CHAPITRE II

Economies sur l’ensemble du budget.

Le cas spécial des chemins de fer procurant à l'Etat français un moyen d’amortir sa dette publique n'est pas le seul exemple de réduction des dépenses, rendue possible par le progrès des sciences et les inventions nouvelles. D'une façon générale on peut dire que cette cause a procuré à l'Etat d’importants bénéfices en venant combattre directement les augmentations de dépenses produites par la diminution de valeur de l'argent. Tandis que, par suite de celle-ci, salaires et produits tendaient à hausser, en apparence au moins, ils tendaient d'autre part à baisser par suite des progrès de la fabrication, d’où économie pour l'Etat soit directement sur les objets acquis par lui, soit indirectement par l'intermédiaire des salaires, à cause de la baisse des objets nécessaires aux employés et salariés du budget. Il s’en est suivi un ralentissement très sensible dans l’augmentation de certains chapitres du budget et certainement une réduction pour quelques-uns. D’autres part l'Etat étant lui-même producteur et

fabricant, de tabac, d’allumettes, par exemple, il est évident que tout progrès venant à réduire les frais de fabrication, réduit par le fait même Je budget des dépenses où ils sont inscrits. Il y a là un ensemble d'économies de détail dont il est impossible de chiffrer l'importance, étant donnés le nombre et la variété des crédits dont il s’agit mais qui sont à coup sûr considérables.

Mais ce n’est pas tout d’ailleurs, car le progrès de certaines industries, celles des transports et des moyens de communication par exemple, télégraphe, téléphone, chemins de fer, rend possibles de grosses économies dans le fonctionnement de nombre de services publics, en permettant de supprimer des rouages autrefois indispensables. En matière d’administration comme en toute autre, le perfectionnement de l'outillage rend possible l'exécution d’un service avec des frais moindres. De ces circonstances, l'esprit d'économie de certains administrateurs des finances publiques a su tirer parti, en même temps que sur d’autres points il venait réparer les excès autrefois commis, dans des périodes d'entrainement à des dépenses exagérées. Comme dans beaucoup de cas, il est à peu près impossible de distinguer parmi les économies réalisées celles qui sont dues à un changement survenu dans les circonstances et celles qui sont seulement le fruit d’une administration plus sage, il faut seulement constater l'importance de

ces économies sans en distinguer trop la cause première.

Que ces économies aient été possibles, cela a été reconnu à maintes reprises par les déclarations du Gouvernement et de la Commission du budget.

Chaque année, depuis bien longtemps, on ne cesse de proclamer comme le faisait récemment M. C. Krantz 1, « que certaines dépenses administratives sont aujourd'hui hors de proportion avecles besoins réels du pays, de même que beaucoup de formalités paraissent aujourd'hui surannées », et de rechercher les conditions d'application des mesures nouvelles : « Dès aujourd'hui, écrivait en 1896 le ministre des finances ?, est commencé dans tous les grands services publics, l'examen des simplifications réalisables dans leur organisation et leur fonctionnement. Supprimer les formalités inutiles, sans compromettre les garanties de régularité et de contrôle que commande l'intérêt du trésor et des citoyens, simplifier les rouages administratifs de façon à compenser les charges nécessitées par l’extension des services anciens ou la création indispensable des services nouveaux, fusionner au besoin certains emplois dont les attributions peuvent être réunies sans inconvénients, parfois même avec avan-

! Rapporteur au nom de la Commission du budget de 1897. 2 M. Cochery, Exposé des motifs du projet de budget de 1897.

tage pour la bonne et prompte exécution des affaires, réduire aussi le nombre des fonctionnaires, tout en respectant les droits acquis et en améliorant leur situation, tel est le programme dont nous avons entrepris la réalisation, et que le Gouvernement peut seul mener à bien. » Les Commissions du budget, il est vrai, prétendent aider le gouvernement dans cette tâche et éclairer ou au besoin stimuler son zèle. Aussi le concours de toutes ces bonnes volontés réussit chaque année à découvrir quelques services à simplifier ou quelques crédits à réduire, et pour faibles qu’elles soient, ces économies atteignent à la longue des chiffres respectables. Il en est publié des tableaux de temps en temps, comme celui que produisait en 1896 M. Krantz et où il constate que « l’énergique et persévérante volonté du parlement a abouti à un ensemble de mesures dont les conséquences budgétaires depuis 1883 se traduisent par plus de 400 millions d'économies. »

En somme, que les économies soient rendues possibles, soit par le progrès, soit par une sage administration succédant à des gaspillages antérieurs, et que de temps à autre d’utiles réformes soient effectuées, cela paraît incontestable et ne demande pas très ample démonstration. Mais la difficulté véritable serait d'évaluer les économies réalisées, non seulement à cause de leur nombre et variété extrêmes, mais parce qu'il s’en faut de beaucoup que toutes

les réformes soient sincères et que toutes les économies contenues dans un budget soient des économies réelles.

Ce que M. Léon Say, ancien ministre des finances, dit de quelques économies et réformes réalisées dans le budget du ministère des finances en 1884, a une portée générale et peut s'appliquer dans d’autres Cas.

Il s'agissait d’une réduction de 3.700.000 francs, opérée sur une fraction du budget de 215 millions. € On trouve, dit M. Léon Say!, dans cette réduction de moins de 4 millions l'application des principes les plus vicieux de la méthode nouvelle. Certains crédits sont diminués, mais pour revenir dans quelques mois sous forme de crédits supplémentaires, c’est le premier principe; quelques autres crédits sont atténués parce qu'on a modifié les évaluations sans apporter d’ailleurs aucun changement au montant des dépenses réelles, c’est le deuxième principe; d’autres crédits enfin sont réduits parce qu'on a pratiqué à leur égard l’escompte des annulutions et parce qu’on a tenu un plus grand compte des vacances d'emplois, c’est le troisième principe.» Ainsi toutes ces prétendues économies sont parfaitement inutiles puisqu'elles ne portent que sur des évaluations de dépenses. « Les calculs de cette

1 Les finances de la France sous la troisième République, p. 32.

pature ne changent rien à la nature des choses. Tout le monde sait bien que ce ne sont pas les recherches de la commission, mais bien les faits qui établiront les dépensest. »

Elles sont même nettement nuisibles puisque les unes tendent à l’augmentation de crédits supplémentaires, les autres à la réduction des annulations, toutes à la rupture de l'équilibre budgétaire et à l'augmentation du déficit.

L'évaluation des économies réellement effectuées étant ainsi rendue singulièrement difficile, il faut renoncer à connaître leur montant exact, tout en constatant qu’il a dû atteindre au courant de ce siècle des chiffres très considérables. Une seule chose semble certaine c’est que toutes les réformes possibles n’ont pas été effectuées. Cela ressort des affirmations répétées et rarement suivies d'effets des divers rapporteurs et ministres des finances. Dans beaucoup de cas on n’a tiré qu'un médiocre parti des occasions offertes et souvent on les a laissé échapper soit par indifférence, soit par parti pris. Quelques-unes des fautes ou des omissions des anciens gouvernements ont produit des effets irréparables, car souvent les droits acquis par des tiers rendent un retour en arrière impossible ; toutefois il est certain qu’en ce moment même, un ensemble

1 Léon Say, op. cil., p. 38.

de mesures pourraient être prises qui procureraient une notable décroissance des dépenses publiques et qui pourraient être suivies de nombreuses autres dans un avenir plus ou moins éloigné.

Il est impossible d’énumérer et à plus forte raison de discuter toutes les économies de détail qui sont proposées sur chacun des services publics. Leur nombre est trop considérable et d’ailleurs l’appréciation de la valeur de chacune d’elles demanderait une compétence spéciale. La complication du sujet est même si grande qu’un député ! proposa il y a quelques années d'établir un concours entre les fonctionnaires des diverses administrations publiques, qui signaleraient les réformes possibles chacun dans leur service. Cependant l'unanimité des critiques est telle qu’il est impossible de ne pas croire à la possibilité d’un nombre considérable d'économies.

. Un argument très fort, mis à l'appui de cette thèse que l'Etat n’a pas tiré tout le parti possible des occasions offertes est la comparaison qu'on a faite entre le budget de l'Etat et celui des grandes sociétés privées ; c’est ainsi que les compagnies de chemins de fer français, malgré une grosse augmentation du trafic, du matériel et des pensions en ces dernières

1 M. Labussière, député. Proposition de loi tendant à la simplification des rouages administratifs, et à la suppression des emplois inutiles, présentée le 11 décembre 1894.

années, n’augmentent que très lentement l’ensemble de leurs dépenses. Les entreprises privées, en effet, s’empressent de profiter des moindres progrès de la science, pour modifier leur outillage et économiser sur les fraits de production ou d'administration. L'Etat, au contraire, malgré l'invention des chemins de fer, des télégraphes, des téléphones, n’a supprimé ni un juge de paix ni un sous-préfet ; l’organisation administrative, créée à une époque lointaine et pour une civilisation moins avancée que la nôtre, n’a en rien été modifiée ; l'utilité de certains orgnaes a disparu, mais les organes subsistent ; si des besoins nouveaux se font sentir, on crée des services nouveaux, mais les services anciens survivent longtemps à la cause qui les avait fait créer.

La chose a été constatée souvent. En 1887, M. Goblet, réclamant la suppression des sous-préfectures, faisait reinarquer que « la situation du pays au point de vue de la facilité des relations entre les populations et les représentants du gouvernement s'est considérablement modifiée depuis la loi de l’an VII. Il semble en conséquence que les divisions administratives créées à cette époque pour un état de choses différent, n'aient plus de raison d’être et qu'elles doivent en grande partie disparaître ». Mais les arguments les plus évidents n’ont pu vaincre l’inertie du législateur. Les réformes de détail ont

été négligées pendant si longtemps qu’il est permis

de se demander aujourd’hui s’il ne serait pas préférable, au lieu d'opérer une série de petites réformes çà et là, sans méthode et sans plan concerté, d’entreprendre une réforme générale et simultanée de toutes les parties de notre système administratif.

Cette idée d’une réforme générale est incontestablement regardée par quelques-uns comme nettement heureuse. QIl faut bien se rendre compte, dit M. Ribot!, qu’on ne pourrait réaliser des économies appréciables que par la réorganisation de certains services, par la suppression de rouages dont l'utilité pourrait être discutée, par un plan largement conçu. de décentralisation administrative. » De nombreuses propositions de loi ont été déposées à ce sujet en ces dernières années et une commission parlementaire spéciale a été nommée pour examiner tout ce qui a trait à la question.

Aucun résultat n’a été obtenu jusqu'ici; et il est certain qu’une question aussi grave que le remaniement complet de notre système administratif ne saurait être tranchée sans müre réflexion, sans l’examen approfondi des avantages et inconvénients que peut entraîner la réforme et parmi lesquels les arguments de l’ordre financier restent forcément au second plan. Mais s'ils ne sont pas suffisants pour

1 M. Ribot, ministre des finances, exposé des motifs du projet de loi portant fixation du budget de l’exercice 1896.

ne

déterminer à eux seuls la marche à suivre, ils n’en ont pas moins une certaine valeur.

Une proposition de loi récente sur la décentralisation! insiste très vivement sur les conséquences budgétaires de la réforme « qui permettrait de réaliser immédiatement sur le budget de l'Etat une économie de plus de 200 millions ». Une série de tableaux indique ensuite, article par article, la série des économies obtenues. Sans doute, il ne s’agit pas là d’une économie absolue pour le contribuable, puisque nombre de dépenses seraient non pas supprimées, mais seulement transportées aux budgets locaux; cependant, les auteurs du projet estiment que les suppressions réelles de dépenses pourraient être d’une cinquantaine de millions.

Peut-être y a-t-il cependant un peu d’exagération dans l'évaluation des économies qu’on pourrait réaliser sur ce point. M. Krantz? constate que «les dépenses d'administration générale, quand on en sépare tout ce qui concerne la défense nationale et les frais de régie, ne dépassent pas le chiffre relativement modeste de 241 millions. C’est cependant sur ce chiffre, dont on ne se fait pas une idée suffisamment exacte, que l'opinion publique semble le plus prompte à réclamer des réductions de dépenses,

1 Proposition de loi présentée par MM. de Ramel, de Mackau, Plichon, etc. Séance du 9 juillet 1898. ? Rapport général sur le budget de 1897.

à l’aide desquelles il lui semble aisé d’équilibrer les plus ambitieuses réformes. Inutile de faire remarquer que, par aucun moyen, ces réductions ne pourront jamais atteindre les centaines de millions auxquels on les évalue parfois ».

On peut admettre l’exactitude de cette observation en ce qui concerne ce point particulier et concéder que la réforme de cette fraction de l’administration ne pourrait jamais être très importante à elle seule; mais il ne s'ensuit pas que le reste du budget des dépenses soit incompressible : il n’est pas impossible de chercher à opérer des réductions sur les frais de régie et de perception des impôts; il n'est pas invraisemblable non plus qu’on pourrait réduire les budgets de la guerre et de la marine sans nuire en rien aux intérêts de la défense nationale; enfin, il ne faut pas oublier que toutes les réformes opérées auraient une répercussion sur la dette viagère de l'Etat qui serait réduite peu à peu. On peut donc croire qu'il n’y a aucune exagération à parler de quelques dizaines ou même centaines de millions d'économies actuellement possibles !, et il est vrai-

1 M. Paul Leroy-Beaulieu, par exemple, n’estime pas à moins de 250 à 300 millions les économies qu’on pourrait réaliser en sept ou huit ans par de judicieuses réformes.

Ces économies sont exposées et discutées chapitre par chapitre dans les nos des 4, 11 et 18 mars 1899, de l’Economiste

français.

semblable que ce n’est pas là une limite extrême des allégements de dépenses dont pourront profiter les budgets futurs, par suite du progrès des sciences et des industries, progrès qui ne peut que s’accentuer encore dans l'avenir.