décisions particulières rendues par les tribunaux touchant les droits d'individus donnés.

Naturellement, ce n’est Ià qu'une simple différence de forme. La liberté cest aussi bien assurée en Belsique qu’en Angleterre ; dans ces conditions, il est de peu d'importance de dire que les individus sont à l'abri de tout risque d’arrestation arbitraire, parce que la liberté des personnes est garantie par la Constitution, ou de dire que le droit à la hiberté individuelle — en d’autres termes, le droit à être protégé contre les arrestations arbitraires — fait partie de la Constitulion parce qu'il est garanti par la loi ordinaire du pays. Mais si cette simple distinction de forme n’est, en ellemême, d'aucune importance, pourvu que les droits des individus soient réellement garantis, la question de savoir si le droit à la liberté individuelle ou le droit à la liberté de

(1) Voyez infra; chap. V.

conscience seront vraisemblablement garantis dépend, dans

une large mesure, de la réponse à la question de savoir si les personnes qui, consciemment où inconsciemment, édi-

lient la Constitution de leur pays, commencent leur œuvre par des définitions ou des déclarations de droits, ou bien, au contraire, commencent par imaginer des remèdes destinés à sanctionner ou à garantir ces droits, De nos jours, la plupart des Constitutions étrangères ont commencé leur œuvre par des déclarations de droits. Et souvent elles ont eu raison. Le plus souvent, leur conduite a été imspirée par la pression des circonstances et aussi par cette considération que poser des principes généraux de droit est la fonction propre et naturelle des législateurs. Mais la connaissance de l'histoire suffit à démontrer que les constitutionnalistes étrangers n'ont donné, tandis quils étaient occupés à définir des droits, qu’une attention insuflisante à la nécessité absolue d'édicter des mesures capables de garantir les droits qu'ils proclamaient. La Constitution de 1791 proclamait la liberté de conscience, la liberté de la presse, le droit de réunion, la responsabilité des fonctionnaires du gouvernement (1). Cependant, à aucune époque des annales de l'humanité, ces droits ne furent aussi peu assurés, on peut presque aller jusqu à dire aussi complètement inexistants, qu'au plus fort de la Révolution francaise.

Un observateur pourrait même douter qu'un bon nombre de ces libertés ou de ces droits soient, mème aujourd’hui, aussi bien protégés sous la République francaise que sous la Monarchie anglaise. Au contraire, on perçoit, à travers la Consüutution anglaise, cette inséparable relation entre les moyens de garantir un droit et le droit lui-même, qui est le propre de la législation judiciaire.

Partant de ce point de vue, l'axiome wbi jus, ibi renedium devient quelque chose de beaucoup plus important qu'une simple proposition tautologique. En ee qui touche

(4) Voyez Prouarp, Les Constilulions francaises, p. Pi-16.

le droit constitutionnel, cet axiome signifie que les Anglais __ dont les efforts édilièrent graduellement l'ensemble compliqué des lois et institutions que nous appelons la Constitu lion,-— s'attachèrent beaucoup plus volontiers à trouver des remèdes pour garantir les droits individuels, ou (ce qui est simplement la mème chose, mais considéré à un autre point de vue) à prévenir des maux définis, qu'à rédiger une déclaration des Droits de l’homme ou des Droits des Anglais. Les Acts d’Aabeas Corpus ne déclarent aucun principe, ils ne définissent aucun droit; mais, en pratique, ils valent une centaine d'articles constitutionnels garantissant Îa liberté individuelle.

Qu'on ne suppose pas davantage que cette relalion entre les droits et les remèdes, qui repose sur l'esprit légal dominant dans les institutions anglaises,soit inconcihiable avec l'existence d’une Constitution écrite, ou même avec l’existence de déclarations constitutionnelles de droits. La Constitution des Etats-Unis et les Constitutions des États particuliers de l'Union sont contenues dans des documents écrits ou imprimés, et renferment des déclarations de droits (1).

(1) On peut ajouter que le Petition of Right et le Bail of Rights, de même que les Declarations of Rights américaines contiennent des proclamations de principes généraux, ressemblant aux déclarations des droits connues des constitutionnalistes étrangers, et surtout à la cé: lèbre Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Mais d'un côté, les déclarations anglaises et américaines, et de l’autre les déclarations étrangères des droits, si elles ont quelque ressemblance apparente, procèdent, au fond, plutôt par voie de contraste que d'analogie. Le Petition of Right et le Bill of Rights ne sont pas tant des « déclarations des droits », au sens attribué à ce terme à l'étranger, que des condamnations judiciaires de prétentions ou de pratiques de la Couronne, décrétées illégales par ces Acts. On verra que toutes ou presque toutes les clauses de ces deux célèbres documents repoussent une prétention déterminée invoquée et appliquée au nom de la Prérosalive. Sans doute, les déclarations contenues dans les Constitutions américaines avaient une ressemblance réelle avec les déclarations des droits continentales. Elles sont le produit des idées du xvur° siècle, DRE elles ont Cependant, prétend-on, un but distinct : le contrôle légal de l'action de la législature par les articles de la Constitution.

Mais les hommes d'Etat américains ont fait preuve d'une habileté sans rivale en pourvoyant aux moyens de donner une garantie légale aux droits déclarés par les Constitutions américaines. Ce règne de la loi est une caracléristique aussi marquée aux États-Unis qu’en Angleterre.

De plus, le fait que, dans bien des pays étrangers, les

droits des individus, — par exemple Ie droit à la liberté individuelle — dépendent de la Constitution, tandis qu’en

Angleterre le droit constitulionnel n’est guère qu’une généralisation des droits que les tribunaux garantissent aux individus, à un avtre important résultat. Les droits généraux garantis par la Constitution peuvent être, et sont dans certains pays, constamment suspendus. Ces droits sont en quelque sorte extraordinaires et indépendants du cours ordinaire du droit. Dans la Constitution belge, la déclaration que la liberté individuelle est « garantie », révèle une manière de considérer les droits individuels très différente de celle dont les jurisconsulles anglais envisagent ces mêmes droits. En Angleterre, nous pouvons diflicilement dire qu'un droit est plus garanti qu'un autre. La sécurité contre les arrestations arbitraires, le droit d'exprimer son opinion sur toutes les questions, sauf dommages-intérèts en cas de diffamation, et le droit de jouir de sa propriété, semblent aux Anglais reposer tous sur [a mème base, savoir, la loi du pays. Dire que la € Constitution garantit » une classe de droits plus qu’une autre serait, pour un Anolais, une facon de s'exprimer anti-naturelle et dénuée de sens. Mais, dans la Constitution belge, ces mots ont une signification définie. Ils impliquent qu'aucune loi touchant à la liberté individuelle ne pourrait ère passée sans unc modification de la Constitution, faite suivant la procédure spéciale prévue pour la revision de la Constitution (1). Toutefois, ceci ne doit point retenir notre attention. La chose à noter, c’est que, quand le droit à la liberté indivi-

(4) Voyez supra, p. 107 ets.

duelle est une conséquence déduite des principes de la Constitution, l’idée que ce droit peut être suspendu ou supprimé se présente aussitôt à l'esprit. Quand, au contraire, le droit à la liberté individuelle fait partie de la Constitution parce qu'il est inhérent à la loi ordinaire du pays, ce droit peut difficilement être détruit sans une révolution complète dans les institutions et dans les coutumes de la nation. Ge qu’on appelle « suspension de l’Act d'Habeas Corpus », a, il est vrai, une certaine analogie avec ce qu'on appelle dans certains pays « suspension des œgaranties constitutionnelles ». Mais, après tout, un s{atule suspendant l’Act d'Æabeas Corpus ressemble bien peu à ce

que son nom populaire semble impliquer; et, bien que ce

soit une mesure assez sérieuse, ce n'est, en réalité, qu'une suspension d'une garantie particulière de la liberté individuelle. L'Æabeas Corpus Act peut être suspendu et cependant les Anglais peuvent jouir de presque tous les droits individuels. La Constitution étant basée sur le règne de la loi, la suspension de la Constitution, pour autant que cette chose se puisse concevoir, ne signilierait, en Angleterre, rien de moins qu’une révolution. | Résumé des Donc, ce « règne de la loi », qui forme un principe fon-

significations

{an règne de damental de la Constitution anglaise, à trois significations,

la loi.

ou peut être considéré à trois points de vue ditférents.

Il signifie d'abord, la suprématie absolue où prédominance de la loi régulière opposée à l’influence du pouvoir arbitraire, et exclut l'existence de l'arbitraire, de la prérogative, ou même d’une large autorité discrétionnaire du souvernement. Les Anglais sont régis par la loi et par la Loi seule ; un homme peut, chez nous, être puni pour une violation de la loi ; il ne peut être puni pour autre chose.

Cela signifie, en outre, égalité devant la loi, ou sujétion égale de toutes les classes à la loi ordinaire du pays, administrée par les tribunaux ordinaires de droit; dans ce sens, le « règne de la loi » exclut l’idée de toute exemption des fonctionnaires ou autres de l'obligation d’obéissance à la

ms me pe mem « 7

loi qui régit les autres citoyens ou de la juridiction des tribunaux ordinaires ; 11 n y a rien chez nous qui corresponde au droit administratif où aux tribunaux administratifs de la France (1). La notion qui git au fond du droit administratif connu dés nations étrangères, c’est que les affaires ou les litiges dans lesquels le gouvernement ou ses fonctionnaires sont intéressés, sont en dehors de la sphère des tribunaux judiciaires et doivent être connus de corps spéciaux composés plus ou moins de fonctionnaires. Cette idée est absolument inconnue au droit anolais; elle est fondamentalement inconciliable avec nos traditions et nos coutumes.

Enfin, le terme, le « règne de la loi », peut ètre emplové comme exprimant le fait que le droit constitutionnel anolais, c’est-à-dire les règles qui, à létranger, font naturellement partie d’un Code constitutionnel, ne sont pas la source, mais la conséquence des droits des particuliers, définis et sanctionnés par les tribunaux ; bref, que les principes du droit privé ont été étendus en Angleterre par l’action des tribunaux et du Parlement de facon à déterminer la situation de la Couronne et de ses fonctionnaires ; ainsi, la Constitution est le résultat de la loi ordinaire du pays.

Toutefois, les propositions générales sur le caractère du règne de la loi ne nous ouvrent qu’un horizon très limité. Si on veut comprendre la portée réelle de ce principe sous ses différents aspects et développements, il faut essayer de déterminer l'influence qu'il exerce sur quelques-unes des dispositions principales de la Constitution anglaise. La meilleure méthode est d'examiner avec soin la facon dont le droit anglais se comporte vis-à-vis des questivns sutvantes : le droit à la liberté individuelle (2), le droit à la liberté de discussion (5); le droit de réunion (+);

(1) Voyez chap. x11.

(2) Chap. v.

(3) Chap. vi.

(4) Chap. vir.

Influence d « Régne de Loi » sur k principes de la Constitution.

Pusage de la loi marliale (1); les droits et devoirs de l'armée (2); la levée et la dépense du revenu public (5) ; la responsabilité des ministres (4). De plus, le caractère véritable du règne de la loi, tel qu'il existe en Angleterre, sera mis en lumière si on le compare avec l'idée du drou administratif (5), qui prévaut dans beaucoup de pays du Continent. Nous allons étudier successivement ces questions. Toutefois, l’objet de ce traité nest pas, comme le lecteur doit se le rappeler, de faire une étude minutieuse et complète des acts d’/labeas Corpus, par exemple, ou des autres lois protégeant la liberté de lindividu ; il est simplement de démontrer que ces cheis principaux du droit constitutionnel, que ces articles, pour ainsi dire, de la Constitution, en même temps qu'ils sont régis par la suprématie de la loi du pays qui domine toutes les institu- Uüons anglaises, fournissent des exemples de cette suprématie. Si, un jour, le droit constitutionnel anglais était codifié, chacun des sujets que jai mentionnés formerait une section du code. Beaucoup d’entre eux figurent actuellement dans les Constitutions écrites des nations étrangères, notamment dans les articles de Ia Constitution belge, qui, comme je l'ai déjà noté, est un résumé admirable des maximes directrices du constitutionnalisme anglais. Ce sera donc, souvent, une bonne méthode pour éclairer notre sujet, que de prendre l’article de la Constitution belge ou peut-être de quelque autre Constitution se rapportant au sujet étudié, par exemple, le droit à la liberté individuelle ; de rechercher dans quelle mesure le principe contenu dans cel article est reconnu par le droit anglais, et quels sont, dans ce cas, les moyens par lesquels il est affirmé ou sanc-

(1) Chap. VIII.

(2) Chap. 1x.

(3) Chap. x.

(4) Chap. XI, (5) Chap. xn.

tionné par les tribunaux. Une raison pour laquelle le droit constitutionnel anglais est imparfaitement compris, c’est que nous le comparons trop rarement avec les dispositions des autres pays. Ici, comme ailleurs, la comparaison est essentielle à l'intelligence.