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francais, Etat, lorsqu'il n’exécute pas un contrat, a une responsabilité moindre que celle encourue par un simple citoyen qui cause un préjudice à un autre particulier. Dans l'exemple ci-dessus, pris entre cent autres, Île caractère essentiel du droit administratif apparait nettement : c'est un corps de droit destiné à protéger les privilèges de PEtat.

La seconde des idées générales sur lesquelles repose le droit administratif, c'est la nécessité de maintenir la séparation des pouvoirs, autrement dit d'empècher le gouvernement, la législature et les tribunaux d’empiéter sur leurs domaines respectifs. |

L'expression « séparation des pouvoirs », appliquée par les Français aux relations du pouvoir exécutif avec les tribunaux, les seules dont nous nous occupions1ict, peut facilement induire en erreur. Dans la bouche d’un homme d'Etat ou d’un jurisconsulte français, ce terme a un sens très différent de ce que l’on entend en Angleterre par l « indépendance des juges » ou autres expressions semblables. Telle qu'elle est interprétée par l'histoire de France, par la législation et par les décisions des tribunaux français, la « séparation des pouvoirs » signifie, ni plus ni moins, ceci : Les juœes Judiciaires doivent être inamovibles, par suite indépendants du pouvoir exécutif, en même temps que le gouvernementel ses agents (pour leurs actes officiels) doivent être indépendants des tribunaux judiciaires et échapper, dans une large mesure, à leur juridiction, Il serait intéressant de suivre l'évolution historique de la doctrine de la séparation

l’établit ainsi. L'administration qui rompl un tel marché ne doit d'indemnité qu'en raison de la perte éprouvée. C'est la règle de la jurisprudente administrative. A moins que le droit ne s'y oppose, elle tient que l'Etat, c'est-à-dire la collection de tous les citoyens, el le trésor public, Cest-ü-dire l’ensemble de tous les contribuables, doivent passer avant le citoyen ou le contribuable isolés, défendant un intérét indivisee ru pen un 1, pp. 140-142. Voyez toute- À et X.

; A Fr: S $ « 4 . % La nus de Vi ien est aujourd'hui unanimement repoussée par la jurisprudence française. — (Gasron JÈZzE

ae ent d SÉRIE RE Eng

des pouvoirs. Son point de départ se trouve, probablement, dans l’Zsprit des Lois de Montesquieu, liv. X[, ch. vi: elle est, en quelque sorte, le résultat d’une conception doublement fausse. Montesquieu a méconnu, sur ce point, les principes et la pratique de la Constitution anglaise ; sa

théorie fut ensuite, sinon mal comprise, du moins exagérée L: et mal appliquée par les hommes d’Etat de la Révolution : $ ceux-ci, dans leur jugement, ont subi une double influence :

d'abord ils connaissaient les inconvénients résultant de l’in-

tervention des « Parlements » francais dans les affaires de ; l'Etat ; ensuite, is avaient le désir traditionnel et caractéristique d’accroitre la force du pouvoir central. Toutefois, | l'examen des vicissitudes d’une théorie, qui a pris un développement différent de chaque côté de l'Atlantique, nous ferait sortir de notre sujet. Tout ce qu'il est nécessaire de retenir, cest l'influence extraordinaire qu’a exercée, en France et dans tous les pays qui ont suivi son exemple, cette partie de l’enseignement de Montesquieu, et l'importance qu'elle a prise dans les institutions politiques et juridiques de la République Française.

En combinant ces deux idées, on peut découvrir les caractères dominants du droit administratif francais.

La première de ces caractéristiques (Le lecteur l’a déjà vu) ination est la suivante : les relations du gouvernement et de ses ts fonctionnaires avec les simples citoyens sont régies par tout "se un ensemble de règles spéciales, qui sont bien des lois, mais des lois différentes de celles qui régissent les rapports des citoyens entre eux. Il n'est pas sans importance de remarquer que les maximes du droit administratif ne sont pas codiliées ; elles forment ce qu'on appellerait en Angleterre case-lat (1); elles possèdent, par suite, cette élasticité qui — qualité ou défaut — est inhérente au case-larr créé non par des tribunaux judiciaires, mais par des tribunaux administratifs composés de fonctionnaires.

Caractorcs domimants,

(1) Par cas? law, on entend, en droit anglais, une règle résultant d'une série de décisions ou de précédents.

Les tIbENANX judiciaires Dont pas

compefence

dans les ma

Hores eouCeT-

nant FEAT

200 CHAPITRE DOUXIÈME

La seconde de ces caractéristiques, c'est que les tribunaux judiciaires ne connaissent pas, en principe, des matières de droit administratif, Les questions relatives à un droit privé entre simples citoyens, les accusations criminelles sont de la compétence des tribunaux Judiciaires ou, comme nous dirions en Angleterre, des Common laiv Courts. Mais Les tribunaux judiciaires sont incompétents pour juger un acte administratif, c'est-à-dire un acte fait bona fide par un fonctionnaire, supérieur ou inférieur, en sa qualité officielle. Les tribunaux judiciaires ne peuvent se prononcer sur la légalité des décrets rendus par le président de la République, de ceux par exemple concernant les congrégations non autorisées, non plus que sur la manière dont ces décrets ont été exécutés par le gouvernement (1); ils ne peuvent pas déterminer, au cas où ils seraient sérieusement contestés, le sens et La portée Juridiques des documents administratits, par exemple d'une lettre adressée par un ministre à son subordonné ou par un général à une personne placée sous ses ordres (2); les tribunaux judiciaires ne connaissent pas, en principe, des questions relatives à un contrat passé entre un citoyen et une administration de l'Etat; ils ne peuvent accueillir une action intentée par un particulier contre un fonctionnaire pour un dommage commis par celui-ci dans l'exercice de ses fonctions.

S'il est vrai qu'un individu lésé par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions ne peut demander réparation aux tribunaux judiciaires, il ne s'ensuit pas qu'il n’a aucun recours quand, par exemple, il a subi un dommage par suite d'une arrestation illégale par un agent de police agissant

À > Lu e ? , ‘ . pu ordre, ou d'insultes inséreées par un maire dans un avis O

À my L'incompétence des tribunaux judiciaires signifie ps ement que [a réparation du dommage causé au cours une OpéraUon administrative doit être cherchée auprès

(4) DazLoz, Jurisprudence aénér a pr gencrale, 1883, IT,p. 212.

(2) Ibid, I, p. 94. ne

Uk É p. ‘ Pis. à Pit, lt:

{ A it  \*

des autorités administratives elles-mêmes,ou, comme on les appelle, auprès des fribunaux administratifs. (1)

Ce qui distingue, en troisième lieu, le droit administratif français, c'est qu il est appliqué par des tribunaux administratifs à la tête desquels se trouve le Conseil d'Etat. Ces soidisants «tribunaux » ont, assez récemment. acquis, Jusqu'à un Certain point, un caractère quasi-judiciaire et ont adopté une procédure quasi-judiciaire (2). Il faut nous garder avec soin de nous laisser tromper par les mots. Les autorités administratives qui tranchent toutes [es contestations relatives au droit administratif (contentieux administratif) peuvent porter le nom de «tribunaux » et adopter des formes de procédures modelées sur celles des tribunaux véritables; mais tous les tribunaux administratifs, depuis Le Conseil de préfecture jusqu’au Conseil d'Etat, ont plus ou moins nettement le caractère de corps de fonctionnaires,ou d'autorité gouvernementale ; ils sont composés de fonctionnaires et il résulte des motifs mêmes invoqués pour enlever aux tribunaux judiciaires la connaissance des questions de droit admimistratif, que ces corps se placent à un point de vue gouvernemental pour statuer sur les affaires quileur sont soumises et Îes tranchent dans un esprit bien différent de celui qui anime les juges Judiciaires (3). Depuis 1789, on a plusieurs fois proposé que, en

(4) L'expo sc fail parM.Dicey n'est pas tout à fail exact, parce que l'auteur ne distingue pas l’action dirigée contre PElat et celle dirigée contre le fonctionnaire. (GASTON JEZE).

(2) Ce changement dans l’organisation el la procédure des tribunaux administratifs est dû au développement progressif d'idées analogues à celles qui prévalent en Angleterre. C'est un changement qui est loin de se justifier universellement en lui-même aux yeux (les Français. Il y a toujours eu une école de publicistes français qui se

sont montrés opposés au renvoi de questions administratives devant des corps possédant, à un degré quelconque, un caractère fudiciaire el

qui ont soutenu que partout où les droits de l'Etal élaient engagés, l'administration, comme représentant PEltat, devait être le scul juge dans sa propre cause. Voyez Vivien, Eludes adininistratioes, KL, p. F2.

(3) Aucoc, Droit «dininistralif, sS. 209-272 > Vivien, Etudes adinislralives, E, p. 140.

Les Hliges iileressant l'IGtal sont Lanehes par des corps ad- HiutisÉralifs.

30 4 CHAPITRE DOUXIÈME

France comme en Aueleterre, les droits que l'on a contre le couvernement fussent, comme es droits que | on a contre de simples particuliers détermines par les juges. Mais les hommes L'Etat français de Loutes les écoles ont invariablement rejeté ces propositions, en déclarant formellement que les intérèts de l'Etat ne seraient bien examinés que par des tribunaux Administratifs. En résumé, on soutient les tribunaux administratifs parce qu'ils ont une tendance administrative.

La séparation entre les autorités administrative et judiciaire, combinée avec la coexistence de tribunaux « judicjaires » et de tribunaux € administratifs » aboutit fatalement à des conflits de juridiction. Un agent de police, agissant en vertu des ordres de ses supérieurs, pénètre par la force dans un couvent, saisit les biens des religieux et expulse ceux-ci de leur demeure ; — là-dessus, les parties lésées poursuivent pour les délits que Îles jurisconsultes anolais appelleraient &trespass » et «assault » (votes de fait) (4). Il allègue qu'il a agi en vertu des ordres donnés par le gouvernement pour la mise à exécution du décret portant dissolution de certaines congrégations religieuses. Les plaignants le traduisent devant un tribunal judiciaire. Immédiatement se pose la question de savoir si La réparaüon du préjudice causé n'aurait pas due être demandée aux tribunaux administratifs. On soulève l’'objection que le tribunal judiciaire n’est pas compétent. Nous avons alors un « conflit ». Un Anglais pense naturellement que ce conflit doit être tranché par les juges judiciaires ; car, selon les idées anglaises, les juges du pays sont les autorités compétentes pour délimiter leur propre juridiction. Cette idée, si naturelle

O CUT | Nue l ne Jurisconsulte anglais, est radicalement contraire à a CONCEP ON irançaise de la « SÉp

| aration des pouvoirs », attendu que cette idée, si on entir

ait les conséquences logiques,

(1) Trespass signifi | n €] : e. r r + k propriété rl mu en droit anglais, pénétrer illégalement sur la (going unlawf ully upon another mans land) ; — Assault

pi vapa porter illégalement atleinte à la liberté de la personne (unlaw full interference with personal freedom)

Cr ji

permettrait aux tribunaux judiciaires d'empiéter sur le domaine de l'administration; elle est en contradiction avec le principe posé au début de la Révolution et reconnu encore aujourd' hui comme en vigueur par le droit francais, à savoir que « les corps administratifs ne doivent jamais être trou- «blés dans l’exercice de leurs fonctions par aucun acte de « lautorité Judiciaire (1) » ; et un Anglais qui se rappelle Les affaires sur Îles mandats généraux ne peut nier que les juges n aient souvent contrarié l’action de l'administration. Le mérite de la doctrine de Montesquieu est contestable, mais si sa théorie est fondée, il est évident que les corps judiciaires ne doivent pas pouvoir prononcer un jugement définitif sur les limites de leur propre autorité.

Dès lors, voici le quatrième trait saillant du droit admimistral; ce trait est le plus remarquable de tous pour notre étude.

Il existe en France un Tribunal des Conflits ou tribunal chargé de trancher les conflits de juridiction. La fonction spéciale de ce corps est de décider en dernier ressort si une aflaire donnée, est de la compétence des tribunaux judiciaires ou de celle des tribunaux administratifs. Il est certain que, sur cette question de compétence, juges et fonctionnaires se forment une opinion différente ; d'ailleurs, un simple coup d'œil jeté sur le chapitre Compétence adrministrative dans le Aecueil Périodique de Jurisprudence de Dalloz montre immédiatement l’affluence constante de litiges qui nécessitent la délimitation des sphères de compétence des autorités judiciaires et des autorités administratives.

Le caractère véritable du droit administratif dépend donc, en France, de l’organisation du Tribunal des Conflits. Ce tribunal est-il un corps judiciaire ou bien un corps adiministratif? Un critique anglais sera embarrassé pour donner à cette question une réponse décisive. [l se rappellera combien un Français est exposé à mal interpréter le fonction-

(1) Voyez Aucoc, Droit administratif, s. 24.

Les cuutit.

de juridictäur.

sont frincfai.

par Le fi bunal des CORRE.

’ 'JJRE UXIÈME 996 CHAPITRE DO

nement des institutions anglaises ct à croire, par exemple, que, “ant donné les rapports qui existent entre le Uhanceleret le Ministère, le Cabinet peul influer sur la solution d'un procès porté devant la Division de Chancellerie de la Haute Cour (1). Mais, tout en éprouvant l’hésitation de tous ceux qui étudient l'effet d'institutions étrangères, un observateur peut affirmer avec quelque assurance que le Tribunal des Conflits est un corps pour le moins autant administratil que judiciaire. [s'ensuit que la compétence des tribunaux judiciaires, dans toutes les affaires intéressant des fonctionnaires, est déterminée par des personnes qui, si elles ne font pas effectivement partie de l'exécutif, sont influencées par des sympathies administratives et sont portées à considérer l’intérèt de l'Etat ou du gouvernement comme plus important que le respect strict des droits légaux des individus.

Que cette thèse soit correcte, c'est ce que l'on peut déduire de plusieurs considérations. Jusqu'à une date récente, c’est le Conseil d'Etat, corps certainement plus ou moins administralif, qui avait le dernier mot sur les questions de compétence. De plus, si forte était la tendance de la loi française en faveur de l’administration que, jusqu’en 1870, tous les agents du gouvernement possédaient une sorte d’immunité de juridiction vis-à-vis des tribunaux judiciaires, absolument

(4) La division de Chancellerie de la Haute Cour (Chancery Division Of the high court) — qui forme l’une des trois divisions de la Haute Cour de justice, les deux autres étant la division du banc du Roi (King's Bench Division) et le Probate, Divorce and admiralty Division — ” compose de cinq juges et est présidée par le Chancelier. Le Chancelier n'est pas seulement un Jurisconsulte. C'est un homme politique. Non seulement il fait partie du ministère, mais encore il fait toujours partie du Cabinet : il appartient, comme les autres ministres, à un parti politique ; c’est la faveur de la Chambre des He oi le porte au pouvoir et qui l'en fait partir. On peut le comparer assez exactement au ministre de la Justiceen France. Cpr. sur tous ces points, MAiTLAND, Justice and Police (English Citizen Series), J. GASTON JÈzE. |

incompatible avec toutes les notions anglaises d'égalité devant la loi.

Tocqueville à fait un exposé de la protection accordée pxpxe de

aux fonctionnaires français dans un passage qui peut Ctre ni considéré comme classique : edge

€ En l’an VIT de la République française, il parut une "7

« Constitution dont l’article 75 était ainsi conçu : « Les «agents du gouvernement, autres que les ministres, né « peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs «fonctions, qu en vertu d'une décision du Conseil d’Etat ; « et, en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux or- « dinaires. »

« La Constitution de lan VIIT passa, mais non cet ar- «cle qui resta après elle ; et on l’'oppose, chaque jour en- « core, aux Justes réclamations des citoyens. « J'ai souvent essayé de faire comprendre le sens de cet , « article 15 à des Américains ou à des Anglais, et il m'a « toujours été très difficile d’y parvenir.

«Ce qu'ils apercevaient d’abord, c'est que le Conseil « d'Etat, en France, étant un grand tribunal fixé au centre « du royaume, il y avait une sorte de tyrannie à renvoyer « préliminairement devant lui tous les plaignants. « Mais quand je cherchais à leur faire comprendre que le « Conseil d'Etat n’était point un corps judiciaire, dans le « sens ordinaire du mot, mais un corps administratif, dont « les membres dépendaient du roi ; de telle sorte que le rot, « après avoir souverainement commandé à l'un de ses ser- « viteurs, appelé préfet, de commettre une iniquité, pou- « vait commander souverainement à un autre de ses ser- <viteurs, appelé conseiller d'Etat, d'empêcher qu'on ne fit « punir le premier ; quand je leur montrais le citoyen, L6sc « par l’ordre du prince, réduit à demander au prince lui- « même l'autorisation d'obtenir justice, ils refusaient de «croire à de semblables énormités et m'accusaient de

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« mensonges ou d'ignorance.

QC IL arrivait souvent, dans l’ancienne monarchie, que le

Son histoire snhséquente,

DS CHAPITRE DOUXIÈME

« Parlement décrétait de prise de corps Île fonctionnaire publie qui se rendait coupable d’un délit, quelquetois l'autorité royale, intervenant, faisait annuler la procé- « dure. Le despotisme se montrait alors à découvert, et, en «obéissant, on ne se soumettait qu’à la force.

« Nous avons donc bien reculé du point ou étaient arrivés nos pères; car nous laissons faire, sous couleur de justice, et consacrer au nom de la loi, ce que la violence «seule leur imposait (1). »

Les investigations auxquelles s’est livré par la suite notre auteur font douter si l’article 75 de la Constitution de l'an VIII (1799) ne fait pas autre chose que reproduire, sous une forme étroite, un principe de l'ancien régime (2), ce principe, en tous cas, représente le sentiment permanent des souvernements français quant à la protection due aux fonctionnaires. C’est ce qui donne à un article abrogé d'une Constitution oubliée, une curieuse importance théorique. Si l’on veut une preuve de la différence essentielle qui

LS

(1) À. pe Tocquevirre, Démocratie en Amérique, 2° édit., p. 174 et s., Œuvres complètes, T, pp. 174-175.

(2) « Ce qui apparait... quand on étudie les paperasses adminis- « tratives, c’est l'intervention continuelle du pouvoir administratif « dans la sphère judiciaire. Les légistes administratifs nous disent « sans cesse, que le plus grand vice du gouvernement intérieur de (VAncien Régime était que les juges administraient. On pourrait se «plaindre avec autant de raison de ce que les administrateurs ju- « geaient. La seule différence est que nous avons corrigé l'Ancien Ré- € gime sur le premier point et l'avons laissé imiter sur le second. Q J avais eu jusqu'ici la simplicité de croire que ce que nous appelons « la ustice administrative était une création de Napoléon. C'est du PU ancien régime conservé ; et le principe,que lors même qu'il s’agit L pe es dos ds d'un engagement formel et régulièrement : et l'Etat, c’est à l'Etat à juger la cause, cet , er ten Chez la plupart des nations modernes, était tenu a g plus à celui

« là. 1e veux dire *: | s | eux cire un préfet. » — Tocacevizzx, Œuvres complètes, VE, pp. 221-222.

Lun

existe entre les idées francaises et les idées anglaises sur les rapports de l'individu avec l'Etat, on la trouvera dans le fait suivant : sous la Monarchie de Louis-Philippe, qui passait pour une Copie de la Constitution anglaise, les fonctionnaires Jouissatent d’une sorte d’immunité de juridiction qui n'a Jamais existé en Angleterre et ne pourrait y être établie sans une révolution dans les sentiments du peuple anglais.

Il y a toutefois une chose plus étonnante encore pour un Anglais que l'existence de l’article 75, c'est la date et le mode de son abrogation. Il a survécu au Consulat, au Premier Empire, à la Restauration, à la Monarchie des Orléans, à la République de 1848 et au Second Empire; ila été abrogé le 19 septembre 1870 par un gouvernement qui était arrivé au pouvoir gràce à une insurrection et dont la seule raison d'être était la nécessité absolue de protéger la nation contre l'invasion. [Il est certainement étrange qu'un gouvernement provisoire, occupé de la défense de Paris, ait abrogé un principe fondamental du droit français. Ilest non moins curieux que cette abrogation ait été, par la suite, considérée comme valable. Un observateur étraner ne peut se former une opinion certaine sur les molifs qui ont poussé des hommes accidentellement investis d’une autorité temporaire par une révolution à réaliser une Imnovation légale qui, en apparence au moins, modifie toute la situation des fonctionnaires français. Toutelois, il est permis de conjecturer que l'abrogation de l’article 75 ne fut si légèrement votée et si facilement acceptée que parce qu'elle effectuait un changement plus important en apparence qu'en réalité, et qu'après tout elle ne modiliait pas d'une facon bien sensible la situation des fonctionnaires français, ni le cours de l’administration française (1).

(1) On trouvera une confirmation de cette manière de voir dans AUcoc, Droit administratif, ss. 419, 426 ; — Jacques, les Principes donuniunts Hlucontentieur administratif, p. 427; — LarerRRièRe, Juridict. adniin., € Ï.

a0( CHAPITRE DOUXIÈME

Eiet du droit Nous pouvons maintenant comprendre en quoi l'exis-

SEAT snistPr

if su Rs fonce d'un drovl administratif affecte, dans son entier, la letinnaire situation juridique des fonctionnaires français et la rend en tous points différente de celle des fonctionnaires anglais.

Les employés du gouvernement qui, notons-le, forment

en France une fraction beaucoup plus nombreuse et plus importante de la population que les agents civils de la Couronne en Angleterre, occupent en France une situation

à certains égards semblable à celle des soldats anglais.

Pour les infractions à la discipline professionnelle, ils peuvent, nous pouvons l’affirmer sans crainte, être promp-

tement punis d'une façon ou d'une autre. Mais si, comme

les soldats anglais, ils sont soumis à une discipline professionnelle, ils ont ce qu’en Angleterre les soldats eux-

mêmes ne possèdent pas : une protection très large contre

les poursuites légales pour dommages causés aux simples citoyens. La partie lésée par un fonctionnaire doit, à coup

sür, s'adresser non pas aux juges Judiciaires du pays, mais

à un tribunal administratif. G est devant ce corps que l’on

examinera surtout la question de savoir non pas si le plaisnant a subi un préjudice, mais si le défendeur, par exemple un agent de police, a agi dans l'exercice de ses ionctions et en obéissant de bonne foi aux ordres de ses supérieurs (1). Si telle a été la conduite du défendeur nous pouvons aîlirmer presque avec certitude que le défendeur sera acquitté même si sa conduite contient, à proprement parler,

livre IT, chap. vu. Toutefois, l'admission qu'implique l’abrogation de l'arlicle 75, du principe général que les fonctionnaires sont, au moins cn apparence, responsables de leurs actes illégaux de la même façon que les simples particuliers, marque, disent des autorités compétentes, un Changement important dans l'opinion publique de la France ; c'est un des signes de la tendance à envisager avec méfiance le pouvoir de l'Etat.

(1) y à là une erreur. C'est le tribunal judiciaire qui sera saisi de l'action. Sur conflit, ce sera le Tribunal des conflits qui dira Sil y a faute lourde (et responsabilité devant les tribunaux judiciaires) ou faute de service {et irresponsabilité de l'agent. GASTON JÈZE)

une jafraction à la loi. Ceci et ceci seulement nous permet de comprendre les efforts constants et couronnés de succès qu'a faits l'administration française pour soustraire à la connaissance des tribunaux judiciaires la longue liste d'actions intentées contre les fonctionnaires par les membres des « congrégations religieuses non autorisées » dissoutes en vertu des fameux décrets du 29 mars 1880 (1). Nous pouvons de plus en tirer la conclusion générale que, dans le système français, aucun agent du gouvernement ne peut être rendu civilement responsable de sa conduite s’il exécute sans malveillance ni corruption les ordres de ses supérieurs. Îl échappe à la juridiction des tribunaux judiclaires parce que l’acte qu’il à accompli est administratif ; il est à l'abri d’une condamnation administrative parce qu'il a agi dans l’exercice de ses fonctions administratives. Il faut ajouter à ceci une autre considération dont, pour

plus de clarté, je n’ai pas encore parlé. Le droit français

semble reconnaitre une classe indéterminée d’actes de qouvernement, c’est-à-dire d'actes accomplis par le gouvernement en matière de police, de haute politique, de süreté publique, etc. ; les àctes de cette catésorie ne tombent sous le contrôle ni des tribunaux administratifs n1 des tribunaux judiciaires. II semble, par exemple, que, dans les questions d’extradition concernant des individus qui ne sont pas citoyens français, le gouvernement peut agir librement et discrétionnairement, et qu'un étranger menacé d'expulsion ou expulsé du territoire français par ordre du wouvernement ne peut obtenir protection ou réparation d'aucun tribunal français; le pouvoir exécutil possède, d'après le droit public français, des «€ prérogatives » — aueun autre mot n’exprime aussi bien cette idée — prérogatives qui sont en dehors et au-dessus de la loi du pays plutôt qu'elles n’y sont opposées.

Un étranger ne peut pas dire avec certitude quelles sont

(4) Voyez Dazcoz, 1880, IL, p. 121; ibid, ASS, IE, pp. 81-91; ibid, 1881, IE, pp. 32-33; ibid, 1885, LE, p. 212; ibid., 1880, IV, p.20.

Etes du droit &dirtnistruti | sur Là <itua- (lon es jies:

309 CHAPITRE DOUXIÈME

los limites précises qu'assigne à lx compétence des tribu naux judiciaires le systéme du droit administratif combiné avec Fautorité attribuée en France à l'Exécutif dans les questions Intéressant l'Etat. Toutefois, comme nous l'avons vu dans beaucoup de cas, ces limites sont très restreintes ; elles sont certainement suffisantes pour empêcher les juges judiciaires de prononcer des condamnations pour préjudice causé à de simples citoyens par des fonctionnaires, lorsqu'il nes’agit pas d’un véritable crime (1). Ges restrictions apportées à l'autorité des tribunaux judiciaires doivent, tout au moins aux yeux d’un Anglais,diminuer l'influence morale du corps judiciaire tout entier et enlever à la justice française cette dignité que les Cours d'Angleterre ont tirée de leur droit incontestable d'intervenir, — d’une facon indirecte il vrai, mais néanmoins effective, — dans les questions intéressant l’État. La condamnation des mandats généraux — condamnation qui,semble-t-il, quel que soit l’état de la législation française surles arrestations, ne pourrait être aujourd'hui prononcée par aucun tribunal de France, — contribua, au xvin siècle, autant à accroître la réputation des Cours anglaises qu’à protéger la liberté des sujets. Les juges anglais conserveraient diflicilement le respect que leur valent leurs traditions, si les jugements, même ceux de la Chambre des Lords, pouvaient être infirmés par quelque corps administratif, sous prétexte qu'ils portent atteinte à la prérogative de la Couronne ou aux pouvoirs discrétion naires du Ministère. La séparation des pouvoirs, telle qu'elle est comprise en France, signifie, semble-t-il à un Anglais, l'impossibilité pour les tribunaux judiciaires d'intervenir dans Îles conflits avec l'exécutif. Quoiqu'il en soit, elle équivaut à coup sùûr à faire échapper les fonctionnaires aux responsabilités des simples citoyens.

Comparons un instant La position des asents de

AE 3 C A 2 ë 0 +. e (4) C’est une erreur. Les tribunaux judiciaires peuvent prononcer des condamnations, dès qu'il y a faute lourde, — GASTON JÈZE)

la Couronne en Angleterre avec celle des fonctionnaires français sous le régime du droit administratif. Lg gt ob avec la situa-

Chez les Anglais modernes, les doctrines politiques qui tion des ser-

vieurs de Ja

ont créé en France le système du droit administratif sont pe presque inconnues. Le droit anglais ne porte, en effet, que très peu de traces de cette idée qu’en cas de litige entre l'Etat ou, comme on dirait en Angleterre, entre la Couronne ou ses agents et les simples particuliers, les intérêts

du gouvernement doivent être préférés à un degré quelconque, et que les actes de ses agents réclament une protection spéciale (1). Les lois anglaises, en outre, ne contiennent aucune trace du principe de la « séparation des pouvoirs » au sens que lui donnent les Français. Les Cours de common laiw ont constamment gèné l’action de l’exécutif, et, par l'emploi du zorit d’'Habeas Corpus et d’autres moyens, elles exercent en fait une surveillance étroite sur les actes de Ia Couronne et de ses agents.

Par suite, dans l'Angleterre moderne, les agents civiis de la Couronne ne sont pas, môme en ce qui touche leurs devoirs professionnels, soumis à une sorte particulière de droits, ni justiciables de tribunaux spéciaux.Ce sont des individus, employés et payés pour travailler pour le compte du gouvernement ; ils ne constituent rien de semblable à ce que les étrangers appellent une « hiérarchie officielle ».

Cette absence de tribunaux spéciaux est, à certains points de vue, un désavantage. Il arrive fréquemment que de graves violation de leur devoir, commises par des fonction-

(1) Il y à une faible trace d'un principe de ce genre dans l'existence de la procédure par petition of right et dans Les avantages d’action {notice of action statute) qui, en vertu de nombreux Acts of Puriament, sont accordés aux « agents de police » et autres fonctionnaires « agissant en exécution » de quelque pouvoir statutaire. La mesure dans laquelle ces avantages même restreints empêchent souvent les actions contre les fonctionnaires subordonnés nous donne une lésère idée de la manière dont les procès civils doivent être restreints en France, à raison de l’incompcétence des Üybunaux judiciaires vis-à-vis de tout acte administralif.

PES. 9 2 2 3 GO om,

204 CHAPITRE DOUXIÈME +) {

naires, ne SONE Das punissables (4. Mais Si un acwont civil peut, en Angleterre, échapper à une punition ni Del | 1 fraction à ses devoirs envers l'Etat, le fait qu il sert la Couronne ne le protège pas, en principe, contre les actions qui peuvent ur étre intentées pour dommages causés à des particuliers. L'obéissance bona fide aux ordres de ses supérieurs n'est pas une excuse valable pour un subordonné qui à, dans l'exercice de ses fonctions d'agent du gouvernement, porté atteinte aux droits légaux du plus humble des citoyens. Les fonctionnaires,comme tout le monde, doivent rendre compte de leur conduite devant une Cour de Droit et devant une Cour, notons-le, où le verdict est rendu par un Jury.

À ce point de vue, rien n'est aussi intéressant que l’exa men des actions intentées aux fonctionnaires du Poard of Trade (Ministère du Commerce) pour avoir retenu des navires sur le point de prendre la mer. En vertu du Herchant Shipping Act, 1876, le Board est obligé de retenir tout navire qui, par suite de son mauvais état, ne peut prendre

(1) Il y a quelques années, un expéditionnaire d'une administration publique communiqua aux journaux un document diplomatique de Ia plus haute importance. On ne peut guère imaginer de plus flagrante violation du devoir professionnel : mais à cette époque il n'existait aucun moyen efficace de punir Le coupable. Si l’on avait pu prouver qu il avait pris dans le bureau le papier sur lequel était écrite la communication diplomatique, on aurait pu le traduire devant les tribunaux sous l'inculpation de vol {VoyezZAnnual Register, 1878, Chronicle, p. 71). Mais un prisonnier, mis en jugement pour un crime dont, en fait, il était moralement innocent, puisque la grave infraction morale dont il était coupable ne constituait {pas un crime, aurait pu compler sur un acquittement, L’Offcial Secrets Act. 1889, fait maintenant, il est vrai, un délit de la violation particulière qui ne pouvait pas étre punie en 1878; mais l'Act, suivant la coutume lécislative anglaise, n'établit pas le principe général qu'un abus de confiance M oe : est un crime. Il est, par suite, parfaite-

autes contre le par des fonctionnaires et qui seraient sé

a D ys peuvent encore, en Angleterre, châtiment légal,

devoir professionnel commises vèrement punies dans d’autres n'exposer leur auteur à aucun

la mer sans danger sérieux pour la vie humaine (1). On supposera naturellement que les fonctionnaires du Zoard of Trade, tant qu'ils se sont, bona fide, sans intention malveillante ni corruplion, attachés à exécuter les dispositions de la loi, sont à l’abri de toute action de la part du propriétaire du navire. Pourtant, il n’en est rien. Le Board et ses fonctionnaires ont plus d’une fois été poursuivis avec succès (2). [ls n ont jamais été accusés ni de malveillance ni de négligence ; mais le simple fait que le Board agit en qualité administrative n’est pas plus pour lui une protection, que l’obéissance aux ordres du Board n’est une réponse à l’action intentée contre l’un de ses fonctionnaires. D'ailleurs, aux termes précis de l’Act, toute infraction — l’omission de la formalité la plus insigniliante — engage la responsabilité de toute personne, employé supérieur ou inférieur, compromise pour avoir retenu le navire. La décision est, dans tous les cas, subordonnée au fond à la question de savoir s'il y avait une raison suflisante de retenir le navire, et la réponse à cette question est donnée par un jury qui a plus de sympathie pour les pertes subies par un armateur que pour le zèle d’un inspecteur soucieux d’accomplir son devoir et de prévenir la perte d'existences humaines. Il en est résulté, à ce qu’on dit, que les dispositions du Merchant Shipping Act, en ce qui touche la rétention des navires innavigables, sont devenues ineflicaces. Les tribunaux et les jurys se sont coalisés contre le gouvernement. La solution d’une question d'ordre technique est confiée non pas à des individus connaissant quelque chose du sujet et impartiaux, mais à des individus à Ja fois 1gnorants et partiaux. En ‘outre, le gouvernement qui na d'autre souci que l’ordre public est placé dans Ja situation-fausse d’un plaideur quiicombat dans son propre intérèt. Tout ceci doit ètre noté, car cela explique, sans la justilier, la tenacité avec laquelle des hommes d'Etal, aussi 4) Merchant Shipping Act, 1876 (39 el 40 Viet. ©. <0j, $. 6. (4) Voyez Thompson v. Furrer, 9 Q. B. D. (G. A.) 972:

j -) (CONSTITUTION 21)

Le droit administratif est OPPOSÉ AUX ñhofiohs anœlaises modernes, mais Non aux idées qui avaient COUrTS aux sciziome el Aix-septième siocles.

favorables que Tocqueville pour Îles idées anglaises touchant le gouvernement, on œardé la conviction que les questions administratives doivent être renvoyées à des tribunaux administratils. Toutefois, nous n'avons pas à nous appesantir sur Les conséquences pratiques des situations différentes faites aux fonctionnaires par la loi française et par la loi anglaise, non plus que sur les mérites et les défauts respectifs des deux systèmes ; le seul point sur lequel il convienne d'appeler l'attention de l'étudiant, c'est que Île droit administratif de France repose sur des principes en désaccord avec les idées dominantes dela Constitution anolaise actuelle et en contradiction avec les sentiments des Anglais modernes sur la légitime suprématie ou le règne de la loi du pays.

On remarquera que ce sont les notions anglaises modernes qui contrastent avec les idées qui prévalent dans ies

Etats du continent. La raison pour laquelle nous mar-

quons cette opposition mérite une mention spéciaie. À une époque qui, historiquement, n'est pas très éloignée de nous, les idées courantes, sinon prédominantes en Angleterre, sur la situation de la Couronne présentaient une analogie très étroite avec les doctrines qui ont donné naissance, en France, au droit administratif (1).

Des opinions identiques produisirent fatalement des résultats identiques ,et1l fut un temps où il a dû sembler possible que ce que nous appelons maintenant le droit administratif devint une partie permanente des institutions anglaises. En elfet, depuis l'accession des Tudors jusqu’à l'expulsion délinitive des Stuarts, la Couronne et ses agents ont émis et pratiqué, avec plus ou moins de succès et plus ou moins de Popularité, des thèses gouvernementales semblables dans leur essence aux théories qui, sous différentes formes, ont

(l 4: . . « . . ze . Fr Se (4) Ceci est mis en lumière par la similitude de vues qui prévalaient, à une certaine époque, en Angleterre et dans le continent,sur les rapports du gouvernement avec la presse. Voyez supra, pp. 230 ets.

Le

été acceptées par le peuple français. Les défaillances personnelles des Stuarts, la confusion produite par la cocxistence de deux mouvements, l’un politique, l’autre relivieux, ont contribué à dissimuler le caractère véritable des questions légales et constitutionnelles qu'ont engendrtesles luttes politiques du xvn° siècle. Un jurisconsulte qui envisage La matière à un point de vue exclusivement juridique, est amené à aflirmer que l’objet réel de la discussion entre des hommes d'Etats tels que Bacon et Wentworth d'un coté, Coke ou Eliot de l’autre, était la question de savoir si on devait ou non établir en Angleterre, d’une façon permanente, une forte administration du type continental. Bacon et les hommes d'Etat du mème type n'avaient sans doute pas songé au despotisme auquel un accroissement du pouvoir de la Couronne exposait la nation. Mais les avocats

de la prérogative n'avaient pas (on doit le supposer) lin-

tention de sacrifier les hbertés des citoyens ou d’empiéter sur leurs droits particuliers ordinaires ; ils étaient frappés des maux engendrés parle légalisme conservateur de Coke,

et de la nécessité de permeitre à fa Couronne, dans lin-

térèt de l'Etat. de lutter contre l’ésoïsme de classes et d'in- 9 ©

dividualités puissantes. [ls désiraient, en un mot, donner

au souvernement l'espèce de droits qu'attribuent au pouvoir exécutif des pays Ctrangers les principes du droit àadministratif, Chaque trait du droit admuustralif Francais peut fournir, par suite, une curieuse analogie soit avec les prétentions émises, soit avec Les institutions favorisées par les jurisconsultes de la Couronne au xvn° siècle.

La doctrine que Bacon proposait sous diverses formes, et d'après laquelle la prérogative élait une chose en dehors el au-dessus de la loi, ressemble à la doctrine étrangère qui admet qu'en matières de haute police Fadministration à une autorité discrélionnaire qui échappe au controle des tribanaux. Le célèbre dicton que les juses, s'ils sont des « lions », sont néanmoins € des lions sous le trône, pre- « nant garde de faire échec où opposition à aucun point de

.— CILAPITRE DOUZIÈME (IS

«souveraineté (D » n'est qu’une curieuse anticipation de a maxime formulée par les hommes d'Etat de Ja Reévolu- Hion francaise que les juges ne doivent en aucun cas troubler l'action de l'administration ; il aurait eu pour résultat, s'il eut été logiquement appliqué, de soustraire à la compétence des tribunaux tout acte administratif, ou, pour employer une expression anglaise, tout acte fait en vertu de la prérogative. Le pouvoir sans cesse croissant de Ta Chambre étoilée (Star Chamber) et du Conseil privé manifesta pratiquement les théories dominantes sur la prérogative royale ; ilest à peine exagéré de comparer ces Cours, qui étaient en réalité des portions du pouvoir exécutif, avec le Conseil d'Etat et autres Tribunaux administratifs de la France. Et ce n’est pas un parallèle qui manque au fameux article 15 de la Constitution de l'an VIIT (2). On le trouve dans les efforts de Bacon pour empêcher les juges, au moyen du writ De non procedendo Rege inconsullo, de connaitre des affaires dans lesquelles les intérêts de la Couronne étaient engagés. « Le résultat de ce writ, fait observer « M. Gardiner, aurait été, si Bacon avait atteint son but, «analogue, jusqu à un certain point, à cette disposition « que l’on trouve dans la plupart des Constitutions françaises, Ceten vertu de laquelle aucun agent du gouvernement ne « peut être traduit devant un tribunal pour un acte accompli « dans l'exercice de ses fonctions sans une autorisation € préalable du Conseil d'Etat. L'effet du vrit anglais étant « limité aux cas où le roi lui-même était supposé en cause, Caurait eu une portée moins générale, mais le principe sur « lequel il reposait aurait été aussi mauvais (3) ». Le prin- Cipe, d'ailleurs, comportait une extension illimitée ; c’est là Un point, nous pouvons l'ajouter, qui n échappait pas à FASO, € Le 2orit, écrit-il au roi, est un moyen que fournit « l'ancien droit d'Angleterre d'enlever aux tribunaux ordi- (4) GARDINER, History of England, I, p. 2

(2) Voyez supra, P. 907. m (3) GARDINER, History of England, p. 7, note 2.

D ae "1

« naires, pour les faire entendre et juger par le Chancelier « d'Angleterre, toutes les questions qui pourraient concerner « Le profit ou la puissance de Votre Majesté. Et Votre Majesté « sait que votre Chancelier est toujours le principal con- « seiller et l'instrument de la monarchie, sous la dépendance «immédiate du roi; et, par suite, c'est le gardien sur et ja- « loux des droits royaux (1) ». L'innovation de Bacon, si elle avait réussi, aurait établi formellement le principe fondamental du droit administratif, suivant lequel les questions administratives doivent être tranchées par des corps administratifs. | L'analogie qui existe entre les idées administratives qui prévalent encore sur le continent (2) et la conception de la prérogative que se faisait [a Couronne d'Angleterre durant le xvu° siècle, présente un intérèt théorique considérable. Il est à peu près hors de doute que les idées administratives, dont beaucoup d'écrivains français attribuent l’origine aux

hommes d'Etat de la Révolution ou du Premier Empire,

sont, dans une large mesure, le développement des traditions et des coutumes de la monarchie française ; et 1l est curieux de voir jusqu à quel point les efforts des Tudors ou des Stuarts pour établir un gouvernement ïort furent influencés par les exemples de l'étranger. C’est là, toutefois, une question qui regarde les historiens. Un jurisconsulte se contentera de remarquer que l'histoire de la France met en lumière les causes du succès partiel et de l'échec défini-

tif de la tentative faite en Angleterre pour établir un puis-

sant système administratif. La tentative eut un succés partiel, parce que les circonstances, semblables à celles qui, en fin de compte, rendirent les monarques français tyran-

(1) Assorr, Francis Bacon, p. 294.

(2) Il convient d'observer que le système du « droit administratif, » bien qu’il soit plus complètement développé en France que partout ailleurs, existe sous une forme ou sous une autre dans la plupart des Etats du continent.

310 CHAPITRE DOUZIÈME niques, tendirent à augmenter en Angleterre l'influence de

là Couronne pendant le xvi° siècle et une partie du xvne. Si elle finit par échouer, ce fut en partie à cause des dé- Le fauts personnels des Stuarts, et surtout parce que le SYS- F ième du droit administratif était, en somme, tout Opposé à ces coutumes d égalité devant la loi qui avaient longtemps été les traits essentiels des institutions anglaises.

La souveraineté du Parlement et la suprématie de la loi du pays — les deux principes dominants de toute la Constitution anglaise — peuvent paraître en opposition mutuelle ou du moins constituer des forces qui se contrebalancent. Cette apparence est illusoire ; la souveraineté du Parlement, en tant qu'elle contraste avec les autres formes de pouvoir souverain, favorise la suprématie de la loi, en mème temps que la prédominance d’une stricte l'égalité dans toutes nos institutions provoque l’exercice et ainsi accroît l'autorité de la souveraineté du Parlement. |

Nous disons que la souveraineté du Parlement favorise la suprématie de la loi du pays.

Cela provient surtout de deux particularités qui distinguent le Parlement anglais de tous les autres pouvoirs souverains.

La première de ces caractéristiques, c'est que les ordres du Parlement — composé de Ia Couronne, de la Chambre des Lords et de la Chambre des Communes — ne peuvent être appliqués qu’en vertu de l'action combinée des trois parties constituantes et doivent ainsi toujours se manifester par une législation formelle et réfléchie. La volonté du lPar-

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La souveralnelé du Parlement favorise le rêgne de la lei.

40 CHAPITRE TREIZIÈME nr

Lement (D ne peut G{re CXpriImée que par un Act du Par- (à | | ; | :

lement. | | :

Cela n'est pas une simple question de forme; cela à des

effets pratiques de Ta plus haute importance. Ce système prévient les empiétements qu'un Bensrque despotique, el que Louis XIV, Napoléon I, ou Napolcon If, peut commettre sur la loi du pays, par des ordonnances ou des décrets, et mûme ceux commis par les différentes assem- Lées constituantes de la France, surtout la fameuse Corvention, au moyen de résolutions soudaines. Le principe que le Parlement ne s'exprime légalement qu'au

moyen d'un Act du Parlement, renforce grandement l’au-

torité des juges. Un Bill devenu loi est immédiatement soumis à l'interprétation judiciaire, et les juges d'Angleterre ont toujours refusé, du moins en principe, d'interpréter un Act du Parlement autrement que selon les termes mèmes de L'Act.

Un juge anglais ne s'occupera pas des résolutions parüiculières de l’une des deux Chambres, de ce qui a pu ûtre dit pendant les débats, — c’est là une chose dont, ofliciellement, il n'a pas connaissance, — ni même des changements qui ont pu Ôtre apportés à un Büll depuis sa présentation au Parlement jusqu'au moment où il à recu l’assentiment royal.

Vout ceci, qui semble assez naturel à un juriste anglais, surprendra beaucoup de jurisconsultes étrangers, et, sans doute, ceei fait souvent donner une certaine étroitesse à l'interprétation des lois; mais cela contribue gran-

(1) Un bon argument, sinon le meilleur, en faveur du système « Dicaméral, » CSt que la co-existence de deux Chambres législatives empêche la confusion des résolutions votées par une Chambre avec les lois, et prévient ainsi la substilution de la volonté arbitraire d'une Assemblée à la suprématie de la loi ordinaire du pays. Quiconque veut vérilier la justesse de cet argument, na qu'à bien considérer

l'histoire Ù ant - : 1 stoire, non SCulement de la Convention française, mais aussi celle du Long Parlement anglais.

EP UE eee

dement — comme Je l'ai déjà fait remarquer — à assurer à la fois Pautorité des juges et La fixité de La loi (1.

La seconde de ces caractéristiques est que fe Parlement anglais comme tel n'a jamais, sauf dans les périodes de révolution, exercé directement le pouvoir exécutif ou nommé les fonctionnaires du gouvernement exéeutif.

Sans doute, là Chambre des Communes à, dans les temps modernes, obtenu, en substance, le droit de désiener à la nomination royale le Premier Ministre et les adivés membres du Cabinet; mais, historiquement parlant, ce droit est d'acquisition récente et est excreè d’une facon très détournée. Son existence n'aflecte en rien la vérité de l'assertion que les Chambres du Parlement ne nomment nt ne révoquent directement les fonctionnaires de L'Etat. Pas plus la Chambre des Lords que la Chambre des Communes, ni mème Îles deux réunies, ne peuvent, mème aujourd hui, adresser un ordre direct à un oflicier. à un agent de police, à un percepteur; Les serviteurs de l’État sont encore de nom ce qu'ils étaient autrelois en réalité : les « serviteurs de la Couronne » ; et, point que l'on devra soigneusement noter, l'attitude du Parlement envers les fonctionnaires du gouvernement lut déterminée à l’origine et est encore réglée par des considéraons et des sentiments qui appartiennent à une cpoque où les « serviteurs de la Couronne » dépendaient du Roi, c'est-à-dire d’un pouvoir qui, naturellement, excitait la Jalousie et la visilance du Parlement.

De là découlent des conséquences qui, toutes, tendent indirectement à appuyer la suprématie de la loi. Le Par-

(1) Le principe que la législature souveraine ne peut exprimer sa volonté que sous la forme particulière d'un Act du Parlement. à, d'ailleurs, des causes historiques. Il est dù au fait qu'un Act du Parlement fut d’abord, en réalité, ce qu'il est encore dans la forme, une loi « faite par le Roi par el avec l'avis et le consentement des « Lords et des Communes assemblés en Parlement. »

pus

ali CHAPITRE TREIZIÈME

lument, quoique Souverain, — à la ditlérence d'un monarque qui n'est pas seulement législateur, mais aussi “ouvernant, c'est-à-dire chef du gouvernement exécutif — n'a Jamais pu jusqu'ici se servir des pouvoirs du gouvernement pour intervenir dans le cours régulier du droit (1), et ce qui est encore plus important, le Parlement a considéré avec défaveur et jalousie toutes les mesures exemptant les fonctionnaires des responsabilités ordinaires des citoyens ou de la juridiction des tribunaux ordinaires. La souveraineté parlementaire a été fatale au développement du « droit administratif ». L'action du Parlement a tendu à protéger l'indépendance des juges, aussi naturellement que celle des autres souverains à protéger la conduite des fonctionnaires. 11 est bon de noter que le souci du Parlement pour l'indépendance des juges s est arrûté Juste au point où, pour des raisons a priori, on pouvait s'attendre à le voir finir. Les juges ne sont pas strictement irrévocables ; ils peuvent être destitués sur une adresse des deux Chambres: le Parlement les a rendus indépendants de tout pouvoir dans l'Etat, sauf des Cham- . bres du Parlement.

soutenir le L'idée peut se présenter au lecteur que les caractéristi-

regne de la

ii ne se ques du Parlement anglais, sur lesquelles je viens d'insister,

lr'onve pas

nent dns doivent être aujourd’hui communes à la plupart des

Iles assemblées

wwéent Assemblées représentatives de l'Europe Continentale. sères. Le Parlement français, par exemple, a une ressemblance extérieure considérable avec le Parlement an-

glais. 1l est cependant influencé par un esprit différent;

I est l'héritier, sur bien des points, de la Monarchie

des Bourbons et de l’Empire des Napoléons. Quoique avec

toute !a réserve qu un étranger puisse apporter à traiter

celte question, il semble que ce Parlement ait une ten-

: (1) Comparez avec ceci la façon dont les rois de France, même à ja y e + L ‘ : :

in du xviné siècle, Simmisçaient dans l’action des tribunaux.

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pu. d a : £ " SE PTT ENS ERP

dance à s'occuper des détails de l'administration. fl ne voit pas avec une faveur spéciale l'indépendance ou l’autorité des tribunaux judiciaires. 11 ne manifeste aucune désapprobation pour Île système du droit administrali], que, sans doute avec raison, les Français considèrent comme une institution conforme à leur pays; il abandonne certainement au gouvernement des pouvoirs législatifs et exécutifs plus étendus que ceux que le Parlement anglais a Jamais concédés à la Couronne ou à ses fonctionnaires. Ce qui est vrai de la France, l’est également, sous une autre forme, de beaucoup d'autres Etats continentaux, tels,par exemple,que la Suisse ou la Prusse. La souveraineté du Parlement, telle qu'elle s’est développée en Aneleterre, appuie la suprématie de la loi. Mais cela n’est certainement pas vrai de tous les pays qui jouissent auJourd'hui du gouvernement représentatif ou parlementaire.

La suprématie de la loi exige l'exercice de la souveraineté parlementaire.

La rigidité de la loi gène constamment l’action du pouvoir exécutif, — quelquefois même au grand dommage du public — ; pour échapper aux rigoureuses et fermes règies de la loi telles qu’elles sont interprétées par les juges, 1e souvernement doit obtenir du Parlement l'autorité discrétionnaire que la loi du pays refuse à la Couronne. Il est nécessaire de noter soigneusement le fait que, pour avoir des pouvoirs discrétionnaires, force est de recourir à une législation exceptionnelle.

Avec les conditions complexes de la vie moderne, aucun æouvernement ne peut, en temps de discorde ou de guerre, maintenir la paix dans le pays, ou remplir ses obligations vis-à-vis des puissances étrangères, sans recourir parfois à l'autorité arbitraire. Pendant les périodes de troubles sociaux, par exemple, on n’a pas seulement besoin de punir les conspirateurs ; il faut aussi faire arrêter les individus raisonnablement suspects de conspirer; les révolutionnaires étrangers sont connus pour prècher la sédition dans le pavs

Le rèwne de la loi est fuvorable à fa

Souvoriunete peu lernenfalre.

36 CHAPITRE TREIZIÈME e)

et l'ordre ne peul oucre Ctre maintenu si le pouvoir CXCCU— (if n'a pas le droit d'expulser les étrangers.

Ouand deux nations étrangères sont en guerre, ou quand — ouerre civile éclate dans un pays ami, il est impossible pour l'Angleterre de remplir ses devoirs de neutre si la Couronne n’a pas l'autorité légale nécessaire pour metire sommairement un frein aux tentatives des Anglais qui sympathisent avec l’un des belligérants, de venir à leur aide. De mème, les puissances étrangères pourraient se sentir lésées si elles ne pouvaient châtier le vol et l'homicide, si, en résumé, leurs lois criminelles étaient énervées par ce fait que tout coquin serait assuré de l'impunité en se réluœiant en Angleterre. Mais, inévitablement, tel sera le résultat si le souvernement exécutif anglais n'a pas le pourvoir d'extrader les criminels français ou allemands à leurs œouvernements respectifs.

Des pouvoirs discrétionnaires sont donc indispensables à l'exécutif anglais, mais les tribunaux doivent prévenir, et préviendront, tout au moins lorsqu'il s’agira de la iiberté individuelle, l'exercice par le souvernement de toute espèce de pouvoir discrétionnaire. La Couronne ne peut pas, sauf en vertu d'une loi, expulser d'Angleterre un étranger quelqu'il soit (1), même s’il s'agissait d’un meurtrier qui, après avoir tué une famille entière à Boulogne, se serait aussitôt enfui à Douvres. L'Exécutif doit done demander l’aide du Parlement, et il l’obtient toujours. Un Act sur les étrangers (Alien Act) permet au Ministère, dansles moments de troubles, d'expulser tout étranger du pays ; un Act sur les engagements à l'étranger (Foreign Enlistment Act) donne au Ministère la possibilité d'empêcher toute intervention dans les hostilités étrangères ou la préparation d’expéditions armées pour les belligérants. Les Acts d’extradition conis en même temps au gouvernement le pouvoir d'empêcher que l'Angleterre ne devienne le refuge des criminels

(1) Voyez toutelois, supra, p.- 2.0, note 2.

étrangers, et de coopérer avec les puissances étrangères, à celte répression générale du crime, à laquelle est intéressé le monde civilisé tout entier.

Nous n'avons pas, à la vérité, épuisé les cas dans lesquels la rigidité de la loi nécessite l'intervention du Parlement. Il y a des époques de troubles ou d'invasion pendant lesqueiles, pour la sécurité de la légalité même, les règles de la loi doivent être violées. La voie que doit suivre le gouvernement est alors toute tracée, Le ministère peut violer la loi et se fier, pour sa protection, à un Act d'indemnité. |

Une loi de ce genre, — nous l'avons déjà fait remarquer (1) — est l'exercice dernier et suprème de la souveraineté parlementaire. Elle légalise l'illégalité ; elle résout pratiquement le problème qui a embarrassé les hommes d'Etat des xvi° et xvr siècles : à savoir combiner le maintien de la loi et de l’autorité des Chambres du Parlement avec Île libre exercice de cette sorte de pouvoir diserétionnaire ou de prérogative, dont doit se servir d’une facon ou d'une autre, aux instants critiques, le gouvernement exécutif de tout pays civilisé,

Cette solution peut être jugée, par certains critiques, comme de pure forme, ou tout au plus comme une subslitution du despotisme du Parlement à la prérogative rovale. Mais c’est là une idée erronée. Le fait que les pouvoirs les plus arbitraires de l'Exécutif anglais doivent être exercés en vertu d’un Act du Parlement, place le gouvernement, même lorsqu'il est armé de la plus large autorité, sous le contrôle, pour ainsi dire, des tribunaux. Les pouvoirs, même extraordinaires, qui sont conférés ou sanctionnés par une loi, ne sont jamais réellement illimités, car ils sont restreints par les termes de la loi elle-même, et ce qui est plus important, par l'interprétation que donnent de la loi les juges. Le Parlement est le législateur suprème ; mais à

(4) Voyez supra, pp. 44, 45, 206, 207.

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