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or loue que: détruire son autorité, c'était abattre le noble chène sous le couvert duquel Ies Anglais avaient cherché 1 s'abriter contre les tempètes des Jacobites, et que la Chambre des Communes et Îles autres institutions n'étaient que les branches et les feuilles qu'on pouvait aguer sans causer de sérieux dommages à l'arbre (1). La publication des théories de M. Recves, à une époque d'excitation populaire, peut n'avoir pas été très Judicieuse ; cependant un jury, qu’on est heureux de connaitre, estima qu'il n'y avait là rien de séditicux ; car incontestablement ces opinions s appuyaient sur une base historique solide. Le pouvoir de la Couronne fut en réalité antérieur à celui de la Chambre des Communes. Depuis la conquète normande jusqu à la Révolution de 1688, la Couronne posséda réellement la plupart des attributs de la souveraineté. La prérogative est le nom par lequel on désigne ce qui subsiste encore de l'autorité primitive de la Couronne; ce qui revient à dire, comme nous l’avons déjà fait remarquer, que c’est le nom du résidu du pouvoir discrétionnaire laissé à un certain moment entre les mains de la Couronne, que ce pouvoir soit exercé en fait par le roi lui-même ou qu'il le soit par ses ministres. Tout acte que le gouvernement exécutif peut légalement accomplir sans l’autorité d'un Act du Parlement est fait en vertu de cette prérogative. Si donc nous laissons de côté (ainsi qu'il convient de le faire) les pouvoirs conférés à la Couronne ou à ses serviteurs par des Acts du Parlement, tels que l’Alien Act, nous pouvons employer le terme « prérogative » comme synonyme d'autorité discrétionnaire de l'Exécutif; nous pouvons dire, par conséquent, que les conventions de la Constitution sont, en principe, des préceptes pour déterminer le mode et l'esprit dans lesquels la prérogative doit être exercée, où — ce qui revient au

même — pour déterminer la facon dont doit être exécutée

(4) Voyez 26 St. Tr. 530-534.

toute opération qui peut lésalement être faite en vertu de la prérogative royale — par exemple la déclaration de œuerre ou la conclusion de la Paix.

On devra noter que cette proposition s'entend de tous les pouvoirs discrétionnaires exercés par l'Exécutif autrement qu'en vertu d’une autorisation donnée par statute : elle s'applique aux actes accomplis réellement par le roi lui-mème selon sa volonté personnelle, aux actions auxqueiles le roiet ses ministres collaborent ellectivement, — et ces actes sont plus nombreux que des écrivains constitutionnels modernes ne sont disposés à le croire, — de même qu'à toute cette foule d’actes dont le nombre considérable croit sans cesse et qui, bien que faits au nom du roi, ne sont, en réalité, que Îles actes du Ministère. En résumé, les conventions de la Constitution sont des rèvles ayant pour but de régler l'exercice de l’ensemble des pouvoirs discrétionnaires qui subsistent encore au profit de la Couronne, qu'ils soient exercés par le Roi luimême ou par le Ministère. Tout ceci résulte de la facilité et de la correction technique avec lesquelles ces conventions peuvent étre exprimées sous forme de règlements relatifs à l'exercice de la prérogative. Ainsi, dire qu'un Cabinet, battu sur une question vitale, est, en wénéral, obligé de se retirer du pouvoir, revient à dire que la prérogative de la Couronne de destituer ses serviteurs, à la volonté du roi, doit être exercée selon les désirs des Chambres du Parlement; dire que des ministres ne doivent faire aucun traité, qui n’obtiendrait pas l'approbation des Chambres du Parlement, sisnilie que la prérogative de la Couronne, en ce qui concerne la conclusion des traités, — ce que les Américains appellent le érealy-maluing pourer — ne doit pas être exercée contre la volonté du Parfement. De môme encore, la règle que le Parlement doit etre réuni au moins une fois par an est, en fait, la réesfe d'apres laquelle Le droit légal ou la prérogative de Ta Couronne de convoquer le Parlement, selon fe bon plaisir du LHIONATQUE,

CILAPITRE QUATORZIÈME doit s'exercer de façon que le Parlement soit réuni une fois par an. | | Cette analyse des conventions constitutionnelles prete le il usi des CoOn- db nd « | FE . | r D mt ane à une critique sérieuse ; POUT SI Vraie quelle soit, elle HÉROS

mien 4j évidemment incomplète, [1 y à, en effet, quelques cou-

en de pr tumes ou habitudes constitutionnelles qui ne concernent Parlement. pas du tout l'exercice du pouvoir royal. Telle est, par exemple, la convention — assez vague d'ailleurs — quiveut qu en cas de conflit permanent entre la volonté de la Chambre des Communes et celle de la Chambre des Lords, les pairs doivent, dans une certaine mesure, céder à la Chambre basse. Telle est encore, ou du moins telle était, la pratique d'après laquelle les fonctions judiciaires de la Chambre des Lords sont exercées seulement par les pairs légistes (Zazo-Lords), ou la convention parlaquelleles Acts sur le divorce étaient considérés comme des procédures judiciaires et non législatives. Des coutumes de ce genre sont au fond des coutumes ou des règles servant à déterminer la façon dont l'une ou l’autre des deux Chambres du Parlement doit exercer ses pouvoirs discrétionnaires, ou — pour employer le terme historique — ses « privilèges ». L'emploi même de cette dernière expression € privilège » suffit presque à nous montrer qu’elle embrasse toutes les conventions de la Consuitulion sous une rubrique générale. Il existe entre les mots €prérogative » el «privilège » une analogie étroite : l’un est le nom historique de l'autorité discrétionnaire de la Couronne, l’autre est le nom historique de l’autorité discrétionnaire de chaque Chambre du Parlement. Dès lors, les Conventions quirèglent l'exercice de la prérogative déterminentou veulent déterminer lamanière dont l’un des membres du COTPS Souverain, à savoir le Roi, doit exercer son autorité discrétionnaire ; les conventions qui règlent l'exercice du privilège déterminent ou veulent déterminer la manière dont les autres membres du corps souverain peuvent chacun exercer leur autorité discrétionnaire. 11 en résulte que les conventions de la Constitution, considérées dans leur

ensemble, sont des coutumes, des accords relatifs à la facon dont les divers membres du corps législatif souverain, qui, on se le rappelle, est « le Roi en Parlement (1) » exercent chacun leur autorité discrétionnaire, qu’on l’appelle prérogative de la Couronne ou privilège du Parlement. Cependant, puisque nos conventions constitutionnelles, de beaucoup les plus importantes et les plus nombreuses, ont trait en réalité à l'exercice de la prérogative, cela nous conduira, brevilatis causa et pour plus de clarté, à parler des conventions de la Constitution comme des règles ou coutumes déterminant la façon dont le pouvoir discrétionnaire de l'Exécutif, ou,en termes techniques, la prérogative, doit être employée, c'est-à-dire comment la nation entend qu'elle soit employée.

Après avoir affirmé que les conventions de la Constitution sont, en majeure partie, des règles pour déterminer l'exercice de la prérogative, nous pouvons maintenant pousser plus loin l’analyse de leur caractère. Toutes ont un but suprême. Elles ont pour fin d'assurer que le Parlement ou le Cabinet, qui est nommé indirectement par le Parlement, ramènera, en définitive, à effet la volonté de ce pouvoir qui, dans l'Angleterre moderne, est le véritable souverain politique de l'Etat — Ia majorité des électeurs, ou, pour nous servir d’une expression populaire mais pas tout à fait exacte, — la nation.

C'est ici que vient se placer une distinction très importante, sur laquelle nous avons déjà insisté (2), entre la souveraineté « légale » et la souveraineté « politique ». À un point de vue purement légal, le Parlement est le souverain absolu de l’Empire Britannique, puisque tout Act du Parlement est obligatoire pour tous les tribunaux des possessions britanniques, et qu'aucune règle, soit de morale, soit de droit, qui contrevient à un Act du Parlement, n’estobligatoire pour aucune Cour du royaume. Mais si, aux yeux de la loi, le Par-

(1) Voyez supra, p. 99.

(2) Voyez supra, p. 66 ets.

Cbjet des couventions constitutionnelles.

6) CUAUITRE QUATORZIÈME

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lumentestie législateur supréme, l'essence du gouverneuen représentait est que fa législature représente ou ramene lot la volonté du souverain politique, c'est-à-dire du Corps électoral de Ta nation. Des considérations œéncrales rendent probable que la conduite des différentes parties de la Jégisfature sont déterminées par des règles tendant à établir l'harmonie entre l’action du souverain législatif et Les vœux du souverain politique. Si le véritable gouvernement ou le souverain politique de l'Angleterre était, comme ce fut d’abord le cas, le Roi, la législation pourrait être faite suivant la volonté du roi par l’une des deux méthodes suivantes : La Couronne pourrait légiférer elle-même au moyen de proclamations royales ou de décrets; où bien quelque autre corps, tel qu’un Conseil d'Etat ou le Parlement luimême, pourrait ètre autorisé à légiférer à condition que ce corps se conformät à la volonté de la Couronne. Si l'on adoptait la première méthode, il n'y aurait aucune place pour des conventions constitutionnelles et il n'y en aurait aucun besoin, Si l'on adoptait le second procédé, la conduite du corps législatif devrait inévitablement être régie par des règles quelconques, tendant à empôûcher que les Acts de la législature ne contrevinssent à la volonté de la Couronne. En fait, le corps électoral est le souverain de l'Angleterre. C'est un corps qui ne légifère pas lui-même, qui, par sa nature, ne le pourrait que difficilement, et qui, principalement pour des motifs historiques, a maintenu en existenceune législature théoriquement suprème. Le résultat de cetétat de choses sera naturellement que la conduite de là législature, qui, par hypothèse, ne peut être régie par des lois, devra être réolée par des conventions dont l’objet est d'assurer l'accord du Parlement avec la volonté de La nalion. C'est ce qui est arrivé. Aujourd'hui, les conventions de la Constitution consistent en coutumes qui (quelle que soit leur origine historique) sont encore maintenues pour assurer la suprématie de la Chambre des Communes et, en délinitive, au moyen de Ja Chambre élective,

celle de la nation. Notre code moderne de morale constitutionnelle assure, quoique d’une façon indirecte, ce qu'on appelle à l'étranger « la souveraineté du peuple ».

Tout ceci devient apparentsi nous examinons l'effet d’un ou de deux des principaux articles de ce code. La règle d’après laquelle les pouvoirs de la Couronne doivent être exercés par l'intermédiaire des ministres qui sont membres de l’une ou de l’autre des Chambres du Parlement et qui «jouissent de la confiance de la Chambre des Communes » signifie, en réalité, que la portion élective de la législature nomme effectivement, bien que par un procédé indirect, le souvernement exécutif; et, de plus, que la Couronne oule Ministère doivent, en délinitive, appliquer, ou, en toutcas,ne pas contrarier les vœux de la Chambre des Communes. Mais comme le système de représentation n’est pas autre chose qu'un moyen de faire accorder la volonté du corps représentatif ou de la Chambre des Communes avec la volonté de la nation, il s'ensuit qu’une règle qui donne surtout à la Chambre des Communes le droit de nommer et de controler le souvernement, est, au fond, une règle qui donne à la nation l'élection et Le contrôle suprème de l'Exécutif. Il faut dire la même chose de la convention ou habitude, d’après laquelle on s'attend à ce que la Chambre des Lords, en toute controverse politique sérieuse, cède sur un point ou un autre à la volonté de la Chambre des Communes en tant qu'elle exprime la volonté réfléchie de La nation. Il faut en dire autant de cette autre coutume d’après laquelle, au cas où les pairs refuseraient finalement d’acquiescer à la décision de la Chambre basse, on s'attend à ce que la Couronne brise la résistance des Lords par la création de nouvelles pairies (1). On pourrait demander quel estle « point » auquel, en cas de conflit entre les deux Chambres, les

(4) M. Hearn nie l'existence de celte règle où convention ; mais il ne me semble pas que les motifs qu'il invoque soient probants. Voyez learn, Gorernment of England (2e 64), p. 178.

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houles relaiives à la dis- Solntion du Parlement.

74 CHAPITRE QUATORZIÈME Eords doivent céder, et où La Couronne doit user de sa pré rogalive en créant de nouveaux pairs ? La question mérite d'être posée, car la réponse Jette une vive lumière sur la nature et le but des articles qui composent notre code conventionnel. Gette réponse, cest que le point auquel Îles Lords doivent céder ou auquel la Couronne doit intervenir est convenablement déterminé, lorsqu'il apparait d’une facon concluante que la Chambre des Communes représente, sur la question discutée, la volonté réfléchie de la nation. La vérité de cette réponse ne sera guère contestée ; et cependant, admettre que la décision réfléchie du corps électoral est décisive, c’est en fait concéder que les conventions relatives à l'action de la Chambre des Lords et dela Couronne sont, ce que nous avons vu déjà, des règles tendant à assurer la suprématie dernière du véritable souverain politique, en d’auires termes, du corps électoral (1).

L'exemple de beaucoup le plus frappant de la signilication réelle de Ia masse entière des conventions constitutionnelles se trouve dans un cas particulier, qui, à première vue, semble présenter une exception marquée aux principes œénéraux de la morale constitutionnelle. Un Ministère mis en minorité par un vote des Communes à, suivant les doctrines reçues, le droit de demander la dissolution du Parlement. D'un autre côté, il y a certainement des circonstances particulières dans lesquelles la Couronne a le droit de renvoyer un Ministère qui a derrière lui une majorité parlementaire, et de dissoudre le Parlement qui soutient le Ministère. En résumé, la prérogative de dissolution peut, constitutionnellement, être aussi employée à briser la volonté du corps représentatif ou, comme on l'appelle vulgairement, de la & Chambre populaire du Parlement ». Ceci, au premer Coup d'œil, semble vouloir dire que, dans certains cas, la prérogative peut servir à réduire à rien la volonté de la nation. Mais la réalité est tout autre. Parfois, le pouvoir

(1) Comparez Baceuor, Enylish Constitution, p. 25-27.

discrétionnaire de la Couronne peut être et, suivant des précédents constitutionnels, doit servir à dépouiller de son autorité une Chambre des Communes en fonctions. Mais le motif pour lequel la Chambre peut, d'après la Constitution, être privée du pouvoir ét de la vie, c’est qu'un événement s est produit qui permet de supposer raisonnablement que l'opinion de la Chambre n’est pas l'opinion des électeurs. Une dissolution est essentiellement un appel du souverain légal au souverain politique. Une dissolution est possible ou nécessaire, toutes les fois que les volontés de la législature sont ou peuvent être raisonnablement présumées être différentes des volontés de la nation.

Cette doctrine est établie par les contestations célèbres de 1784 et de 1834. Dans chacun de ces cas, le roi renvoya un Ministère qui possédait la confiance de la Chambre des Communes. Dans les deux cas, on fitappel à la nation au moyen d’une dissolution. En 178%, le résultat de l'appel fut un verdict décisif en faveur de Pitt et deses collègues, qui avaient été appelés au pouvoir par le roi contre la volonté de la Chambre des Communes. En 1834, l'appel aboutit à un verdict également décisif contre Peel et Wellington, qui avaient été aussi appelés au pouvoir par la Couronne contre les vœux de la Chambre. Le point essentiel à noter, c'est que ces contestations supposent chacune, en réalité, le principe que le verdict du souverain politique, à savoir, de la nation, déterminera en dernière analyse le droit ou (ce qui est la même chose en politique) Île pouvoir d'un Cabinet de conserver son poste.

Bien des discussions, oratoires et littéraires, ont eu lieu sur la question de savoir si les dissolutions de 1784 et de 1834 étaient constitutionnelles (1). Jusqu'à un certain point, c’est une dispute de mots et cela dépend de la signification du

(4) Voyez à l’Appendice, la note VII « Ce qu'il faut entendre par loi inconstitutionnelle. »

Les dissolutions de 1784 ct de 1834.

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