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d'un Cabinet, est un Exécutif Parlementaire (1). IL n’a pas, comme le Président américain, une autorité indépendante propre, qui, à raison de son origine élective populaire, peut l'emporter sur l’autorité de la législature et même la contredire.

L'histoire constitutionnelle de la Suisse depuis 1848 n’a montré aucun de ces conflits entre l'Exécutif et le corps législatif, qui se sont produits plus d’une fois aux Etats-Unis. La situation du Conseil peut, si nous voulons un parallèle historique, être comparée à celle du Conseil d'Etat dans l’Instrument of Government de Cromwell et, à la vérité, le Conseil ressemble beaucoup à ce qu'aurait été le Conseil d'Etat si l’Instrument of Government

avait été, conformément aux vues de lPopposition parlementaire,

modifié de façon à permettre la réélection fréquente par le Parlement des membres du Conseil (2). Si nous voulons un parallèle moderne, nous le trouverons peut-être dans le service civil anglais. Les membres du Conseil sont, comme les chefs permanents des départements du gouvernement anglais, des fonctionnaires qui

occupent leurs fonctions d’une manière permanente, qui sont stric-

tement les serviteurs de l'Etat, qui doivent exécuter, et qui exé-

cutent les mesures qu’ils peuvent n’avoir point combinées, el une

politique qu’ils peuvent ne pas approuver. Cette comparaison est la plus instructive, parce que, en l’absence d’un service civil perfectionné, les membres du Conseil remplissent en réalité plutôt les attributions de fonctionnaires civils permanents que celles de ministres.

Il. L'Assemblée fédérale. — Le Parlement est, à coup sûr, calqué, jusqu’à un certain point, sur le Congrès américain. Pour différents objets, toutefois, les deux Chambres qui les composent siègent ensemble. Comme nous l’avons déjà vu, elles élisent, ainsi réunies, le Conseil fédéral ou Ministère fédéral. En outre, en certaines matières administratives, l’Assemblée est, à la ditlé-

(1) Voyez la note IIT, supra, p.385 ets.

(2) Voyez le « Constitutional Bill of the First Parliament of the Protectorate », ap. 39 ; Garniver, Constitutional Documents of te Put rilan Revolution, p. 3606, 367.

APPENDICE & Assemblées représentatives auxquelles les Anglais sont Cour finale d'appel par rapport au Conseil, Toutefois,

LOHEE de habitues, Une | | la principale fonction de 1 AOPNTIES cest " recevoir des rapports Ju Conseil et de légiférer. Elle ne siège qu un court laps de temps chaque année, et se consacre tres-ctroitement à CARRIERE des allaires. Les lois votées par elle peuvent, sur le renvoi au peuple, ètre arrètées. Ses membres sont presque constamment réslus et c'est, semble-t-il, l'un des Parlements les plus'ordonnés et les plus travailleurs.

L'Assemblée se compose de deux Chambres. Le Conseil des Etats, ou, pour lui donner un nom plus exact, le Sénat, représente les cantons, chacun d’eux envoie deux membres au Sénat.

Le Conseil national, comme la Chambre américaine des représentants, représente directement les citoyens. Le nombre de ses membres varie avec la population, et chaque canton y est représenté proportionnellement à sa population.

À un point de vue important, l’Assemblée fédérale diffère du congrès américain. Aux Etats-Unis, le Sénat a jusqu'ici été la plus influente des deux Chambres. En Suisse, le Conseil des Etats devait, croyaient les fondateurs de la Constitution, avoir l'autorité qui appartient au Sénat américain. Cette attente a été trompée. Le Conseil des Elats n’a guère joué qu’un rôle secondaire dans le fonctionnement de la Constitution, et possède bien moins de pouvoir que le Conseil national. Les raisons que l'on en donne sont mulüiples. Les membres du Conseil sont payés par les cantons qu'ils représentent. Le temps pour lequel ils sont nommés est réglé par chaque canton et a été généralement court. Le Conseil n a pas de fonctions spéciales telles que celles du Sénat américain, et le résultat général a été que les principaux hommes d'Etat ont cherché à entrer, non pas au Conseil des Etats, mais au Conseil

national. Une raison pour laquelle Le Conseil des Etats n’a pas rempe 4. espérances de ses créateurs semble avoir échappé à roms du peuple suisse. La situation et les fonctions du Conie sa permanence et ses relations ses rendent impossible, pour la Chambre qui re-

présente les cantons, de prendre la place qui est occupée en Amé-

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rique par la Chambre qui représente les Etats. La position inférieure du Conseil des Etats en Suisse mérite l'attention. C’est l’une des parties de la Constitution qui a été suggérée par lexpé.: rience d’un pays étranger ; et c’est, sans doute pour cetle raison qu’elle ne s'est pas accordée avec les institutions natives de Ia Suisse. |

. HT. Le Tribunal fédéral (1). — Ce Tribunal à été cré par des hommes d’État qui connaissaient le poidsel l'autorité qui appar- Uennent à la Cour suprème des Etats-Unis; mais le Tribunal fédéral a été dès Le début, c’est encore un corps très différent el un corps bien moins puissant que la Cour suprème américaine. Il se compose de quatorze juges, et d'autant de suppléants élus pour six ans par l’Assemblée fédérale qui désigne aussi le Président et le Vice-Président du Tribunal pour deux ans. Il possède une compétence criminelle dans les affaires de haute trahison et en ce qui touche à ce que nous pouvons appeler les grands crimes et délits, quoique ses pouvoirs comme tribunal criminel soient rarement exercés. Il a juridiction en ce qui touche les litiges entre la Confédération et les cantons, et entre les cantons eux-mêmes, et d’une manière générale, dans tous les procès dans lesquels la Confédération ou un can- {on sont partie en cause. Il décide aussi toutes les questions de droit public, et, peu à peu, par l'effet de la législation fédérale, 11 a été constitué virtuellement en Cour générale d'appel vis-à-vis des tribunaux cantonaux pour toutes les affaires nées à l’occasion des lois fédérales, et dont l'intérêt en htige dépasse 3 000 francs. À joutez à cela que le Tribunal reçoit les plaintes pour violalion des droits constitulionnels des citoyens, et ceci sans distinguer si Île droit prétendu violé est garanti par la Constitution fédérale ou par une Constitution cantonale. L'objet pour lequel, à l’origine, le Tribunal fut constitué était de rendre des décisions ou plutôt de faire des déclarations juridictionnelles sur des points de droit public en discussion ; et sa juridiction civile à, sous la pression des circonstances, été portée au-delà des limites dans lesquelles Les fondateurs de la Confédéralion suisse voulaient la restreindre.

(4) Lowezz, Op. cit, If, p. 244; OrELLI, op. «il, pp. 38-41.

AS APPENDICE

Mais le tribunal fédéral. bien qu'il possède une juridiction Tarte el en quelque sorte illimitée, n'a rien qui ressemble au pouvoir dont est investie la Cour SUPrÈMmEe des Etats-Unis.

| n'a aucune compétence dans les controverses relatives a « droit administratif » ; celles-ci sont réservées au Conseil f6déral et en dernier ressort à l’Assemblée fédérale (1), et les termes « controverses administratives » ont reçu une signification très exlensive, de sorte que le tribunal à été exclu « de l'examen d’une longue liste d’affaires, telles que le droit de se livrer à un com- AGE les traités de commerce, les taxes de consommation, les lois sur la chasse et les certificats de capacité professionnelle, les lois sur les manufactures, les billets de banque, les poids et mesures, les écoles publiques primaires, la police sanitaire et la validité des élections cantonales (2) » qui, au premier abord, sembleraient rentrer dans sa compétence. En outre, le Tribunal, s'il peut considérer les lois canlonales comme inconstilulionnelles et par suile inopérantes, est obligé par la Constitution de considérer toutes les lois fédérales comme valables (3).

Les juges du Tribunal fédéral sont nommés par l'Assemblée fédérale et pour un court laps de temps. Le Tribunal siège seul, au lieu d'être à la tête d’un système judiciaire national. Il n’a, en outre, aucun fonctionnaire propre pour l’exécution de ses jugements. Ceux-ci sont exécutés d’abord par les autorités cantonales, et,en dernier ressort, si les autorités cantonales manquent à leur devoir, par le Conseil fédéral (4). De plus, le contrôle exercé par le Tribunal fédéral sur les actes des fonctionnaires fédéraux est incomplet. Tout citoyen peut poursuivre un fonctionnaire, mais, comme nous l'avons déjà noté, les controverses administratives sont exclues de la compétence du Tribunal, et au cas où il y a un conflit de juridiction entre le Conseil fédéral et le tribunal fédéral,

(A Constitution suisse, art. 85, S 42, et art. 413. (2) Lower, p. 248.

(8) Constitution suisse, art. 113; Brivron Coxe, Judicial Power and Unconstitutional Legislation, p. 86.

(4) Apaus, Swiss Confederation, pp. 74, 75.

il est tranché non parle Tribunal, mais par l’Assemblée fédérale qui soutiendra, semble-t-il, l'autorité du Conseil. Le Tribunal fédéral ne peut pas, en ces matières, fixer Les limites de sa propre compétence (1). Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que le Tribunal Jouisse de moins d’autorité que la Cour suprême des Etats-Unis. Ce qui peut exciter quelque surprise, c’est que, d’après la nature véritable du fédéralisme, la juridiction du Tribunal fédéral ait, en dépit de tous les désavantages qu’elle entraine, été en augmentant chaque année. Ainsi, jusqu’en 1893, les questions relatives à la liberté religieuse et aux droits des différentes sectes, étaient réservées à la décision de l’Assemblée f£dérale. Depuis cette époque, elles ont été transportées dans la juridiction du Tribunal fédéral. Ce véritable transfert et la siluation respective du Tribunal, du Conséilet de l’Assemblée vis-à-vis des questions qui, en Angleterre ou aux Etats-Unis, seraient néanmoins décidées par une Cour de justice, servent à rappeler au lecteur la reconnaissance imparfaite en Suisse du «règne de Ia loi», tel que nous le comprenons en Angleterre, et de la séparation des pouvoirs telle que cette doctrine est entendue dans beaucoup de pays du continent 2).

IV. Le Referendum. — Si, dans la constitution du Tribunal fédéral et du Conseil des Etats, nous pouvons trouver linfluence des modèles américains, le Referendum, tel qu'il existe en Suisse, est une institution d’origine locale, qui a reçu là un développement beaucoup plus complet et beaucoup plus extensif que dans n'importe quel autre pays. Si nous écartons tous les détails et si nous considérons le referendum tel qu’il existe en fait d'après la Constitution fédérale suisse, noës pouvons le décrire comme un arrangement en vertu duquel aucune modification, aucun amendement dans la Constitution, aucune loi fédérale, qu'un grand nombre de citoyens suisses juge d'importance, n’entrent définitivement en vigueur s'ils n’ont été soumis au vote des citoyens et s'ils n’ont été sanctionnés par une majorité des citoyens qui votent

(4) LoweLz, p. 220.

(2) LoweEzz, pp. 218, 219.

APPENDICE

tit et par une majorité des cantons. L laut noter, de plus, que Île reférendunt, SOUS différentes formes, existe dans tous Îles cantons cuisses, sauf un,etpeut,par suite,être considéré aujourd’huieomme un trait essentiel du constitutionnalisme suisse. Le referendum est done,en pratique,un velo de la nation. I donne aux citoyens de la Suisse exactement le même pouvoir d'arrêter lalégislation, qui est possédé encore aujourd'hui en théorie et qui le fut effectivement, au temps d'Elisabeth par exemple, par les monarques anglais. Un billne devient loi qu'autant qu'il a obtenu le consentement de la Couronne. Dans le langage populaire, on dit que la Couronne, lorsque le monarque est d’un avis opposé, peut arréter le bill, Un procédé plus correct de décrire l’action de la Couronne est de dire que le Roi écarte ou rejette le bill tout comme fait la Chambre des Lords ou la Chambre des Communes quand ce corps refuse de voter un bill. Telle est, en substance, la situation occupée par les c1toyens de la Suisse quand une loi votée par l’Assemblée fédérale est soumise à leur approbation. S'ils donnent leur assentiment, elle devient la loi du pays ; s'ils refusent leur assentiment, elle est arrêlée, ou, pour parler plus exactement, la loi proposée ne passe pas, c’est-à-dire ne devient pas en réalité une loi (1).

Le referendum a un effet purement négatif. Il est, dans beaucoup de Constitutions cantonales et aujourd’hui dans la Constitulion fédérale, jusqu’à un certain point, complété par ce que l'on appelle l'Initiative, c'est-à-dire, une institution par laquelle un certain nombre de citoyens peut proposer une loi et exiger un vole populaire sur cette loi en dépit du refus de la législature d'adopter leurs vues (2). L'initiative n’a, dans la Constitution fédérale tout au moins, qu’une petite place. On peut se demander si c'est là,en toutes circonstances, un procédé heureux de

(1) Lowezz, I, chap. xur : ADAuS, Swiss Confederation, chap. vi. Le reierendum, bien qu’il ne porte pas ce nom, existe ‘pour bien des mapis dans les différents Etats de l’Union américaine. Il n’y a au- “une Wace de referendum, ni de quelque institution correspondante,

dans la DTE | de Gonslitution des Etats-Unis, Cpr. Osernozrzer, Referendun Ur America.

(2) Lowezr, p. 280.

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législation. Tout ce qu'il y a lieu ici de noter, c’est que, si l’introduction de l'initiative n’est, ni en théorie ni en fait, une conséquence nécessaire du maintien du referendum, les Constitutions. sont des exemples de la facon dont, en Suisse, les citoyens parti cipent directement à la lécislation.

Le referendum, combiné avec les autres dispositions de la Constitution et avec le caractère général du fédéralisme suisse, tend, semble-t1l, à produire deux effets.

En premier lieu, il modifie la situalion à la fois de la législature et de l'Exécutif : l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral deviennent évidemment les agents du peuple suisse. Cet élat de choses,en même temps qu’il diminue leur pouvoir, peut aussi augmenter la liberté des hommes d'Etat suisses, Un membre du Conseil fédéral ou le Conseil fédéral lui-même propose une loi quiest volée par la lécislature. Elle est, nous le supposons, comme cela est arrivé souvent,renvoyée au peuple pour approbationet est rejetée. Le Conseil et l'Assemblée s’inclinent sans déshonneur devant la décision populaire. Il n’y a pas de raison pour que Îles membres du Conseil ou de la législature résignent leurs fonctions. Il est souvent arrivé que les électeurs, en même temps qu'ils désapprouvaient certaines lois soumises à leur acceptation par l’Assemblée fédérale, ont réélu la plupart des individus dont ils avaient refusé d'accepter la législation. Les politiciens, d'autre part, qui plaident en faveur de mesures particulières, justement parce que le rejet de ces mesures n'implique pas résignation où expulsion des fonctions, peuvent exprimer ouvertement leurs vues politiques, même si ces vues diffèrent des opinions du peuple.

Le referendum, en second lieu, décourage le développement du gouvernement de pari. Les électeurs ne trouvent pas nécessaire que le Conseil fédéral ou même l’Assemblée représente strictement un parti. Du moment que les citoyens eux-mêmes peuvent arrèler la législation qu'ils désapprouvent, il importe relativement peu que quelques uns de leurs représentants entretiennent des opinions politiques qui, à ce moment, ne sont pas partagées par la majorité du corps électoral. De plus, Phabitude acquise par la participation à la législation doit probablement «-

APPENDICE 410 À

utumer les cilovens SUISSES à considérer une loi proposée plus e È | |

| onrde cos mérites.Hss à ins dis à ou moins d'apres ses mériles.Ils sont, en tout cas, moins disposés

que les électeurs de Ja plupart son pays à soulenir un programme de parti qui peut ne pas avoir, en quelques-uns de ses articles, l'assentiment de tous les volants. D'autre part, on peut affirmer que c'est le développement du gouvernement de parti en Suisse qui favorise l'adoption du referendum. Quoi qu'il en soit, il n'y a guère de doute que l'existence de la plupart des institutions particulières de la Suisse ait une relation très étroite avec la condition des partis suisses.

Le Fédéralisme suisse a été, comme nous l'avons déjà remarqué, considérablement influencé par le Fédéralisme américain, et if est à peu près impossible, pour un esprit intelligent, de ne pas comparer le gouvernement fédéral et démocratique le plus heureux du nouveau monde avec le gouvernement fédéral et démocratique le plus heureux de l’Europe, car l’histoire et les institutions de l'Amérique et de la Suisse montrent justement cette espèce de ressemblance et de dissemblance qui appelle la comparaison.

Les Etats-Unis et la Suisse sont tous deux, par nature, des fédérations ; aucun des deux pays ne pourrait, cela est clair, prospérer sous une Constitution autre qu’une Constitution fédérale ; les deux pays sont aujourd’hui, tout au moins, par nature, des démocraties. Dans chacun d'eux, les Etats ou les cantons ont existé avant la fédération. Dans chacun d'eux, le patriotisme d'Etat était, à l’origine, un sentiment bien plus fort que le sentiment de l’unité nationale. En Amérique et en Suisse, l'unité nalionale a été le produit de la nécessité. IL est aussi probable que le sentiment de l'unité nationale, maintenant qu'il a été évoqué, finira par triompher du sentiment des droits d'Etat ou de la souveraineté d'Etat, De plus, d'une manière très large, : ÿ 8 une certaine ressemblance dans ce que l’on peut appeler

ds fédérale des deux pays. En Amérique et en Suisse, il 4 existé pendant longtemps des causes qui empêchèrent et fina-

lement m N | nenacèr : ie cerent d'arrêter le progrès vers l’unité nationale.

L'esclavace : ; = re | CUS Joua aux Etats-Unis un rôle qui ressemble au role

loué dans l’histoire eu: . ee .

J S l’histoire suisse par les divisions religieuses. En Amé-

rique et en Suisse, une minorité d'Elats moins progressive, mais

unie et beliqueuse, tint pendant longtemps en échec l'influence À d'Etats plus riches, plus civilisés, mais moins unis. Des discusie. | sions continuelles sur le territoire de l'esclavage présentérent ù une certaine analogie aux discussions sur les territoires qui, à LE une certaine époque, divisèrent les cantons catholiques et les cantons protestants. La Sécession fut précédée par le Sonderbund, ÿ et le triomphe de Grant ne fut pas plus complet que le triomphe | de Dufour. 1l n’est pas du tout certain que le génie militaire du y | général américain fut plus grand que le génie militaire du général de | suisse. La guerre de Sccession et la guerre du Sonderbund eurent D ia autre caractère commun. Elles mirent complètement fin aux controverses qui les avaient fait naître; elles se terminèrent si complètement que vainqueurs et vaincus devinrent presque aussitôt les citoyens loyaux de la même République. Chaque pays, ; entin, peut attribuer sa prospérilé, très plausiblement, à ses ins- "; itutions, et ces institutions accusent, dans leurs traits généraux, di à une ressemblance marquée.

°F La dissemblanrce, toutelois, entre le Fédéralisme américain et le L'* Fédéralisme suisse est au moinsaussti remarquable que la ressem- blance. L'Amérique est la plus grande, la Suisse est la plus petite des Confédérations ; plus d’un Etat américain dépasse en territoire et en population l’ensemble de la Confédération suisse. L'Union américaine est, à tous les points de vue, un Etat moderne ; l'âge héroïque de la Suisse, en tant qu'il s’agit de la gloire militaire, élail terminé avant qu’un seul Européen eût mis le pied en Amérique, et l'indépendance de la Suisse était reconnue par l'Europe . plus d'un siècle avant que les Etats-Unis eussent commencé leur existence politique. Les institutions américaines sont le produit direct des idées anglaises, et, pour la plupart, des idées anglaises | qui prévalaient en Angleterre pendant le mouvement démocrali- L' que du xvne siècle ; la société américaine ne fut jamais sous l'in- | jjuence de la féodalité. La d'mocratie de la Suisse est ninmbue, à bien des égards, des idées du continent sur fe gouvernement, et jusqu'à l'époque de Ta grande Révolution française, Lx société

° , - . ° : CR . . one suisse Glatt remplie d'inéoalités a Var! [evr OTISINC dans les tierces

APPENDICE

uaN féodales. Les Ltats-Unis sont formés d'Etats qui ont loujours eu habitude des institutions représentalives ; les cantons de la Suisse ont été surtout aceoutumés à un gouvernement non représentalif, aristocratique où démocratique. Dans ces conditions, il faut natu. collement s'attendre à ce que même des institutions qui possèdent ne certaine ressemblance extérieure aient un caractère essentiellement différent dans des pays qui diffèrent aussi largement que les Etats-Unis et la Suisse.

Ces différences peuvent être résumées à orands traits de la manière suivante : Le fédéralisme américain est fort Ià où le fédéralisme suisse est faible ; là où le fédéralisme américain est faible, le fédéralisme suisse est fort.

Le Sénat et le Judiciaire des Etats-Unis ont justement excité plus d'admiration qu'aucune autre partie de la Constitution américaine. Ils ont chacun été, dans une certaine mesure, imités par les fondateurs de la République suisse actuelle. Mais ni dans l’un ni dans l’autre cas, limitation n’a eu un succès complet. Le Conseil des Etats n’a pas l’autorité du Sénat ; le Tribunal fédéral, bien que son pouvoir semble aller en croissant, ne peut pas être comparé à la Cour suprême. Les arrangements judiciaires de la Suisse semblent, aux yeux d’un crilique étranger tout au moins, être la moins salisfaisante des institutions suisses, et l’exercice par le Conseil fédéral et par l’Assemblée fédérale de pouvoirs juridictionnels n’est pas en harmonie avec les meilleures idées modernes sur la bonne administration de la justice.

D'autre part, les traits qui, dans les institutions américaines, ne méritent qu’une approbation très conditionnelle, sinon même

une censure de la part de critiques même favorables, sont le mode

de nomination du Président, les relations de l'Exécutif avec les Chambres du Congr

| es, le développement désastreux de l'organisation des

| parus, et le gaspillage et la corruption qui sont la conséqu | | +. de la prédominance des chefs de parti ou de ceux qui ürent les ficelles du parti.

Le Con | < à L . | & e sell fédéral, au Conlraire, constitue un Exécutif aus3i

bon qu'il soi | q Of au monde, Pour un observateur étranger, il semble-

rait (bien qu’e ., ” : | | qu en semblable mayière les criuques étrangers sotent sin-

JF PL

œulicrement sujets à errour) Qu'il combine à un desré très élevé les avantages d'un gouvernement parlementure eC d'un souver nement non parlementaire. [1 ar On complète harmonte avec les représentants élus du peuple ; et bien que nommé par da législature, 1 jouit d’une permanence dansles fonctions inconnue aux Cabinets parlementaires où aux Présidents élus.

De même, bien qu'il y ait des partis el que Pesprit de parti souffle parfois en Suisse, le gouvernement de parti n'y est pas considéré comme une nécessité. Tout au moins, les dangers attribués au gouvernement de parti sont où bien grandement diminués ou bien complètement écartés. Le Caueus et fa € Machine » sont tout à fut inconnus. Le pays est affranchi de l'agitation malsaine d'une élection présidentielle où méme d'une élection senérale, qui, comme en Angleterre, détermine Le parti qui aura la possession du gouvernement. [| 1 esQpas question de dépouilles,

el personne, semble-t-if, ne fait même allusion à la corruption:

NOTE FX