CHAPITRE II

Le vote du Budget.

Si l’action mauvaise du système démocratique n’a pas exercé encore son influence sur le budget lors de la préparation par le gouvernement ou les commissions, tous les critiques sont d'accord pour la signaler aussitôt qu'il s’agit du vote du budget par la Chambre des Députés, et c’est à ce sujet que sont proposées les plus importantes réformes de la législation financière.

Le grief était formulé, en novembre 1882, par M. Léon Say de la façon suivante : « L’ardeur de l'initiative est toujours aussi vivace. Elle est prête à distribuer largement les fonds du Trésor en traitements, en retraites, en subventions, en indemnités. On dirait que le problème que se posent un grand nombre de députés est celui de faire vivre les départements, les communes et ceux qu’on appelait autrefois les citoyens actifs, qui sont aujourd’hui tous les électeurs, aux frais de l'Etat. Il y a une sorte de course

aux dépenses, et les députés sont toujours prêts à donner le signal du départ. »

Le mode employé le plus souvent pour donner carrière à ces propositions destructives de l'équilibre budgétaire est l'amendement déposé au cours de la discussion du budget et voté soit immédiatement, soit après un rapport sommaire.

Nous ne voulons parler ici que des amendements tendant à augmenter les dépenses, ce sont d’ailleurs de beaucouples plus nombreux etles plus favorablement accueillis. Les propositions tendant à inscrire au budget de nouveaux crédits ou à relever des crédits anciens sont tous les ans abondantes; chaque député cherche à flatter par ce moyen une fraction de sa clientèle électorale. À supposer même que son effort ne réussisse pas, on ne lui sait pas moins gré de l'avoir tenté, et il a gagné un titre nouveau à la reconnaissance de ses électeurs; en général, il trouve dans l'assemblée un soutien important, celui de tous ceux de ses collègues qui ont des intérêts électoraux analogues aux siens.

Que tous les amendements à la loi budgétaire soient inspirés par des préoccupations de ce genre, ce n’est évidemment pas vrai, et dans beaucoup de cas, ils reposent sur les motifs les plus sérieux, mais il suffit que parfois il en soit autrement pour donner prise aux critiques. On à cru remarquer, d’ailleurs, que les amendements étaient plus nombreux et plus

favorablement accueillis aux approches des élections générales!

Mais à supposer même que les demandes d’'augmentations des dépenses soient toujours inspirées par des motifs sérieux, et qu’elles soient d’une utilité réelle, elles n’en seraient pas moins encore mauvaises dans leurs effets, d’abord parce que présentées au dernier moment et yotées à la hâte après un rapport sommaire, les dépenses entraînées ne sont souvent qu'approximativement connues : € Il faut se tenir en garde, disait M. Krantz ?, contre les entraîinements et les dépenses mises en germe dans le vote précipité d'un amendement et se développant démesurément ensuite. » En second lieu, parce qu'arrivant trop tard pour qu'il soit possible de créer des ressources nouvelles pour les couvrir, ces dépenses votées de cette facon ne tendent qu'à

1 Exposé des motifs d'un projet de résolution, présenté par M. Georges Graux, député, à la séance du 23 juin 1898. « A la fin de chaque législature, le désir de conquérir les voix d'un certain nombre de citoyens pousse certains députés à déposer des amendements au budget, qu'on a sévèrement et justement qualifiés d’amendements électoraux. Le trésor est mis au pillage. Pour augmenter les traitements de certaines catégories de fonctionnaires, des millions sont prélevés sur l’ensemble des contribuables. On escompte la reconnaissance de ceux qui reçoivent et on spécule sur la résignation habituelle de ceux qui payent. »

2? Rapport au nom de la Commission du budget de l'exercice

détruire l’œuvre de l'équilibre budgétaire si difficilement et fragilement édifié par le gouvernement et la Commission parlementaire.

A ces reproches nombreux on ne peut guère opposer de contre partie, car presque jamais l'urgence n’est telle qu'on n’ait pu avantageusement attendre l’année suivante pour inscrire au budget la dépense proposée. Alors le Ministre et la Commission dûment prévenus en temps utile auraient eu tout le temps nécessaire de combiner les recettes et les dépenses de façon à obtenir un équilibre réel.

Cette question de l'initiative parlementaire en matière de dépenses présente à n’en pas douter une importance réelle; elle a attiré, en ces derniers temps, l'attention de critiques experts, et de nombreux systèmes, tendant à restreindre les prérogatives des députés en matière de finances, sont à l’ordre du jour.

Plusieurs remèdes ont été proposés; exiger un certain nombre de signatures pour chaque amendement, limiter la date où ils pourront être déposés, dire, par exemple, qu'aucun amendement ne pourra plus être déposé après la clôture de la discussion générale du budget!, instituer en cette matière le

! Projet de résolution présenté par MM. Boudenoot, Jules Roche, Caillaux, le 23 juin 1898. L'article 60 du règlement de la Chambre est ainsi modifié : «Néanmoins après la clôture de la discussion générale du budget, il ne pourra plus :

scrutin secret afin de mettre les députés à l'abri de la vindicte de leurs électeurs !; enfin le plus efficace de tous est sans doute celui qui consiste à retirer complètement aux députés le droit de proposer des augmentations ou des ouvertures de crédit.

Cette dernière réforme a été préconisée par MM. Léon Say, Deschanel, Jules Roche, Boudenoot et nombre de parlementaires.

On n’est pas, il est vrai, tout à fait d'accord sur les moyens à employer pour atteindre le résultat souhaité. La première formule, la plus absolue est celle que donne une première proposition de M. Boudenoot. Elle est ainsi conçue : « Aucun membre du Parlement ne pourra prendre l'initiative d'une mesure entraînant de nouvelles charges pour le budget?. »

Mais une grosse difficulté est soulevée dès le premier abord. La constitution ne prévoyant aucune

être présenté d’amendements ou d'articles additionnels ayant pour but d'augmenter les crédits proposés par la commission du budget.»

! Rapport de M. Georges Graux du 12 juillet 1898. La commission du règlement de la Chambre des députés a été unanime pour demander que les scrutins concernant les amendements au budget entraînant une augmentation de dépenses ou une diminution de recettes soient secrets. Le moyen employé consiste simplement à ne pas faire paraître les noms des votants à l’Officiel.

2? Louis Michon, /niliative parlementaire, p. 306.

restriction aux principes de la libre initiative parlementaire, il semble difficile d'en apporter par une simple loi postérieure. M. Boudenoot se rendit à ces objections et crut rendre sa proposition parfaitement correcte au point de vue constitutionnel en modifiant ainsison texte : « Aucune motion tendant à imposer une nouvelle charge au budget ne sera examinée que si elle est appuyée par le gouvernement’. »

En réalité, les difficultés au point de vue constitutionnel restent les mêmes, elles sont peut-être même accrues en ce que le projet « restreint l'initiative parlementaire en la soumettant en quelque sorte au contrôle du gouvernement? ».

M. Boudenoot lui-même et M. Graux, président de la Commission du règlement, ont alors imaginé de faire de cette proposition non un article de loi, mais un article du règlement de la Chambre, et de modifier comme suit l’article 55 de ce règlement : « Aucune motion, tendant à imposer une charge nouvelle au budget, ne sera examinée que si elle est appuyée par le gouvernement. » Enfin un autre texte encore plus explicite a été proposé tout récemment pour le même article : «Les propositions de

! Proposition de loi présentée par M. Boudenoot, député, le 11 février 1896.

? Proposition de modification aux règlements présentée par M. Boudenoot, député, le 23 juin 1898.

loi et les amendements faits par un ou plusieurs députés ne sont pas pris en considération lorsqu'ils sont de nature à augmenter les crédits budgétaires ou la dette publique ou à diminuer le domaine national !.

Même réduite à un article de règlement, la proposition suscite encore des critiques, non seulement au point de vue pratique mais au point de vue purement théorique, car il est douteux qu’une assemblée puisse s’interdire par voie de règlement ce que lui permet la constitution.

Telle est la solution proposée pour mettre fin à un abus qui n’est pas niable, l'augmentation des dépenses sous la pression des instincts démocratiques. En sa faveur on fait valoir l'exemple des pays où des dispositions analogues sont en vigueur. En Angleterre un article du règlement décide que? : « La Chambre ne recevra aucune pétition pour aucune somme relative aux services publics, on n’examinera aucune motion tendant à voter un subside ou une charge sur les revenus publics, qu’elle soit payée sur les fonds consolidés ou sur ceux que le parlement doit fournir, si ce n’est sur la recom-

1 Projet de résolution, tendant à réglementer l'initiative des députés en matière de dépenses, présenté par M. le comte d’Agoult, député, le 9 mars 1899.

2? Standing Order, du 20 mars 1866, renouvelant une ancienne prescription de 1706.

mandation de la Couronne. » Cette règle, fait observer M. Gladstone, (ne repose sur aucune loi. elle ne résulte elle-même pas du respect de la prérogative royale, c’est la Chambre des communes qui se l’est imposée à elle-même? ». Elle a pourtant été fidèlement observée depuis 200 ans.

Des dispositions du même genre sont contenues dans la constitution de quelques autres pays, notamment de plusieurs colonies anglaises *, de la Grèce et du Wurtemberg. L'article 172 K 1 de la constitution du Wurtemberg est particulièrement absolu : « Les projets de lois, relatifs à la création d’un impôt, à l'adoption d’un emprunt, à la fixation du budget, ou à des dépenses non prévues au budget, ne peuvent émaner que de l'initiative du roi seul. Aucun article de dépenses ne peut être élevé au delà de l’évaluation faite par le gouvernement #. »

1 Histoire constilulionnelle de l'Angleterre, par sir Erskine May, p. 604.

2 Church of England, Quarterly review, janvier 1877.

3 Voici le texte pour l'Amérique Anglaise du Nord :

(30-31, Vict. chap. 3, sect. 4). II ne sera pas conforme à la loi que la Chambre des communes adopte ou vote une résolution, adresse ou bill pour l’affectation d’une part quelconque des ressources publiques, ou d’une taxe ou impôt quelconque, à un emploi qui n'ait pas fait préalablement l’objet d’un message adressé à cette Chambre par le Gouverneur général, dans la session dans laquelle ce vote, cette résolution, cette adresse ou ce bill aurait été proposé. »

Dareste, Les constitulions modernes, 2e édit., 1891,-I, p. 277.

Soutenue par d'aussi puissants exemples et présentée par d'aussi excellents financiers, cette réforme de notre constitution et du règlement de nos chambres se présente donc sous un aspect favorable, et il est à souhaiter qu’elle soit adoptée quelque jour.

Il ne faudrait pas pourtant s’exagérer la portée de cette réforme, car il semble, comme le dit M. Paul Leroy-Beaulieu!, que «si ce remède devait avoir une certaine efficacité, il ne faut pas se dissimuler qu'il ne serait pas suffisant. On aurait pu en l’adoptant éviter le gonflement du budget dans la proportion de quelques dizaines de millions, mettons 60 ou 70 millions, depuis 20 ans, mais c’est de plusieurs centaines de millions qu'il s’est accru à l'excès ».

Cette appréciation semble justifiée par les chiffres ; en effet si on s’en rapporte à un tableau publié par M. Pelletan dans son rapport sur le budget de 1899, on constate que l'initiative des députés n’a occasionné en 9 années que 20 millions 1/2 d'augmentation de dépenses, compensées par 2 millions de réductions, soit 18 millions nets environ.

1 Economiste français du 25 février 1899.

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Encore M. Pelletan pense-t-il qu’il y a quelques rectifications à faire dans ces imputations et il croit pouvoir ramener l'évaluation à 14 millions nets. « Nous n'ignorons pas, dit-il, que ce résultat surprendra beaucoup de gens, et nous ne croyions pas nous-mêmes y aboutir en commençant notre examen, mais les faits sont là. »

Il y a peut-être dans ces chiffres quelques exagérations, il se peut notamment que les réductions de dépenses dont est créditée l'initiative parlementaire soient plus apparentes que réelles ; mais même en adoptant le chiffre de 18.410.511 francs pour 9 années, on arriverait à un total d’une quarantaine de millions en 20 ans. Et si on tient compte de ce fait que quelques années ont été marquées par des augmentations sensiblement plus fortes que celles citées par M. Pelletan, notamment l'exercice 1883 où un seul amendement présenté par M. Philippotaux et appuyé par 144 signatures, occasionna un supplément de dépenses de 14 millions !, et l'exercice 1898 où la dernière Chambre à la veille des élections éleva les dépenses de plus de 35 millions ?, on arrive à considérer comme très modérée l'évaluation de M. Leroy-Beaulieu qui parle de 60 ou 70

millions d’accroissements en 20 ans.

1 Revue des Deux-Mondes, février 1888, p. 551. 2? Louis Michon, op. cit., p. 228.

Ainsi cette disposition enlevant aux députés l’initiative en matière de dépenses ne produirait que des effets relativement peu importants quantaux chiffres sur lesquels elle porterait; en outre, il est permis de croire que même pour cette fraction de dépenses elle serait insuffisante.

L'exemple de l'Angleterre est concluant à cet égard. La règle toujours officiellement existante subit aujourd’hui d’assez graves atteintes, par des moyens plus ou moins détournés!. Les communes, par exemple, votent une adresse, une résolution impliquant pour le gouvernement l’obligation morale de demander ultérieurement des suppléments de crédits ; ou bien les membres du parlement par leurs sollicitations individuelles provoquent de la part des ministres la présentation de certains projets de dépenses; enfin des campagnes de presse habilement menées obligent le gouvernement à céder sous la pression de l’opinion publique. Les plaintes répétées du Chancelier de l’Echiquier montrent clairement limportance de ces empiétements.

Ce qui paraît certain, en définitive, c’est qu’une restriction à l'initiative parlementaire introduite, soit dans Ja Constitution française, soit dans le règlement de la Chambre, n'aurait pas toute l’effi-

1 Stourm, Le Budget, p. 55.

cacité que quelques personnes lui attribuent. Cependant, si faibles que soient les résultats obtenus, ils ne seraient encore nullement négligeables, et à supposer même que cette règle ne produisit pas d’autre effet que d'empêcher le bouleversement des budgets et la rupture de leur équilibre par des demandes de crédits inattendues et, en général, mal étudiées, ce serait encore un mérite suffisant pour imposer l'adoption de cette réforme.