On comprend, d'ailleurs, que l'obligation de soumettre

à l'approbation des Chambres les traités d'extradition n'ait pas été élevée à la hauteur d'un principe constitutionnel. Depuis un temps assez long déjà, des règles fondamentales se dégagent de l'ensemble de nos conventions générales d'extradition; les différences qui apparaissent encore entre les divers traités sont d'ordre secondaire; elles ne sont pas de nature à provoquer une discussion sérieuse et elles n'intéressent pas, au surplus, la politique.

Observons, en passant, que, d'une manière générale, lorsque les Chambres françaises délibèrent sur un projet de loi portant approbation d'un traité quelconque , elles ne peuvent ni voter sur les articles de ce traité, ni amender leur texte; elles peuvent seulement, sous forme de renvoi à la Commission, inviter le Gouvernement à négocier de nouveau, en vue de faire modifier les clauses qu'elles n'approuvent pas. (Art. 75 du règlement du Sénat et art. 32 du règlement de la Chambre des députés.)

Il est vrai que, depuis 1875, le Gouvernement français a cru devoir encore, à l'occasion de nouveaux traités d'extradition, demander aux Chambres une approbation que celles-ci, d'ailleurs, ont toujours accordée sans discussion. Mais il ne faut voir dans cet usage qu'une marque de déférence et de courtoisie vis à vis du pouvoir législatif. Depuis longtemps le Gouvernement a manifesté la volonté de provoquer le vote d'une loi générale sur la matière de l'extradition, d'une loi qui serait en quelque sorte le modèle à suivre pour la conclusion ultérieure des traités. Nous savons que ce projet n'a pas encore abouti et nous nous expliquons qu'en considération de l'engagement pris, en attendant le vote de la loi, le pouvoir exécutif demande au Parlement une adhésion dont, en stricte légalité, il pourrait se passer.

En tout cas, cette manière de procéder ne peut avoir pour résultat de préjudicier à un droit que le texte de la loi constitutionnelle a laissé intact.

Il demeure entendu qu'en principe un traité d'extradition conclu par notre Gouvernement et qui ne serait pas suivi de l'approbation parlementaire aurait autant d'efficacité qu'un traité approuvé par les Chambres \.

1. Telle est l'opinion que M. Robinet de Cléry a soutenue dans un remarquable article publié par le Journal du droit international privé

14. Dans le sens de cette conclusion, nous pouvons citer encore les débats, qui, dans la séance du Sénat du 4 avril 1879, ont précédé le vote du projet de loi sur l'extradition. M. Jules Favre ayant fait observer que, du moins, les condamnations prononcées à la suite de l'extradition modifient l'état des personnes, il a été répondu à cette objection par M. Bertauld, rapporteur, et par M. de Gavardie.

« Le traité d'extradition, a dit M. Bertauld, n'est pas légalement une atteinte aux droits des inculpés ou condamnés à extrader; la répression est arrêtée non pas dans l'intérêt de l'agent qui a violé la loi, mais dans l'intérêt des deux souverainetés qui ont un titre égal au respect. L'inculpé subit le jugement ou la peine, non pas en vertu de l'extradition, mais en vertu de la loi pénale dont il doit s'imputer la violation, l'extradition lève seulement l'entrave qui paralysait la répression. »

De son côté, M. de Gavardie a répondu : « On peut bien atteindre (par les traités d'extradition) l'état des personnes, mais accidentellement, par une sorte d'incidence. Ainsi, quand un extradé aura subi un jugement, il pourra bien résulter de sa condamnation une modification de son statut personnel, en ce sens, par exemple, qu'il pourra être privé de ses droits civils , mais pour cela le traité lui-même ne touche en rien à

l'état des personnes. Evidemment non Par conséquent, le

Président de la République a le droit exclusif de faire et de ratifier les traités relatifs à l'extradition. »

Enfin, M. le Garde des sceaux Le Royer n'a pas hésité à exprimer la même opinion : « Quant aux Français, a-t-il dit, qui ont commis un crime ou qui sont sous le coup d'une prévention en France, nous demandons leur extradition à l'étranger, et l'étranger nous les livre; mais en quoi cette procédure changerait-elle leur état personnel? L'étranger est suivi par son statut personnel en France; le Français est suivi par son statut personnel à l'étranger. Donc, quand je demande l'extradition d'un Français à une nation étrangère, je ne risque en aucune façon de modifier son statut personnel. »

15. En établissant que rigoureusement le Pouvoir exécutif a en France le droit de conclure et de ratifier seul, sans l'in-

sous le titre : « Des conditions de validité des traités diplomatiques dans l'état actuel de la législation française ». 1876 : V. notamment p. 448-450.

tervention des Chambres, les traités généraux d'extradition, nous avons bien certainement établi, qu'il a le même droit en ee qui concerne les traités particuliers d'extradition qui sont dénommés « Déclarations de réciprocité ». Et la solution ne peut être différente suivant que la déclaration intervient en l'absence d'un traité général, ou qu'elle intervient comme complément du traité existant. Dans les deux cas, la déclaralion apparaît comme un acte de souveraineté de la part des Etats contractants. Peu importe qu'elle ne se borne pas à prévoir des infractions qui pourront être commises dans l'avenir et qu'elle ait aussi pour but d'assurer la répression d'un crime ou d'un délit antérieurement commis. Cet effet rétroactif ne doit pas nous étonner; on sait, en effet, qu'il est de principe, en France, que même les traités généraux d'extradition, en l'absence d'une clause contraire, atteignent rétroactivement les infractions antérieures à leur conclusion. Sans doute, en thèse générale, les lois ne sont pas rétroactives; mais, d'une part, les traités d'extradition ne sont pas des lois : car c'est le Pouvoir exécutif qui les négocie et c'est lui seul qui, le cas échant, a qualité pour les apprécier et les interpréter; d'autre part, si l'on voulait néanmoins considérer ces traités comme des lois, on ne pourrait, eu égard à leur objet, que les assimiler aux lois de procédure pénale et d'instruction, c'est-à-dire à des lois qui, précisément, ne sont pas soumises au principe de non rétroactivité.

16. En ce qui concerne l'objection rappelée plus haut (n° 6) et tirée de ce que les déclarations ne reçoivent pas, du moins dans la plupart des cas, une publicité semblable à celle qui est donnée aux traités généraux, elle n'a pas une réelle importance parce que ces déclarations ont pour but de régir, non les intérêts d'individus, mais seulement les rapports des Etats contractants. Gomme le Pouvoir exécutif ne soumet jamais les Déclarations à l'approbation parlementaire, on s'explique qu'elles ne fassent pas l'objet d'un décret de promulgation. D'ailleurs, le délai d'avertissement qui court entre la publication et la mise à exécution n'est nullement de rigueur même pour les conventions générales. C'est ainsi qu'un délai de ce genre ne figure pas dans les traités d'extradition conclus entre la France et les Etats suivants : Bade, Bavière, Chili, Danemark, Espagne, Italie, principauté de Lippe, Nouvelle-Grenade, Pérou, Suisse, Venezuela, princi-

pauté de Waldeck et Pyrmont, Wurtemberg. Au surplus, depuis quelques années les déclarations de réciprocité sont insérées au Bulletin officiel du ministère de la Justice. (Voir ce Bulletin, Année 1891, p. 162, 171, 350; Année 1892, p. 13 et 124; Année 1893, p. 65.)

17. Les traités d'extradition sont conclus, non dans l'intérêt des fugitifs, mais dans l'intérêt des Puissances contractantes et pour la satisfaction d'un besoin de justice et d'utilité sociale. Ils rendent l'extradition obligatoire entre les Etats pour les cas qu'ils prévoient, mais ils la laissent facultative pour les autres cas. Rien n'empêche le pays de refuge de livrer à ses juges naturels, par une déclaration particulière de réciprocité, l'auteur d'une infraction que la convention générale n'a pas visée. Tel est, du "moins, l'état de la législation française; nous verrons plus loin qu'il en est autrement dans d'autres pays, notamment en Angleterre et aux Etats-Unis. C'est en vain que l'individu livré par une puissance étrangère se prévaudrait devant une juridiction française de ce que le chef d'accusation ayant motivé la remise ne se trouverait pas prévu par le traité général. En effet, cet individu n'était point partie au contrat particulier en vertu duquel il a été livré ; cet arrangement est intervenu en dehors et au dessus de lui. En accordant l'extradition, l'Etat requis a accompli un acte de sa souveraineté. Il importe, d'ailleurs, dans l'intérêt supérieur de la justice, qu'une pareille prétention ne puisse être admise : décider autrement serait offrir une sorte de prime aux délinquants qui auraient été assez habiles ou assez heureux pour avoir passé la frontière. Au surplus, le Tribunal français ne serait pas compétent pour connaître de l'objection. La déclaration de réciprocité qui vient combler une lacune de la convention générale d'extradition est elle-même une convention diplomatique, c'est-à-dire un acte administratif et le principe fondamental de la séparation des pouvoirs s'oppose à ce que l'autorité judiciaire puisse annuler ou apprécier un acte de cette nature.

Lorsqu'une extradition est accordée à la France, le plus souvent le gouvernement du pays requis ne transmet pas à notre Gouvernement une ampliation de la décision prise par l'autorité compétente et en vertu de laquelle l'inculpé ou le condamné nous est livré. Mais le ministre des affaires étrangères porte à la connaissance du ministre de la justice

l'existence de cette décision et, le cas échéant, il indique les conditions ou les réserves auxquelles le gouvernement requis a pu subordonner la remise du fugitif. De son côté, le ministre de la justice transmet ces renseignements au ministère public près la juridiction devant laquelle l'individu doit comparaître. En raison des délais inévitables que comporte la correspondance par la voie diplomatique, il peut arriver, dans des cas exceptionnels, que l'inculpé soit traduit devant le tribunal de répression, avant que le parquet n'ait encore reçu de la chancellerie l'avis de l'extradition accordée; il est possible qu'alors l'inculpé soutienne, soit que la décision du gouvernement requis s'applique à un fait différent de celui pour lequel il est poursuivi, soit même qu'il n'a pas été l'objet d'une extradition véritable, parce que, en dehors des formes diplomatiques, il aurait été directement livré par des autorités subalternes du pays de refuge. Dans ces hypothèses particulières qui ne peuvent se présenter que bien rarement dans la pratique, nous ne voyons pas, pour notre part, d'empêchement à ce que le tribunal saisi accorde un sursis qui permettra au ministère public de solliciter du ministre de la justice des éclaircissements, à la condition, bien entendu, que l'objection soulevée par la défense paraisse sérieuse et pertinente en l'état du dossier. (Voir en ce sens l'arrêt de la Cour de cassation du 27 janvier 1887, aff. Deltil. Bull. 25, p. 35. Clunet 1887, p. 612.)

Mais du moment où il est acquis que l'inculpé a été extradé pour le fait faisant l'objet de la poursuite, le tribunal ne peut pas connaître de la légalité de cette extradition1. C'est en vain

1. Il importe peu, d'ailleurs, que la qualification du fait, visée dans la demande d'extradition, ait été modifiée postérieurement à la remise, par suite de l'instruction ou des débats, pourvu que la qualification nouvelle rentre encore dans les prévisions du traité général ou dans celles de l'acte spécial d'extradition. Ainsi la Cour de Cassation a considéré comme régulières les condamnations contradictoires prononcées 1° centre un individu qui, extradé de Suisse pour complicité de faux en écriture de commerce, a été ensuite déclaré coupable seulement de complicité de faux en écriture privée (Cass. 1er février 1845, D. P. 45, 1, 111); 2° contre un individu qui, extradé d'Espagne pour viol et attentat à la pudeur avec violence, a été déclaré coupable seulement d'attentat à la pudeur sans violence, (Cass. 18 décembre 1858, D. P. 63, 5, 176) ; 3° contre un individu qui, extradé des Etats-Unis d'Amérique pour crime de viol, a été déclaré coupable seulement de tentative de ce crime (Cass. 31 mai 1877, Clunetl878, p. 39, D. P. 77, 1, 463); 4° contre un individu qui, extradé sous inculpation d'attentat à la pudeur commis sans violence, a été déclaré coupable

que l'extradé se prévaudrait d'une prétendue violation des formes prescrites par le traité ou par une loi du pays de refuge. C'est en vain aussi qu'il soutiendrait que le fait, à raison duquel sa remise a été accordée, n'est pas visé par le traité. La juridiction saisie de la poursuite n'est pas compétente pour examiner ces questions, elle n'a qu'un seul devoir : appliquer l'accord intervenu entre les deux gouvernements intéressés, et peu importe que cet accord soit conforme au traité général d'extradition ou qu'il résulte d'une convention complémentaire, c'est-à-dire d'une déclaration de réciprocité. V. Glunet 1890, p. 75.

18. Tel est le principe qui a été à maintes reprises consacré par la jurisprudence française. ( Cassation 4 mai 1865, Bull. 102; 6 juin 1867, Bull. 139; 4 juillet 1867, Bull. 151; 25 juillet 1867, Bull. 167; 26 juillet 1867, Bull. 170; 11 mars 1880, Bull 58; 11 janvier 1884, Bull. 9.)

Un arrêt de la cour suprême du 2 août 1883 (Clunet, 1887, p. 612, Bull. 197, p. 329) contient notamment le considérant suivant : « Attendu que le gouvernement qui fait arrêter sur son territoire le prévenu d'un crime ou d'un délit commis sur un autre territoire et le livre à la puissance qui le réclame use d'un droit quil puise, non dans les traités quil a pu conclure, mais dans sa propre souveraineté, et reste toujours libre d'accorder l'extradition sans observer toutes les formalités prévues aux dits traités. .. ».

Il importe particulièrement de citer ici l'arrêt rendu par la Cour de cassation, dans l'affaire Roth le 13 avril 1876 (Clunet 1876, p. 180. Dalloz 76, 1, 512). L'extradition du nommé Roth, réfugié en Alsace-Lorraine, avait été accordée à la France du chef d'abus de confiance qualifié, et cet individu soutient que la remise était illégale, parce que le crime précité ne figurait pas dans le traité conclu le 21 juin 1845 entre la France et la Prusse et rendu en 1871 applicable à

d'attentat à la pudeur commis avec violence (Cass. 27 janvier 1887, Bull. n°26, p. 37).

Rappelons enfin que la jurisprudence française regarde comme rentré en France par un effet de sa libre volonté, et comme pouvant par suite être jugé pour un fait même distinct de celui qui a servi de base à la demande d'extradition, l'individu qui a été livré aux autorités françaises par un gouvernement étranger, après avoir déclaré qu'il renonçait à l'accomplissement des formalités de l'extradition (Cass. 4 juillet 1867 et 25 juillet 1867, D. P. 67, 1, 281).

l'Alsace-Lorraine. La Cour suprême a rejeté ce moyen en disant : « Que le droit d'extradition est un droit que le Gouvernement puise dans sa propre souveraineté et non dans les traités qu'il a pu conclure avec la puissance à laquelle appartient le réfugié; que les conventions de cette sorte obligent sans doute les Etats qui les ont consenties à se livrer réciproquement leurs nationaux poursuivis pour crimes commis sur leurs territoires respectifs, dans les cas qu'elles déterminent, mais qu'elles ne peuvent faire obstacle à ce que l'extradition soit accordée dans d'autres cas et pour d'autres crimes que ceux qui sont spécifiés; que ces actes de haute administration généralement motivés sur des nécessités ou même de simples convenances internationales échappent à toute appréciation et à tout contrôle de l'autorité judiciaire, qui n'a pas à s'enquérir des motifs qni ont déterminé l'extradition ; que l'extradé livré, soit en vertu de ces mêmes traités, soit spontanément en vertu d'un acte du gouvernement sur le territoire duquel il s'était réfugié, n'a aucun titre pour réclamer contre son extradition ; que sa fuite, pour se soustraire à la justice de son pays, ne lui crée aucun droit; que l'Etat étranger auquel il demande asile est toujours maître de le lui refuser. »

Toutefois, en terminant l'arrêt du 13 avril 1876, la Cour a formulé un considérant qui, à la suite de l'argumentation que nous avons développée ci-dessus, appelle notre attention. Il est ainsi conçu : « Attendu que si les lois relatives à l'organisation des pouvoirs publics en France exigent que les traités d'extraditions soient, pour leur ratification, approuvés par le pouvoir législatif, elles ne portent cependant aucune atteinte à ces principes ; qu'elles ne restreignent en rien ce droit de souveraineté qui appartient à chaque Etat d'expulser de son territoire le malfaiteur qui s'y est réfugié et de le faire reconduire à la frontière du pays dont il est originaire. » Ainsi, tout en proclamant la régularité d'une extradition obtenue par la France à raison d'une infraction non prévue dans le traité général, la Cour admet, sans exposé de motifs, que les traités d'extradition sont en principe subordonnés à l'approbation du pouvoir législatif. Nous ne reviendrons pas sur les considérations par lesquelles nous avons combattu cette thèse; mais nous croyons 'devoir ajouter que si nous avions adopté la nécessité de l'approbation parlementaire comme découlant de l'art. 8 de la loi constitutionnelle, nous n'aurions pas hésité

à étendre la même solution aux conventions particulières d'extradition, à savoir aux déclarations de réciprocité. Ln effet, si l'on admet qu'un traité général d'extradition est relatif à l'état des personnes, il faut logiquement attribuer le même caractère au traité particulier, quelque graves que soient les inconvénients devant résulter dans la pratique d'une semblable doctrine.

Nous ne pouvons, à ce point de vue, qu'adhérer à l'observation faite par M. Bertauld lors des débats parlementaires auxquels nous nous sommes déjà référé. Dans la séance du Sénat du 4 avril 1879, M. Bertauld disait : « Si la théorie de l'honorable M. Buffet était vraie (la théorie de l'approbation législative), elle ne s'appliquerait pas seulement aux conventions générales d'extradition ; il n'irait pas assez loin dans son système ; sa logique s'arrêterait trop tôt : il faudrait étendre la solution, non pas seulement aux traités généraux d'extradition, mais à chaque convention spéciale. Les règles sont absolument les mêmes, car si le traité général d'extradition trouble l'état de? personnes, l'extradition spéciale, déterminée, concentrée sur un seul individu, trouble l'état de cet individu... C'est un traité spécial, puisque, pour extrader un inculpé, même par une décision particulière, il faut l'accord de la puissance de refuge, de la puissance requise, et de la puissance requérante, celle qui réclame l'agent qui relève de ses lois et à qui elle veut appliquer la pénalité. Or, a-t-on jamais soutenu que, pour une convention particulière d'extradition, il fallût recourir au pouvoir parlementaire? A quelle lenteur ne serait-on pas astreint, si, en absence d'un traité général, pour arriver à l'exécution d'un accord spécial, il fallait attendre la solution législative? J'ajoute que les conventions d'extradition, non pas seulement parleur nature, mais je suis tenté de dire par leur essence, n'appartiennent pas au domaine législatif. Elles appartiennent au domaine exécutif. Quel est, en effet, le pouvoir qui est chargé de poursuivre l'application des sanctions pénales ? L'autorité judiciaire fait cette application, mais requise, mais demandée par qui? Par le pouvoir exécutif. L'autorité législative n'a rien à faire dans la question de l'application de la pénalité. »

19. Objectera-t-on , avec l'arrêt de la Cour de cassation, que l'existence du droit d'expulsion à l'égard des étrangers suffit à justifier une convention particulière d'extradition alors

même qu'un traité général aurait besoin de l'approbation législative. Nous répondrons qu'il faut bien se garder de confondre l'expulsion avec l'extradition. L'expulsion est une mesure de police par laquelle un gouvernement, agissant uniquement dans son propre intérêt, fait sortir de son territoire un individu de nationalité étrangère mais sans le livrer à la justice d'un autre pays. Il est même de règle dans la pratique du droit international de ne pas diriger l'expulsé vers la frontière d'un pays où il déclare avoir à craindre des poursuites. L'extradition, au contraire, consiste à appréhender un étranger pour le livrer à un gouvernement qui le réclame; cette mesure est prise non seulement dans l'intérêt du gouvernement qui l'effectue, mais encore dans l'intérêt du gouvernement requérant. Cette différence essentielle nous empêche d'adhérer à l'opinion exprimée par M. Billot (p. 31 in fine) d'après laquelle le droit et la procédure d'extradition en France auraient aujourd'hui leur fondement légal dans la loi des 3-11 décembre 1849, qui permet au pouvoir exécutif de contraindre un étranger à quitter le territoire. A notre avis, le pouvoir d'extrader existe au profit du Gouvernement français en vertu de l'article 7 du Gode d'instruction criminelle qui prévoit le cas d'un étranger livré à la France pour être jugé et aussi en vertu du décret de l'Assemblée nationale du 19 février 1791 qui reconnaissait le principe de l'extradition réciproque des inculpés entre la France et les autres nations de l'Europe, en annonçant toutefois qu'une loi sur la matière serait préparée.

20. Nous savons maintenant avec quelle facilité le Gouvernement français peut, sans le concours du pouvoir législatif, conclure avec la plupart des Etats étrangers des déclarations de réciprocité qui assurent l'extradition à l'occasion de cas que le traité n'a pas prévus ou même alors qu'un traité général n'existe pas. Un éminent criminaliste s'est demandé si ce procédé des déclarations ne serait pas plus avantageux que celui des traités. « On pourrait penser, dit M. Faustin Hélie (Traité de l'instruction criminelle, tome II, page 205), que ces conventions spéciales et successives faites en vue des cas qui se présentent et suivant les besoins de la répression, sont plus favorables à la matière de l'extradition que les conventions générales dont les dispositions arrêtées à l'avance peuvent devenir une source de difficultés. Les premières se ploient à

toutes les exigences de la justice, les autres lui imposent leurs règles inflexibles ; les premières suivent la marche des besoins sociaux, les autres tendent quelquefois à les repousser. Les traités ne font qu'apporter des conditions et des limites à l'exercice du droit ; les usages sont moins soucieux de ces limites et sont plus accessibles aux intérêts de la répression. »

Quelque séduisante que soit la finesse de ce parallèle, nous n'hésitons pas à préférer l'emploi des conventions générales à l'usage des déclarations.

Il est évident, en effet, que le malfaiteur fugitif ne manque pas de mettre à profit, pour se soustraire aux recherches, les délais que les nécessités de la procédure imposent à l'action de la justice, et au cours des diligences faites en vue de l'atteindre, il importe d'éviter les formalités inutiles. Or, lorsqu'un traité général ne lie pas l'Etat requérant à l'Etat requis, il faut, pour chaque cas nouveau qui surgit , engager une négociation spéciale par la voie lente de la correspondance diplomatique; de là une perte de temps qui ne laisse pas de mettre en péril les intérêts de la répression. En outre, l'issue de cette négociation est incertaine; du moment où la nature des pièces justificatives à produire à l'appui de la demande d'extradition n'est pas établie à l'avance par une disposition permanente, l'Etat requérant ignore quelles seront les exiences de l'Etat requis.

Lorsque l'infraction n'a pas déjà fait l'objet d'un arrangement particulier, il est possible qu'avant de prendre une détermination le gouvernement du pays de refuge attende la réception d'une promesse de réciprocité; il lui est loisible aussi de rejeter la requête sans donner de motif. Alors même qu'un arrangement particulier est déjà intervenu, souvent l'accord résulte non d'une rédaction à la fois large et précise comme celle des traités, mais bien d'un simple échange de notes laconiques et I restrictives ; ces notes laissent place parfois à quelques malentendus entraînant pour l'Etat requis la nécessité d'un examen assez long en vue de vérifier si l'infraction qui motive la nouvelle demande est bien identique à celle qui a provoqué la

I déclaration antérieure.

Les traités généraux d'extradition fixent le délai pendant lequel pourra être maintenu l'arrestation provisoire effectuée en cas d'urgence avant l'envoi des pièces régulières ; ils prè-

voient aussi les conditions dans lesquelles les objets trouvés en la possession de l'extradé seront saisis et remis à la puissance requérante. Ces indications qui présentent un sérieux intérêt dans la pratique de l'extradition ne figurent pas dans les déclarations de réciprocité qui interviennent, à l'occasion de cas particuliers, pour suppléer à l'absence de traités.

Enfin il n'est pas douteux que les Etats contractants produisent un effet préventif des plus salutaires lorsque, dans un traité rendu public, ils insèrent une longue nomenclature de crimes et de délits pour lesquels ils s'obligent à s'accorder réciproquement l'extradition. Ils s'inspirent à cet égard de la pensée de Beccaria, à savoir « que la persuasion pour les coupables de ne pouvoir trouver sur la terre un lieu où les crimes puissent demeurer impunis serait un moyen efficace de les prévenir » .