CHAPITRE XXVII

Les Limites des Devoirs de ^l'État.

(Suite.),

§ 123. — Nous avons reconnu au chapitre XXIII qu'arrivée à un degré supérieur de son évolution, une société peut acquérir une nature fondamentalement différente de celle qu'elle avait aux degrés inférieurs. Nous en avons déduit le corollaire qu'une théorie des devoirs de l'État appropriée à la première en date de ces natures, doit cesser d'être appropriée à sa nature postérieure. Nous allons déduire un second corollaire de cette constatation ; c'est que le changement de nature survenu décharge l'État de plusieurs fonctions dont il avait commencé par être l'agent le plus capable, et donne naissance à de nouveaux agents plus aptes à exercer ces mêmes fonctions.

Tant que la guerre est demeurée la grande affaire de la vie, tant que l'organisation militaire s'est imposée, tant qu'une règle coercitive a été indispensable pour discipliner les hommes imprévoyants et courber leurs natures antisociales, il a été impossible aux forces non gouvernementales de se développer. Les citoyens n'avaient ni les moyens, ni l'expérience, ni les caractères, ni les idées qu'exige la coopération privée organisée sur une vaste échelle. Toutes les grandes entreprises tombèrent à charge de l'État. Le seul instrument capable de creuser des canaux, de construire des routes, de bâtir des aqueducs, c'était le pouvoir gouvernemental commandant à des légions d'esclaves.

Le déclin du régime militaire ou système du statut et la croissance de l'industrialisme ou système du contrat rendirent peu à peu possible et déterminèrent la formation graduelle d une foule d'associations de citoyens, constituées à l'effet de s'acquitter de fonctions variées et nombreuses. Ce résultat obtenu a été la conséquence de modifications dans les mœurs, dans les penchants et dans la manière de penser, produites, à chaque génération successive, par l'échange journalier de services librement débattus venant se substituer aux services qu'avait journellement imposés la contrainte. Cette évolution permet de réaliser aujourd'hui, et sans intervention du pouvoir gouvernemental, des fins diverses dont lui seul était jadis capable de venir à bout.

Dans la discussion de la sphère propre à l'action de l'État, nous devons nous pénétrer, non seulement de ce fait qui a une portée profonde, mais encore d'une de ses conséquences manifestes : c'est que les changements signalés sont loin d'être achevés et que nous sommes en droit de conclure que des progrès nouveaux justifieront l'abandon ultérieur par l'État de fonctions dont il s'acquittait dans le passé.

§ 124. — Pour toute personne au courant des lois de l'organisation, cet abandon par l'État de certaines de ses fonctions et leur reprise par d'autres agents constituent un progrès manifeste. Malheureusement cette vérité semble échapper à ceux qui ont commencé par faire des vers ridicules sur les bancs de l'école et qui occupent leur âge mûr à faire des lois destinées à capter la confiance de la foule. Pour les organismes, tant individuels que sociaux, il est avéré que le progrès d'un état inférieur vers un état supérieur se caractérise par l'hétérogénéité croissante des structures et la subdivision croissante des fonctions. Dans les

deux cas, la dépendance mutuelle des parties s'accroît à mesure que le type s'élève, accroissement qui implique, d'une part, la localisation croissante de chaque fonction dans la partie de l'organisme qui lui correspond, et, de l'autre, une aptitude croissante de la partie à la fonction.

Il y a cinquante ans, Milne Edwards donna à ce principe de développement chez les animaux le nom de « division physiologique du travail » et reconnut le parallélisme qui existe entre l'économie vitale et l'économie sociale. Quoique ce parallélisme soit de plus en plus admis, même la minorité cultivée n'en a encore qu'une notion assez vague, malgré l'extension de la division du travail qui se déploie au grand jour dans les parties industrielles de l'organisme social, et malgré ses bienfaits que publie l'économie politique. Cependant on ne paraît guère s'apercevoir que ce principe s'applique également à la partie gouvernante de la société et à ses relations avec les autres parties du corps social. Même à défaut des exemples qui la mettent en lumière, nous pourrions être certains que la spécialisation et la limitation qui en résultent, se produisent normalement dans les structures régulatives comme dans toutes les autres structures sociales, que cette spécialisation et cette limitation sont profitables, et que tout changement dans la direction opposée constitue un recul.

Notre conclusion reste donc la même que précédemment. Un État aux fonctions universelles caractérise un type social arriéré; un abandon de fonctions par l'État caractérise le progrès vers un type social supérieur.

§ 125. — La plupart de mes lecteurs n'auront qu'ime foi médiocre dans ces conclusions générales. Je vais m'efforcer de les confirmer par des arguments qu'ils seront plus enclins

à apprécier. Au § o j'ai signalé le fait que la prospérité de tout corps vivant dépend de Faffectation particulière et convenable de chaque partie à sa fonction particulière, et cet autre fait que la compensation nécessaire entre les facultés de chaque partie s'efTectue en vertu de leur concurrence constante en vue de la subsistance, et de l'afflux vers chacune de la quantité de subsistance qui correspond au travail dépensé. II est superflu de démontrer que dans les parties industrielles de la société la concurrence assure une même compensation par des moyens analogues, et que le maintien constant, dans la mesure du possible, de ce rapport entre l'effort et l'avantage recueilli,, dessert avec le maximum de succès l'ensemble des besoins sociaux.

Cette compensation s'opère spontanément pour toutes les coopérations non gouvernementales, qui constituent la plus grande partie de la vie sociale moderne. Je n'insiste pas sur Faction de la loi de l'offre et de la demande, qui régit toute notre organisation industrielle, et il suffit d'indiquer en passant que ce principe régit toutes les entreprises non gouvernementales, telles que les associations volontaires en vue de l'enseignement religieux, les associations philanthropiques et les unions ouvrières Toutes sont actives et grandissent, ou demeurent stationnaires et déclinent, suivant le degré de satisfaction qu'elles procurent aux besoins existants. Ce n'est pas tout encore. Il est impossible de trop répéter que, sous la pression de la concurrence, chacune de ces organisations est forcée de s'acquitter du maximum possible de fonction en échange d'une quantité donnée de subsistance. En outre, la concurrence les pousse à se perfectionner; dans ce but, elles ont recours non seulement aux rouages les plus parfaits, mais font appel aux

hommes les plus intelligents et les plus dévoués. Le rapport direct, qui relie l'effort à la prospérité, oblige toutes ces coopérations volontaires à travailler à haute pression.

Au lieu du spectacle du rapport direct entre la fonction et la nutrition, les coopérations imposées, qui effectuent les actions gouvernementales, nous donnent au contraire le spectacle de rapports très indirects. Tous enrégimentés militairement, tous entretenus au moyen d'impôts prélevés de force, tous uniquement responsables vis-à-vis de chefs que des raisons de parti ont le plus souvent fait nommer, les départements publics ne dépendent pas immédiatement pour leurs moyens de subsistance et de développement, des hommes qu'ils sont destinés à desservir. Aucune crainte de la faillite ne les excite à l'accomplissement complet et rapide de leur devoir ; aucun concurrent travaillant à des conditions plus économiques ne menace de leur enlever leur clientèle ; aucune augmentation de bénéfices ne résulterait pour eux de l'adoption, encore moins de l'étude d'améliorations à introduire. Aussi leurs défauts s'épanouissent-ils au grand jour. Parlant dernièrement à un fonctionnaire et lui signalant la négligence d'un de ses collègues : « Bah, me dit-il, il est bien payé et ne veut pas qu'on l'ennuie ». La conséquence de ce rapport indirect entre les résultats réalisés et les émoluments perçus, c'est que les administrations gouvernementales continuent à vivre et à subsister pendant des années et parfois des générations, alors qu'elles ne rendent plus aucun service. Pour corriger leur mollesse, leur lenteur et leur négligence, il n'y a d'autre moyen que de mettre en branle la machine gouvernementale, cette machine si lourde et si compliquée, qu'une pression extrême, répétée avec une infatigable persévérance, parvient seule à en obtenir la réforme réclamée.

LES LIMITES DES DEVOlllS DE L ETAT 273

§ 126. — Chaque jour les journaux apportent des exemples à l'appui de ces vérités, qui s'appliquent même aux fonctions essentielles que nous sommes bien forcés de réserver à l'État. Le fonctionnement désordonné des rouages de la protection nationale et individuelle est une cause d'interminables scandales.

Dans Tadministration de l'armée, nous voyons le commandement en chef réservé à un duc de la famille royale, la création multiple de généraux ayant pour unique objet la satisfaction d'intérêts déclasse, les promotions, qui ne sont que dans une faible mesure la récompense du mérite. L'administration cache à nos officiers des perfectionnements qu'elle étale aux officiers étrangers, pendant que les secrets de nos arsenaux sont divulgués parles confidences des employés. Citons encore les étonnantes découvertes qu'on a faites concernant nos magasins d'approvisionnements, les baïonnettes qui se tordent, les sabres qui cassent, les cartouches qui ne glissent pas dans le canon, les projectiles de dimensions mal calculées; aussi la commission d'Enquête de 1887 a-t-elle pu écrire : « Notre système actuel est dirigé au hasard et n'est soumis à aucune règle précise; il n'a pris aucunemesure régulière etpublique pour l'approvisionnement et la fabrication de nos réserves de guerre, pour établir les responsabilités des fonctionnaires en faute, et ne s'est pas môme mis en peine de rechercher les abus ».

Un concert de plaintes, d'enquêtes et de dénonciations, prouve que la Marine est aussi mal gérée que l'armée. Tout le monde se rappelle l'histoire des manœuvres navales destinées à célébrer le Jubilé : sans avoir subi l'épreuve d'un combat naval, plus de douze bâtiments, grands et petits, vinrent à mal à la suite de collisions, d'explosions et d'accidents de machines. Peu après survinrent les accidents

d'une importance moindre, mais tout aussi significatifs, qui marquèrent la croisière dans la Manche de vingt-quatre de nos torpilleurs ; au cours de celle-ci, huit torpilleurs sur vingtquatre furent plus ou moins désemparés. On rapporte à tout moment des récits de bâtiments qui ne gouvernent pas, de canons qui éclatent, de navires qui échouent. Un vaisseau de guerre de première classe, le Sultan, coule après avoir touché sur un roc, et l'Amirauté le regarde comme perdu, lorsque — contraste significatif — survient une Compagnie particulière qui le renfloue et en opère le sauvetage. De plus, le Rapport sur l'administration de l'Amirauté, paru au mois de mars 1887, déclare que « la gestion dont il rend compte est telle, qu'en peu de mois elle conduirait une maison de commerce à la banqueroute ».

Il en est de même du travail de législation et d'administration des lois. La divulgation de la folie et du désarroi qui y régnent, est tellement continue, que l'opinion publique a cessé de s'en émouvoir. La procédure parlementaire nous fait assister aux extrêmes de la précipitation et de la plus sotte incurie : tantôt un MU est lancé au galop et sans discussion à travers les lectures réglementaires, et tantôt, après avoir été retardé par un épluchage minutieux, il est oublié et doit à la session suivante repasser par toute la fiHère parlementaire. Voulant tout prévoir, on accumule amendement sur amendement; l'Acte, une fois voté, va se perdre dans l'amoncellement chaotique des lois antérieures, dont il ne fait qu'augmenter la confusion. Les plaintes et les réclamations ne servent de rien. En 1867, une commission de légistes et d'hommes d'État — les Granworth, les Westbury, les Cairns et d'autres encore — publie un rapport concluant à la nécessité d'un digeste comme préliminaire d'un travail de codification, et déclare avec énergie que c'est un devoir national de fournir

aux citoyens les moyens de connaître les lois auxquelles ils sont tenus d'obéir. Et cependant, quoique la question ait été soulevée à diverses reprises, rien n'a été fait par FÉtat, tandis que des individus isolés lui donnent l'exemple : V Index des Courts d'Équité de Chitty et le Digeste de la Loi Criminelle de Sir James Stephen sont venus dans une certaine mesure renseigner nos législateurs sur leur œuvre et celle de leurs prédécesseurs. La coutume nous aveugle et nous empêche de discerner le caractère monstrueux du fait que voici : tant que les dispositions d'une loi nouvelle n'ont pas servi aux juges à motiver leurs jugements, même les hommes de loi ignorent les cas auxquels elle s'appliquera. De leur côté, les juges s'élèvent contre la législation mal venue qu'on les force d'interpréter. N'a-t-on pas entendu Tun d'eux dire d'un article de loi qu'il ne croyait pas que « le sens en avait été compris, ni par celui qui l'avait rédigé, ni par le Parlement qui l'avait adopté »? Un autre n'a-t-il pas déclaré « qu'il n'était pas possible à l'ingéniosité humaine de trouver des termes plus ambigus et plus embarrassants »? Comme conséquence naturelle, nous voyons les appels succéder aux appels, les jugements cassés à plusieurs reprises et les plaideurs pauvres forcés de céder la place aux plaideurs riches, qui peuvent les ruiner en les traînant de juridiction en juridiction. La disproportion incroyable des condamnations est une autre cause de scandale journalier. A Faversham, un moissonneur est envoyé en prison pour avoir mangé la valeur d'un sou des fèves qu'il fauchait: un homme riche, qui s'est livré à des voies de fait violentes, en est quitte pour une amende qui ne le gêne guère. Le traitement subi par les inculpés antérieurement à toute condamnation et par les accusés reconnus innocents après coup, est encore plus révoltant : les uns

sont enfermés en prison pendant des mois, jusqu'au jour du procès qui établit leur innocence; les autres, ayant déjà souffert un châtiment prolongé, obtiennent, quand leur innocence est reconnue, un « libre pardon », mais sans aucune indemnité pour les souffrances qu'ils ont endurées et pour le péril qu'ils ont couru.

Tous les jours, le plus mince incident — le paiement d'un cocher ou l'achat d'une cravate — nous fait constater la maladresse administrative ; mais oii éclate-t-elle davantage que dans la fabrication de la monnaie? Nous avons un système mixte de monnaie décimale, duodécimale et d'autre monnaie indéfinissable. Récemment encore, les pièces de trois et de quatre pence étaient difficiles à distinguer; il y a quatre ans, on frappa, à l'occasion du jubilé, les pièces de six pence qu'il a fallu retirer de la circulation : elles simulaient si parfaitement les demi-souverains qu'il suffisait de les dorer pour les faire passer comme tels. 11 faut un examen minutieux pour distinguer la nouvelle pièce de quatre shillings de la pièce ancienne de cinq shillings. Le plus souvent, un renseignement indispensable, renonciation de la valeur officielle de la pièce, brille par son absence. Ici encore, l'État ne parvient pas à ajuster l'offre à la demande, car partout on réclame à grands cris de la petite monnaie san& parvenir à s'en procurer.

Dans trois départements publics essentiels et dans un département secondaire, l'induction confirme donc par des témoignages accumulés la conclusion que nous avons tirée des lois générales de l'organisation.

§ 427. — Nous avons encore à noter deux déductions capitales de la proposition générale que nous venons d'exposer sous une forme abstraite et d'appuyer d'exemples concrets.

Si le public tolère rextravagance, la stupidité, l'incurie, l'obstruction qui se manifestent journellement dans notre administration militaire, navale et légale, il se montrera encore bien plus indulgent lorsque ces vices se manifesteront dans des départements qui n'ont pas la même importance vitale et qui n'attirent pas autant son attention. Les vices du fonctionnarisme sont inévitables dans toute espèce d'organisation officielle et pulluleront avec un tout autre excès dans celles oii la nécessité de les réprimer sera moins urgente. La raison nous dit que si l'Etat se charge de fonctions non essentielles, venant s'ajouter à ses fonctions essentielles, non seulement il s'en acquittera tout aussi mal, mais qu'il s'en acquittera d'une manière plus déplorable encore.

La seconde de ces déductions, c'est que l'État, dont l'attention et l'énergie seront détournées sur des fonctions non essentielles, s'acquittera encore plus médiocrement de ses fonctions essentielles. La faculté de veiller à un petit nombre d'entreprises se trouve forcément affaiblie quand on y ajoute des entreprises nouvelles; la critique du public, s'éparpillant dans tous les sens, sera moins efficace que lorsqu'elle se concentrait sur un petit nombre de points. Si, au lieu de donner presque tout son temps à mille sujets divers, le Parlement s'occupait presque exclusivement des administrations qui ont pour objet la protection nationale extérieure et intérieure, nul ne niera que celle-ci serait mieux assurée. Nul n'affirmera que si les discussions de la presse et des réunions électorales s'attachaient presque exclusivement à la gestion de ces administrations spéciales, au lieu de se gaspiller sur d'autres questions, le public tolérerait l'incurie qu'il supporte aujourd'hui.

Que nous cherchions à éviter la multiplication de fonc-

lions mal remplies par TÉtat ou que nous cherchions simplement à assurer un accomplissement plus sérieux de ses fonctions essentielles, une limitation est également nécessaire. La spécialisation des fonctions assure directement Taccomplissement de chaque fonction par l'adaptation de son organe, et indirectement celui des autres fonctions, en permettant à chacune d'acquérir son organe approprié.

g 428. — La majorité du public sera peu sensible aux raisons qui établissent que, pour Fadministration des affaires sociales, l'accord est complet entre la justice et l'utilité politique. Quand il s'agit de phénomènes vitaux, même le monde scientifique ne témoigne pas une foi bien vive dans la loi naturelle et l'universalité de la causalité ; chez le vulgaire, elle est des plus faibles. Les arguments qui reposent sur des faits que chaque jour révèle, ont seuls quelque chance de porter ; encore la foule niera-t-elle leur valeur.

Il est donc nécessaire de les renforcer par d'autres arguments basés sur des témoignages directs et pertinents. Nous allons leur consacrer un chapitre.