CHAPITRE PREMIER

La préparation du budget.

Les deux qualités essentielles que doit présenter un budget bien préparé, sont de décrire in extenso toutes les opérations de recettes et de dépenses, sans confusion ni atténuation, et d'attribuer aux recettes et aux dépenses une évaluation aussi exacte que possible.

La première de ces règles, l’universalité est, à peu de chose près, observée par les budgets français actuels ; il subsiste quelques exceptions.

Les budgets annexes, par exemple, sont de peu d'importance, et si de temps en temps une dépense se cache encore derrière une recette, ces infractions tendent à devenir de plus en plus rares et elles sont sans cesse poursuivies par la Cour des Comptes.

Beaucoup plus graves sont les infractions à la règle de la juste évaluation des recettes et des dépenses. Des plaintes nombreuses sont suscitées par la pratique des majorations de recettes et surtout

1 Stourm, Le budget, p.143.

des atténuations fictives de dépenses, principalement lorsqu'il s’agit de crédits évaluatifs, et nous avons reproduit en parlant des économies opérées dans le budget l'opinion de M. Léon Say au sujet de ce système qui consiste à sous évaluer les dépenses lors de la confection du budget pour obtenir un équilibre factice.

En somme il est incontestable que les erreurs volontaires ou non sont beaucoup plus fréquentes en France que dans beaucoup d’autres Etats, qu’en Angleterre par exemple. Or, comme on n’a aucune raison de croire les préparateurs du budget français inférieurs à leurs collègues anglais, soit en compétence, soit en bonne foi, on a pensé que leur infériorité était due aux défauts de notre législation.

Le premier reproche que l’on fasse à celle-ci, est de placer la date de la préparation du budget à une époque trop prématurée, trop éloignée de l’ouverture de la période d'exécution. Le budget français est élaboré par les diverses administrations environ quatorze ou quinze mois à l'avance. «N'est-il pas vrai qu'un budget de dépenses préparé douze ou quinze mois avant sa mise à exécution, ne peut être définitif, que certaines dépenses quoique nécessaires ne peuvent pasétreprévues silongtempsà l'avance 1?» La difficulté de la prévision n’est pas le seul incon-

1 Rapport général sur le budget de 1883, par M. Ribot, député.

vénient du système en vigueur, mais il arrive en outre qu'elle sert d’excuse aux préparateurs pour «s’illusionner intentionnellement ! ».

Frappés des inconvénients du système actuellement en vigueur, bon nombre de critiques pensent donc qu'il serait opportun de rapprocher la date de préparation du budget de sa date d'exécution. Deux procédés sont possibles : le premier consisterait à retarder la date de préparation, mais il présenterait cet inconvénient que le projet de budget au lieu d’être soumis aux Chambres, aux mois de janvier ou février?, ce qui leur laisse un temps suffisant pour l’étudier avant les vacances parlementaires, ne leur serait plus remis qu'après les vacances, c’est-àdire trop tard pour qu’elles puissent utilement l’examiner et le voter dans le court espace de temps qui les sépare du 1e janvier.

Un second procédé voudrait déplacer la date d'ouverture de l’année financière, la porter par exemple au {er juillet. De cette façon le budget préparé pendant l'été serait soumis aux Chambres dès la rentrée, étudié et voté avant les vacances; en sorte qu'un intervalle de moins de 12 mois séparerait la préparation de l'exécution.

1 Stourm, Le budget, p. 99.

? De 1880 à 1897, 4 projets de budget ont été déposés en janvier, soit 11 mois à l’avance, 5 en février, 2 en mars, etc.

Proposée pour la première fois par M. de Villèle et le baron Louis en 1819, la réforme fut votée à une faible majorité par la Chambre des députés, mais repoussée par les Pairs.

L'idée fut reprise, en 1882, par M. Ribot et, en 1888, par M. Peytral, qui déposa un projet de loi semblable à celui de 1819. La Chambre se montra cette fois encore favorable au projet, mais le Sénat l'écarta, sans vouloir même passer à la discussion des articles. Une tentative nouvelle est faite en ce moment pour obtenir ce changement !.

Quoique combattue par un certain nombre de financiers éclairés ?, il semble bien que cette modification de la date d'ouverture de l’année financière puisse produire de bons effets. Aïnsi en a-t-on jugé d’ailleurs dans la plupart des pays étrangers, puisque la date du 1er avril a été adoptée par la Grande- Bretagne, l'Allemagne et la Prusse; celle du 1e juillet par l'Italie, l'Espagne et les Etats-Unis, pour ne citer que les Etats les plus importants.

Cette première réforme une fois effectuée, on aurait obtenu ce résultat de rendre possible aux préparateurs du budget l’exacte évaluation des recettes et des dépenses. Il semblerait que, dès lors,

1 Proposition de loi présentée par M. Viviani le 20 décembre

2 Notamment MM. Léon Say, Casimir Périer, Jules Roche,

baron de Soubeyran, etc.

une autre réforme dûüt venir compléter la première.

En France, sauf à de très rares exceptions, on a toujours évalué les recettes d’une façon en quelque sorte automatique, en général d’après les résultats de l’antépénultième année. Dans d’autres pays, en Angleterre, par exemple, l’évaluation est si proche de l'exécution qu'il est facile aux ministres d’apprécier directement les probabilités raisonnables de l'exercice futur, d’après l’ensemble des indices ou des faits actuels; il s'ensuit une exactitude dans la réalisation des prévisions budgétaires à laquelle nous sommes loin d'atteindre! ; à vraidire, le changement de date de l'ouverture du budget ne serait pas suffisant pour permettre l'adoption de la méthode d'appréciation directe, et il semble qu’on doit « se demander encore si la confiance absolue dans la sincérité et la sagacité des préparateurs du budget, qu'implique cette méthode, correspendra jamais au caractère français? ».

Une certaine méfiance est d’ailleurs rendue très légitime, si on songe aux abus qui se sont produits en matière d'évaluation de dépenses. Là, aucune réglementation n’a jamais pu être appliquée. Il a toujours fallu s’en rapporter à la perspicacité et sur-

! En 1889-90, un excédent de recettes se produisit, représentant 4 0/0 de l’ensemble, et cela fut trouvé exagéré. En 1893-94, le déficit sur les recettes ne fut que de 1/2 0/0.

? Stourm, Le Budget, p. 187.

tout à la bonne foi des appréciateurs. Les résultats n'ont pas été heureux ; les réductions opérées sur les crédits évaluatifs ont souvent été un des moyens les plus sûrs d’équilibrer les budgets sur le papier. Il est donc permis, malgré les incontestables avanlages du système d'appréciation directe, de se demander si son adoption en matière de recettes constituerait réellement un avantage.

La préparation du budget devrait être terminée au moment où il est déposé sur le bureau de la Chambre et il semble que celle-ci n’ait plus qu’à l’étudier avant de le voter. Il n’en est rien. La Commission du budget remanie complètement le projet, «elle veut se mettre à la place de l'administration et préparer le budget elle-même, au lieu de se contenter de le recevoir tout préparé pour le contrôler. Le président de la Commission du budget est devenu en quelque sorte, le premier lord de la Trésorerie et il a institué pour servir sous lui, comme on dit en Angleterre, un certain nombre de secrétaires d'Etat.! » Il y a donc là un empiètement véritable du pouvoir législatif sur l'exécutif; et il est incontestable que la Chambre modifiant ainsi profondément le projet primitif, le faisant en quelque sorte sien, dégage largement la responsabilité ministérielle.

Ces reproches ne sont pas les seuls qu'on fasse à

! Léon Say (Revue des Deux-Mondes, 15 janvier 1885).

la Commission du budget telle qu’elle fonctionne en France !. L'importance de ses travaux est telle qu'il s'ensuit une perte de temps considérable; elle bouleverse les services des ministères au gré de ses caprices ; fait quelques économies, nulles ou inexistantes et des augmentations de dépenses trop réelles ; enfin, nommée d’après un système de suffrage mauvais, elle exclut de son sein les personnalités réellement compétentes du parlement.

Voilà bien des inconvénients et il est difficile d'y remédier. On a pensé en supprimer quelques-uns en remplaçant la commission du budget fermée, composée de quelques élus seulement, par une commission ouverte, un comité de la Chambre tout entière, où pourraient figurer tous les députés sans exception ?. On s'appuie d’ailleurs sur l'exemple de l'Angleterre où ce système fonctionne de façon satisfaisante.

Une partie des inconvénients reprochés avec quelque raison à la commission du budget étant ainsi supprimée, qu'adviendra-t-il des autres, augmentations de dépenses, résistances aux économies réelles, etc., c'est-à-dire de tous les vices attribués à l'initiative parlementaire en matière de finances?

! Cucheval-Clarigny (Revue des Deux-Mondes), février 1888. ? Rapport de M. Georges Graux, au nom de la commission

du règlement de la Chambre, déposé aux séances des 23 juin et 12 juillet 1898.

Quelques réserves doivent être faites tout d’abord sur le point même de savoir si l'institution des com- “missions du budget produit bien ces mauvais effets.

L'opinion des critiques n’est nullement unanime à ce sujet. On cite une série de circonstances où la commission du budget adopta la règle de conduite la plus sage en repoussant toute proposition de dépenses qui ne provenait pas du gouvernement !. D'autre part, les chiffres semblent donner tort au moins sur ce point aux détracteurs de la commission du budget. D'un tableau produit par M. Pelletan dans son rapport général sur le budget de 1899, il résulte qu'en comparant le total des budgets de 1889 à 1897, tels qu'ils ont été proposés par le gouvernement, au total de ces mêmes budgets, revisés par la commission, on trouve ce dernier total inférieur au premier de 103.514.923 francs. Ainsi, à supposer qu'il s'agisse là de réductions véritables, et non de dépenses reparaissant en cours d'exercice, sous forme de dépenses supplémentaires, l’action de la commission du budget, c’est-à-dire une forme de l'initiative parlementaire, se serait traduite par des économies.

En définitive, ce qu’on paraît pouvoir conclure des arguments émis dans l’un ou dans l’autre sens,

1 Louis Michon, L'inilialive parlementaire el la réforme du travail législatif, p. 229.

c'est que si les commissions du budget n’ont pas été toujours à abri de tout reproche, il n’est pas cerlain non plus qu’elles soient très inférieures aux commissions ouvertes qu'on leur propose comme successeurs,