On objecte encore que, du moment où les traités d'extra

dition doivent être soumis à la ratification des Chambres, ils prennent le caractère de lois et que, par suite, l'extradé serait en droit de protester contre des modifications introduites, en dehors et à l'insu du pouvoir législatif, par voie de déclarations de réciprocité. Telle est l'idée exposée, le 20 janvier 1875, par M. Bertauld dans son rapport fait à l'Assemblée nationale au nom de la commission chargée d'examiner le projet de loi portant approbation du traité d'extradition conclu, le 15 août 1874, entre la France et la Belgique. « Lorsque les traités d'extradition, dit M. Bertauld, n'étaient chez nous que l'œuvre du pouvoir législatif, l'extradé ne pouvait se plaindre d'une infraction à ces traités consentie par les deux parties contractantes ; la raison c'est que les deux parties avaient toujours le droit de modifier l'œuvre commune, et que cette œuvre purement contractuelle et étrangère à l'intérêt des agents, prévenus, accusés ou condamnés, ne comportait pas l'application du principe de non rétroactivité.

« Mais, aujourd'hui, les traités d'extradition revêtent le caractère d'une loi, et cette loi ne peut recevoir de modifications sans le concours du pouvoir législatif. L'extradé n'a donc plus à craindre l'argument déduit de l'absence de droit acquis à l'observation de conditions essentiellement variables, tant qu'elles ne dépendaient que d'un concert diplomatique. L'examen de ce point sera du domaine de la jurisprudence et le législateur n'a pas besoin d'intervenir. » (Annexe au procèsverbal de la séance du 20 janvier 1875, page 5.)

De son côté, M. Billot, dans son Traité de l'Extradition, (publié, d'ailleurs, antérieurement à notre loi constitutionnelle de 1875), s'exprime comme suit, p. 120 : « En principe, l'énumération des infractions contenue dans un traité n'est pas limitative, mais simplement énonciative. Cependant, par un effet du droit constitutionnel, il arrive le plus souvent, dans la pratique, que l'énumération prend un caractère absolument limitatif. D'après la plupart des constitutions modernes, les traités conclus par le pouvoir exécutif doivent, avant d'entrer en vigueur, recevoir l'approbation du pouvoir législatif. Cette approbation leur donne le caractère rigoureux d'une loi, et il n'est plus permis au pouvoir judiciaire ni aux agents de l'administration chargés d'en assurer l'exécution d'en étendre la portée par un simple accord avec l'autre pays contractant L'énumération devient donc forcément limitative, et il faut

pour l'étendre un nouvel arrangement, soumis, comme le traité originaire, à l'approbation du pouvoir législatif. »

6. Enfin, dit-on, les traités généraux d'extradition, après avoir été ratifiés, sont promulgués comme les lois. Ils reçoivent une publicité officielle et souvent même en vue de donner aux inculpés et condamnés qu'ils concernent un avertissement, ils fixent un délai, généralement de 10 jours et quelquefois de 20 jours, qui devra s'écouler entre leur publication et leur mise à exécution. (Nous trouvons, en effet, cette clause formulée dans les traités suivants conclus entre notre pays et les puissances étrangères : Art. 17 du traité avec l'Angleterre, — article 13 du traité avec l'Autriche-Hongrie,

— article 11 des traités avec les gouvernements brêmois et hambourgeois, — art. 13 du traité avec le grand duché de Hesse, — art. 11 du traité avec le gouvernement de Lùbeck,

— art. 19 du traité avec le Luxembourg, — art. 11 des traités avec les gouvernements de Mecklembourg-Schwerin et de Mecklembourg-Strelitz, — art. 17 du traité avec la principauté de Monaco, — art. 11 du traité avec le grand duché d'Oldenbourg, — art. 10 du traité avec les Pays-Bas, — art. 13 du traité avec le Portugal, — art. 10 du traité avec la Prusse, — art. 11 du traité avec la Saxe, — art. 12 du traité avec le gouvernement de Suède et de Norwège). Or, l'application des déclarations de réciprocité ne présente pas, généralement, une semblable garantie. La plupart d'entre elles ne reçoivent pas la publicité qui a été donnée aux traités qu'elles sont destinées à compléter ou à modifier. Dès le moment même où elles sont échangées entre les gouvernements contractants, elles régissent le cas particulier à l'occasion duquel elles sont intervenues, sans que l'individu qu'elles atteignent ait été averti; en outre, tout en demeurant secrètes, elles seront encore appliquées, dans l'avenir, aux cas de même nature qui se produiront.

7. Mais, ajoute-t-on, une modification ainsi apportée à l'improviste aux termes d'un traité est-elle conforme à la dignité des hautes parties contractantes? N'est-elle pas, en réalité, un piège tendu au fugitif? Celui-ci, en se réfugiant dans un pays sur la foi d'une convention promulguée et en y recherchant une protection publiquement promise, avait acquis un véritable droit. Les traités d'extradition ont pour but non seulement d'assurer la sécurité publique, mais aussi de don-

ner, aux nationaux des deux Etats, des garanties pour que leur remise ne soit ni arbitraire ni violente. Par cela même que deux puissances ont fait connaître, par le traité, qu'elles ne livreraient que certaines catégories de criminels, elles ont reconnu à tous les autres les immunités de l'asile territorial. L'observation rigoureuse de ce pacte s'impose d'autant plus que de nos jours les conventions d'extradition prennent une extension de plus en plus grande; elles visent, pour la plu part, de nombreuses catégories de délits.

Cette dernière objection a été développée et soutenue avec force par M. Bernard, dans son Traité de l'extradition, (tome II, pp. 65, 66 et 530 à 536.) Nous la retrouvons dans le rapport fait au Sénat par M. de Parieu au nom de la commission chargée d'examiner le projet de loi portant approbation du traité d'extradition conclu , le 14 décembre 1877, entre la France et l'Espagne (Annexe au procès-verbal de la séance du 16 mars 1878, pp. 5 et 6). « La France, disait M. de Parieu, a des traités d'extradition, et ces traités énumèrent les cas de plus en plus nombreux dans lesquels l'extradition est due aux Etats requérants. Mais, à côté de ce champ de l'extradition obligatoire, on semble reconnaître un domaine d'extradition facultative où le sort de l'extradé pourra dépendre de la puissance des influences acharnées à sa poursuite dans son pays

originaire comme dans son pays de refuge Qu'est-ce à

dire ? Pourquoi ces énumérations minutieuses des traités, si tout est permis au dessous d'elles? Et que devient la justice si tentée d'indulgence envers celui qui s'est volontairement banni après un délit de peu d'importance, s'il peut être, malgré cette expiation préalable, encore livré à un Etat d'où une poursuite puissante peut l'accompagner sur la terre étrangère où il a cherché refuge? »

8. Avant de répondre à ces arguments, il convient de faire deux observations :

D'abord il suffit de parcourir la liste, que nous donnons plus loin, des diverses déclarations de réciprocité actuellement en vigueur, pour se rendre compte de l'extrême circonspection avec laquelle l'administration française négocie ces arrangements particuliers Le danger que paraissent craindre les partisans de l'opinion que nous venons d'exposer a toujours été évité. Les déclarations qui suppléent chez nous aux conventions générales ou qui complètent nos traités ne sau-

raient être considérées comme servant d'instrument à des poursuites inutiles; elles sont motivées, au contraire, par des infractions d'une sérieuse gravité , qui causent un trouble réel à l'ordre public. 11 est permis de dire qu'elles interviennent à l'occasion de faits qui sont déjà visés par un certain nombre de traités et que les deux Etats contractants n'eussent pas manqué de prévoir dans une convention générale si certaines circonstances particulières et, notamment, les longs délais subis par notre projet de loi sur l'extradition, ne les avaient empêchés de conclure cette convention ou de reviser celle déjà existante.

Ensuite le Gouvernement français a pour règle absolue de ne jamais déroger, par voie de déclaration de réciprocité, aux principes généraux qui, dans le droit international, dominent la matière de l'extradition et qui se trouvent, d'ailleurs, consacrés par l'ensemble des traités qu'il a conclus. Ainsi toute demande d'extradition ayant pour base une déclaration de réciprocité et qui est adressée à notre Gouvernement ou formée en son nom doit être introduite, par la voie diplomatique, contre un individu qui ne soit pas national du pays de refuge, à l'occasion d'un fait punissable d'après la législation de ce pays et ne constituant ni une infraction politique ni une infraction militaire. Pour la conclusion des déclarations de réciprocité, le Gouvernement français ne manque pas de s'inspirer des règles inscrites dans le projet de loi voté en 1879 par le Sénat et soumis en 1892 à la Chambre des députés; il respecte même celles de ces dispositions qui ont été vivement critiquées dans la doctrine. Ainsi l'on a combattu l'article 3 de ce projet suivant lequel, pour résoudre la question de savoir si le fugitif est couvert par la prescription, il faut appliquer la législation du pays requis; néanmoins, dans la nomenclature de nos déclarations de réciprocité, on n'en trouverait aucune qui ait eu pour objet de subordonner la solution de cette question aux seules lois du pays requérant. Autre exemple : jusqu'à présent, le Gouvernement français n'a pas cru devoir s'engager par voie de déclaration à accorder l'extradition du chef d'attentat à la pudeur sans violence sur un enfant âgé de 13 à 14 ans, bien que plusieurs législations étrangères, plus rigoureuses que la nôtre, punissent cet attentat. Celte réserve de notre Gouvernement est motivée non seulement par l'état de notre législation (article 331 C. pén.), mais aussi

par les art. 1 et 2 du projet de loi voté par le Sénat le 4 avril 1879 qui subordonnent la faculté de livrer à la condition de la « réciprocité » et à celle de « faits punis par les lois françaises ». Nous sommes, d'ailleurs, porté à penser avec plusieurs auteurs que, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice internationale, cette obligation d'une étroite réciprocité ne devrait pas figurer dans une loi sur l'extradition voir, en ce sens, Bard, Précis de droit international, p. 37).

C'est le moment maintenant de réfuter les objections que nous avons rapportées et d'établir la légalité de la pratique des déclarations de réciprocité.

9. Et d'abord il n'est nullement exact, comme on l'a prétendu, que dans l'état actuel de notre droit public les traités d'extradition doivent nécessairement être soumis à l'approbation du pouvoir législatif.

Rappelons, en deux mots, l'historique du droit constitutionnel français en cette matière. Sous la Constitution de 1791 (chap. 4, section 3, article 3) et sous celle du 5 fructidor an III (article 59), un traité d'extradition aurait dû, pour être efficace, recevoir, comme tout autre traité, la validation parlementaire. Des dispositions de la Constitution du 22 frimaire an VII, il résultait (art. 49 et 50) que la ratification des traités d'extradition n'appartenait pas au pouvoir législatif, et la même règle subsista sous la constitution de l'Empire (28 floréal an XII), sous la charte de 1814 et sous le régime de 1830. — Mais, dans la constitution des 6-10 novembre 1848, il est dit (art. 53) : « Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par l'Assemblée nationale. » — Quant à la Constitution de 1852 (art. 6), elle donnait au chef de l'Etat le droit de faire, sans l'intervention des Chambres, les traités de paix, d'alliance et de commerce, et aussi, est-il besoin de le dire ? les traités d'extradition.

Les deux lois du 17 février 1871 et du 31 août de la même année avaient dit que le pouvoir exécutif s'exercerait « sous l'autorité de l'Assemblée nationale » et la loi du 20 novembre 1873, en constituant le Septennat, déclara que les pouvoirs par elle institués « continueraient à être exercés dans les mêmes conditions ». Sous ce régime où les conditions d'exercice du pouvoir exécutif n'étaient que vaguement indiquées, le Gouvernement a cru devoir, à la date du 18 décembre 1874,

soumettre à l'Assemblée nationale le traité d'extradition conclu le 15 août précédent entre la France et la Belgique.

10. Aujourd'hui la Constitution est réglée par la loi du 10 juillet 1875, dont l'article 8, est ainsi conçu : « Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui sont relatifs à V état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. » Or, les traités d'extradition ne rentrent pas dans cette énumération. Comme le remarque M. Garraud (Traitédu droit pénal frané çais, t. 1, n° 108, note 4), ces conventions « n'affectent pas, au sens propre du mot, Y état des personnes qui n'est autre chose que l'ensemble des droits civils et politiques d'un individu. Le gouvernement requis en accordant l'extradition n'enlève aucun droit à l'extradé; il le replace simplement dans la situation qu'il avait avant sa fuite. «

L'état [status) est la position d'un individu, en tant qu'on le considère comme membre de l'association politique ou de la famille à laquelle il appartient (Aubry et Rau, Cours de droit civil français, tome I, § 52). Il est évident qu'un traité d'extraditon n'a pas pour objet de régler cette position; il n'a d'autre but que de faire disparaître la barrière que la souveraineté territoriale apporte à une poursuite exercée par une juridiction étrangère. Sans doute l'application du traité peut provoquer l'examen d'une question de nationalité. Par exemple, pour échappera l'extradition, un individu réclamé à la France par une puissance étrangère prétendra être citoyen français et se prévaudra du bénéfice attribué par le traité aux nationaux. Or, une telle question n'est nullement résolue à l'aide de dispositions spéciales du traité, mais elle est tranchée d'après les principes du droit commun ; en d'autres termes, elle reste dans les attributions des tribunaux seuls compétents pour connaître du statut personnel. (Voir sur ce point l'arrêt rendu le 19 mai 1808 par la Cour de Colmar dans l'affaire Ostermann, Dalloz 1808.2.285.)

Nous avons rapporté l'avis qui a été exprimé par M. Bertauld sous le régime politique en vigueur de 1871 à 1875. Il convient de citer ici l'opinion qu'il a émise sous l'empire de notre Constitution actuelle. Cet éminent jurisconsulte, dans son rapport fait au Sénat, le 17 décembre 1878, au nom de la Commission chargée d'examiner le projet de loi sur l'extradi-

tion, s'exprimait ainsi : « La loi constitutionnelle prescritelle la ratification (par le Parlement) des traités d'extradition ? L'honorable M. Laboulaye l'a affirmé en se prévalant

des termes de l'article 8 de la Constitution Nous hésitons

à admettre que les conventions générales d'extradition modifient l'état des personnes, c'est-à-dire l'ensemble des droits civils et politiques qui constituent leur statut personnel. On reconnait généralement que les traités d'extradition s'appliquent non pas seulement aux infractions postérieures à leur signature , mais aux infractions antérieures, parce que ces traités ne visent ni le droit de poursuite, ni le droit de faire exécuter la peine, qu'ils se bornent à lever un obstacle qui n'est pas établi dans l'intérêt particulier de l'inculpé ou du condamné et auquel, par suite, l'inculpé ou le condamné n'a pas de droit acquis. Si le principe de la non rétroactivité ne régit pas les traités, ne semble-t-il pas qu'ils ne sont pas relatifs à t état des personnes ? »

11. C'est en vain qu'à Tencontre de cette opinion l'on invoque le commentaire consacré à l'article 8 de la loi constitutionnelle dans le rapport qui a été présenté à l'Assemblée nationale, le 7 juin 1875, par M. Laboulaye, au nom de la Commission chargée d'examiner le projet de loi organique sur les rapports des pouvoirs publics. Ce passage du rapport est ainsi conçu : « L'article 8 (du projet de loi) a paru rédigé de façon incomplète; la Commission en a modifié le

deuxième paragraphe Conformément à la jurisprudence

des pays libres, nous demandons que les traités de paix, qui ne figurent pas dans le texte du projet ne soient définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nous y ajoutons les traités qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger. C'est ainsi qu'on Ta toujours entendu. On vous a soumis dernièrement des conventions d'extradition conclues avec la Belgique; une Commission examine, en ce moment, les capitulations d'Egypte et les Chambres de l'Empire ont voté, à diverses reprises, des traités relatifs à la propriété littéraire et à la propriété industrielle. Nous croyons que c'est par pure omission que ces dispositions ne figurent pas dans la rédaction du Gouvernement. » (Dalloz, 1875.4.115, 2e col.)

Telle est la seule allusion qui ait été faite aux traités d'extradition lors de l'élaboration de notre loi constitutionnelle. Le

texte de l'article 8 du projet de loi, même après avoir été complété par la Commission, ne cite pas expressément les traités d'extradition. Ce silence n'est-il pas significatif? La Commission et l'Assemblée nationale n'ignoraient, pas que les conventions d'extradition sont assez fréquentes et que le Président de la République devrait souvent y recourir; si le législateur avait voulu les subordonner à l'approbation parlementaire, il les aurait énumérées à côté des autres conventions distinctement indiquées. Peu importe que M. Laboulaye ait paru croire que le pouvoir exécutif, en soumettant peu de temps auparavant à l'Assemblée notre traité du 15 août 1874 avec la Belgique, avait considéré ce traité comme relatif à l'état des personnes. Cette explication donnée par le rapporteur, et non corroborée, du reste; par les débats parlementaires, ne saurait prévaloir contre la rédaction même de l'article 8. D'une part, un traité d'extradition ne rentre pas dans la catégorie des traités relatifs à l'état des personnes; d'autre part, ainsi qu'il résulte de l'historique ci-dessus esquissé, si notre convention avec la Belgique avait fait l'objet de l'examen du pouvoir législatif, cette mesure s'expliquait en considération des termes de la loi organique du 20 novembre 1873.

12. L'examen de la législation belge nous paraît, en outre, fournir un argument d'analogie à l'appui de notre manière de voir. En effet, l'article 8 de notre loi constitutionnelle a été emprunté à l'article 68 de la Constitution belge du 7 février 1831, lequel est ainsi conçu : « Le Roi fait les traités de paix, d'alliance et de commerce. Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettent, en y joignant les communications convenables. Les traités de commerce et ceux qui pourraient grever l'Etat ou lier individuellement des Belges n'ont d'effet qu'après avoir reçu l'assentiment des Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. » Or, le législateur belge a pu, sans porter atteinte à la Constitution, décider que les traités d'extradition seraient simplement insérés au Moniteur sans qu'il soit question de l'approbation des Chambres (voir la loi belge sur l'extradition du 15 mars 1874, article 6). En d'autres termes, d'après la loi belge, un traité d'extradition n'est pas un acte emportant pour les Belges des obligations qui affectent leur état [status).