Tome XX

seule exister pour les réunions qui menaceraient accidentellement la tranquillité publique. Voilà ce qu’a dû considérer, de tout temps, le législateur, en modérant ses prohibitions, ses pénalités surtout, selon qu’il était plus ou moins libéral.

La loi romaine se préoccupait à la fois du danger pour l’État d’associations qui ne seraient pas autorisées par les magistrats, et des facilités que donnait le droit de réunion pour déguiser une association illicite : elle prohibait et punissait sévèrement les premières; elle déclarait ne permettre les réunions , pour cause de religion notamment, qu’à la condition de respecter entièrement sa prohibition contre les associations : Coire non prohibenfur , diim tamen per hoc non fiat contra senatusconsultum quo illicitacollegia arcenturÇLL. Iet2,ff., de col legiis et corpor.). — L’ancienne législation française avait des peines" encore plus sévères contre les assemblées illicites , réputées hostiles au roi et à l’État. (/ oy. Jousse, Just. crim., t. 4, p. 65.) Les criminalistes enseignaient qu’on ne devait point punir ainsi les assemblées formées sans mauvais dessein (Farinacius, quest. 113, n 05 141-144) : il y avait seulement, d’après une sentence de police sanctionnée par le parlement de Paris, défense à toutes personnes , et spécialement aux corps d’ouvriers, de s’associer pour cause quelconque et même de s’assembler,

« sans y être autorisés, et sans en avoir obtenu la permission. » (Merlin, Rèp. v° Assemblée, § 5.)

Tout cela est aujourd’hui dans le néant.

En 1789, le 14 décembre , l’assemblée nationale, par son décret sur les municipalités, réglementa les assemblées qui auraient lieu pour les élections (art. 5-24), puis autorisa en ces termes les réunions ayant pour but l’exercice du droit de pétition collective qu’elle créait. « Art 62. Les citoyens actifs ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes en assemblées particulières, pour rédiger des adresses et pétitions , soit au corps municipal, soit aux administrations de département et de district, soit au corps législatif, soit au roi, sous la condition de donner avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces assemblées , et de ne pouvoir députer que dix citoyens pour apporter et présenter ces adresses et pétitions. » C’est sous l’empire de cette première disposition législative que fut rédigée et promulguée, (12-20 août 1790), l’instruction de l’assemblée nationale, énumérant tous les devoirs des assemblées administratives, qui contenait les recommandations suivantes : « § 8, art. 3... Sous le premier rapport, les directoires tiendront la main à ce que les citoyens des communes assemblées pour élire ne restent pas assemblés après le$ élections

finies . Les directoires veilleront de même à ce que les citoyens ne

soient pas troubles dans la faculté de se réunir* paisiblement et sans armes, en assemblées particulières, pour rédiger des adresses et pétitions, lorsque ceux qui voudront s’assembler ainsi auront instruit les officiers municipaux du temps , du lieu et du sujet de ces assemblées» .. Les adresses et pétitions faites au nom de plusieurs citoyens

réunis ne seront pus reçues , si elles ne sont pas le résultat d’une assembléede ces citoyens qui aient délibéré ensemble et sielles ne sontsouscri tes que de signatures recueillies dans les domiciles , sans assemblées ou délibérations antérieures. » — Et comme le droit de réunion ainsi organisé engendrait naturellement des associations simplement déclarées, l’assemblée nationale, sur une pétition des membres d une société qu’on voulait dissoudre, déclara « que les citoyens ont le droit de s'assembler paisiblement et déformer entre eux des sociétés libres , à la charge d’observer les lois qui régissent tous les citoyens» (décr. 13-19 nov. 1790).

La constitution de 1791 (3*14 sept.), après la déclaration des droits de l’homme où étaient proclamées la liberté et l’égalité de naissance, la propriété, la sûreté individuelle, comme droits indestructibles et impérissables, énuméra ailleurs les droits naturels et civils qu’elle voulait ériger endroits constitutionnels, et que conséquemment des lois spéciales ne pourraient enlever aux citoyens. Elle passa complètement sous silence le droit de pétition collective, avec assemblée délibérante, et déclara seulement garantir, avec l’admissibilité de tous les citoyens aux emplois publics , la juste répartition des impôts, l’égalité des peines pour les mémesdélits, le droit de locomotion et la liberté de la presse, (tit. 1 er ), « la liberté aux citoyens de s'assembler paisiblement et sans armes, en satisfaisant aux lois de police , la liberté d’adresser aux autorités constituées des pétitions signées individuellement . » C’était encore admettre implicitement les associations, qui se forment naturellement par des réunions répétées dans un but déterminé ; mais bientôt, la constituante, reculant devant les conséquences de son principe, ne conserva le droit de réunion concertée qu’à la condition que les discours prononcés dans les sociétés populaires ne seraient point publiés. (29 et 30 sept.-9 oct. 1791; Monit., 30 sept.)

On sait ce que furent les sociétés populaires, comment l’assemblée constituante protesta contre leurs excès, ce qu’elles devinrent sous la Convention et eomnient elles disparurent par suite de la réaction thermidorienne. Constatons seulement ici que le droit d 'association politique, proclamé dans la constitution de 1793 et sanctionné par une loi du 25 juillet, n’a été admis par aucune législation postérieure et est formellement dénié par leCode pénal ainsi que par la loi spéciale de 1834, qûi, pour rendre plus efficaces leurs prohibitions , vont jusqu’à exiger que toute association quelconque demande une autorisation du gouver* ne ment et jusqu’à punir ceux qui enfreindraient cette règle ou les conditions de l’autorisation (C. pén., art. 291 et suiv. ; L. 10 avr. 1834). Constatons aussi que le droit de pétition collective en assemblée délibérante , qui avait été créé en 89 et maintenu en 1790 , qui n’était pas expressément reconnu dans la constitution de 1791 par ces mots : pétitions signées individuellement , qui même fut formellement dénié par le décret du 29 sept.- 9 oct. 1791, n’a été en aucune façon inscrit dans aucune des constitutions postérieures à celle de 1793 (par le

motif sans doute qu’une assemblée irrégulière ne peut avoir de majorité engageant la responsabilité de tous, et que chaque pétitionnaire doit être personnellement responsable des demandes ou protestations présentées par lui seul ou avec sa participation); car la constitution de l’an m , reconnaissant que les citoyens sont libres d’adresser aux autorités des pétitions, a dit expressément : « mais elles doivent être individuelles; » car celle de l’an vm dit en termes analogues : « Toute personne a le droit d’adresser des pétitions individuelles à toute autorité constituée et spécialement au tribunat » (art. 83) ; car enfin, la Charte règle seulement la forme extérieure des pétitions en interdisant les pétitions verbales ou apportées en personne (art 45). Constatons surtout que le droit de réunion publique , en dehors des assemblées délibérantes que nos lois admettent et organisent ellesmêmes, n’est proclamé et encore moins garanti comme droit politique par aucune des constitutions qui se sont succédé depuis celle de 1793, incontestablement abrogée; car il ne l’est, ni par la constitution de l’an m , ni par la constitution de l’an vm, ni par notre Charte , dans lesquelles ne se trouve pas un mot qui soit relatif à un tel droit. Or, s’il est permis, dans le silence de la loi actuelle sur certaines questions, de recourir à une précédente constitution ou loi spéciale pour y trouver la solution, ce ne peut être qu’à celles qui n’ont point été entièrement remplacées, et que pour les règles qu’on ne prétend pas élever au-dessus de la constitution existante : nous pouvons bien recourir aux art. 5 et 75 de la constitution de l’an vm , pour décider que l’état de faillite suspend l’exercice des droits de citoyen et que les agents du gouvernement ne doivent être poursuivis qu’après examen préalable du conseil d’État, parce que l’abrogation de ces deux dispositions ne se trouve dans aucune constitution ou loi postérieure qui les ait remplacées ou modifiées, et que la nécessité de les observer a été proclamée dans les discussions des projets de loi qui tendaient à ce but ; mais on ne peut pas recourir à une constitution qui a été cinq fois remplacée par d’autres , pour décider qu’un droit dont notre constitution ne parle pas est érigé par elle en droit politique .

Est-ce à dire que le droit de réunion n’existe plus et que toute réunion publique non autorisée soit un délit ? Non, sans doute. Un droit peut subsister, sans être écrit dans la constitution existante, quand il dérive des lois de la nature et de l’état social. Ce droit peut exister aux yeux de la loi civile, sans être élevé à la hauteur du droit politique qu’avait organisé le législateur de 89 et qu’avait consacré la constitution de 91, qui en subordonnait toutefois l’exercice aux lois de police. L’exercice public d’un droit naturel et civil, qui n’est point érigé en droit politique comme l’est par exemple le droit de participer à. la confection des lois ou à la gestion des intérêts communaux, peut bien être réglé par la loi, sans destruction du droit même, quand la constitution en vigueur ne contient pas la prohibition qu’exprimait celle de 1791 à • l’égard des droits qu’elle déclarait garantir. Ainsi, le législateur peut

prévoir un cas extraordinaire, tel que celui de tumulte local , où les réunions publiques devront être subordonnées aux nécessités de l’ordre public, et déléguer aux dépositaires des pouvoirs de police locale le droit d’empêcher, accidentellement , une réunion tumultueuse. Cela ne fera pas que ce qui est l’exercice légitime d’un droit soit transformé en délit : l’infraction ne sera que dans l’abus du droit.

Aussi, le droit de réunion a-t-il été virtuellement reconnu par les auteurs du Code pénal de 1810, dont les art. 291 et suiv. n’érigent en délit que l’association non autorisée, dont l'art. 294 punit le maître de maison qui, « sans la permission de l’autorité municipale, en consent l’usage pour l’exercice d’un culte » (ce qui implique une réunion), et ne prononce aucune peine contre ceux qui se sont ainsi réunis : c’est pourquoi, dans toutes les poursuites qui ont lieu pour ce délit, en vertu des articles précités et de la loi de 1834, les prévenus sont relaxés quand il est prouvé que la réunion était accidentelle, qu’il n’y avait pas association caractérisée. Le droit a même été proclamé très-expressément dans la discussion de la loi de 1834, qui n’a eu pour but que de donner plus de force aux prohibitions et pénalités du Code sur les associations. Ainsi, un député avait proposé de dire textuellement: « Ne sont pas comprises dans les prohibitions de la loi, les réunions accidentelles qui n’ont pas le caractère d’une association permanente » ; il a retiré sa proposition, sur l’observation faite par le rapporteur que c’était bien entendu ( Monit., 22 mars 1834) et sur celle-ci du garde des sceaux : « Nous faisons une loi contre les associations et non pas contre les réunions, accidentelles et temporaires, qui auraient pour objet l’exercice d’un droit constitutionnel. » ( Monit ., 25 mars.)

Donc, le droit de réunion existe : c’est incontestable. Mais qu’est-il ? Dans l’état de nos institutions, ce n’est point en lui-même un droit politique garanti par la constitution, du moins d’une manière absolue, comme ie droit de meeting aux États-Unis. Il n’a ce caractère constitutionnel, absolu, qu’autant qu’il est indispensable pour l’exercice d’un droit politique consacré par la constitution actuelle.

Dans notre organisation politique, il y a des droits civiques dont l’exercice exige des réunions publiques ; par exemple, le droit d'élection pour la chambre des députés, pour les conseils généraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux, les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes. Les assemblées électorales sont absolument indispensables, selon ce qu’a déterminé chaque loi spéciale, qui les constitue et réglemente de manière à assurer l’exercice légal de tous les droits, en fixant les circonscriptions, et confiant à un fonctionnaire délégué tous pouvoirs pour le maintien de l’ordre, en prescrivant la dissolution de l’assemblée dès qu’elle a terminé les opérations pour lesquelles elle a été convoquée. Les réunions préparatoires f sans être une nécessité absolue, sans être expressément autorisées, trouvent une autorisation virtuelle dans l’esprit des lois électorales,

dans nos mœurs politiques, et dans cette raison péremptoire : qui veut ia fin, veut les moyens. Ne faut-il pas des votes intelligents ; n’est-il pas beaucoup d’électeurs qui ont besoin d’étre éclairés sur le mérite des candidats, peut-être inconnus d’eux , qu’on leur désigne ou qui se présentent spontanément? Cependant, comme il s'agit de réunions publiques, l’autorité a besoin d’intervenir, pour assurer le maintien de l’ordre. Suffit-il d’une simple déclaration, comme au temps des réunions pour pétition collective ? Nous le croyons, parce que cela satisfait lés nécessités de la police d’ordre et de sûreté. Si, dans l’usage, l’autorisation est toujours demandée, cela ne peut pas conférer aux magistrats municipaux le pouvoir de s’opposer aux réunions nécessaires.

Le droit de pétition collective exigerait aussi des réunions publiques, si notre Constitution l’admettait encore. Mais nous n’avons aucune loi qui défende, comme en 89 et 90. que les signatures soient données à domicile, qui aille par ce motif jusqu’à autoriser des assemblées délibérantes pour pétitionner. Dans l’esprit comme d’après les textes des deux dernières constitutions, plus explicites encore que la constitution de 1791, qui voulait qu’on signât individuellement , les pétitions ellesmêmes doivent être individuelles , c’est-à-dire que chacun doit avoir la responsabilité de ses demandes et protestations, et que nul ne doit être engagé par l’opinion d’une majorité. (Voy. suprà, p. 67.) Sans doute, rien n’empêche que de nombreuses signatures soient données sur une même pétition, si elle est au nom de ceux qui signent ; et la Chambre des députés en reçoit souvent de pareilles. Mais une pétition qui serait présentée comme l’opinion de la majorité des signataires, ou de telle classe de citoyens, serait inadmissible, par le double motif qu’il faut une responsabilité individuelle, et que la responsabilité collective implique association : c’est du moins une opinion basée sur les textes, et fortifiée par l’ordonnance qui rappelle ce principe aux étu» diants (5 juill. 1820, art. 20). Conséquemment, le but d’une pétition à signer ne saurait ériger une réunion publique en droit constitutionnel, politique et absolu.

En dehors des assemblées délibérantes organisées par la loi, et des assemblées préparatoires pour les élections, nous ne voyons point de réunions publiques qui soient fondées à revendiquer un caractère politique, dans leur institution et leur objet. Il n’y a plus que des droits individuels, régis par le droit commun. Ces droits, quelque légitimes qu’ils soient, doivent se combiner avec les lois d’intérêt général qui ont posé les fondements de la société et réglé les pouvoirs respectifs des dépositaires de la puissance publique.

Quels sont aujourd’hui les droits et devoirs de la police municipale, relativement aux réunions publiques soumises au droit commun ? Ils sont établis dans un ensemble de lois qui se complètent et s’expliquent l’une par l’autre, et dont l’enchaînement a servi de base à une jurisprudence des plus salutaires. Pour bien comprendre ces lois, il faut se pé-

nétrer avant tout de ces vérités fondamentales. « La police, ainsi que l’a dit le Code des délits et des peines, est instituée pour maintenir Vordre public, la liberté , la propriété, la sûreté individuelle. Son caractère principal est la vigilance. La société, considérée en masse, est Vobjet de sa sollicitude . » A la différence de la «police judiciaire, qui recherche les délits que la police administrative n’a pu empêcher de commettre, celle-ci est chargée de les prévenir , suivant l’expression même de ce Code; son action, conséquemment, s’exerce sur des faits qui ne sont pas punissables, mais qui peuvent engendrer des délits, sur des actions licites qui peuvent devenir la cause immédiate d’un désordre. La police municipale, partie essentielle de la police administrative, a plus particulièrement pour objet toutes les précautions locales propres à empêcher les délits et le désordre possibles, suivant l’expression qu’on trouvera dans l’œuvre même de l’assemblée constituante. Elle est Confiée à des fonctionnaires électifs, dont la double qualité a dû inspirer toute confiance aux auteurs des lois que nous avons à interpréter. Son exercice entraîne une responsabilité personnelle, en cas d’abus de pouvoir, et une responsabilité collective, en cas de désordre causé par l’imprévoyance du magistrat municipal. Voilà de puissants motifs pour une délégation de pouvoirs étendus, à l’égard de toute manifestation publique.

Voyons les textes.

La loi de 89, sur les municipalités, ne parlait de la police municipale que pour dire que « les fonctions propres au pouvoir municipal sont : de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. » La loi organique du 16-24 août 1790, confiant aux corps municipaux, d’une part, certaines attributions répressives, d’autre part et surtout la police municipale préventive, a disposé ce qui suit, relativement aux lieux publics (c’est-à-dire à tout lieu qui serait public d’une manière permanente ou accidentellement, ainsi qu’on le verra par la jurisprudence de la Cour régulatrice) : Tit. xi, art. 3. « Les objets de police confiés à la vigilance et à Y autorité des corps municipaux sont... 2° le soin de réprimer et punir les délits contre la trauquillité publique, tels que... le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique;... 3° le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés et autres lieux publics . » La loi municipale et correctionnelle du 16-22 juillet 1791, contemporaine de la constitution qui soumettait le droit de réunion aux lois de police , a d’abord considéré « qu’il reste à fixer les règles : t® de la police municipale, qui a pour objet le maintien habituel de l’ordre et de la tranquillité dans chaque lieu , » ce qui avait en vue- tout lieu public. Puis, consacrant par un mot explicite le caractère préventif de la police municipale qui agit, et réunissant dans une même disposition les n°* 2 et 3 de l’art. 3 de 90, dont l’un avait deux expressions formant pléonasme et omettait une

expression essentielle qui n’était que dans le 2 e , cette loi complémentaire a disposé ce qui suit : « Le corps municipal pourra, sous le nom et l’intitulé de délibération , et sauf réformation, s’il y a lieu, par l’administration de département... faire des arrêtés sur les objets qui suivent : 1° lorsqu’il s’agira d'ordonner les pbécautions locales sur les objets confiés à sa vigilance et à son autorité » (art. 46).

Voilà déjà des textes assez clairs. Que sera-ce, si nous en rapprochons ceux qui les ont appliqués comme dispositions générales et absolues, permettant à la police municipale d’agir préventivement à l’égard de tout lieu public ou de toute réunion publique?

La loi qui rend les communes responsables des violences commises sur leur territoire, ne pourrait en aucun cas se justifier, si l'autorité municipale n’avait pas un pouvoir préventif suffisant; elle affranchit de la responsabilité la commune qui a « pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir pour prévenir l'événement » (L. 10 vendém. an iv, art. 5 et 8): c’est reconnaître expressément ce pouvoir préventif, dont l’abus, d’un autre côté, engagerait la responsabilité personnelle du magistrat municipal, soumis à une dénonciation ou poursuite, indépendamment de l’action que doit organiser la loi promise sur la responsabilité des agents du pouvoir. Les arrêtés des consuls, des 12 messidor an vin et 3 brumaire an ix (Bull. 23, n° 214 ; Bull. 49, n° 363), qui ont partagé entre le préfet delà Seine et le préfet de police, à Paris, les attributions des maires, auraient été inconstitutionnels et déférés au sénat conservateur par le tribunat, suivant les art. 21 et 28 de la constitution, s’ils n’avaient pas trouvé dans les lois de 90 et 91 les attributions de police municipale que le premier a exprimées en ces termes : « 11 prendra (le préfet de police) les mesures propres a pbévenib ou dissiper les attroupements, les coalitions d’ouvriers pour cesser leur travail ou enchérir le prix des journées, les réunions tumultueuses ou menaçant la tranquillité publique . » Or, ces arrêtés sont parfaitement légaux, ainsi que le prouvent et une exécution constante sans réclamation et les arrêts solennels de la Cour de cassation qui ont pris l’arrêté de l’an vm pour base de leur décision sur la question de responsabilité communale à Paris (Cass. 6 avril 1836 et 15 mai 1841), enfin l’approbation qu’ont donnée à ces arrêtés les assemblées législatives elles-mêmes, lors des lois de 1831 et 1837 sur le pouvoir municipal (L. 21 mars 1831 ; L. 18 juillet 1837). C’est d’ailleurs dans le même sens qu’ont été entendus les lois et les arrêtés ci-desus : 1° lorsque le législateur de 1832 a introduit au Code pénal révisé la disposition qui sanctionne expressément les arrêtés de police municipale reconnus légaux (art. 471, n° 15); 2° lorsque la loi de 1837 a compris parmi les attributions des maires l’exécution des mesures de sûreté générale, la police municipale, le soin d’ordonner les mesures locales sur les objets confiés par les lois à leur vigilance et à leur autorité (art. 9, n° 3; 10, n° 1 ; 11, n° 1).

Que faut-il de plus? Le droit de police préventivef pour l’autorité municipale, est manifeste. Il existe contre tout événement qu’elle peut

prévoir, suivant l’expression de la loi de Tan iv, et plus encore pour les troubles locaux que pour les séditions caractérisées, ainsi que le dit la loi de 91 et que l’a proclamé la Cour de cassation daDS ses arrêts de 1836 et 1841. Il doit s’exercer sur tout ce qui est confié à sa vigilance , et comporte nécessairement le pouvoir de prendre toutes précautions contre les manifestations publiques, de prévenir toute réunion tumultueuse, suivant les termes mêmes des lois de la matière, fte permet-il pas au magistrat municipal à'empêcher ou régler , sous sa responsabilité, toute réunion publique , prévue ou déclarée, qui lui paraît propre à amener du désordre? Cela nous paraît une nécessité sociale. Quand le législateur, prévoyant spécialement un fait et voulant l’ériger en délit dans un cas donné, croit devoir régler lui-même l’action de la police, il a le choix des moyens préventifs : il peut se contenter d’une simple déclaration à l’autorité, comme il le fait pour l’ouverture d’un établissement public permanent, dans lequel pourra s’exercer incessamment la surveillance de la police municipale (L 2-17 mars 1791; Cass 6 février 1847 cr. f art. 4238) ; il peut vouloir autre chose pour telle réunion à surveiller, afin que l’autorité ne soit pas prise au dépourvu , il peut exiger l’obtention d’une autorisation et l’exécution des conditions imposées, à peine de répression correctionnelle, ainsi qu’il l’a fait par l’art. 294 C. pén., qui soumet à cette dure nécessité le maître de la maison privée dans laquelle aura lieu une réunion accidentelle pour l’exercice du culte. Mais lorsqu’il s’agit de faits accidentels non spécialement prévus par la loi même, de faits qui rentrent seulement dans la classe de ceux qu’elle a indiqués par un mot en chargeant le pouvoir municipal des mesures accidentelles et précautions locales à prendre selon les cas, renfermer ce pouvoir dans les limites étroites d’une surveillance instantanée, ce serait rendre le désordre trop facile et désarmer dans certains cas la société. Or, tel n’est pas l’esprit des lois de 90 et 91 ; elles ont une tout autre portée, ainsi que le reconnaît un professeur émérite (dont les doctrines pourtant sont progressistes), dans son Traité du droit public des Français , publié en 1846. Voici comment s’exprime M. Serrigny, après avoir établi le droit de réunion et rappelé seulement les articles précités des lois municipales de 90 et 91 : « Ces textes ne détruisent pas le principe du droit de réunion, posé dans la loi du 19 nov. 1790 et dans la constitution de 1791, mais ils permettent aux agents de Vautorité de prendre sous leur responsabilité des mesures qui en subordonnent Vexercice à la sûreté et à la tranquillité publiques ; et ces mesures peuvent être de nature préventive et peuvent aller, dans certaines circonstances, jusqu’à suspendre l’exercice du droit, c’est-à-dire à défendre les réunions publiques présumées dangereuses , ou à les subordonner à la permission préalable de Tautorité. Mais il serait contraire à la lettre et à l’esprit de nos lois constitutionnelles d’user sans nécessité du pouvoir conféré à l’autorité pour en réprimer les abus, plutôt que pour en prévenir l’exercice. » (T. 1 er , p. 490.)

Consultons, maintenant, la jurisprudence. Très-souvent, en vertu des lois de 90 et 91, il a été pris des arrêtés de police prohibant ou réglementant telles ou telles réunions réputées publiques, soit dans des villes ou communes de la province, soit à Paris ; il y a même une ordonnance du préfet de police (31 mai 1833) qui défend à toute personne do donner des bals ou banquets où le public serait admis, à prix d’argent, par souscription, ou tout autre mode imprimant à ces réunions un caractère public, sans en avoir préalablement obtenu l’autorisation du préfet, qui fixera les jours et conditions de ces réunions publiques. (Voy. Dict. de police , par M. Elouin, p. 97.) Ces arrêtés de police ont toujours été reconnus obligatoires par les auteurs et la jurisprudence. « L’autorité municipale , dit M. Champagny dans son Traité de la police municipale , doit chercher à prévenir le plus qu’il lui est possible les événements qui peuvent troubler le repos de la cité. Elle a le droit d’interdire toutes réunions , tous rassemblements sur la voie publique , ou de ne les permettre que sous condition ; et alors même que la réunion n’aura commis aucun trouble et qu’il n’y aura pas lieu à faire les sommations légales, les contrevenants seront passibles des peines de police. » (T. 2, p. 171-173; p. 276 et 277.) Elle peut aller jusqu’à interdire les actes extérieurs du culte catholique, même dans une ville où il n’y a pas de temples dissidents, lorsque , d’après les renseignements qui lui parviennent, il y a lieu de craindre que la tranquillité publique n’en soit troublée : c’est encore ce que déclare M. Champagny, d’accord avec une commission composée de notabilités judiciaires et administratives; et c’est aussi ce qu’ont reconnu une ordonn. du conseil d’Etat, du 1 er mars 1842 et un avis du cons. d’État, du 2 juin 1847. — De son côté, la Cour de cassation a constamment proclamé, avec la cour de Paris, que le droit et le devoir de prévenir tout désordre impliquent nécessairement le pouvoir de prendre toutes mesures de police jugées nécessaires, relativement aux lieux publics par destination ou par accident : par exemple, celui d 'interdire, par mesure de sûreté, le passage dans certain lieu (Cass. 16 oct. 1835, 19 mars 1836 et 18 avr. 1837), et celui de défendre aux ouvriers les réunions avec signes distinctifs (Cass. 5 août 1836 et 18 mai 1844); que la police municipale peut même empêcher un bal public dans tel lieu, fixer les heures d’ouverture et de fermeture de tel lieu public, ou bien y interdire tous chants. Voy. Cass., 1 er août 1823, 11 mai 1832, 13 avr. 1833, 1 er août et 7 nov. 1833, et C. de Paris, ch. réunies , 6 janv. 1834; Cass., 19 janv. 1837, 25 sept. 1841, 8 et 23 déc. 1842; 30 avr , 12 juin et 5 déc. 1846. (/. cr., art. 1292, 1948, 3269, 4058, 4236 et 4237.)

Toute la difficulté consiste donc à discerner ce qui constitue la publicité autorisant l'action préventive de la police municipale. Cette difficulté est sérieuse, on doit le reconnaître, à raison de ce qu’il faut se garder, d’une part, de porter atteinte au principe sacré de l’inviolabilité du domicile ainsi qu’au droit naturel et social de réunion, d’autre part, de faciliter les fraudes possibles des individus tenant des lieux

réellement publics et d’empêcher la surveillance qui est nécessaire pour le maintien de l’ordre dans ces établissements. S’agit-il d’une réunion d’amis ou d’invités, dans une maison particulière ? Quels que soient le nombre et les motifs, la réunion ne saurait être empêchée, sous aucun prétexte, comme l’a jugé un arrêt de rejet, du 16 août 1834 (/. cr., art. 1548) ; aucune surveillance ne peut même y être exercée, car ce sont des actes privés, dans l’intérieur du domicile, sur lesquels l’œil ou la main de la police ne peuvent porter, suivant les expressions d’un arrêt de cassation, du 6 nov. 1846 [J. cr., art. 4052). Mais il y a tant de moyens de rendre public un lieu privé, qu’on ne doit pas, pour décider s’il y a ou non réunion publique , se préoccuper uniquement de la destination habituelle du lieu : il faut surtout considérer sa destination accidentelle; car un lieu privé peut devenir momentanément public, par le concours d’un j»rand nombre de personnes qu’y appelle autre chose qu*une invitationpersonnelle ; et même l’ouverture fortuite d’un lieu public peut avoir plus de gravité qu’un simple accident dans un lieu habituellement surveillé. C’est ce qu’a compris le législateur de 1819, prévoyant les délits qui seraient commis dans des lieux ou réunions publics (L. 17 mai 1819, art, l e ^. Et c’est ce qu’explique M. Ghassan, en ces termes : « Les lieux publics par accident sont ceux auxquels manque la circonstance de fixité et de permanence et qui ne prennent le caractère de publicité que précairement et d’une manière éventuelle. Tels sont les lieux privés, ouverts passagèrement au public, une maison prêtée ou louée accidentellement pour un spectacle public, une assemblée électorale , etc. Dans ce cas, la réunion étant nombreuse et publique, le lieu devient public momentanément. » (T. I, p. 47, n° 10.)

La publicité accidentelle d’un lieu comporte accidentellement l’action préventive de la police municipale, comme la publicité permanente comporte cette action incessamment. S’il y a danger pour l’ordre, la réunion publique dans un lieu ordinairement privé peut être surveillée, empêchée même. C’est ce qu’ont spécialement décidé quatre arrêts de la Cour de cassation, qui iraient trop loin s’ils n’avaient pas en vue des réunions effectivement publiques. Le premier a jugé légal et obligatoire, avec sanction pénale, l’arrêté d’un maire qui, pour faciliter la surveillance de la police, rendue nécessaire par l’affluence des étrangers, le jour de la fête patronale, avait défendu aux habitants de faire danser dans leurs maisons (Cass., 1 er août 1823 *, /. Pal., à la date ; Carnot, t. 2, p. 541). Le deuxième arrêt a jugé aussi légal, même vis-à-vis d’un simple particulier, l’arrêté d’un maire qui avait défendu les danses publiques ailleurs qu’aux lieux par lui fixés (Cass., 8 déc. 1842 ; Bull, cr.). Les deux autres arrêts, dont l’un rendu par les chambres réunies, ont jugé légal et obligatoire, nonobstant un motif étranger au maintien du bon ordre, un arrêté de police qui avait défendu à tous autres qu’au fermier des jeux de donner des bals et autres divertissements publics pendant la durée de là fête patronale, même sur les cours et propriétés

particulières , closes ou non closes ; et celui-ci a proclamé « qu’il appartenait au maire, seul chargé de la police locale, de prendre, dans une circonstance qui devait attirer une grande affluence, les mesures qu'il jugeait propres au maintien de Vordre et de la sûreté publique; qu’il suffit que cet acte du maire de Gevrey puisse être fondé sur des considérations indépendantes de l’amodiation du 23 juin 1841, et qui tiennent essentiellement à la police , pour que le jugement attaqué n’ait pu refuser la répression d’une contravention qui portait directement atteinte à des dispositions que les lois placent d'une manière expresse dans les attributions de l’autorité municipale » (Cass., 25 sept. 1841 et 23 déc. 1842 ; /. du dr. cr ., art. 3269).

En sens inverse, un lieu habituellement public peut à un jour donné devenir privé, dans une de ses dépendances tout au moins, par une location sincèrement faite à des particuliers pour une réunion privée. A quels signes reconnaître ce changement de destination? L’arrêté de police locale concernant les lieux ouverts indistinctement au public cessera-t-il entièrement d’être applicable, ou bien la surveillance de la police municipale pourra-t-elle encore s’exercer, tout au moins pour empêcher que la déclaration faite ne devienne un moyen d’éluder les prohibitions de l’arrêté local? Ce sont là des questions de détail, qui présentent aussi quelques difficultés et sur lesquelles la jurisprudence est hésitante, d’après les arrêts delà Cour de cassation des 2 mai 1835, 18 nov. 1836 et 30 avril 1846. (Voy. notre art. 4236.)

IL — Période républicaine .

Lorsqu’un peuple se constitue en état de république , tous les droits qui tiennent à la souveraineté lui sont acquis, y compris celui de délibérer en commun sur la meilleure forme de gouvernement à adopter (V. Cicéron, de Republica , n° 26 et suiv.). Alors, il n’y a plus à rechercher la source de la souveraineté, ainsi que l’ont fait l’auteur du Contrat social et d’autres publicistes, tels que Bodin, Sieyès, de Bonald,etc.*, il faut admettre comme reposant sur une présomption légale, autant et plus encore que la chose jugée, cette maxime rappelée par Rousseau : « Le peuple est la seule puissance qui n’a pas besoin d’avoir raison pour valider ses actes. » Dans une république, le peuple entier, popu lus , est réellement souverain et exerce la souveraineté par des mandataires à temps. Conséquemment, il a tous les droits dont il ne s’est pas dépouillé par sa constitution politique, et il les possède dans toute leur étendue, sous les seules restrictions qu’il a imposées à chacun dans l’intérêt général. De là, pour lui, le droit absolu d’avoir des réunions publiques, des sociétés populaires même, tant qu’elles ne troublent pas l’ordre public.

C’est ainsi que les Athéniens eurent des assemblées du peuple pour les affaires publiques, et punissaient de mort, comme usurpant la souveraineté, l’étranger qui avait osé s’y introduire (Y. Montesquieu, Esprit

des lois, t. 1 er , p. 13). De même le peuple romain, au temps de la république, eut des assemblées politiques, les unes qui étaient générales et s appelaient comices , les autres qui étaient partielles et se nommaient concilia, soit pour la préparation des lois, soit pour l’élection des magistrats, soit même pour l’examen des affaires publiques (V. Hugo, Bernat Saint-Prix, Ortolan, Bist. du dr. rom.). 6

Les États-Unis d’Amérique, affranchis en 177g avec le secours de la France, exercèrent le droit naturel de réunion pour secouer la domination anglaise et le considèrent aujourd’hui comme droit politique. S’il en est question dans la constitution de cette république fédérative, ce n’est pas pour le faire reconnaître ; car, ainsi que l’a dit Story, dans son commentaire sur cette constitution, » il semble que le droit de libre association {sic) n’a pas besoin d’être exprimé en termes formels dans une république, puisqu’il résulte de la nature même de ce gouvernement et de ses institutions. » On a voulu interdire au législateur luimême de modifier le droit, par la disposition suivante : « Le congrès ne pourra faire aucune loi relative à l’établissement d’une religion ou pour en prohiber une ; il ne pourra point non plus restreindre la liberté de la parole ou de la presse, ni attaquer le droit qu'a le peuple de s'assembler paisiblement et d'adresser des pétitions au gouvernement pour obtenir le redressement de ses griefs » (art. 1" des amendements à la constitution de 1787). Pour ce peuple républicain, le droit de réunion et d’association est tellement inné qu’il s’exerce entre enfants pour régler leurs droits et devoirs avec une sanction disciplinaire, qu’il fournit aux hommes les moyens de faire eux-mêmes la police locale, qu en un mot, « aux Etats-Unis, on s’associe dans des buts de s (ire té publique, de commerce et d’industrie, de morale et de religion ; il n’y a rien, dans ce pays, que la volonté humaine désespère d’atteindre par l’action libre de la puissance collective des individus » (de Tocqueville, de la Démocratie en Amérique, t. 2, chap. 4). ’

La souveraineté du peuple n’était qu’une fiction dans les projets de déclaration (les droits de l’homme et du citoyen, publiés en 1789 par les Sieyès, les Condorcet, Mirabeau, Lafayette, ainsi que dans la constitution de 1791, qui déléguait l’exercice de la souveraineté au corps législatif et au roi (art. 3). Il en était de même dans l’acte additionnel de 1815, où les représentants de la nation ne firent qu’une déclaration stérile, et surtout dans la Charte de 1830, où n’avait pu être admise la formule que proposait un député disant : « A mon avis, il est indispensable de proclamer le principe que c’est du peuple et du peuple seul que part la souveraineté; il faut le dire, surtout au moment où le peuple se choisit un chef et délègue à uDe dynastie l’exercice d’une partie de cette souveraineté « {Monit., 8 août <830). C’est pourquoi le droit d’association, le droit de réunion lui-même, au lieu d’être mis par la constitution à l’abri de toute entrave, n’ont été reconnus en 1789 qu’avec certaines restrictions, ont été subordonnés aux lois de police et aussi restreints par la Constituante elle-même, et se sont trouvés

soumis au pouvoir municipal par la législation et la jurisprudence, sous la Charte de 1830 (V. suprà , p. 65-76).

C'était un principe en action que proclamait la Convention nationale, disant : « La souveraineté réside dans le peuple ; elle est une et indivivisible, imprescriptible et inaliénable * (constit du 24 juin 1793, art. 25). Alors, le droit de réunion était rangé parmi les droits les plus précieux et garanti paj la constitution elle-même, qui portait : « Le droit de manifester sa pensée et ses opinions, soit par la voie de la presse, soit de toute autre manière, le droit de Rassembler paisiblement , le libre exercice des cultes, ne peuvent être interdits (Déclar. des droits, art. 7). La constitution garantit à tous les Français l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la«dette publique, le libre exercice des cultes, une instruction commune, des secours publics, la liberté indéfinie de la presse, le droit de pétition, le droit de se réunir en sociétés populaires, la jouissance de tous les droits de l'homme » (acte constit., art. 122). Et même, l’exercice de ce droit était protégé par les lois de l'époque, à ce point qu'une loi spéciale faisait expressément défense aux autorités constituées de troubler les citoyens dans le droit qu’ils avaient de se réunir en sociétés populaires (L. 13 juin 1793), et qu’une autre loi prononçait des peines sévères contre tout fonctionnaire ou individu qui empêcherait les réunions, tenterait de les dissoudre ou ferait enlever leurs registres (L. 25 juill. 1793).

Le principe de la souveraineté nationale était aussi proclamé dans la constitution du 5 fructidor an ni, acceptée par le peuple le 1 er vendém. pn iv, et il l'était avec beaucoup de justesse en ces termes : « La souveraineté réside essentiellement dans l'universalité des citoyens (art. 17 de la Déclaration des droits). L'universalité des citoyens français est le souverain » (art. 2 de l’acte constitutionnel). Il fallut des causes bien impérieuses pour que la constitution elle-même, allant plus loin que le décret qui défendait toutes affiliations et correspondances en nom collectif entre sociétés (L. 25 vendém. an ni), n'admît plus d'autres réunions publiques que les assemblées ayant mission d'élire et de voter sur les changements à l’acte constitutionnel (art. 18 et 26), pour qu’un décret du lendemain prononçât la dissolution immédiate de toute assemblée connue sous le nom de club ou société populaire (6 fruct. an m), et pour qu’après une loi qui rapportait celle-ci (7 therm. an v), une autre loi vînt bientôt interdire toute société particulière s'occupant de questions politiques, punir même ses membres comme coupables d'attroupement (19 fruct. an v, art. 37). Les motifs de ces dispositions réactionnaires étaient dans des excès dont l'histoire nous a conservé le souvenir, et qui répugnent aux mœurs nouvelles (Voy. Bûchez et Roux, Hist. parlem ., t. 36, p. 133).

Aujourd’hui, le principe de la souveraineté nationale reprend tout son empire et doit produire toutes ses conséquences rationnelles. En abolissant la royauté et instituant un gouvernement républicain, la révolution qui vient de s'accomplir a dégagé le droit absolu d'association de

toutes les entraves qui dérivaient de Tétât monarchique et des pouvoirs de police qui appartiennent au monarque ou à ses délégués dans un pareil gouvernement; et cela, sans nous replacer sous les lois, tantôt protectrices à l’excès, tantôt prohibitives en sens contraire, d’une époque dont le souvenir ne doit rester que pour nous guider dans de meilleures voies. Désormais, le droit de réunion ou d’association ne sera plus une simple faculté, subordonnée aux lois qui réglementent les actions extérieures des hommes en société : ce sera un droit dérivant de la nature même du gouvernement constitué, un droit entraînant des devoirs et un droit politique à certains égards. U existera pour tout ce qui comporte l’association des forces et des idées dans un intérêt commun, plus ou moins général : association industrielle, association morale ou religieuse, et même association politique en tant qu’il s’agira, soit d’exercer des droits électoraux, soit d’émettre des vœux ou exposer des griefs, ou de discuter des améliorations désirables. Aucune disposition constitutionnelle ou législative ne sera nécessaire pour légitimer l’exercice de ce droit. S’il doit en être émis par rassemblée constituante, ce sera pour garantir le droit même et d’autres aussi précieux, à l’exemple des constitutions de 91 et 93, contre toute atteinte ultérieure du pouvoir législatif ainsi que contre les excès qui,plusieurs fois déjà,ont fait confisquer le droit.

Dans une république même, où chaque droit est corrélatif d’un devoir, les droits de chacun sont nécessairement limités par le respect dû aux droits des autres; car, ainsi que l’a proclamé la Déclaration des droits de l’homme, en 1791, la liberté consiste à faire ce qui ne nuit pas à autrui, et la liberté est pour tous. Dans ce gouvernement,comme dans tout autre, Xordre est nécessaire pour que chacun puisse exercer ses droits, participer à la bonne administration des affaires publiques et en recueillir les fruits; aussi Fénelon a-t-il dit avec beaucoup de justesse : « La liberté sans ordre est un libertinage qui conduit au despotisme. » Aujourd’hui surtout (car la révolution de février se distingue de toute autre par une grande modération), Yordre dans la liberté est un besoin généralement senti, comme l’a dit heureusement le gouvernement provisoire de la république par l’organe d’un de ses membres. 11 faut de l’ordre pour l’exercice de tous les droits civiques, si l’on veut rendre à tout jamais irrévocable l’abolition de la peine de mort en matière politique, acte important du gouvernement provisoire, qui manifeste nettement les tendances de la révolution actuelle. L’ordre est nécessaire , > non-seulement dans les assemblées politiques proprement dites, mais aussi dans les réunions publiques dont l’organisation est abandonnée au pouvoir des bons citoyens, si nous voulons enlever aux législateurs futurs tout motif ou prétexte pour revenir aux mesures restrictives, prohibitives même, qui parurent aussi légitimes qu’opportunes à la Convention elle-même et au Directoire. 11 Test absolument et partout, si Ton veut voir se réaliser cette prophétie de M. Serrigny, qui interprétait comme nous les lois municipales, sous la Charte, quant au

droit de réunion : « Ce droit a passé d’Angleterre en Amérique, et il doit appartenir un jour à tous les peuples libres . »

Pour que l’ordre règne, il faut des règles convenues et des fonctionnaires investis du pouvoir de les faire observer. Ces règles et ce pouvoir de police doivent varier, selon l’objet de chaque assemblée.

Pour les assemblées électorales , il y a nécessité de combiner avec les règles qui existaient sous les constitutions démocratiques, et que va rappeler peut-être le gouvernement provisoire (1), celles qui ont été posées dans des lois nouvelles dont l'abrogation n’est point encore entièrement prononcée.

La police de ces assemblées doit appartenir à leur président, avec le droit de requérir assistance pour le maintien de l’ordre, de rappeler à l’ordre tout individu qui le troublerait, de le censurer et même l’expulser en cas de trouble grave, de le faire arrêter s’il y avait violences commises. C’est là un principe que nous trouvons posé pour la première fois dans la loi du 28 mai 1790, art. 5, que nous voyons rappelé dans la loi du 28 sept.-16 oct. 1791, art. 3, qui a été de nouveau consacré dans la constitution de l’an iti, art. 25 et 40, que nous retrouvons enfin avec précision dans les lois des 25 fructidor an ni, lit. l eP , art. 6, 5 ventôse an v, § 6, et 6 germinal an vi, § 6, dont voici les dispositions en résumé : » Chaque assemblée a le droit suprême de police dans son sein. Pas d’armes. Pas de signes distinctifs d’une fonction publique. Tout trouble est réprimé par le président. En cas de voies de fait, le président, autorisé par l’assemblée, fait arrêter le délinquant et le livre à l’officier de police du lieu. » Cette règle complexe a été virtuellement consacrée par les nouvelles lois électorales et doit exister tant qu’il n’y aura pas de loi ou décret contraire, suivant ce motif d’un arrêt de rejet : « attendu que les présidents des assemblées électorales, légalement convoquées, lorsqu’ils sont installés en cette qualité, sont incontestablement des dépositaires de l’autorité publique, soit qu’ils doivent leur mandat aux fonctions administratives ou judiciaires dont ils sont revêtus, soit qu’ils le doivent, dans les cas j déterminés par la loi, à l’élection des citoyens qui en ont reçu de la loi la mission » (19 août 1837 ; cr., art. 2079).

Une autre règle, anciennement établie, était qu’aucune assemblée électorale ne pouvait prendre de délibération sur des objets étrangers aux élections ou à sa police intérieure, si ce n’est pour rédiger une pétition collective suivant le droit reconnu par l’art. 62 du décret de 1789 (L. 28 mai 1790, art. 5; L. 28 sept.-16 oct. 1791, art. 3). Celleci se retrouve dans toutes nos lois électorales, sans exception pour les

(i) L’instruction du gouvernement provisoire, du 8 mars 1848 , pour l’exécution du décret du 5 mars relatif aux élections générales, ne contient d’autre disposition que celle-ci : « Art. 19. La police de chaque assemblée électorale appartient au président. Nulle force armée ne peut, sans sa demande, être placée dans le lieu ou aux abords de la salle. *

pétitions à signer, mais aussi sans la sanction que contenait la loi de 91, qui punissait de la dégradation civique le président et le secrétaire ayant concouru à la délibération illégale (L. 21 mars 1831, art. 28 et 29; L. 19avr. 1831, art. 45 et 57; L. 14 juin 1833, art, 37.) Elle doit continuer d’exister, avec les tempéraments que comportent les droits populaires qui dérivent de l’état républicain.

Il y avait aussi des dispositions pénales relativement aux attentats ou complots qui auraient eu pour objet d’empécher les assemblées électorales , d’en opérer la dissolution ou d’entraver autrement l’exercice des droits électoraux (C. pén., 25 sept.-6 oct. 1791, sect. I re , art. 1 er et suiv.; C. 3 brum. an iv, art. 616 et suiv.). Nous avons un ensemble de dispositions qui suffit (lequel serait applicable, s’il y avait lieu) dans les art. 109-113 C. pén., punissant les entraves matérielles, la falsification du scrutin et le trafic des votes. Voy. notre Dictionn. du dr. cr ., v° Élections.

Mais quelles règles appliquer aux assemblées qui se forment de toutes parts, sous les noms de clubs , de sociétés populaires , de comités ou cercles , pour s’occuper des affaires publiques ou d’intéréts collectifs ? Il ne sera point sans intérêt de rappeler les dispositions législatives qui ont été émises, à cet égard, sous les gouvernements où le droit de réunion était plus ou moins admis comme droit politique.

Le décret de 1769 qui autorisait les réunions pour pétition collective, voulait qu’elles eussent lieu paisiblement et sans armes , qu’il fût donné avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces as semblées; et l’instruction législative de 1790 exigeait même l’indication du sujet de chaque réunion. La prohibition des armes était une mesure de précaution qui devait émaner du législateur lui-même, en ce que la police municipale n'était pas encore organisée, et dont les événements ultérieurs ont démontré l’importance. La déclaration voulue devait donner aux officiers municipaux les moyens d’exercer la surveillance qui leur a été recommandée par les lois orgauiques, et le pouvoir de réprimer tout tumulte, que leur a conféré la loi du 16-24 août 1790. Mais l’obligation de faire cette déclaration et la défense de se présenter en armes n’étaient sanctionnées alors par aucune disposition pénale.

Le décret de nov. 90 et la disposition de la constitution de 91, qui reconnaissaient le droit de réunion pour objet quelconque, voulaient aussi que les assemblées eussent lieu paisiblement et sans armes. II y était ajouté : à la charge d'observer les lois ; en satisfaisant aux lois de police . Cela renvoyait : d’une part, aux lois de police municipale qui régissaient déjà tous lieux ou réunions publics, ainsi qu’aux lois spéciales qui prohibaient certaines manifestations; d’autre part, aux dispositions suivantes de la loi municipale et correctionnelle des 19-22 juillet 1791 : « Art. 14. Ceux qui voudront former des sociétés ou clubs seront tenus, à peine de deux cents livres d’amende, de faire préalablement au greffe de la municipalité la déclaration des lieux et jours de leur réunion ; et, en cas de récidive, ils seront condamnés à cinq