ETAT DE SIÈGE. — RÉPRESSION. — COMPÉTENCE. — BETROACTIVITÉ

De Vêtat de siège , en cas d invasion ou d insurrection.

La guerre ne comporte pas les mêmes lois que la paix : Belli et pacis sunt sua jura. Lorsqu’une ville ou commune est investie par l’ennemi, la défense du pays veut que le chef militaire ait tous pouvoirs. De même, lorsqu’une insurrection engage la guerre civile, il faut que tous les pouvoirs soient concentrés dans les mains d’un chef suprême. C’est une mesure de salut public, légitime parce qu’elle est nécessaire : la Constitution qui s’y opposerait placerait le pays en dehors de la loi commune à tous les corps organisés, qui est le droit absolu de conservation.

Notre première loi sur la matière, celle du 10 juillet 1791, a considéré les places de guerre et postes militaires sous trois rapports : l'état de paix, qui laisse aux magistrats et officiers civils tous leurs pouvoirs, sans aucune exception (art. 5 et 6) ; l'état de guerre , qui les subordonne aux mesures d’ordre et de police que le commandant militaire juge à propos de requérir pour la sûreté de la place (art. 5 et 7); Tétât de siège , qui fait passer tous les pouvoirs à ce commandant, pour être exercés par lui, sous sa responsabilité personnelle (art. 5 et 10). Ayant à déterminer les conditions du régime exceptionnel, cette loi a bien décidé que l’état de guerre aurait besoin d’être préalablement déclaré par une loi, ou, en cas d’urgence, par une proclamation du pouvoir exécutif, sous la responsabilité personnelle des ministres (art. 8 et 9) ; mais à l’égard de l’état de siège, elle s’est bornée à dire qu’il existerait dans les places de guerre et postes militaires dès que leur investissement par des troupes ennemies intercepterait les communications, et qu’il ne cesserait que lorsque l’investissement serait rompu (art. Il et 12). Cela ne, concernait que les lieux érigés èn places de guerre ou postes militaires et conservés par la loi de 91 ; cela n’avait trait d’ailleurs qu’aux invasions ennemies. Voulant prévoir aussi le cas où des communes de Tintérieur seraient investies par l’ennemi et celui où il y aurait insurrection, le législateur de l’an v a décidé d’abord que le Directoire aurait besoin d’une autorisation du corps législatif pour mettre une ville ou commune en état de guerre ou en état de siège, puiMI a rendu au Directoire le pouvoir de le faire (L. 10 et 19 fruct.) ; et il a remplacé par la disposition suivante celles de la loi de 1791 qui font dériver l’état de siège d’un fait que le pouvoir exécutif n’a qu’à proclamer : « Les communes de l'intérieur seront en état de siège aussitôt que, par l’effet de leur investissement par des troupes ennemies ou des 'rebelles, les communications du dedans au dehors ou du dehors au dedans seront interceptées à la distance de 3502 mètres (1800 toises) des fossés ou des murailles. » (L. 10fruct., art. 3-)

Ces dispositions législatives n’ont été contredites, ni par aucune con- Tome XX. 13

stitution antérieure, ni par aucune constitution ou loi postérieure, sauf l'acte additionnel aux constitutions de l'empire, du 22 avril 1815, dont l'art. 66 promettait que l'état de-siège ne serait jamais déclaré qu'en cas d’invasion par une force étrangère ou-de troubles civils, et disposait que, dans ce dernier cas, il faudrait une loi, ou bien un acte du gouvernement converti en loi dans la plus prochaine session. Elles ont même reçu de l'extension dans un décret impérial rendu à une époqqe où l'Empereur exerçait le pouvoir législatif, le décret du 24 déc. 1814, dont les art. 52 et 53 ajoutent les dispositions suivantes à celles des lois précitées : « L’état de guerre est déterminé.... en tout temps par dès travaux qui ouvrent la place .... ; par des rassemblements formés dans le rayon de cinq journées de marche , sans l’autorisation des magistrats ; par un décret de l’Empereur, lorsque les circonstances

obligent de donner plus de force et d'action à la police militaire.

Vétat de siège est déterminé par un décret de VEmpereur,, ou par l’investissement , ou par une attaque de vive force , ou par une sédition intérieure, ou enfin par des rassemblements formés dans le rayon d'investissement, sans Vautorisation des magistrats . » '

Toutes ces dispositions, soit législatives, soit réglementaires, légitimaient la mise en état de siège des communes d'Alençon, de Sarlat, de Bergerac et d'Ostende, ainsi que des places de Brest et d'Anvers, par de simples décrets du pouvoir exécutif, en l’an vin, en l’an x et en 1807. Elles donnaient une base légale à celle des ordonnances de juillet 1830 qui mit Paris en état de siège, comme Ta reconnu, dans le procès des ex-ministres de Charles X, la cour des pairs, n'incriminant celle-ci qu'en ce qu'elle avait eu pour but d'appuyer des mesures jugées inconstitutionnelles (arr. du 21 déc. 1830). Et c’est en vertu de ces lois que l'état de siège a été déclaré à Paris, ainsi que dans quatre départements de l’Ouest, par les ordonnances des 1 er , 3 et 7 juin 4832, dont la légalité, abstraction faite de la question de compétence pour la répression des faits insurrectionnels, a été reconnue par les arrêts de la cour de Paris, de la cour d'Angers et de la Cour de cassation, des 7, 14 et 29 juin 1832 et 5 juillet 1833 (/. cr., art. 901 et 1220). Elles auraient suffi, s'il en eût été besoin, pour autoriser les déclarations d'état de siège qui ont été faites, pour Paris, savoir : le 28 juin 1815 par la chambre des pairs et la chambre des représentants, lors de l'invasion étrangère; le 24 juin 1848, par l'Assemblée nationale, pendant l'insurrection qui vient de faire tant de victimes.

Mais quels sont les effets légaux do l’état de siège? Ils n’ont été qu’imparfaitement réglés par la loi de 1791, dont les dispositions contenant délégation de pouvoirs n'ont même été suivies, ni par la loi du 28 juin 1815, qui a conservé aux autorités civiles l’exercice de leurs fonctions, ni par le décret du 24 juin 1848, qui s’est borné à dire: « Paris est mis en état de siège. Tous les pouvoirs exécutifs sont délégués au général Cavaignac. » On ne trouve déréglés écrites, à cet égard, • ' que dans quelques articles du décret de 1811, ainsi conçus : « Art. 101.

Dans les places en état de.siège, Vautorité dont les magistrats étaient revêtus pour le maintien de Vordre . et de la police , passe tout entière au commandant (Tarmes, qui l’exerce ou leur en délègue telle partie qu’il juge convenable. — Art. 102. Le gouverneur ou commandant exerce cette autorité ou la fait exercer en son nom y et sous sa surveillance , dans les limites que le décret détermine, et, si la place est bloquée, dansée rayon de l’investissement. — Art. 103. Pour tous les délits dont le gouverneur ou le commandant n’a pas jugé à propos dé laisser la connaissance aux tribunaux Ordinaires , les fonctions d’officier de police judiciaire sont remplies par un prévôt militaire, , choisi, autant que possible, parmi les officiers de gendarmerie; et les tribunaux ordinaires sont remplacés par les tribunaux militaires. — : Art. 104. Dans l’état de siège, le gouverneur ou commandant détermine le service des troupes, de la garde nationale, et celui de toutes les aïitorités civiles et militaires , sans autre règle que ses instructions secrètes, les mouvements de l’ennémi et les travaux de l’assiégeant. »

Ce décret .était de ceux qui empiétaient sur le pouvoir législatif et dont l’inconstitutionnalité motiva la déchéance de l’Empereur. Les dispositions par lesqttellës il faisait plus que de conférer au commandant militaire les pouvoirs des autorités civiles, par lesquelles il substituait lès tribunaux militaires aux tribunaux ordinaires pour tous cïimes ou délits dont le commandant voudrait les saisir, ont été, sous la Charte de 1830, repoussées comme illégales ou contraires au principe fondamental d’après lequel nul ne peut être distrait de ses juges naturels. C'est du moins la doctrine qu’a fait prévaloir la Cour de cassation, par son arrêt du 29 juin 1832, fondé sur les art. 53 et 54 de la Charte. 11 fallait une loi potir dépouiller ainsi les autorités civiles et judiciaires, non-seulement de leurs pouvoirs de police, mais même de leurs attributions répressives, pour enlever aux justiciables leurs juges naturels, ainsi que les garanties de la justice ordinaire, et pour conférer aux tribunaux militaires ces attributions avec tous (es pouvoirs qui s’y rattachent. Aussi le gouvernement, en 1832, a-t-il présenté à la chambre des pairs un projet de loi qui tendait à saisir la juridiction militaire, au cas d’état de siège, de « la connaissance de tous les crimes et délits qui seraient de nature à compromettre la sûreté de la place » , et qui contenait cette autre disposition : « 11 pourra être procédé, même pendant la nuit , soit par un des officiers de police judiciaire mentionnés en l’art. 9 Cod. instr. crim. v soit par tout commandant de détachement militaire ayant le grade d’officier ou sous-officier de gendarmerie, aux visites domiciliaires propres à procurer l’arrestation des prévenus ou la découverte et la saisie de tous papiers et autres pièces de conviction ou l’enlèvement d’armes et de munitions. » {Moniteur , 11 déc. 1832.) Mais la loi reconnue nécessaire.n’a point été adoptée. D’un autre côté la Charte, dans laquelle il était écrit que nul ne peut être privé des garanties et juridictions par elle établies, a disparu dans la révolution de

février, pour faire place à un régiipe d’après lequel les élus du peuple peuvent décréter toutes les mesures jugées nécessaires. En cet état, et après que le pays a eu triomphé* de l’insurrection qui avait motfté la mise en état de siège de Paris, l’Assemblée nationale a pu consacrer la compétence de la juridiction militaire, déjà appelée par le pouvoir exécutif à instruire avec le concours des officiers de police judiciaire vis-àvis dè tous insurgés, comme elle l’a fait par son décret du 29 juin, contenant lès dispositions suivantes :

Art. i er . Seront transportés, par mesure de sûreté générale , dans les possessions françaises d’outre-mer, autres que celles de la Méditerranée, les individus actuellement détenus qui seront reconnus avoir pris part à l'insurrection du 2 3 juin et jours suivants. Les femmes ei les enfai^s des individus ainsi transportés. hors du territoire, seront admis à partager le sort de leurs maris et de leurs pères.

2. L*instruction commencée devant les conseils de guerre suivra son cours , nonobstant la levée de l'état de siège, en ce qui concerne ceux que cette instruction désignerait comme chefs, fauteurs ou instigateurs de l'insurrection, comme ayant fourni ou distribué de l’argent, des aimes ou des mtinitions de guerre, exercé un commandement ou commis quelque acte aggravant leur rébellion. Il en sera de même à l’égard des réclusionnaires ou forçats libérés ou évadés qui auront pris part à l’insurrection*

3. Un décret de l'Assemblée nationale déterminera le régime spécial auquel seront soumis les individus transportés;

4 . Le pouvoir exécutif est chargé de procéder sans délai à l’exécution du présent décret.

En présence de ces dispositions diverses, quelles règles doivent être réputées certaines ? 11 faut s’en tenir, suivant nous, à celles qu’ont posées les lois de 1791 et de l’an y, qui n’ont jamais été abrogées, ainsi qu’à celles qui peuvent être considérées comme admises ou consacrées par les décrets des 24 et 29 juin 1848. Il ne faut prendre dans le décret de 1801 que les dispositions purement réglementaires, reposant sur une loi, en ayant soin d’écarter celles qui seraient un empiétement sur le pouvoir législatif; et on ne doit admettre les mesures que voulait faire autoriser le projet de loi présenté en 1832, qu’autant qu elles trouveraient une autorisation légale dans les lois existantes ou dans le décret réglementaire.

Ainsi :

L’état de siège, déterminé par l’une des circonstances que spécifient les lois de 91 et de l’an v, peut être déclaré parle pouvoir exécutif, dans les villes ou communes de F intérieur comme dans les places de guerre et postes militaires, dès qu’il y a investissement par des troupes ennemies , à 1800 toises des fossés ou murailles, ou bien investissement par des rebelles, c’est-à-dire insurrection ou sédition intérieure. Ce pouvoir, en pareil cas, est créé par la nécessité et conféré par des lois existantes. Mais on ne doit pas admettre que le pouvoir exécutif ait en lui-même le droit de déclarer en état de siège une ville ou commune qui ne se trouverait pas dans l’une des circonstances ci-dessus spéci-

Digitiz 'by )ogle

fiées, qui ne serait troublée, par exemple, que par des rassemblements non autorisés, contre lesquels la législation sur les attroupements donne des moyens.suffisants de défense.

Dès que l’état de siège existe par le fait, aux termes des lois de 1791 et de l’an y expliquées par les art. 101 et 102 du décret de 1811, tous les pouvoirs d'ordre et de police passent nécessairement au chef militaire , qui les exerce sous sa responsabilité, ou les fait exercer sous sa surveillance, ou bien en délègue l’exercice aux autorités constituées.. Cela est incontestable à l’égard des pouvoirs ordinairement exercés par fes fonctionnaires administratifs. Cela doit être aussi à l’égard des pouvoirs de police judiciaire , en tant qu’il y a nécessité pour la défense du pays, en tant qu’il s’agit, par exemple, de perquisitions et saisies , d'arrestations même, qui importent à la sûreté de la place. A cet égard, on trouve dans les lois de 91 et de Tan v des dispositions législatives suffisantes, et dans l’art. 104 du décret de 1811 une disposition explicative qui doit être tenue pour valable.

Quand l’état de siège est dûment déclaré , tous les pouvoirs établis par les lois sont concentrés dans les mains de l’autorité militaire, qui se trouve substituée aux diverses autorités civiles pour tout ce qui n’est pas réservé à celles-ci par l’acte proclamant l’état de siège, ou par une disposition du pacte fondamental. Outre le pouvoir de faire opérer toutes perquisitions ou saisies et arrestations, le chef militaire doit avoir le pouvoir d’ordonner l 'instruction par les conseils de guerre de tous faits d’insurrection ou autres, ayant compromis ou compromettant la sûreté de la place, sauf délégation aux offiders de police judiciaire, ainsi que cela s’est fait tout récemment (1). Les tribunaux militaires ne deviennent-ils pas même compétents pour juger tous les individus , quoique non militaires, qui ont participé aux faits d’où dérive l’état de siège ou qui ont enfreint ses règles ? Cette compétence exceptionnelle n’est pas écrite dans les lois de 91 et de l’an y : il ne suffirait pas d’invoquer l’art. 103 du décret de 1811, qui a voulu ajoutèr aux dispositions des lois précédentes cette conséquence de l’état de siège ; car la question serait la même qu’en 1832 s’il n’y avait qu’une déclaration d’état de siège sans acte législatif réglant ses effets, et elle se compliquerait de celles qui, dans l’affaire du capitaine Marin, ont été tranchées plutôt que résolues par l'arrêt de cassation du 21 mai 1847. (/. or., art. 4139). Mais la difficulté est levée, pour les circonstances actuelles, par le décret de l’Assemblée nationale, du 29 juin ; et elle le sera sans doute pour l’avenir par une disposition explicite de la Constitution qui se prépare.

(i) Par deux décrets du 26 juin 1848 (Monit , 27 juin), le chef du pouvoir exécutif a, d’une part, délégué aux officiers de police judiciaire, dans Paris, le pouvoir de constater tous crimes et délits, d’en recherch» r et faire punir les auteurs ; et a, d’autre part, ordonné l’information par les officiers compétents contre tous individus arrêtés à l’occasion de l’insurrection de juin.

La compétence des conseils de guen^étant admise en principe, à quels individus et à quels faits doit-elle s’appliquer? Dès qu’il s’agit d'insurrection ou d’infraction aux règles de l’état de siège, aucun privilège et aucune exception ne doivent être admis, soit à raison de la position sociale ou de la fonction , soit même à raison de Vâge ou du sexe , si ce n’est dans les cas pour lesquels une loi aurait disposé autrement. On ne doit pas excepter davantage les «individus qui ne seraient arrêtés que postérieurement à la proclamation de l’état de siège ou à l’ordre de poursuite, quoique le décret du 29 juin contienne une omission à cet égard. Mais que décider relativement aux faits antérieurs à l’acte du gouvernement qui a déclaré l’état de siège? La question a été discutée et non résolue, lors de l'arrêt de cassation de 1832. Elle trouve sa solution dans les dispositions des lois de 91 et de l’an y, d’après lesquelles l’état de siège est déterminé par le fait même de l’invasion ou de la sédition intérieure, et préexiste conséquemment à sa proclamation par le pouvoir exécutif ; elle la trouverait encore, s’il le fallait, dans ce principe, appliqué par le décrèt du 29 juin, que la compétence ainsi que les formes de procéder sont régies par la loi du jour de la poursuite, quelle que fût la loi antérieure (1).

Une autre question se présente; elle est plus générale et plus grave, en ce qu’elle concerne tous les citoyens , ceux mêmes qui ne sont pas inculpés d’avoir participé aux faits déterminant l’état de siège, et en ce qu’elle embrasse tous les droits, toutes les libertés, qui appartiennent à chacun d’après la constitution politique du pays. C’est de savoir si, en dehors des pouvoirs de police et de sûreté qui sont de salut public, le gouvernement peut prendre des mesures dictatoriales , détruire à tout jamais un droit au lieu de se borner à en suspendre temporairement l’exercice, par exemple supprimer un journal dont la simple suspension suffirait aux nécessités du moment.

Un pouvoir aussi exorbitant ne nous paraît pas exister, même avec la garantie de la responsabilité des gouvernants. L’état de siégé est sans doute Un cas exceptionnel, mais c’est un état réglé par les lois : il ne confère à personne de dictature. C’est ce que comprenait le gouvernement qui, en 1832, établit l’état de siège et plus tard proposa une loi pour en préciser les effets légaux. C’est ce qu’a parfaitement compris l’Assemblée nationale lorsque, à la suite d’une discussion rapide mais éclairée, elle a, par son décret du 24 juin, délégué seulement les pouvoirs exécutifs et réservé au pouvoir législatif tout ce qui tient aux mesures législatives ou dictatoriales.

(x) Yoy. arrêté du gouvern., 5 fruct. an ix ; Merlin, Rép. f v° Compétence, § 3, et v* Effet rétroactif; Favard, Rép. y v° Lois, sect. 3, n° i4; Legraverend, LégisL crim.y t. a, p. 3a. Yoy. aussi notre Dictionn. du droit crim ., v° Effet rétroactif.

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