RES

vir des pensions aux victimes d'accidents ayant occasionné la mort ou une incapacité de travail aux ouvriers ou aux employés de l’industrie, du commerce et de l’agriculture, mais elle ne peut ‘pratiquer l'assurance des accidents entrainant une simple incapacité temporaire. Cet organisme aurait pu parfaitement être utilisé pour le fonctionnement des Caisses mutuelles accidents de travail prévues par la loi du 15 décembre 1922, sans qu'il fût besoin de créer tout un système spécial de caisses subventionnées.

b) La Caisse d’assurance en cas de décès avait eu pour objet, à ses débuts, de pratiquer les petites assurances sur la vie (3.000 fr. au maximum). La loi du 17 juillet 1897, complétée par les. règlements d'administration publique du 27 avril 1900 et du 23 août 1906, lui a permis de pratiquer l'assurance dite mixte, c’est-à-dire celle donnant le droit à l’assuré lui-même de toucher le capital assuré sur ‘sa vie, sil est vivant à l’époque fixée pour l'expiration: du contrat. D'ailleurs, le champ des opérations de cette

caisse a été encore élargi en 1907, 1910, et 1920,

Section B

. Deuxième groupe : ENTREPRISES SEMI-ÉTATISTES ï + : ; F f

a) Les Caisses départementales d’incendiés ;

\b) Les Caisses mutuelles agricoles de la loi de 1900.

‘Nous dénommons ces organismes semi-étatistes parce que, chez eux, l'influence de l'Etat se dissimule, faiblement d’ailleurs. Tout en les protégeant, en les aidant, en les prônant par l'organe des fonctionnaires, l’administration prétend que ces Caisses sont abandonnées à l’initiative privée.

Avant d'aller plus loin dans la poursuite de l’étude des Caisses départementales d’incendiés qui,comme nous allons le voir, sont des institutions d’exception, présentant, à beaucoup d’égards, des inconvénients analogues à ceux qui sont reprochés aux Caisses mutuelles agricoles privilé-

reg

giées par la loi de 1900, qu'il nous soit permis d'ouvrir une parenthèse pour invoquer, à l'appui de notre thèse, l’opinion et l'autorité de la plus haute personnalité officielle en matière d'assurance et de prévoyance sociale, après le ministre du Travail, celle de M. Paul Sumien, conseiller d'Etat en service extraordinaire, et directeur des assurances au ministère du Travail. :

Nous prétendons, en effet, en dépit des affirmations contraires, que les Caisses mutuelles agricoles privilégiées sont des organismes d'Etat, au même titre que les Caisses départementales d’incendiés, tout en admettant volontiers pourtart, qu’elles doivent être considérées comme l’étant à un degré moindre que les deux Caisses du premier groupe administrées par la Caisse des Dépôts et Consignations. Nous n’ignorons pas qu'une telle opinion est tenue pour fantaisiste par ceux dont l'intérêt exige qu’ils puissent, à volonté, présenter les Caisses mutuelles agricoles tantôt comme des œuvres étroitement rattachées aux pouvoirs publics, tantôt comme des mutuelles absolumert indépendantes de l'Etat, strictement issues de l'initiative privée. C’est pourquoi, en passant, animé du désir de poursuivre notre étude dans ur ordre logique, nous avons tenu à rappeler que notre opinion personnelle était également celle de M. Sumien. Si nous nous reportons, en effet, à l'ouvrage publié en 1923 par ce haut fonctionnaire, sous le titre Traité théorique et pratique des assurances terrestres et de la réassurance, nous constatons que, dans la partie consacrée aux entreprises publiques d'assurances, M. Paul Sumien range parmi les organismes étatistes non seulement les deux caisses dirigées par la Caisse des Dépôts et Consignations, et les Caisses départementales d’incendiés, mais encore, et sans restriction, il y ajoute (page 112) les Caisses d'assurances mutuelles agricoles. Voici d’ailleurs comment s’exprime, à cet égard, le chef du contrôle des assurances privées en France : |

« 30 Caisses ou Sociétés d'assurances mutuelles agricoles.

Ce sont des sociétés mutuetes qui jouissent d’un régime € Spécial pourvu qu’elles fonctionnent dans les conditions « que spécifie leur. lot organique du 4 juillet 1900 (rendue € applicable à V Algérie par décret du 23 août 1904). Ce sont « de petites sociétés presque toutes locales, très nombreuses, « connues communément sous le nom de Mélinettes, qui cou- € vrent leurs adhérents contre les risques agricoles. Elles « bénéficient de faveurs spéciales appréciables. Ces Sociétés « ont été touchées par la guerre et un grand nombre d’entre « elles ont disparu. La plupart sont subventionnées et les C récriminations privées sont amères contre ce régime. ». Nous comprenons qu'il soit difficile à un fonctionraire en activité d’en écrire davantage sur des organismes légaux en fait et affectionnés par les pouvoirs publics. Aussi, nous ne nous arrêterons pas au terme un peu ironique de Mélinettes, ni à la judicieuse constatation, formulée en une phrase rapide, qu'il s’élève des récriminations amères contre le régime de privilège des”’Caisses agricoles, pour

nous borner à retenir que le directeur des assurances

au ministère du Travail considère les Caisses agricoles de la

loi de 1900 comme des entreprises publiques d'Etat, évitant même d'opérer la distinction que nous admettons entre les diverses institutions favorisées par l'Etat, quant à leur degré d’asservissement officiel.

Ceci précisé, nous allons examiner les Caisses départe-

ro y € # . x . mentales d’incendiés qui ont donné lieu à de nombreuses

critiques par suite de l’action turbulente et agressive de leurs partisans. Ceux-ci ont, en effet, cru que les privilèges dont ils jouissaient illégalement leur conféraient encore le droit de se lancer, en faveur de ces Caisses, exorbitantes du droit commun, dans des luttes de concurrence assez inexplicables contre des sociétés privées régies par des textes légaux. C’est, d’ailleurs, cet exemple fâcheux qui allait être bientôt suivi dans toutes les parties de la France par les fonctionnaires appelés à concourir à la fondation des Caisses agricoles de la loi de 1900. |

col > 00 -

L'étude des Caisses d’incendiés ayant, précisément, pour but de faire ressortir ce que les critiques adressées à ces, sociétés d'exception avaient de commun/avec celles dirigées

contre les Caisses agricoles mutuelles, nous la présenterons sous la forme d’un parallèle entre les deux institutions pri-

vilégiées. RER Section C

ne j | PARALLÈLE ENTRE LES CAISSES D’INCENDIÉS ET LES CAISSES MÜUTUELLES AGRICOLES D’ASSURANCE

Pourquoi favoriser l’éclosion des Caisses agricoles, alors qu’on peut leur opposer les mêmes arguments qui ont décidé le Conseil d'Etat à déclarer illicites et indésirables les Caisses départementales d’incendiés ? C’est ce que nous allons nous efforcer à comprendre.

Si nous procédons à des recherches sur les origines

des Caisses départementales d’incendiés, nous apprenons .

qu'elles ont été créées par de simples arrêtés préfectoraux: Les dates de fondation respectives des quatre organismes de cette espèce particulière existant en France actuellement sont : 1804 pour celle de la Marne, 1805 pour celles de la Meuse et des Ardennes et 1819 pour célle de la Somme.

Aucune loi, au début du siècle, ne conférait aux préfets. la faculté de créer des établissements d'assistance de. cette nature. Le rapporteur au Sénat de la loi du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux déclara formellement qu’en autorisant les préfets à fonder des bureaux de bienfaisance sur l’avis des conseils municipaux on adoptait

une mesure sans précédent : « C’est une règle fondamen- «tale de notre droit public, disait le rapporteur, qu'une.

«personne morale ne peut exister qu'en vertu d'une loi

«ou d’un acte de gouvernement par délégation de la loi, c’est

« la première fois assurément qu'une si haute attribution est dévolue à un simple magistrat local. »

La création des Caisses départementales d’incendiés, institutions de bienfaisance, ‘était done absolument illégale, et leur fondation ne peut s'expliquer que pour un motif très simple : elles étaient la copie d'organismes philanthropiques qu'avait connus l’ancienne France sous le nom de bureaux d’incendiés. Nous ne trouvons pas en effet, chez nos aïeux d'institutions, même rudimentaires, assurant les dommages ‘d'incendie, alors que d’autres pays, la Suisse par exemple, en ont établi depuis deux siècles. La” première forme de l'assurance helvétique fut, en matière d'incendie, l'assurance communale des bâtiments. C'était là, d’ailleurs, une conséquence naturelle de l’économie rurale collective d’un peuple chez quitout citoyen avait à sa disposition les matériaux dispensés par la forêt. Les secours aux incendiés constituaient un devoir social et on s'explique qu’on ait, à l’aide d'impôts répartis entre ceux qui pouvaient se prévaloir d’un droit à l'assistance, assuré les réparations des dégâts causés par le feu (Rapport du bureau fédéral suisse, 1888). Rien de la sorte n'existait en France au xvrte siècle et ce fut la charité qui se fit la première inspiratrice des mesures bienveillantes en faveur des incendiés. L’affluence des secours donna Pidée de créer un fonds de réserve, de À, tes bureaux d’incendiés, distributeurs de laumône privée destinée aux sinistrés. On peut citer le bureau des sinistrés fondé à Paris en 1717, et celui de Troyes fondé en\1769.

Les caisses départementales de 1804, 1805, et 1819 furent calquées sur ces bureaux charitables. On constate, en effet, dans le règlement de la Caisse départementale de la Somme, que le préfet fondateur avait voulu interdire les quêtes au profit d’incendiés, et n’autorisait que les quêtes officielles. Les quêteurs qui transgressaient les instructions préfectorales s’exposaient non seulement à être poursuivis conformément au Code pénal pour mendicité, mais encore à être privés de toute participation aux secours de la Caisse départementale. Le but charitable de l’institution est donc

bien établi. C’est ce caractère philanthropique qui amena l'autorité supérieure à ne pas s'opposer à la création des Caisses départementales, en dépit de leur illégalité. D’ailleurs, ces organismes ne faisaient courir aucun danger aux finances publiques puisque, en les créant, le préfet ne prenait, au nom de l'Etat, aucun engagement envers les sinistrés futurs, mais s’engageait seulement à faire équitablement distribuer des secours, variables suivant le produit des quêtes. La surveillance officielle n’avait donc, en cette circonstance, qu’un but louable : donner la certitude aux donateurs que leurs libéralités seraient réparties avec probité à ceux à l’intention desquels ils les avaient consenties. \

De tout ceci, il ressort nettement que les caisses duré diés sont nées sous l’égide de l’administration préfectorale tout en restant des œuvres spéciales qui ne se rattachaient à aucune des branches de Padministration départementale où, seule, une loi aurait pu leur donner accès. Des tentatives eurent lieu dans ce but, mais cette pentes fut tou- jours repoussée. ST

Souveraines dans la détermination des secours à allouer, les caisses départementales finirent par constituer des réserves en ne versant plus à leurs sinistrés le produit intégral des quêtes et en limitant les indemnités à 15, 20, 25% seulement des dommages éprouvés. La Caisse des Ardennes, dans son règlement primitif, décidait qu’en aucun cas les allocations n’excèderaiert le tiers des pertes. La Caisse de la Marne eut des débuts nus Jusqu'en 1889, la Caisse n’a jamais alloué plus de 70 % des pertes. Dans le raycn d’action de la Caisse de la He le sinistré ne recevait que 1/6, 1/5, 1/4 au plus de ce qu’il avait perdu. Pour la Caisse de la Somme, il “A eut quatre périodes distinctes

Première période de 1819 à 1839, la Caisse jouissait d'avantages considérables : dispense complète d'impôts, franchise postale, subventions départementales, subven-

tions de l'Etat et de la famille royale. Pendant ces vingt années, il put être distribué 2.599.934 francs de secours.

Deuxième période de 1840 à 1858, suppression des subventions, maintien de la franchise postale et de l’immunuité fiscale.

Troisième période de 1859 à 1874, suppression de la franchise postale, mais maintien de la dispense d'impôts.

Quatrième période de 1875 à 1887, l'administration de l'enregistrement exige le paiement des taxes dues depuis la promulgation des lois du 6 juin 1850 et du 23 août 1871.

Nous trouvons donc là, très net, un exemple de situation privilégiée et anormale, encore que celui-ci soit mcins injustifiable que celui des Caisses agricoles, dont peuvent bénéficier les plus fortunés parmi les agriculteurs, alors que les Caisses d’incendiés ne tendaient qu’à secourir les classes pauvres, sans distinction, du reste, entre citadins et paysans.

Comme les Caisses agricoles, les Caisses d’incendiés recevaient des subventions qui finirent par être supprimées quand, à la longue, des observations furent faites tendant à demander la disparition d’une charge imposée au Trésor public. | À

Comme elles aussi, elles obtenaient le concours assidu de certains fonctionnaires, et, comme, elles aussi, elles profitaient de faveurs fiscales, bien qu’elles fussent assez lécèrement imposées à partir de 1875, et même astreintes à verser une contributior pour l'entretien des pompiers.

Puis avec le temps, ces caisses départementales se modifièrent au point de perdre en grar de partie leur caractère philarthropique. Elles se transformèrent en véritables institutions d'assurance. Elles perçurent des primes, établirent des classifications de risques, et imitèrent les sociétés d'assurances. Elles ofirirent des rémunérations aux petits fonctionnaires qui voulaient bien s’occuper de leurs affaires et elles leur accordèrent des commissions sur les contrats réalisés par leurs soins ainsi que sur le produit

des collectes faites par eux. En effet, ces caisses, vivant sous un régime hybride tenant à la fois de l'assurance tarifiée et de la charité publique, percevaient indifféremment des cotisations de leurs adhérents et des dons émanant d’âmes généreuses.

Cette manière de faire ne tarda pas à soulever de très vives protestations de la part de ceux qui se jugeaient lésés dans leurs droits, agents d'assurance patertés et so- ciétés libres d'assurance. Consulté sur la légalité des Caisses départementales d’incendiés, le Conseil d'Etat, par un avis du 21 mai 1896, répondit que les personnes morales publiques n’ont pas le droit de disposer des deniers des contribuables pour intervenir sans nécessité dans le libre jeu de la concurrence individuelle et exercer une industrie rendue inutile par l’existence de nombreuses sociétés d’assurances privées. En ces matières, concluait notre juridiction administrative suprême, tout ce qui n’est pas autorisé est défendu. Cette réponse mit fin à une tentative de création de Caisse d’incendiés à Oran.

Cependant, quelques années plus tard, en 1912, à Belfort, le Conseil général du territoire approuvait provisoirement les statuts d’une Câäisse départementale d’incendiés et décidait, pour en préciser le fonctionnement, la nomination d’une commission organisatrice. Le 15 avril 1913, sur le rapport de la commission, le Conseil général se prononçait défi- “nitivement en faveur de la création d’une Caisse mutuelle départementale de prévoyance et de secours aux incendiés du Territoire de Belfort et la dotait d’un fonds de garartie prélevé sur les disponibilités du budget départemental.

Le 17 mai suivant, les statuts de la nouvelle caisse étaient publiés. C'était une caisse administrative dont le conseil, au lieu d’être désigné par des actionnaires ou des sociétaires, était exclusivement composé de fonctionnaires ou d'élus du département, les maires étant utilisés comme agents de liaison entré leurs administrés et la caisse ONE On pouvait déjà nier à cette organisation

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le caractère de mutuelle, car ses statuts ne prévoyaient ni cotisations variables suivant les sinistres, ni réduction des indemnités au marc le franc en cas d'insuffisance des fonds en caisse. On se bornait à prévoir des tarifs de 20 # inférieurs à ceux des compagnies (c’est la méthode empirique suivie en matière d'assurance incendie par les Caisses agricoles de la loi de 1900) et à préciser qu'après épuisement des ressources une double prime serait rappelée.

En présence d’un acte de concurrence qui lui apparaissait d’autant plus illicite que le Conseil d'Etat, par son avis de mai 1906, à propos de la Caisse d'Oran en projet, s'était déjà nettement prononcé contre la légalité des. caisses départementales, le syndicat des agents généraux d’assurance du Territoire de Belfort introduisit, après la guerre, devant le Tribunal administratif suprême un recours pour excès de pouvoirs contre les délibérations du Conseil général de Belfort et contre l’arrêté de l’administrateur qui instituaient la Caisse départementale de Belfort. La thèse des requérants était la suivante : ni l’article 46,ni l’article 47 de la loi du 10 août 4871 ne permettent aux conseils généraux de procéder à l’orgamisation

d’un service départemental d’assurances contre l’incendie.

En instituant une Caisse d’incendiés à Belfort, le Conseil général et l'administrateur avaient, à la fois, porté atteinte à cette loi et au principe de la liberté commerciale.

Nous allons examiner la thèse des requérants, celle des défendeurs, et l’arrêt du Conseil d'Etat, car nous trouverons dans cette intéressante controverse juridique, ainsi que dans l’arrêt en cause, de nombreux points de contact avec les questions soulevées par les Caisses mutuelles agricoles. Il n’est pas douteux que si le Conseil d'Etat était appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de la loi du £ juillet 1900, il se servirait, pour la déclarer inacceptable, de presque ‘tous les arguments utilisés par lui pour prononcer la nullité des caisses départementales qu’on voudrait fonder à présent.

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