CHAPITRE III

Sans approuver les violeuces de Hrumaire , la nation applaudit à

l'utilité de ses conséquences , et surtout elle en profite» La constitution , préparée par de véritables hommes d'état , est présentée à la sanction du peuple , qui la rote à la presqu'unan uni le •^a-odlvsc €Xdotc de I3 co n si ï tti t ioïi cousiildirc ^ de 1799. Remarques générales sur set principales* dispositions. U résulte de cet examen et de ces courtes observations , que l'esprit du gouvernement teod évidemment à la centralité* C'était aussi la tendance générale, après une révolution qui avait dispersé , non-seulement les iostrumens du pouvoir , mais les éléV mens de la société. Toutefois , il y a loin d'un ordre politique concentré , à l'usurpation de la souveraineté par un seul ; ef Bonaparte , quoiqu'unîtatre et positif de caractère , continuait de paraître républicain d'opinion.

Telles furent les pensées sur lesquelles Bonaparte , en s emparant du gouvernement; promena sa longue vue d'aigle. Ses ennemis d'aujourd'hui, qui sont pour la plupart ses amis d'autrefois, assurent que , dans ces pensées et dans celles de la commission, ils pressentirent, dèsJors, les intentions de l'absolu et entrevirent cette semence de tyrannie qui depuis a si bien fructifié. Nous leur demanderons dans ce cas , pourquoi , pour déclamer contre tant de maux prévus, ils ont attendu qu'ils se lussent réalisés ; pourquoi ils n'ont insulté

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au despotisme , que quand le despote ne distribuait plus ni cordons, ni places , ni pensions ; et pourquoi ils n'ont découvert que la royauté est salutaire et la légitimité vénérable, que depuis qu'il n'y a plus ni danger , ni gloir*e à démontrer combien la vénération due à Tune aurait accéléré le salut promis par l'autre ?

La nation, qui ne ressent pas cette indignation posthume, n'éprouva pas ces terreurs prématurées. Sans approuver les violences du îS, elle profita de leurs conséquences. Elle était humilié, et plus malheureuse encore par les craintes de l'avenir que par les chagrins du présent. La pire situation pour un peuple n'est pas le mal qu U souffre , mais le mal qu'il redoute : c'est que la douleur

accueille toute espèce^e remède et que l'inquiétude n'en admet aucun.

Aussi le remède violent d'une nouvelle révolution fut-il imposé à la France à son insu ; mais la crise décidée , ses premiers effets furent universel* lement applaudis. Hormis un petit nombre d'hommes à principes , qui ne pardonnèrent pas l'outrage que les principes venaient de recevoir ; hormis un nombre plus petit encore d'esprits défians ou d'intelligences pénétrantes qui , dans cette brusque invasion du pouvoir, craignirent et devinèrent la tyrannie, tous, au contraire , ne virent, dans le 18 Brumaire, que la fin des tiraillement qui fatiguaient

la France. Cette journée, qui avait terminé plus d'une proscription , n'en avait causé aucune. On était excédé de cette plate et. fausse politique du directoire qui, sans force pour refréner les partis, sans générosité comme sans adresse pour leur donner le change, ne savait que les mettre aux prises, les déchaîner Pun contre Pautre et prendre pour ses victimes ceux qu'ils lui avaient mutuellement désignés. Cette bascule machiavélique , si opposée à nos mœurs sincères , tenait éloignés du gouvernement tous les hommes loyaux ; ils s'en rapprochèrent sur4echamp, lorsqu'à P aspect de ceux qui se présentaient pour le régénérer , ils crurent reconnaître le talent réuni à la force et d'excellentes intentions garanties par de louables antécédens.

Quels étaient en effet les homme que Bonaparte avait adjoints à son entreprise? La plupart avaient promis des gages a la renommée , tous en avaient donné à la liberté. Parmi le grand nombre de ceux dont les noms furent encore remarqués près du nom qui les éclipsait tous, nous nous contenterons de «ter ceux de Cambacérès^ de Lebrun, de Talleyrand, de Fouché , de Maret, de Lucien , de Bertfciér, de Sieyes surtout, Pâme invisible du nouveau système qui allait se développer, et le père putatif de la nouvelle constitution.

En jetant sur cette constitution un coup-d'œil même rapide, le publiciste y trouva tous les

linéamens de la république, mais l'homme d'état avait moins de peine encore d'y découvrir ceux de la monarchie. Sous le titre de consuls, trois personnes, élues par un sénat, sur une liste qualifiée nationale, exerçaient les fonctions de gouvernement. Celles du pouvoir exécutif plus strictement parlant, appartenaient au premier consul, qui d'ailleurs possédait beaucoup d autres attributions particulières, soit honorifiques, soit prépotencielles. Un corps de quatre-vingt membres inamovibles et à vie, âgés de quarante ans au moins, devait exercer, avec le titre de sénat conservateur, trois attributs également distincts, également importans : par le premier, outre ses propres membres qu'il choisis-* sait sur la triple candidature du corps législatif, du tribunat et du premier consul , le sénat élisait sur la liste nationale, les consuls, ainsi qu'on vient de le dire, et déplus, les législateurs, les jugesde cassation et les commissaires à la comptabilité. Dans l'exercice du second attribut, il prenait des délibérations de deux sortes, et ayant chacune des caractères essentiels et un objet séparé. Les unes, sous l'intitulé de sénatus-consultes , pourvoyaient à l'administration générale de la république; les autres , sous celui de sénatus<onsultesorganiques,

statuaient sur sa composition statistique et sur son organisation politique. Des droits inhérens au troisième attribut du sénat, sortaient, avec la connais*

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sance nécessaire des actes qui lui seraient déférés comme inconstitutionnels par le tribunat ou par le gouvernement; le maintien ou Tannullation de ces actes. Il est à remarquer que les délibérations du sénat étaient moins obligatoires que facultatives; que les objets de ces délibérations ne se classèrent que par une sorte de jurisprudence graduelle introduite par le temps; et que les qualifications mêmes de «ces actes n'était point énoncées dans la charte constitutionnelle ; elles ne le furent formellement que par le sénatu*consulte-organique du 16 thermidor.

Le pouvoir légatif se composait du gouvernement y qui; par son conseil d'état > proposait la loi'; du tribunat qui; après l'avoir discutée ; en votait l'adoption ou le rejet; du corps législatif qui statuait sur cette adoption ou sur ce rejet ; mais au scrutin secret , et sans aucime discussion de la part de ses membres. Remarquons que la proposition de la loi ; faite au nom du gouvernement par des conseillers detat; était soumise à la discussion simple et directe des tribuns ; et qu envoyée au vote définitif des législateurs ; elle passait de nouveau par 1 épreuve de la discussion contradictoire des orateurs du tribunat et du conseil detat.

Le tribunat était composé de cent membres; âgés de vingt-cinq ans, renouvellables par cin-

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quième tous les ans , et réélii^ibles tant qu'ils de** mettraient sur la liste nationale.

Trois cents membres ; âgés de trente ans au moins , composaient le corps législatif : ils étaient renouvelles par cinquième tous les ans , et reeli- * gibles seulement après une année d'intervalle. Il devait toujours se trouver parmi eux un citoyen au moins de chaque département de la république .

Le conseil d'état , dirigé par les consuls , avait deux fonctions distinctes : par la première, il rédi- . geait les projets de loi , et nommait , parmi ses membres, des orateurs chargés d'en soutenir la discussion devant le tribunat et le corps législatif; en exerçant l'autre, il résolvait les difficultés qui pouvaient s'élever eu matière administrative.

Les ministres, nommés par le premier consul, procuraient Y exécution des lois et des réglemens d'administration publique.

Une loi annuelle déterminait les recettes et les dépenses de l'Etat.

Les déclarations de guerre et les traités (de paix, d'alliance et de commerce ) étant proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des lois , il s'en suivait que les levées d'hommes demandées par le gouvernement, ne pouvaient avoir lieu que par un acte de la puissance législative. Toutefois, comme la loi de la conscription ne fut point abolie par la constitution consulaire, dont elfe devint au cou-

DE WAPOLÉOK. . f)[>

traire un principe organique, c'était le sénat qui , sur l'initiative du premier consul, accordait les contingens annuels ou* extraordinaires.

Des juges temporaires ou à vie, de première instance, d'appel ou souverains rendaient la justice , d'abord au nom du peuple français, puis plus tard au nom du gouvernement représenté par le premier consul : c'étaient les juges de paix, élus immédiatement dans chaque arrondissement communal, par les citoyens, pour trois années; tes tribunaux de première instance et les tribunaux d'appel, dont une loi, dans la suite, détermina l'organisation, la compétence et le ressort ; un tribunal de cassation exclusivement chargé de prononcer sur la violation des formes dans les procédures, sur le renvoi du fond aux tribunaux qui en devaient connaître, sur les demandes en réglemens de juges et sur les prises à partie contre un tribunal entier.

Une haute cour, composée de juges et de jurés, les juges choisis par le tribunal de cassation et dans son sein, les jurés pris sur la liste nationale, était instituée pour juger les ministres, les agens responsables de l'autorité et les fonctionnaires publics mis en accusation.

Parmi ces derniers , les sénateurs , les législateurs, les tribuns, les consuls, les conseillers d'état n'étaient point responsables. Leurs délits personnels ne pouvaient être poursuivis devant les tri-

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bunaux ordinaires, qu'après qu'une délibération du corps auquel le prévenu appartenait, aurait autorisé cette poursuite.

Quant à la responsabilité des ministres, elle était précisée dans trois circonstances, i°. lorsqu'un acte signé par eux, était déclaré inconstitutionnel parle sénat; 2°. lorsque des lois et des réglemens d'administration publique avaient souffert dans leur exécution; 3°. lorsque des ordres contraires à la constitution, aux lois et aux réglemens avaient été donnés par eux. Dans l'un de ces trois cas, le tri-* bunat dénonçait le ministre, que le corps législatif, après l'avoir entendu, déchargeait de l'accusation ou envoyait en jugement.

Dans ces règles imposées à la responsabilité ministérielle, on remarque comme beaucoup trop favorable aux agens de l'autorité, la clause saire d'une décision du conseil-d'état, pour qu'il fut permis de les poursuivre. De leurs complices présumés, ou du moins possibles, faire leurs juges, n'était-ce pas tenter la justice et leur garantir trop souvent Y impunité ?

(^elques dispositions générales consacraient la liberté individuelle et lui présentaient des garanties conservatrices : elles assuraient le droit de pétitions individuelles; déclaraient la force armée essentiellement obéissante; décernaient des récompenses aux guerriers et des pensions à leurs veuves et à

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leurs enfans; établissaient un institut chargé de perfectionner les sciences et les arts ; créaient une commission de comptabilité pour régler et vérifier les comptes des recettes et des dépenses de la république ; assnjétissaient les colonies à des lois spé«* ciales ; interdissaient formellement et sans aucune exception possible le retour des émigrés, et décla-? raient leurs biens irrévocablement acquis à la république; ces dispositions enfin reconnaissaient comme légale et immuable l'aliénation des biens nationaux, quelle qu'en soit l'origine, sauf les tiers réclamans a être, s'il y avait lieu, indemnisés par le trésor public.

Une disposition exceptionnelle parut étrangement placée dans la charte des libertés générales : par cette "disposition, dans le Cas de révolte à main armée, ou de troubles imminens, la loi, ou même un simple arrêté du gouvernement , pouvait suspendre dans des lieux et pour un temps déterminé, l'empire de la constitution.

On accueillit avec gratitude la conservation du jury, partagé en jury d'accusation et en jury de jugement ; mais on eut désiré que cette belle institution , au heu d'être limitée aux matières criminelles, fut étendue aux matières correctionnelles et surtout aux délits de la presse. On ne. manqua pas d observer, quant à cette dernière garantie (je veux dire la liberté de la presse), que Tome I. 7

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loin d'être clairement stipulée dans l'acte constitutionnel, elle n'y était pas même nommée'; il en était ainsi de la liberté de conscience, du libre exercice des cultes, de l'égalité devant la loi : toutes sûretés dont on avait coutume de trouver au moin* le protocole dans chacune de nos constitutions successives, et que quinze ans après Bonaparte proclama tardivement en présence de l'Opinion. (jicte additionnel y titre 6.)

La publication et la première lecture de cette constitution lui furent favorables. Un mois venait de s'écouler depuis la révolution qui avait remplacé l'anarchie constituée du Directoire par l'autorité consulaire ; et ce court espace, rempli par une foule d'actes réparateurs, avait fait taire les craintes ■et ranimé les espérances. Par assentiment tacite, mais presquuniversel, on était convenu de fermer les yeux et la bouche sur les violentes irrégularités du 18 brumaire, et c'était des actes qui devaient en émaner qu'il attendait la légitimité. La constitution nouvelle sembla d'abord la lui mériter. Dans la proclamation dont les consuls provisoires l'accompagnèrent , ces magistrats disaient qu'elle faisait cesser les incertitudes d'un gouvernement provisoire , ce qui fut senti par tout le monde , moins parce que c'était l'énoncé d'un fait, que parce que cet énoncé, <pji en effet dissipait les inquiétudes, permettait aux différens partis de nouvelles espé-

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rances et assuraient aux diverses opinions de solides points d'appui. A lepoque où parut la constitution consulaire, la nation sans doute était lasse, et ne demandait que le repos de la liberté sous la loi ; mais pour être fatiguées de leur lutte mutuelle et excédées par l'inutilité de leurs efforts, il ne faut pas croire que les factions fussent découragées : en combattant pour des intérêts, c'est leur existence qu'elles défendent; elles crurent pourtant ici ne jamais mieux la défendre qu'en suspendant le combat. Cet acte constitutionnel > que la nation accueillait comme fondé, selon l'expression des consuls , sur les vrais principes du gouvernements représentatif, chaque parti le reçut comme une .transaction provisoire entre toutes les prétentions plus exigeantes que des droits. Dans la formation de la liste nationale , les démagogues crurent retrouver les élémens démocratiques que la bourasque avait dispersés, mais qu'une bourasque contraire pouvait rassembler ; les royalistes , en comparant les élémens monarchiques qui entraient dans la composition de l'autorité, calculèrent à jour fixe le retour du régime absolu. Vainement les consuls avaient dit : les pouvoirs que la grande charte institue y seront forts et stables , tels qu'ils doivent être pour garantir les droits des citoyens et les intérêts de l'Etat; vainement ils disaient aussi : la révolution est fixée aux principes qui 1 ont coiu-

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mencée, elle est finie j que font aux minorités séditieuses l'intérêt de l'Etat et lesdroits des citoyens? Une révolution n'est pas pour elles un affaire de principes, mais une spéculation passionnée y et cette révolution n'est jamais finie, tant que ces passions spéculantes ne sont pas assouvies.

Tandis que la commission législative présentait à l'acceptation du peuple français le nouvel acte constituant qui devait fixer ses destinées tandis que de tous les points de la république il s'empressait de le sanctionner par plus de trois millions de votes approbatifs contre une minorité de moins de seize cents refus, un petit nombre d'esprits, que l'inflammation de l'enthousiasme n'avait pas gagnés , qui n'étaient ni chatouillés par l'amorce de la nouveauté, ni séduits par un avenir, dont le passé au contraire les rendait défians; ces hommes sages, ces citoyens désintéressés de tout, hormis du patriotisme, livraient à une investigation plus pénétrante , à un examen plus détaillé et plus réfléchi, cet acte capital qui devait à la fois, comme le dieu Therme des anciens, opposer d'insurmontables barrières aux factieuses prétentions des deux régimes renversés et des appuis à nos récentes libertés. Afin même de déduire de cet examen une sorte de système conjectural, propre dès aujourd'hui à servir de préservatif, et bientôt peut-être de guide et de remède, ils le faisaient précéder de

considérations ^ inspirées, à la vérité, par la circonstance du jour, mais qui n en étaient que plus applicables aux déterminations du lendemain.

Cette circonstance , je viens de le dire , était la présentation de l'acte constitutionnel à la sanction duso uverain. En comparant ce qui se faisait aujourd'hui avec ce qui s'était pratiqué dans deux occasions analogues , lors de l'émission de la constitution démocratique de 1793 et lors de la publication de la constitution dirèctoriale de 1 795 , on reconnut dans la différence des formalités celle des époques. En 1793, les assemblées primaires furent convoquées : elles étaient, comme paraissait le vouloir l'esprit du moment, composées de tous les citoyens domiciliés depuis six mois dans le canton ; les suffrages furent donnés au scrutin, ou à haute voix , par oui et par non; la majorité produisit la sanction ♦ En 1 795 , tout Français ayant voté dans les dernières assemblées primaires, put donner son suffrage de la manière qui lui serait convenable. En 1799 , rien ne parut changé dans l'objet, tout le fut dans les voies La commission législative déclara « que le mode d'acceptation le plus convenable » e%le plus populaire était celui qui répondait le » plus promptement et le plus facilement aux be- » soins et à l'impatience de la nation. » En conséquence , des registres , ouverts dans chaque commune, furent déposés au secrétariat de toutes les

administrations, aux greffes de tous les tribunaux; entre les mains des agens communaux, des juge* de paix et des notaires : les citoyens furent appelé* à y consigner ou à y faire consigner leur vote, et purent choisir à leur gré entre ces divers dépôts.

A travers ce feint respect pour les formes les plus populaires, on saisit aisément l'intention de les anéantir. On fit la réflexion que la nation , morcelée par fragmens, et, en quelque sorte , dissoute en individus , ne formait plus le peuple souverain : c'est à la réunion des citoyens, autant quî la coalition de leurs intérêts, autant aussi qu'au concours de leurs volontés , qu'ils doivent ce caractère. Que les leçons de l'expérience aient conseillé d'en modifier l'usage, cela, loin de renouveller d'anciens inconvéniens , pouvait décider de nouveaux avantages ; mais quand il s'agit de travailler sur une matière aussi délicate, aussi irritable que l'opinion, en est-il qui ne balance Je dangereux emploi de l'hypocrisie? Le tact des Français est aussi rapide qu'il est vif : après s'être demandé pourquoi l'on se donnai^ la peine de les tromper , lorsque, sur un tel sujet, ils ne pouvaient plus être trompés, ils pressentirent que l'altération des formalités populaires entraînerait bientôt la destruction du fond démocratique. En cela, nous le répétons, l'esprit des gouvernés pouvait s'accorder avec les intentions secrètes des gouvernans en tant

DIT WÀPOLÉOlf. ioS

irue ceux-ci, sous prétexte de prévenir l'abus ne détruiraient pas l'usage ; car aujourd'hui comme toujours le vœu national demandait à se manisfester ; il le demandait par des voies franches, et suspectait les votes caduques et les registres à double

Bientôt l'analyse de la constitution offrit, dansses innovations, des singularités qui livrèrent aux conjectures les esprits méditatifs. Ce ne fut pas sans un mécontentement profond qu'au mode d'é— lection directe , sans laquelle il ne peut y avoir ni liberté publique , ni système représentatif, on vit substituer cette Liste nationale, que j'ai souvent nommée et qu'il faut expliquer icu Les citoyens de chaque arrondissement communal désignaient par leurs suffrages ceux d'entr'eux qu'ils croyaient les plus propres à gérer les affaires publiques : il en résultait une liste de confiance, contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre der citoyens ayant droit d'y coopérer. C'est dans cette premièreZwte communale que devaient être pris les fonctionnaires publics de l'arrondissement. Les citoyens compris dans les listes communales d'un département, désignaient également un dixième d entr'eux : il en résultait une seconde Liste dite départementale, dans laquelle devaient être pris les fonctionnaires publics du départements Enfin» les citoyens portés dans la liste départementale^

îo£ .MONARCHIE

désignaient pareillement un dixième d'entr'eux : il en résultait une troisième liste (la Liste nationale) qui comprenait les citoyens de ce département éligibles aux fonctions publiques nationales. C'était dans cette dernière que le sénat élisait les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation, les commissaires a la comptabilité. Chaque trois ans, les citoyens ayant droit de coopérer à la formation de l'une des u ois listes, pourvoyaient au remplacement des inscrits décédés, absents ou retirés d'une liste par défaut de confiance.

Jamais système d'aristocratie active , mobile et perpétuelle , ne fut échelonné avec plus d'art et sous des apparences plus populaires. Le fond de cette notabilité semblait démocratique, en ce sens, que formé des citoyens de chaque arrondissement, il était à la fois la collection des intérêts privés et des opinions individuelles. Mais quoique le titre de citoyen eût été précisé par la constitution, qui même ne l'avait rendu ni difficile à obtenir, ni difficile exercer, qui répondait que cette obtention et surtout cet exercice subonnés aux agens de l'autorité, ne recevraient jamais d'eux ni modification ni altération? Admettons toutefois que le cours des votes ait été complet et régulier : ne portant nécessaii ement que sur le dixième des premiers votans, réduit de ce dixième au centième par le second degré , et de ce dernier au millième par le

DE NAPOÎiÉON- . 1©5

troisième , ne concentrait-il pas sur un nombre exigu de candidats toute la puissance des suffrages et tous les avantages de 1 élection? Cette aliénation triennale de leurs choix ôtait à l'opinion son influence et au peuple son libre arbitre ; ces choix nécessaires et circonscrits privaient les élisans d'émulation et les électeurs de discernement; les candidatures perdaient peu à peu leur mouvement démocratique à travers la filière des trois degrés, et au dernier enfin, elles dégénéraient en pure aristocratie. Dans ce système, quel nom donner au sénat, lorsqu'on se rappellera que le droit de choisir sur la liste nationale avait été dévolu à soixante hommes d'abord nommés par deux consuls sortans, et deux consuls en exercice (le premier excepté); ensuite, que les vingt sénateurs voulus pour compléter ce corps ne devaient être nommés par lui que dans un laps de dix ans ; de plus que ces nominations, bien que prises sur la liste nationale, étaient nécessaireuent faUes sus les présentations du corps législatif et du tribunat, balancées et probablement effacées par celle du premier consul ; enfin que le sénat , dispensateur des places que lui offrait la candidature des notabilités, «tait, a titre de conservateur , juge souverain de la validité de ces listes et de la capacité de leurs membres? Réfléchissez maintenant à l'ascendant probable que pourrait avoir le gouvernement, soit sur

les sénateurs comme hommes privés, soit sur le* opinions sénatoriales réunies ; considérez plus sé^ rieusement encore l'ascendant réel qu'exerce sur tout ce qui l'entoure le premier consul actuel, et calculez, s'il est possible, la somme présente d'influence remise entre ses mains et la somme éventuelle de puissance que la force des choses j amènera.

Ceux que l'apparence n'abuse point pénétraient ces dissimulations que l'amour du pouvoir avaient conseillées; les plus confiant n'y voyaient que la nécessité de Tordre et une voie peut-être oblique , mais infaillible, de calmer, de réduire l'effervescence démagogique, et d'offrir, en quelque sorte, à une matière en fusion incandescente, des canaux par lesquels, en se refroidissant, elle pourrait recevoir un écoulement moins dangereux. Avec le secret du caractère de Bonaparte, il n'était pas difficile de deviner celui de ses intentions ; toutefois, rien ne prouve, qu'à cette époque, elles aient déjà cessé d'être républicaines ; seulement, il voulait mener la liberté par cette centraiité énergique qui se rapproche de la monarchie et qui peut favoriser le despotisme.

Cette pensée, qu'il avait, pour ainsi dire, enfouie dans les fondemens de sa constitution , se montre peu à peu dans les différentes parties de l'édifice, et enfin elle éclate au sommet. Dans la

formation de la loi , on y voit que la proposition en appartient exclusivement au consulat ; que sa discussion simple est l'attribut obligé du conseil d état ; que ses débats contradictoires doivent être soutenus par les orateurs.de ce conseil en présence et contre le tribunat; que son vote privé de discussion nouvelle , mais précédé d'un rapport , est soumis à la délibération mentale des législateurs et à la décision de leur scrutin ; enfin que l'examen de la matière législative et le contrôle de sa forme appartiennent au sénat , lequel, à titre de conservateur de la constitution , est ebargé de coordonner l'une et l'autre avec sa lettre et, son esprit.

À la première vue, ce mécanisme employé pour la formation de la loi parut ingénieux, rapide sans précipitation et parfaitement adapté à son objet. Qu'est-ce en effet, se demandait-on /qu'estce qu'un projet de loi? En dernière analyse, c'est une question à résoudre. Avoir fait de cette question un problème judiciaire , en transportant dans le sanctuaire législatif les formes contentieuses du barreau , n'est-ce pas avoir rencontré le moyen le plus prompt comme le plus décisif pour trouver la vérité? Le gouvernement présente le sujet de la loi qui, quelque compliqué qu'il paraisse d'abord, peut toujours se réduire à une courte formule; cette formule , développée par les orateurs de ce même conseil, qui en a combiné et coordonné

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toutes les données , est soumise à l'attaque analytique d'un corps constitué en opposition légale ; la discussion engagée a d'abord amené une controverse pour en éclaircir les principes , puis une plaidoyerie pour séparer le fait des points de droit; la matière législative arrivée à cette maturité , se réduit à son terme , comme elle s'offrit à son origine ; à une question ;'et c'est cette question que la conscience des législateurs, éclairée par tant de débats critiques, doit résoudre et juger. En deux mots, le gouvernement établit la matière et l'objet du procès; le conseil d'état, qui d'abord en a fait le rapport, les plaide par d'autres organes; le tribunal lui riposte par ses avocats, et le corps législatif prononce comme juge.

Une telle apologie, spécieuse par quelques côtés, résistait difficilement à certaines objections. La plus puissante était celle-ci : vous partez d'une supposition , disait-on aux approbateurs , et cette supposition, on vous la conteste. La .matière législative étant toujours d'un objet général, ne saurait se réduire à un point de fait. C'est le droit , ce sont les principes que propose , que défend , que peut attaquer, que doit résoudre le législateur. Nécessairement élevé dans la sphère des généralités, il n a pas pour excuse de son silence , le danger des influences individuelles. N'est-il pas à craindre au contraire, que sous ce manteau silenticux , les in-

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fluences personnelles ne s'exercent impunément ? Et si un jour la tyrannie prescrivait la loi , quel égide pourraient lui opposer des législateurs muets, dont le peuple , dans ce cas , calomnierait jusqu'au silence ?

Quant au tribunat, n'est-ce pas pour que ce corps ne devienne pas le foyer d'une opposition populaire , qu'on la rendu le centre d'une contradiction légale? Rien ne convient mieux au système de l'absolu, que ces obstacles arrangés , quo ces contrariétés méthodiques, dont il a fourni luimême la matière,, dont il connaît la portée et peut neutraliser les efforts. Pour des yeux fascinés , ils représentent encore la liberté ; mais ils n'en sont que l'ombre. Une opposition véritable a pour caractère la spontanéité , parce qu'elle a pour véhicule des affections individuelles tendantes toutes à l'intérêt commun.

Dans la continuation de cet examen de la charte consulaire , on glissa rapidement sur l'adjonction de deux consuls au premier, parce qu'on n'y vit qu'un conseil privé, et dans l'autorité partagée et restreinte de ces magistrats que des fonctions. Celles du premier consul se présentaient sous la forme imposante du pouvoir : c'était la première fois, depuis le renversement de la monarchie, que que cette métamorphose avait lieu. On la considéra aussi . sérieusement qu'elle le méritait.

110 fcONÀRCfiîfi

Par l'article 4^ de 1 acte constitutionnel, la voit du deuxième et du troisième consul n est que consultative : après quoi, dit l'article, la décision du premier consul suffit. Cette petite clause, re jetée négligeamment à la fin d'une exposition des prérogatives des deux derniers consuls, réunit sur le champ dans les mains de celui qu'elle concerne toute l'action du gouvernement. A titre de premier consul, le chef de la magistrature consulaire promulguait les lois : ce qui lui laissait la faculté d'en étendre ou d'en restreindre la publication, soit pour le temps , soit pour l'espace ; il nommait et révoquait à volonté les membres du conseil d'état, les ministres, les ambassadeurs et autres agens extérieurs , les officiers de l'armée de terre et de mer, les membres des administrations locales , les commissaires du gouvernement près les tribunaux : ce qui mettait, non-seulement à sa disposition politique, mais sous sa volonté morale et privée , l'intérieur et l'extérieur de l'état, aussi bien que toutes ses forces. Qu'un chef inamovible, héréditaire ^ irresponsable, exerce, dans le cercle immense du pouvoir royal , la prérogative de sa volonté : ce privilège spécial, unique, s'il a quelque chose d'humiliant pour l'indépendance delà raison , entraîne au moins peu d'inconvéniens politiques; n'en devait-il engendrer aucun sous un chef temporaire qui avait peut-être plus* d'intérêt à iu-~

DE WAPOLÉOIT. III

<x*rporer l'état en lui par l'hérédité, qu'à s'identifier avec Tëtat par les lois , et qui pour marcher

plus facilement au pouvoir souverain, avait besoin de créatures qui lui en préparassent les avenues? On aurait obvié à un attentat, d'autant plus possible qu'il pouvait être légal , en exigeant; pour la révocation des agens de l'autorité , une délibération préalable , à laquelle eussent concouru les deux derniers consuls. Cette formalité, qui n'entravait en rien l'action exécutive, est dans l'esprit des républiques ; la mesure adoptée retraçait la formula du bon plaisir àe l'ancienne monarchie.

Cette monarchie semblait reparaître plus expressément encore dans le droit accordé au premier consul de nommer tous les juges criminels et civils. On sentait se reproduire ici la doctrine, que toute justice émane du roij et s'effacer l'article 4* de la constitution directoriale qui attribuait aux assemblées électorales le droit d'élire le juges. Par cette circonstance, par celle des élections circonscrites à la liste nationale, et par les diverses prérogatives dont la constitution dotait le nouveau pouvoir exécutif, il était clair que les formes de la démocratie allaient être refondues dans une moule monarchique.

La décision suprême accordée au consul métamorphosait en sa seule personne tout le gouvernement : on a déjà vu, qu'en cette qualité, il propo-

sait les lois et faisait les rëglemens nécessaires pour assurer leur exécution. Au même titre , nous le voyons diriger les recettes et les dépenses de 1 état; surveiller la fabrication des monnaies ; pourvoir à la sûreté intérieure et à la défense extérieure de l'Etat; distribuer les forces de terre et de mer , et en régler la direction ; se soumettre , par des réglemens d'administration publique, la garde nationale en activité; entretenir des relations politiques au dehors, conduire les négociations , conclure tous les traités de paix, d'alliance, de trêve, de neutralité, de commerce et autres conventions; faire rédiger, par le conseil d'état, les projets de loi et les réglemens d'administration publique; faire résoudre par lui les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. A cette sphère d'autorité, d'autant plus puissante, que l'étendue .n'en avait pas encore été mesurée, ni l'action exercée, si l'on ajoute, dans l'irresponsabilité qui abritait le consul, une sorte d'inviolabilité temporaire, on voit, qu'à la perpétuité près , ce magistrat rassem- • blait, dans ses seules mains, tous les pouvoirs de l'état; et ces pouvoirs, il faut en faire la remarqué expresse, se ranimaient armés d'une intensité d'autant plus irrésistible, que, depuis long-temps ils avaient été énervés par leur dispersion, et que, dans la circonstance actuelle, ils semblaient se fortifier encore de tout ce que perdaient les droits nationaux.

Quel contrepoids la constitution opposait-elle à ce vaste développement de puissance? Quelques obstacles purement négatifs, dont celte puissance même, dans ses excès présumables ou ses écarts nécessaires, se ferait un jeu. Dans la direction des recettes et des dépenses, par exemple, le consul devait se conformer à la loi annuelle qui déterminerait le montant des unes et des autres : mais n estce pas le consul qui, par l'organe du ministre nommé par lui , établissait le compte des dépenses et le bordereau des receltes? N'était-ce pas sur son initiative que le budget était alloué? On objecte le contrôle du tribunal et la surveillance conservatrice du sénat; comme si le tribunat, élu par le sénat sur la liste nationale, pouvait former d autres oppositions qu'une opposition factice, dont 1 effet serait nul , ou qu'une opposition réelle qui serait brisée! comme si, dans 1 epanchement de sa tutèle conservatrice, le sénat pourrait oublier qu'il était l'ouvrage du consul, auquel il était à craindre , qu'en échange des richesses et des honneurs qu'il

en recevrait , il ne consacrât un aveugle dévoue-

ment !

Je citerai un second exemple :1e ministre charge

de l'administration du trésor public ne pouvait rien faire payer qu'en vertu d'une loi ou d'un arrêté du gouvernement. On demandait si un arrêté de cette nature ne devait pasêtre pris en exécution

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de la loi de finances , et s'il pouvait être hors de ses dispositions? Sortir des limites imposées par elles , n'était-ce pas se rendre coupable de concussion ? Mais les membres du gouvernement u'étaient pas responsables.

Toutefois, cette responsabilité, à laquelle échappaient les consuls, atteignait les ministres signataires de leurs ordres , si ces ordres étaient inconstitutionnels, et cette précaution avait été offerte aux amis de la liberté comme garantie contre l'arbitraire. Mais le système de la responsabilité ministérielle n'est admissible, ni juste , que comme conséquence de l'inviolabilité royale. Les agens qui en acceptent la charge, jouissent dans ce cas des bénéfices, dont le plus important jpour eux, est la faculté du refus. Mais était-il bien nécessaire que les agens consulaires usassent de cette faculté 9 puisque ceux de Tordre subalterne trouvaient un recours contre la responsabilité, dans l'article y 5 de l'acte constitutionnel , et que les agens supérieurs, c'est-à-dire les ministres, pouvaient braver ses menaces et éluder ses atteintes, en voilant leurs opérations les plus illégitimes de formes irréprochables ?

Où se prononce d'une manière tranchée le passage de l'administration directoriale au gouvernement consulaire, c'est dans l'article 46 de la nouvelle constitution, relatif aux conspirations contre

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l'Etat. Comparez les dispositions de cet article à celles de l'article i4$ de la charte directoriale : c'est le même objet , et presque la même rédaction; mais quelle opposition diamétrale dans les«* prit de l'un et de l'autre ! Prévenus du crime de détention arbitraire , (attentat énorme dans les républiques, où une atteinte à la liberté individuelle est un délit contre le souverain) , les directeurs sont passibles des peines que ce crime emporte ; convaincu du même acte y qui n'est plus uu crime, quand il en est 1 auteur , le premier consul présente à la vengeance des lois un signataire responsable , et se réfugie sous l'inviolable bouclier de sa propre irresponsabilité.

11 faut se résumer sur les observations critiques auxquelles la constitution consulaire donnait lieu. En avouant quelle trouvait tout à la fois son motif et sa justification dans les excès dont la France était fatiguée, on craignit que ce changement de position ne la jetât dans des excès contraires. On repoussait de toute l'horreur d'une sensation encore récente les troubles meurtriers de l'anarchie ; mais on rejetiait aussi de toute l'horreur des souvenirs la seule pensée du despotisme. Avouons cependant que le système de la concentration des pouvoirs recrutait chaque jour d'honorables partisans. Mais c'est précisément que dans cette concentration, ils croyaient trouver un gage de véritable liberté, une

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garantie contre l'arbitraire. Dirai-je que le premier consul pensait alors commeTeux? En posant; probablement sans calcul ultérieur, les pierres d'attente de son despotisme , il cédait a la fois à la circonstance et à son caractère, fortifiés l'un par l'autre. Quel singulier concours! l'anarchie qui déborde et un bras vigoureux qui demande à s'exercer. Si vous ne voulez pas que le lion, qui naguères rugissait y perde ses forces et sa fierté aux pieds du Cro-

toniaie y ne les mettez pas en présence dans la munie arène.