L'INDEMNITÉ DANS LE CAS DE MALADIES CONTAGIEUSES

Depuis la promulgation du décret qui a pour objet d'ajouter la tuberculose à la nomenclature des maladies contagieuses des animaux prévues par la loi du 21 juillet 1881 , c'est-à-dire depuis le 28 juillet 1888, diverses propositions de loi ont été déposées sur le bureau de la Chambre des députés, tendant à allouer une indemnité aux propriétaires d'animaux de l'espèce bovine abattus ou saisis par ordre de l'autorité comme atteints de tuberculose. Parmi ces propositions figurent celle de M. Ribot déposée au mois de juillet 1889, et celle toute récente de M. Viger.

Cette dernière viendra probablement en discussion avant la fin de la prochaine législature : aussi va-t-elle me fournir l'occasion de faire une étude critique sur ce sujet. Et d'abord, je déclare, pour ma part, que ces diverses propositions me paraissent parfaitement fondées, .l'estime seulement qu'elles ne sont pas assez larges : à mon avis, elles devraient s'étendre à tous les cas où l'autorité, usant des droits qui

lui sont dévolus par la loi sanitaire du 21 juillet 1881, ordonne l'abatage d'animaux atteints de maladies contagieuses ou l'application de mesures sanitaires trop onéreuses pour le propriétaire des animaux, quelles que soient d'ailleurs la nature de la maladie et l'espèce des animaux.

Il est incontestable que, au point de vue juridique le plus strict, l'indemnisation ne constitue pas une obligation de droit pour l'autorité qui ordonne l'application des mesures sanitaires même les plus graves, telles que l'abatage des animaux; mais, tout au moins, elle paraît à tout le monde équitable, justement réparatrice des sacrifices lourds que l'autorité réclame de l'intérêt privé au nom de l'intérêt général.

Il semble bon que le législateur se rende à ces idées d'équité qui sont adoptées par tout le monde, plutôt que de raviver des sentiments contraires qui rendent les citoyens impatients contre les mesures sanitaires qui leur paraissent vexatoires et les font trop habiles à s'y soustraire. « En pareille matière, l'expérience l'a bien prouvé, le secret de la réussite des mesures législatives qui semblent froisser les intérêts privés, est bien plus d'obtenir l'assentiment des populations que de les violenter. Les lois ne font pas les mœurs ; on ne saurait exiger des gens ce qu'ils sont incapables de donner ou ne donneront jamais, toutes les fois qu'ils se croiront une chance d'échapper aux condamnations judiciaires. Ne vaut-il donc pas mieux compter avec certains sentiments d'un peuple, lorsqu'ils sont tant soit peu légitimes, plutôt que de réformer son Code pénal. » (Rapport de M. Delamotte au 5* congrès international de médecine vétérinaire, 1889).

L'adoption de cette mesure de l'indemnisation équitable est par dessus tout la condition sine quà non de laquelle dépendra l'observation complète de la loi sanitaire. Cette mesure nous apparaît donc, non plus comme une conséquence d'un principe de droit, mais bien comme une mesure sanitaire devant avoir comme remarquable résultat de faire accepter par tous la loi sanitaire et d'en assurer l'application sincère, malgré les rigueurs qu'elle comporte.

H. Bouley a fait observer d'ailleurs, à la commission chargée d'élaborer la loi du 21 juillet 1881, que l'indemnité ne saurait être considérée que comme une mesure sanitaire édictée pour la sauvegarde des intérêts généraux et non pas comme une mesure de réparation des dommages individuels.

Quelques esprits distingués ont cependant essayé de nous montrer l'indemnisation comme une obligation imposée par le droit commun, en assimilant l'abatage forcé à l'expropriation pour cause d'utilité publique et en appliquant à la première de ces mesures les principes consacrés par notre droit en matière d'expropriation. Nous ne croyons pas que l'abatage forcé d'un animal atteint ou suspect de maladie contagieuse et l'expropriation pour cause d'utilité publique puissent être l'objet d'une assimilation fondée.

Vessence même de l'expropriation pour cause d'utilité publique, c'est la translation de la propriété; sa cause, c'est l'avantage que la société trouve à s'approprier le bien d'un particulier; son résultai, de dépouiller le propriétaire d'une chose utile, saine, profitable,

assurée, pour mettre cette chose à la disposition d'un service public qui en jouira au lieu et place de l'exproprié.

L'abatage forcé ne transfère pas la propriété, il la supprime ; il n'enrichit pas la société aux dépens d'un particulier : si, comme l'expropriation, il dépouille le propriétaire de sa chose, ce n'est pas d'une chose utile, saine, profitable, assurée, mais d'une chose atteinte ou menacée par un mal interne, viciée ou au moins dépréciée par l'invasion ou le voisinage d'une contagion redoutable, dangereuse, non seulement pour les intérêts d'autrui, mais pour ceux du maître luimême.

Ainsi, d'un côté, dans l'expropriation, le droit privé est seulement en face de l'intérêt général ; dans le cas d'abatage forcé, il est en présence de la sûreté publique.

D'un autre côté, en cas d'expropriation, le service demandé à l'intérêt privé est complet, certain, incontestable; en cas d'abatage forcé, il est partiel, contestable, souvent plus apparent que réel.

Enfin, l'expropriation pour cause d'utilité publique[est une opération administrative accomplie avec des formes et des garanties judiciaires ; l'abatage forcé est une mesure de police.

La conséquence de ces différences nous paraît être qu'en matière d'expropriation, le principe de l'indemnité, c'est le droit; dans le cas d'abatage forcé , c'est ïéquité (Extrait du rapport déposé au Corps législatif à la séance du 17 mai 1866, par M. Victor de Lavenay, conseiller d'Etat).

La question de droit relative à l'indemnisation est donc parfaitement claire, parfaitement déterminée.

Le principe de l'indemnité à accorder aux propriétaires d'animaux atteints de maladies contagieuses et abattus par ordre de l'autorité est inscrit dans notre législation française, notamment dans les arrêts du Conseil d'Etat du roi en date du 31 janvier 1771, 18 décembre 1774, 30 janvier 1775, dans l'ordonnance du 27 janvier 1815 et dans la loi du 30 juin 1866 : il est définitivement consacré dans les conditions déterminées par la loi du 21 juillet 1881 sur la police sanitaire des animaux.

ce II est alloué aux propriétaires des animaux abattus pour cause de peste bovine, une indemnité des trois quarts de leur valeur avant la maladie.

« Il est alloué aux propriétaires d'animaux abattus pour cause de péripneumonie contagieuse ou morts par suite de l'inoculation, une indemnité ainsi réglée :

« La moitié de leur valeur avant la maladie, s'ils en sont reconnus atteints ;

« Les trois quarts, s'ils ont seulement été contaminés;

« La totalité, s'ils sont morts des suites de l'inoculation de la péripneumonie contagieuse. » (Art. 17 de la loi du 21 juillet 1881.)

L'allocation de cette indemnité est subordonnée à certaines conditions dont la première et la plus essentielle est l'observation complète de toutes les mesures sanitaires édictées par la loi et de toutes celles qui résultent spécialement de la constatation d'une de ces maladies contagieuses. La première obligation pour le propriétaire est de faire

la déclaration au maire de la commune aussitôt qu'il constate l'apparition d'une maladie contagieuse ou qu'il en soupçonne l'existence, Une autre obligation qui s'impose en même temps c'est d'isoler les animaux malades ou suspects. Ces deux obligations capitales étant remplies, le propriétaire doit attendre la visite sanitaire qui est ordonnée par l'administration et se soumettre dans la suite à toutes les mesures sanitaires qui seront prescrites. Ces mesures sont variables suivant la nature et la gravité de la maladie et suivant le caractère plus ou moins envahissant que peut présenter l'épizootie.

L'administration doit s'employer, dans toutes les circonstances, à faire comprendre aux intéressés la nécessité des mesures prescrites et les graves conséquences qui pourraient résulter de l'inobservation de ces mesures. Le propriétaire est admis ultérieurement à faire valoir ses droits à l'indemnité en observant les formalités administratives qui lui sont indiquées.

Voilà donc le principe de l'indemnisation bien défini et consacré parla loi. II est entouré de certaines conditions; ces conditions sont indispensables, et il y aurait injustice à en contester le caractère d'opportunité, bien qu'elles apportent une certaine restriction au principe de l'indemnité.

Mais il est d'autres maladies contagieuses à ajouter à la peste bovine et à la péripneumonie contagieuse; il est aussi d'autres espèces animales pour lesquels l'ordre d'abatage est également donné, conformément à la loi du 21 juillet 1881. Ce sont : la morve, la dourine pour le cheval, l'âne, le mulet; le farcin, quand il est reconnu incurable, pour les mêmes espèces; la tuberculose, la rage.

Eh bien! « Il n'est alloué aucune indemnité aux propriétaires des animaux abattus par suite de maladies contagieuses autres que la pesle bovine et la péripneumonie contagieuse. » (Art. 24, loi du 21 juillet 1881.)

Par quelle contradiction étrange le législateur a-t-ilcru devoir accorder l'indemnité dans un cas et la refuser dans rautre?Est-ce qu'il n'est pas aussi équitable d'indemniser le propriétaire d'un animal morveux ou tuberculeux que l'on fait abattre, que celui d'un animal atteint de péripneumonie ou de peste? Qui a donc a pu arrêter le législateur dans cette voie de l'indemnisation qui est si juste dans tous les cas? Sans nul doute, c'est cette affreuse question budgétaire, qui arrête la réalisation des meilleurs projets, contre laquelle est venue se heurter la bonne volonté du législateur.

Si, malgré cette difficulté, l'Etat a accepté le sacrifice de l'indemnisation pour la peste bovine et la péripneumonie contagieuse et non pour les autres maladies contagieuses, c'est assurément parce qu'il a reconnu l'exceptionnelle gravité des premières, leur caractère contagieux porté au plus liaut degré et qu'il a pensé sagement que l'indemnité était la condition nécessaire, indispensable, pour obtenir du propriétaire des animaux la soumission complète aux mesures prescrites par la loi. Retenons ceci : le législateur n'a pas fait seulement œuvre de justice à l'égard du propriétaire évincé, il a fait œuvre de prudence et, ce que l'équité seule n'aurait pu obtenir en face de l'inflexible budget, la prudence et la nécessité l'ont obtenu malgré tout du législateur.

Mais il était au moins aussi nécessaire d'observer cette prudence dans tous les cas où l'abatage des animaux atteints de maladies contagieuses est ordonné par l'autorité. Ce qui arrive le prouve trop; le propriétaire d'animaux atteints de morve, de farcin, de tuberculose, de rage même, cherche à éluder la loi, cette inflexible loi qui prend d'une main et ne donne pas de l'autre : dans tous ces cas, l'idée de l'intérêt général ne parvient pas à étouffer l'idée si puissante de l'intérêt particulier, et le premier est sacrifié au second. Au contraire, avec l'indemnité assurée, le propriétaire se soumet volontiers à la loi ; elle lui paraît plus juste puisqu'elle est réparatrice en partie du préjudice qu'elle lui cause.

Qu'on ne s'y trompe pas, la morve et la tuberculose sont répandues dans tous les coins de la France ; elles font partout des victimes nombreuses et leur contagion n'a pas grand tendance à s'arrêter. Elle ont de plus que la péripneumonie et la peste, le triste privilège d'être transmissibles à l'homme et ce danger de transmission, surtout pour la tuberculose, est terrible. D'un autre côté, la morve fait parfois des ravages désastreux dans notre cavalerie, et, au moment d'une campagne, sa contagion peut acquérir une telle gravité qu'elle compromette dans une certaine mesure la défense nationale. Il faudrait donc disposer de tous les moyens capables d'amener la disparition de ces maladies contagieuses.

Il est aussi des mesures sanitaires prescrites par la loi qui sont à la fois très rigoureuses et très onéreuses pour le propriétaire, la séquestration et la désinfection exigent quelquefois des dépenses très élevées, Et pourtant ces mesures s'imposent comme urgentes, nécessaires; l'intérêt général les commande et les réclame comme sacrifice à l'intérêt privé. Mais il serait juste, il serait sage qu'il fût alloué aussi dans ce cas une indemnité; car l'application de ces mesures cause un préjudice considérable aux propriétaires et leur observation ne sera assurée que par la garantie de l'indemnité.

Cette idée de l'indemnisation est donc reconnue équitable et semble être la garantie la plus efficace de l'application de la loi. Voyons d'ailleurs ce qui se passe chez les nations voisines.

En Angleterre, en Autriche, en Belgique, en Hollande, en Suisse, l'indemnité est allouée dans tous les cas où l'abatage est ordonné et pour toutes les maladies contagieuses. En Allemagne, on accorde même la valeur intégrale de l'animal abattu pour cause de peste. En Roumanie, l'indemnité est plus largement allouée ; elle s'applique même aux frais nécessités par l'application de certaines mesures sanitaires, notamment la désinfection.

Ces nations ont reconnu qu'il est de toute justice et de la plus haute sagesse d'allouer une indemnité dans tous les cas où des sacrifices trop considérables sont imposés aux propriétaires d'animaux quand une maladie contagieuse vient à se déclarer. En même temps que leur législation sanitaire s'est montrée si juste et si prudente, elle est devenue rigoureuse, inflexible, sans que son application ait soulevé de sérieuses oppositions. La loi sanitaire se montre impitoyable dans ces pays : on ne craint pas de requérir l'armée pour établir des cordons sanitaires et pour assurer dans tous les cas l'application de la loi ;

en Allemagne, les infractions les plus graves à la loi sont punies de peines très sévères, pouvant entraîner jusqu'à la peine des travaux forcés.

Ces renseignements sont bons à recueillir, car l'application de la loi sanitaire a une importance colossale au point de vue de la garantie du commerce d'importation et d'exportation des animaux. Trop souvent déjà des nations voisines qui constituaient pour notre bétail un débouché important, nous ont adressé le reproche de ne pas poursuivre par des mesures assez fermes l'application de notre législation sanitaire.

La question de l'indemnisation tire de ces considérations une importance nouvelle. Aussi toutes les Sociétés vétérinaires et agricoles l'ont mise à l'ordre du jour de leurs assemblées et des divers congrès. Le principe de l'indemnité semble être admis et tous les efforts tendent maintenant à la recherche des moyens pratiques qui seront capables d'en assurer la réalisation. Mais il faut le concours de tous pour attirer l'attention du législateur. J'espère que ce concours ne fera pas défaut au nouveau Ministre de l'agriculture, qui est l'auteur de l'un des projets de loi que je mentionnais au début de cette étude.