CRE TRE

lorsqu'elle a été incorporée, dépend du Mutliny Act annuel (L)-

(1) Il existe une ressemblance instructive entre la situation des individus assujettis à la loi militaire et celle du clergé de l'Eglise établie.

Un membre du clergé de l'Eglise Nationale, de môme qu'un soldat de l'Armée Nationale, est assujetti à des devoirs et justiciable de tribunaux, auxquelsles autres Anglais ne sont pas soumis. Il est tenu par des restrictions, de même qu'il possède certains privilèges, particuliers à sa classe ; mais les membres Qu clergé, pas plus que les soldats ne sont soustrails à la lot du pays.Ce qui, accompli par un laïque, serait Considéré comme un Crime ou un préjudice (Wrong) est un crime ou un préjudice lorsqu'un membre du clergé en est l’auteur : et dans les deux cas, c'est devant les tribunaux ordinaires qu’il faut aller.

En outre, de même que les tribunaux de Common law déterminent les limites légales de la juridiction des Cours martiales, de même les tribunaux déterminent en réalité (conformément, bien entendu, aux Acts du Parlement) quelles sont les limiles de la juridiction des tribunaux ecclésiastiques.

De même, à l’origine, la difficulté de placer le clergé sur le même pied que les laïques fut au moins aussi grande que celle d'établir la suprématie du pouvoir civil dans toutes les matières concernant l’armée. Toutes ces difficultés ont cté résolues à une époque très éloignée el l'ont été beaucoup plus complètement en Angleterre que dans tout autre pays. Nous pouvons conjecturer que ce triomphe de la loi fut dù à la suprématie reconnue du Roi en Parlement, suprématie qui était due elle-même à la facon dont le Roi, agissant «le concert avec les deux Chambres, représentait manifestement la nation, et, par suite, était en mesure de représenter l'autorité morale entière de L'Etat.

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sh Rovenu,

Si KOUTCC,

En traitant de l’armée je me proposais simplement de déterminer les principes régissant les rapports entre la force armée du pays et la loi; de mème, dans ce chapitre relatif au revenu, mon but n’est pas de donner même une simple esquisse des matières concernant l’établissement, la perception et la dépense du revenu national; il est seulement de montrer que le recouvrement et la dépense du revenu, et en général tout ce qui s’y rapporte, obéissent à des règles strictes de droit. On remarquera, en particulier, trois choses — la source du revenu publie — l'autorisalion pour la dépense de ce revenu — et les garanties prises par la loi pour assurer la bonne appropriation du revenu public, c'est-à-dire pour assurer que la dépense en soit faite de la manière exactement prévue par la loi.

Source du revenu publie. — D'après Blackstone et autres autorités, le revenu se compose du revenu héréditaire ou ordinaire » de la Couronne et du revenu « extraordinaire » provenant des taxes établies par le Parlement. Historiquement, cette distinction offre de l'intérêt. Mais, quant à nous, il est inutile de nous embarrasser du revenu héré-

; » Pre Gornmenturies, II, p. 530-583 : HEARN, (rovernment of ins (19 DÆ c È €» ‘><? . è , me CdIL., ©. 43, p. 351-388 : May, Parliunentary Practice, édit. ch. xx1; voyez ExChequer and Audit Act, 1866, 29 et 30 Vict. c. 39, eti et 2 Vict. €. 2. s. 2 |

9 éd «

ditaire de la Couronne, provenant des térres de la Couronne voie Rs d'amirauté, etc. ; cela ne forme qu'une portion insigathante des __—— du PAaVs, puisque CCS revenus héréditaires ne dépassent suère £ 500.000 par an. En outre, à l'heure actuelle, ils n’appartiennent pas spécialement à la Couronne ; au commencement du règne du présent roi, en effet, comme au commencement du règne de Victoria et au début de celui de Guillaume IV, les revenus héréditaires furent échangés contre une « liste civile » déterminée, c'est-à-dire contre une somme payable annuellement pour soutenir la dignité de la Couronne. Dès lors,

aujourd'hui, le revenu héréditaire tout entier est versé

dans l’Echiquier national et fait partie du revenu de la nation. Nous devons donc, laissant le revenu héréditaire de côté, porter toute notre attention sur ce qui est assez bizarrement appelé le revenu € extraordinaire », mais ce qui, en réalité, est le revenu ordinaire ou parlementaire de la nation.

Le revenu général du pays s'élève annuellement à près de £ 102.000.000, en chiffres ronds (1). Il est fourni entièrement par des taxes établies par la loi, si nous laissons de côté le petit revenu héréditaire de la Couronne (2). Le revenu national repose donc entièrement sur la loi et sur la loi votée par le Parlement ; c'est la création d’Acts du Partement.

Aujourd'hui que personne ne s’imagine que des taxes

(1) Le Chancelier de l'Echiquier, dans son budget du 16 avril 1596 (39 Hansard, 4° série, p. 1055), évaluait le revenu (otal pour L'exercice 1895-96 (recettes de LEchiquier) à 101.97#.000 #.

(2) I faut remarquer que l'excise héréditaire sur la bière fait en core partie des revenus héréditaires de la Couronne, et malgré que levé aujourd'hui, le droit de là Cou:

l’excise héréditaire ne soil pas ur, si, à une époque que

ronne pourrait encore tre rentus en VIEUC conque, 1e droit aux revenus héréditaires m'était pas abandonné \orez TT - )Z s)(t - r 4) 1°. +) : , u Dowezs, History of Taration, LP. 21-20: IV, p. 192-133: 12 Car. | | * de | sn." “. < ù +) ETE » \ A 6. 24: Lt Geo. IV. et E WE IVe. Di: Left 2 Viel, ©. 2, 8. a.

9€ CHAPITRE DISIÈME

puissent être établies autrement qu'en vertu d'un du Parlement, beaucoup pourraient se faire une idée fausse de la relation exacte qui existe entre la’ perception de l'impôt et les sessions du Parlement. Bien des gens disent souvent que, si le Parlement n'était pas réuni, aucune taxe ne pourrait être légalement exigée, et que par conséquent, la convocation du Parlement est assurée par la nécessité de remplir l'Echiquier national. Cette idée est fortiliée par l'étude des périodes telles que le règne de Charles 1°r, pendant lesquelles la Couronne ne pouvait oblenir Iégalement les subsides nécessaires sans l'intervention constante du Parlement. Mais l’idée que, aujourd'hui, pas un centime ne pourrait être levé si le Parlement cessait d’être réuni, n'est pas fondée. Des millions pourraient entrer dans le Trésor public,mème si le Parlement ne siégeait pas du tout. Si, en effet, toute taxation dépend d'un Act du Parlement, cela ne veut pas dire que la taxation repose aujourd’'hui sur des Acts annuels ou temporaires.

Les impôts sont établis de deux façons différentes, soit par des Acts permanents, soit par des Acts annuels.

Des taxes, représentant les quatre cinquièmes au moins du revenu total annuel, sont établies par des Acts permanents ; ces taxes sont le land-tax (1), lexcise (2), les droits de timbre (3), etc. Ces taxes pourraient être perçues même si le Parlement n'était point convoqué pendant plusieurs années. Nous pourrions tous — pour prendre un exemple quise présente de lui-mème — être légalement contraints à acheter les timbres pour nos lettres, mème si le Parlement ne devait pas se réunir, par exemple, jusqu'en 1905.

D'autres taxes, notamment l'income-tax, dont le produit forme le restant du revenu national, sont établies par des lois annuelles, Si, par un hasard quelconque, le Parlement

(1) 38 Geog. IIT, ce. 8.

(2) STEPHEN, Commenturies, I, p. 566-569.

(5) Slamp Act, 1891, 54 et 53 Vict. c. 39.

n'était pas convoqué pendant une année, personne ne serait légalement tenu de payer Income -tax .

Cette distinction entre le revenu dépendant d’'Acts permanents et le revenu dépendant d’Acts temporaires est digne d'attention ; mais ce qu'il convient surtout de remarquer; c'est que toutes les taxes sont établies par La loi et que personne ne peut dtre foreë de payer un seul shillines d’un impôt pour lequel on ne pourrait prouver elairement aux juges qu'il est du en vertu d'un Act du Parlement. . Autorisation d'effectuer La dépense du revenu, — Autre- ANEnrt fois, le revenu une fois levé par Fimpôt était vraiment et UT en réalité un don (grant), un cadeau 44/0 fut à la Couronne par les Chambres du Parlement, Les yrants, lels que ceux qui furent accordés à Charles Fou à Jacques FE, étaient réels lement des donations faites au rot. C’éluit pour le rot un devoir moral de couvrir Îles dépenses du œouvernement tant au moyen des grants à Lui faits que du revenu héréditaire ; les dons faits au roi par le Parlement ne furent jamais destinés à ètre, comme l'on dit, de Fargent à mettre dans sa poche (1). Toutefois, à la vérité, c'était de larsent dont le roi ou ses ministres pouvaient récler et dont ils réglaient Pemploi. Une des particularités QUI caractérisent la Constitution angliuise, c'est la survivanre des principes du Moyen Age, identifiant plus où moins la propriété du ra avec le revenu national, bien Qu'ait pris fin Fétat social auquel appartenaient ces idées, Du lemps de Georce FI, plusieurs dépenses publiques, Lelles que les traitements des

io oo TE On EE PRET " : u Er Ma E F . * =

juges, étaient inputées sur la liste civile, et étaient ain confondues avee la dépense privée du roi. Aujourd'hui, Cependant, (out Île revenu publie es retarde DOI prie Comme La propritté du O1, ais comme de revenu natin-

nal. A cet érard, deux points exXisent une observation Spéciale.

[°° L | | | | lout I revenu de a nation et verse 4 a EMERTEE

: Vovez Lo préambule. { Anne. el

Coxsr HET

Me et su at in

OR D ET ee, OT Om Ce RS M in dE

d'Angleterre (D) au € compte de l'Echiquier de sa Majesté » (2), surtout par l'intermédiaire de l'Office du Revenu Intérieur bhuland Revenue office).

Cet Office n’est qu'un simple lieu de réception des taxes, c'est une vaste tire-lire dans laquelle, jour par jour, on

verse les fonds provenant du recouvrement des taxes, et

d'où, quotidieunement, ces fonds sont portés à la Banque. Voici, je crois, ce qui se passe: Chaque jour, de grosses sommes sont reçues à l’Znland Revenue Üffice ; chaque après-midi, deux messieurs en voiture v'ennent de la Banque. Ils examinent les comptes da jour avec les fonctionnaires de l'Office ; ils ne partent pas avant d'avoir mis au clair tous les articles ; ils prennent alors tout l'argent recu : ils s’en reviennent à la Banque d'Angleterre avec cet argent et là ils versent les fonds. |

20 Pas un sou du revenu ne peut être légalement dépensé qu'en vertu d’un Act du Parlement.

Cette autorisation peut être donnée par un Act Permanent — tel par exemple le Civil List Act. (Let2 Vict. c. 2) ou le National Debl and Locals Loans Act, 1887 ; — ou bien elle peut être donnée par l’Appropriation Act, c'est-à-dire par la loi annuelle par laquelle le Parlement « approprie » ou

dixe les sommes qui devront être appliquées à des objets —

par exemple l'entretien de l’armée et de la marine — non déjà prévus, comme l’est le service de la dette nationale, par des Âcts permanents.

D'une manière générale, voici comment les choses se passent.

(4) Ou à la banque d'Irlande. Voyez Exchequer and audit departments At, 1866 (29 et 30 Vict. e. 89) s. 10.

(2) Ibid., cf, Control and Audit of Public Receipts and Expenditure, D. 1-8. Mais un système d'appropriations in aid a été introduit pendant ces dernières années : c’est-à dire que certaines sommes, qui étaient considérées auparavant comme recettes extraordinaires (evtra recetpls) et versées à l'Échiquier,ne sont pas versées à l’Echiquier, mais

sont employées par le département qui les a recues en déduction des. fonds votés par Ie Parlement.

On verse à la Banque d'Angleterre un revenu national provenant de différentes taxes et s’élevant à environ 102.090.000 £ par an. Ces 102.000.000 £ constituent le re venu ou «fonds consolidé » (consolidated fund).

A moins de violer la loi, pas un sou de cette somme n’est payé sans l'autorisation d'un Act du Parlement. L’autorisa-

tion d'effectuer les paiements sur le fonds consolidé est donnée en.bien des cas par des lois permanentes ; c’est ainsi que tous les intérêts de la Dette publique sont payés

"e | sur le fonds consolidé en vertu de la loi de 1887 (National Da Debt and Local Loans Act, 1887). Dans les autres cas, l’au- Ta torisation est donnée par une loi annuelle, savoir l’Ap- FE proprialion Act, qui détermine la façon dont devront

être dépensés Îles subsides accordés par le Parlement et qui ne sont pas déjà appropriés par des lois permanentes ; Dans les deux cas, — et c'est le point principal — les payements effectués sur le revenu national sont effectués par l'autorité de la loi, savoir, en vertu des dispositions d'une loi spéciale du Parlement.

Les détails sur la méthode suivie pour le vote annuel des subsides et leur appropriation par le Parlement sont amplement traités dans les ouvrages qui s occupent de la à pratique parlementaire (1). Ce qui doit nous préoccuper ici, c'est le fait que chaque article de dépense -— telle par exemple la solde de l'arinée et de la marine — qui nest | pas déjà autorisée par une loi permanente l'est, en délini- . tive, par l’Appropriation Act de l'année ou par des lois spéciales qui, pour des raisons d'utilité publique, sont voiées avant l'Appropriation Act et qui y sont énumérées. Ainsi, la dépense, de mûme que la levée de l'impôt, repose entièrement et uniquement sur des décisions du Parlement. Garanties prises pour assurer l’approprialion exacte du lRievenu. — Quelle est, peut-on demander, la garantie laprronre

tion exacte du

réelle que les sommes payées par les contribuables sont dé reve

(1) Voyez en particulier Mar, Parlüonentary Practice, eh. Xxi.

pensées par le “ouvernement conformément à la volonté du Parlement?

On peut répondre que celle œarantie est fournie par un système de contrôle et de vérification (audit). Grace à ce système, pas un sou des fonds publics ne peut être obtenu par le gouvernement sans l'autorisation de certaines personnes — tout à fait indépendantes du Cabinet, il faut Île noter — qui ont pour mission de s'assurer que nul payement n'est effectué sur le Trésor public qui ne soit autorisé par la loi. Les mêmes fonctionnaires ont plustard à examiner la facon dont les fonds ainsi sortis des caisses publiques ont été réellement dépensés, et ils sont tenus de faire au Parlement un rapport sur toute dépense qui n'a pas ou semble n'avoir pas été autorisée par la loi.

Le centre de ce système de contrôle parlementaire est Le Contrôleur et Vérilicateur général, Te Comptroller and Audilor General (1).

C'est un haut fonctionnaire, absolument indépendant du Cabinet ; il ne fait point de politique, car il ne peut faire partie ni de la Chambre des communes ni de la Chambre des lords. IT est nommé ainsi que son subordonné le Controleur et Vérilicateur général adjoint —- {he Assistant Comptroller and Auditor General, — par lettre patente sous le orand secau ; il tient ses fonctions à titre inamovible — during good behaviour — et ne peut ètre révoqué que sur une adresse des deux Chambres du Parlement (2). Il est à la tête de l'Echiquier et de l'Audit Department, NH réunit ainsi sur sa {ôfe deux charges qui appartenaient autrefois à des fonctionnaires différents. IT contrôle la sortie des deniers publics, ail vérilie les comptes publics, IL est donc appelé 4 remplir deux fonctions différentes, qui — le lecteur ne

Control nd Audit Of Publie Re

Fhe Exchequer and Audit De ) SCC. 3.

L | | . creipts and Lependiture, 1885.

a pariments Act, 1866 (29 et 30 Vict.

doit pas l'oublier — sont entièrement distinctes l’une de l'autre.

Dans l'exercice de son droit de contrle, le Contrôleur œénéral doit, avec l’aide des fonctionnaires placés sous ses ordres, voir si tout le revenu publie, déposé comme nous le savons à la Banque d'Angleterre au compte de l'Echiquier, est dépensé en vertu d’une autorisation légale, c'est-àdire en vertu des dispositions d’un Act du Parlement.

Le Contrôleur général peut le faire parce que, quand la Trésorerie — qui est la seule administration capable de retirer des fonds de la Banque — a besoin d'argent pour le service public, elle doit adresser une réquisition au Contrôleur général, en vue d'autoriser le paiement sur les fonds déposés à la Banque de la somme requise (1).

Comme nous l'avons déjà dit, les payements faits par la Trésorerie sont effectués soit en vertu de lois permanentes du Parlement pour ce qu'on appelle techniquement les consolidated fund services, comme par exemple le service des intérûts de la Dette publique, soit en vertu de l’Appropriation Act annuel, pour ce qu on appelle techniquement les supply services, comme par exemple le payement des dépenses de l’armée ou de la marine.

Dans les deux cas, le Contrôleur général doit, avant d’accorcer le crédit nécessaire, s'assurer qu'il y est autorisé par les termes de l’Act en vertu duquel le erédit est demandé, Il doit aussi s'assurer que toutes les formalités légales, requises pour obtenir des fonds publies de la Banque, ont bien été remplies. Il ne doit accorder et n'accordera Le crédit pour la somme demandée avant de s'être assuré de tout cela ; et tant que le erédit n’a pas été obtenu, aucune somme ne peut être retirée de la Banque.

À beaucoup de lecteurs il semblera qu obtenir du Gontrôleur général une autorisation du crédit (grant of eredil

(1) Voyez Control and Audit of Publie Recreipts and Erpernduure. 1885, p. 61-64 et Formes, n° 8 à n° 12.

—Q CHAPITRE DINIÈME

ostune simple formalité, Et nous pouvons supposer qu, dans la plupart des cas, c'est en effet une chose toute naturelle. Foutefois, c’est une formalité qui fournit à un fonc- 'onnaire qui n à aucun intérôt à s'écarter de la loi, l'occasion d'empêcher la moindre irrégularité de la part du vouvernement en ce qui concerne l'emploi des fonds publics. Chose assez curieuse, c’est à une époque relativement récente que le pouvoir du Contrôleur général de mettre un frein aux dépenses du gouvernement à été poussé jusqu'à sa dernière limite. En 1811, l'Angleterre était engagée dans une grande guerre avec la France ; le roi était fou ; une loi de régence n’était pas encore votée ; un million de livres sterling était demandé pour le payement de la marine. Lord Grenville, alors Auditor de l’Echiquier, dont la charge correspondait jusqu'à un certain point avec celle du Comproller and Audilor General actuel, refusa d'adresser à la Banque l'ordre nécessaire et ainsi empêcha Île million de sortir, bien qu'il eut été accordé par Île Parlement. Le motif du refus de Lord Grenville était qu'il n'avait reçu aucune autorisation revêlue du grand sceau ou du sceau privé ; or, la raison pour laquelle il n'avait reçu aucune autorisation revètue du sceau privé, c'était que le rot était incapable d'apposer la sisnature autographe ; la signature autographe n'étant pas apposée, Les clerks du sceau privé estimaient, — du moins on le disait, — quils ne pouvaient pas, à raison de leur serment, permeltre la promuloation des lettres du sceau privé sur le vu desquelles le mandat revètu du sceau privé était alors préparé. Chacun connaissait la véritable situation. Les fonds avaient été accordés par le Parlement et l’irrégularité dans la publication des mandats était

purement technique.

Cependant le

| S Jurisconsulles de la Couronne — qui font parie du ministère __ reconnurent que Lord Grenville et les clerks du sceau privé étaient dans leur droit. Cet étalace intempestif — qui paraitra même déraisonnable à des lecteurs modernes — de scrupules juridiques cachait pro-

bablement un bon tour politique. Si Lord Grenville et ses amis n'avaient pas autant désiré que le ministère pressat le vote du projet de loi sur la régence, les fonctionnaires de l'Echiquier auratent peut-être trouvéle moyen de sortir des difficultés techniques qui leur semblaient insurmontables ; il est impossible de ne pas soupconner Lord Grenville d'avoir agi plutôt comme feader d'un parti que comme Audilor de l'Echiquier. Quoiqu'il en soit, les débats de 1811 (1) démontrent qu'un Contrôleur général peut, s'il le veut, arrèter immédiatement {oute irrégularité touchant les fonds publics.

En tant qu'Auditor, le Contrôleur général vérifie tous les comples publics (2); il fait chaque année au Parlement un rapport sur les comptes de l’année précédente. Les comptes des dépenses effectuées en vertu de lApproprialion Act sont soumis par lui, au commencement de chaque session, au Comité des Comptes publics de Ia Chambre des communes — Comilé chargé de l'examen des comptes — ; ces comptes font apparaitre l'appropriation des sommes accor-

dées par le Parlement pour couvrir les dépenses publiques. Cet examen n'est pas une simple formalité, ni une revision superlcielle ; un simple coup d'œil jeté sur les rapports du Comité montre que les plus petites dépenses presentant la plus légère apparence d’'irrégularité — alors même qu'il ne s'agirait que d’une livre ou deux — sont cxaminées et discutées par le Comité. Les résultats des discussions sont publiés dans des rapports soumis au Parlement. Le résultat général de tout ce système de contrôle et de vérification, c'est que nous possédons en Angleterre des comptes de la dépense nationale d’une exactitude qui n'a pas de rivale dans les comptes publics des autres pays ct

(1) Cosserr, Parliamentary Debales, AND, p (18, 194, 194.

(2) En apurant les comptes, il examine la légalité des mots pour lesquels les deniers publics ont élé dépensés ; el dans son rapport au Parlement il appelle l'attention sur toute dépense dont la ésalite ex douteuse.

de moindre centme du revenu national n'est dépensé (] C | : | |

qu en vertu de Q cripions d'une loi du Parlement (Ir. L | |

Comment, demandera peut-être un critique clranver, l'auborité du Controleur général estelle compatible avec la marche régulière des allares publiques ? comment, en d'autres termes, ne se fait-il pas que des difficultés comme celles de 1811 ne se présentent pas fréquemment ?

l'autorisation et conformément aux pres-

La réponse générale et naturelle à cette question, c'est

que les hauts fonctionnaires anvlais, et surtout ceux en dehors des sphères politiques, n'ont ni la volonté, ni la ten- {ation de gèner la marche des affaires publiques. L'Auditor de l'Echiquier était, en 1811, notons-le, un pair et un homme d'Etat. Mais la réponse la plus correcte c est que la loi fournit deux moyens de surmonter la mauvaise foi ou

(1) Les principaux traits du système de contrôle et de vérification des dépenses publiques ont été magistralement résumés de la manière suivante :

« Le revenu brut perçu est versé à l’'Echiquier.

« Des sorties de fonds de l’Echiquier ne peuvent avoir lieu que « pour couvrir des dépenses sanctionnées par le Parlement et Jusqu'à « concurrence seulement des sommes autorisées,

« Les sorties de fonds de l’Echiquier et la vérification des comptes « sont placées sous le contrôle du Comptroller and Auditor General, le- «quel est un fonctionnaire indépendant responsable devant la € Chambre des communes et qui ne peut étre révoqué que par un € vole des deux Chambres du Parlement.

On ne peut imputer sur les crédits de l’année que les dépenses ve- Cnant réellement à échéance pendant l’année.

€ L'appropriation correcte de chaque article de recette et de dépense « est assurée,

; Les reliquats non dépensés des crédits de l’année sont remis à « l'Echiquier, de même que toutes les recettes extraordinaires et le “montant les Appropriations in Aid recus en exc“dant.

«Les comptes de chaque année sont revus en dernier lieu par la € Chambre des Communes au moyen du Comité des comptes publics ; « CL toute dépense excédant les sommes votées par le Parlement pour «un Service quelconque doit recevoir la sanction législative. » Controt and Audit of Public liccreipls and Expenditure, 1885, p. 24-25.

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