CHAPITRE PREMIER

L'ACTION EN JUSTICE DES ASSOCIATIONS DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

12. — Dans ce domaine l’action en justice des Associations s’est manifestée par l'exercice du Recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat et elle a été influencée bien entendu par la nature juridique de ce Recours et les conditions requises pour l'exercer. Nous devons rappeler brièvement pour mieux saisir les conditions dans lesquelles les Associations ont pu être amenées à utiliser cette voie contentieuse, quelles en sont les caractéristiques. Le Recours pour excès de pouvoir doit être surtout regardé comme un instrument de bonne administration mis à la disposition des particuliers en vue d'inviter l’Administration à contrôler elle-même ses actes; il a pour but principal non pas d'assurer la défense d'un intérêt individuel ou collectif 1 mais de sanctionner l'intérêt général à l'observation de la légalité; il a donc avant tout un caractère objectif et produit en conséquence ses effets erga omnes puisque, lorsqu'il aboutit, il réforme ou annule un acte qui produisait des effets également erga omnes, Aussi puisqu'il s’agit avant tout de provoquer par cette voie contentieuse un examen par l'Administration de ses actes et de ses décisions, sa recevabilité doit être largement

1 Bien entendu, ce résultat peut se produire accessoirement et, en fait, c'est ce que recherche la personne physique où morale qui intente le recours.

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ouverte et elle n’est en effet subordonnée qu'à la justification d’un simple intérêt en la personne de celui qui la met en mouvement. Une réglementation existait imposée par le droit objectif à la puissance publique et celle-ci par un acte ou une décision a nui aux intérêts d’un administré, cela suffit pour permettre à celui-ci de demander, grâce à l'arme du Recours pour excès de pouvoir, l'examen de la légalité de cet acte ou de cette décision et le cas échéant d'en obtenir le retrait. Dans ces conditions « il devient évident, dit M. Hauriou, que le recours est une

Sorte d'action publique ou populaire et que l'individu qui

le met en mouvement agit dans l'intérêt de tous. Il faut toujours qu'il ait un intérêt personnel à agir, mais il n'est plus soutenable que cet intérêt doive lui être exclusivement particulier. Ce peut être un intérêt qui lui soit commun avec tous les membres d’une collectivité, il suffit qu'il se réalise en sa personne comme en la personne des autres, ni plus, ni moins ». Mais il est à remarquer qu'une fois la recevabilité du recours jugée par l'examen de l’intérêt requis chez le demandeur, le jugement au fond dé l'affaire est tout à fait indépendant de cet intérêt puisqu'il s’agit uniquement d'apprécier la régularité d'un acte de TAdministration pris en lui-même indépendamment des effets qu’il peut produire à l'égard du réclamant. Néanmoins si, considéré d'un peu haut, le Recours pour excès de pouvoir apparaît comme une mesure de contrôle de VAdministration par elle-même, il n'en reste pas moins, du point de vue de celui qui l’introduit, un moyen de faire annuler un acte préjudiciable à ses intérêts et c'est ce point de vue qu'il ne faut pas oublier en étudiant le Recours pour excès de pouvoir exercé par les Associations. Cette facilité donnée à l’administré de faire réformer les actes contraires à ses intérêts n'a pas tardé à être entrevue des groupements, syndicats et associations; nous n'avons à étudier ici que les recours exercés par les dernières; ceci nous amènera à examiner de quels intérêts elles ont dû justifier pour faire admettre la recevabilité de leur action.

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SECTION PREMIÈRE

Du recours pour excès de pouvoir exercé

par les Associations d'habilants de quartier

13. — Le premier recours qui ait été engagé par une Association est celui qui fut présenté par le Syndicat constitué entre les propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli à Bordeaux 1 groupés « en vue de pourvoir à la défense des intérêts de ce quartier et d'y poursuivre toutes les améliorations de voirie, d’assainissement et d’embellissement » et qui se plaignaient d'un remaniement du réseau des tramways effectué dans ledit quartier par la Compagnie exploitante; en raison de ce remaniement en effet, la ligne de tramways qui jusqu’alors desservait directement le quartier Croix-de-Seguey-Tivoli avec le cenire de la ville devait cesser d'être exploitée par un service direct; le tronçon de ligne traversant le quartier devait désormais former une ligne distincte et un transbordement avec une ligne nouvelle comportant paiement d’un billet supplémentaire devenait nécessaire pour permeitre aux habitants de gagner le centre de Bordeaux. L'Association représentant les intéressés prétendant que la Compagnie avait violé le cahier des charges, avait adressé une réclamation au Préfet de la Gironde tendant à ce qu'il usât des pouvoirs qu’il tient de la loi pour obliger la Compagnie à rétablir l’état de chose

1. L'expression « Syndicat », employée par les fondateurs du groupement, ne doit pas tromper ; il ne pouvait s'agir d’un syndicat au sens de la loi du 21 mars 1884, puisque les personnes associées exerçaient des professions dissemblables et ne se proposaient nullement comme objet la défense d'intérêts professionnels. Au surplus, les fondateurs du groupement avaient effectué les formalités prévues par l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901; on Se trouvait donc, Sans aucun doute, en présence d’une Association.

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primitif. Le Préfet déclara ne pouvoir faire droit à la réclamation et l'Association déféra cette décision au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir.

14. — Ceci soulevait au préalable la question de la recevabilité du pourvoi en tant que présenté au nom d’une Association de la loi de 1901, avant que se posât au fond celle du droit des intéressés isolés ou associés d'exercer une action contentieuse à l'effet d'obtenir de l’Administration qu’elle fasse respecter par la Compagnie Îles clauses de son contrat. La première question est seule susceptible de nous intéresser puisqu'elle concerne tout particulièrement les conditions de l'exercice du Recours pour excès de pouvoir par une Association et principalement l'intérêt dont elle doit justifier à cet effet.

15. — II est étonnant de constater que l'arrêt du Conseil d'Etat (D. 1907-3.41 et S. 1907-8.33), tout en admettant la recevabilité du recours et par là même implicitement que l'intérêt dont l'Association justifiait était suffisant pour agir, n'ait pas jugé utile d'en donner les raisons. « Considérant, lisons-nous, que les objets en vue desquels s’est constitué le Syndicat sont au nombre de ceux qui peuveni donner lieu à la formation d’une Association aux termes de l’article premier de la loi du 1% juillet 1901, qu’ainsi l'Association requérante qui s'est conformée aux prescriptions des art. 5 et suivants de cette loi à qualité pour ester en justice... ».

Ainsi le Conseil d'Etat se borne dans cet attendu à constater que l'Association a un but licite et conforme à ceux que prévoit la loi de 1901 et que de plus elle a la capacité d'ester en justice, mais il est extrêmement laconique sur la question de l'intérêt dont elle doit nécessairement justifier pour être recevable à agir et si elle en a effectivement justifié.

16. — Heureusement le rapport présenté sur cette affaire par M. le Commissaire du Gouvernement Romieu est

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plus explicite et nous renseigne suffisamment à cet égard. « L'Association, écrit-il, a été formée entre propriétaires et contribuables d'un quartier à périmètre déterminé pour défendre les intérêts du quartier »; il s’agit bien d’un intérêt collectif et permanent. Il ajoute : « l'Association groupe non seulement les propriétaires mais aussi les contribuables, ce sont donc en réalité les habitants du quartier qui poursuivent à ce titre un but commun, d’amélioration, de facilité, de commodité pour leur existence commune »; voici nettement défini et dégagé l'intérêt sur lequel l'Association va s'appuyer pour agir. Et M. Romieu

de le distinguer également de l'intérêt individuel et diffé- -

rent die chacun des membres du groupement. « L’Association ne se propose ni par ses statuts, ni dans l'affaire actuelle, de se substituer aux citoyens pour exercer d’office en leur lieu et place les actions qui touchent à leurs droits indiv duels; elle poursuit un but collectif, dans l’espèce Le service d'un tramway auquel tous les habitants d'un quartier sont intéressés. On se trouve donc bien dans le cas de l’article premier de la loi de 1901, et l’Association peut valablement ester en justice d’après l’art. 6 en vue de la défense des intérêts communs, qu'elle s’est donnée pour mission de protéger, comme pourrait le faire d’après la loi de 1884 un syndicat sur le terrain professionnel.., ». M. Romieu conclut en terminant à la recevabilité du pourvoi en tant que formé par une Association de propriétaires et de contribuables et demande qu'on reconnaisse à l'Association le droit de déférer en Conseil d'Etat par la voie du Recours pour excès de pouvoir, un acte administratif qui léserait ses intérêts collectifs.

Ainsi l’Association sera recevable à agir en justice toutes les fois que les intérêts communs de ses membres seront lésés et à condition bien entendu que ses statuts lui aïent assigné la défense de ces intérêts. L'arrêt reconnaît le droit pour un groupe d'administrés d'obtenir collectivement au moyen (de l'Association le résultat que chacun d'eux eut pu obtenir individuellement par les mêmes voies contentieuses.

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17. — Indiquons toutefois que le Conseil d'Etat après avoir admis la recevabilité de l’action du Syndicat des Propriétaires et Contribuables du quartier de Croix-de- Seguey-Tivoli, rejetait au fond sa requête parce qu'elle Soulevait une question préjudicielle d'interprétation du cahier des charges, interprétation qui est de la compétence du Conseil de Préfecture qui n’en avait pas été saisi 1.

SECTION II

Du recours pour excès de pouvoir exercé par les Associations de Fonctionnaires

18. — Cette interprétation jurisprudentielle de l’art. 6 de la loi de 1901 devait se confirmer quelques années plus tard à propos d'un recours intenté par l'Association Professionnelle des Employés civils de l'Administration centrale des Colonies, relativement à une nomination effectuée dans cette Administration contrairement aux règlements établis.

19. — Ici se posait en premier lieu la question de la légalité des Associations de Fonctionnaires qui a été assez vivement controversée ?. Les interprètes des lois des 21 mars 1884 sur les Syndicats professionnels et de la loi du

1. Voir pour le développement de cette idée ie rapport de M. le Commissaire idu Gouvernement Romieu, au D. 1907-3.41. Conférer également une note de M. Hauriou, sous le même arrêt, au S. 1907-3.33, où le savant professeur a recherché et précisé la situation juridique des usagers d’un service public et la base juridique de leur action pour obtenir le respect des clauses du Cahier des Charges.

2, Voir, à ce sujet, la thèse de M..A. Philip, Paris, 194. Le recours pour excès de pouvoir et l’activité corporative, pages 74 et suivantes, où l’auteur démontre la légalité des Associations de Fonctionnaires, tout en ne voyant pas d'objection décisive à la légalité des syndicats qu'ils peuvent constituer.

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4% juillet 1901, sont presque unanimement d'accord pour déclarer que les fonctionnaires ne peuvent pas se grouper sous la forme de syndicats 1. D'autre part, la question de savoir si les Associations de Fonctionnaires sont licites, semble réunir également la quasi-unanimité des auteurs pour l’affirmative, à part quelques exceptions dont les plus représentatives sont MM. Berthélemy et Chavegrin à. C'est l'opinion des premiers qui l’a emporté sans discussion devant le Conseil d'Etat ainsi que devant la Cour de Cassation.

20. — Quoi qu'il en soit d’ailleurs, cette légalité admise, une autre question s'est posée immédiatement devant le Conseil d'Etat, celle de savoir si une Association de ce genre, ayant la capacité d’ester en justice, était qualifiée pour intenter un recours pour excès de pouvoir, à propos d'un acte administratif lésant les intérêts idont elle se prétendait gardienne. Autrement dit comme précédemment la Haute Juridiction administrative allait avoir à rechercher si l'Association requérante justifiait d'un intérêt suffisant pour agir.

21. — L'arrêt Depasse du 11 décembre 1908 relaté au S. 1909-3.17 avec une note de M. Hauriou et au D. 1909-3.49

1. Conférer en ce sens um arrêt du Conseil d'Etat au S. 1922-3.7 et une note de M. Hauriou approuvant l'arrêt. Deux arrêts récents du Conseil d'Etat, des 20 février 1925 et 18 décembre 1925, (Rec. des Arr. du Cons. d'Etat 1925, pages 180 et 1037), statuent encore dans le même sens, preuve d’une grande fermeté dans la jurisprudence du haut tribunal administratif, si l’on se souvient que les gouvernements d'alors étaïent assez favorables aux Syndicats des Fonctionnaires. Il existe, comme on le sait, de nombreuses propositions de loi tendant à accorder « le droit syndical » aux fonctionnaires. Mais il semble peu probable, si ce (droit leur est jamais octroyé, qu'il soit aussi étendu que pour les salariés des exploitations privées.

2. Voir, à ce sujet, plusieurs notes de M. Chaveorin, au S., sur lesquelles nous aurons d’ailleurs l'occasion de revenir lorsque nous étudierons l’action des Associations devant les juridictions civiles, et une note de M. Berthélémy, au D. 1923-3.38.

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avec le rapport de M. le Commissaire du gouvernement. Tardieu, déclarait fondé le recours de l'Association Professionnelle des Employés civils de l'Administration centrale des Colonies, et s’exprimait ainsi :

« Considérant qu'aux termes de l’art. 10 $ 3 du décret du 23 mai 1896, peuvent être nommés rédacteurs à l’Administration centrale, des fonctionnnaires des diverses Administrations coloniales, comptant au moins deux ans de services dans les colonies et ayant un traitement d'Europe d'au moins 2.000 francs... que le sieur Depasse n'était pas un fonctionnaire d’une Administration coloniale au sens du décret susvisé, que dès lors l'Association Professionnelle des Employés civils est fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du Ministre des Colonies en date du qui a nommé le sieur Depasse rédacteur à l'Administration centrale ».

22. — Cet arrêt fort laconique, comme celui que nous avons déjà cité, trouve les raisons de ses considérants dans le rapport établi par M. Tardieu, au sujet de la réclamation contentieuse effectuée par l'Association qui nous occupe. M. Tardieu après avoir rappelé tout d'abord que la loi de 1901 est par sa nature applicable à tous les citoyens, « aux fonctionnaires comme aux autres donc » et qu'il est dès lors impossible de contester la légalité de l’Association requérante; d'autre part, que rien dans la loi en question ne s'oppose à ce que les Associations constituées en vertu de ladite loi aient un caractère professionnel, pose nettement la question sur laquelle le Conseil d'Etat doit imévitablement statuer puisque seule l'Association des Fonctionnaires du ministère des Colonies est partie à l'instance, savoir si ladite Association peut intenter l’action dont le Conseil d'Etat est actuellement saisi, Pour le Commissaire l’affirmative ne fait pas de doute. L'art. 6 de la loi de 1901 donne le droit à toute Association déclarée d'ester en justice. M. Tardieu rappelle que le Conseil d'Etat a admis l’action d'un syndicat lorsqu'il s’est agi de sou-

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tenir les intérêts collectifs de la corporation tout entière, et non l'intérêt d’un ou plusieurs membres du syndicat. Il rappelle encore que M. Romieu a écrit de son côté que « l'Association est absolument recevable à exercer les actions ayant un intérêt professionnel collectif et à attaœuer l'acte lésant les intérêts que l'Association à pour but de défendre ». Or, ajoute M. Tardieu, c’est le cas de l'espèce, car la mesure attaquée porte un préjudice certain à tous les membres de l'Association, et celle-ci qui s’est constituée pour la défense des intérêts de carrière de ses adhérents, exerce une action qui tend à assurer les garanties promises à l'ensemble du personnel par le décret du 23 mai 1896; une nomination qui n’est pas faite en conformité de ce règlement peut avoir en effet pour conséquence de créer des droits éventuels à l'avancement, au profit de ceux qui en ont injustement profité, au grand préjudice des intérêts de carrière des autres fonctionnaires que représente l'Association, c’est donc le cas pour celle-ci d’intervenir.

Dans le cas particulier que nous venons d'analyser, le Conseil d'Etat reconnaît ainsi qu'une nomination illégale lèse les intérêts collectifs d'une Association groupant les fonctionnaires du Service Public auquel cette nomination est imposée; la surveillance des règles présidant au recrutement rentre dans l'intérêt professionnel que l’Association s'est donnée pour mission de défendre, et l’inobservation de ces règles donne à l'Association un intérêt suffisant pour agir.

23. — Remarquons qu'à plus forte raison dès lors une mesure prise par un acte collectif visant un ensemble de: fonctionnaires sera susceptible du Recours pour excès de pouvoir, de la part de l'Association groupant ces fonictionnaires. Le Conseil d'Etat n'allait pas tarder à l’admettre par son arrêt du 14 juin 1912 (S. 1916-3.36) rendu sur un pourvoi formé par l'Association des Professeurs de Lycée:

contre un décret du Ministre de l'Instruction Publique,

désignant certains certificats ou diplômes qui devaient permettre à des étudiants non bacheliers de s'inscrire aux Facultés.

« Considérant, dit l'arrêt, que les conditions requises pour les inscriptions dans les Facultés, sont au nombre de celles qui touchent directement l'aptitude à recevoir des grades conférés à la suite d'études poursuivies devant elles; que les décrets attaqués, en instituant une équivalence non seulement entre les divers baccalauréats, mais même entre les baccalauréats et d’autres diplômes, certificats et titres, a modifié les sanctions attachées au diplôme de bachelier de l’enseignement secondaire par le décret du 22 juillet 1902 ». Le Conseil déclara l'Association recevable à contester la légalité de ces décrets. En effet ces décrets pouvaient avoir pour conséquences de détourner les élèves des études secondaires; or, les professeurs de l'enseignement secondaire ont un intérêt moral à la prospérité de cet enseignement; ils ont également un intérêt matériel, la diminution du nombre des élèves étant susceptible d'entraîner la diminution du nombre des emplois de professeurs. Il s'agissait bien là d'intérêts collectifs professionnels en vue de la défense desquels leur Association s'était constituée; elle devait dès lors avoir qualité pour agir.

24. — Mais faute d'intérêt collectif professionnel la même Association a vu rejeter (même référence que ci-dessus) comme non recevable le pourvoi qu'elle avait formé également contre les décrets du Ministre de l’Instruction Publique qui avait fixé l’équivalence des licences ès-sciences ou ès-leittres en vue des doctorats ès-sciences ou ès-lettres parce que « les dispositions desdits décrets n’intéressaient pas l’enseignement secondaire ni la collectivité des professeurs préposés à cet enseignement ». En effet, la licence est un grade auquel prépare l’enseignement supérieur et les équivalences à ce grade qui peuvent être insti-

tuées ne présentent pour les professeurs de l’enseignément secondaire, ni l'intérêt moral, ni l'intérêt matériel dont nous avons parlé plus haut.

25. — Le célèbre arrêt Fédel du 17 janvier 1943 (D. 1916-3.67) devait marquer le plein épanouissement du très large esprit avec lequel le Conseil d'Etat entendait admettre les recours pour excès de pouvoir intentés par les Associations de Fonctionnaires en même temps que d'une très large compréhension de la notion d'intérêt collectif. Il s'agissait d’un pourvoi formé par la Fédération des Professeurs de Lydée contre une décision ministérielle relative à la liquidation d'une pension de retraite. Des doutes pouvaient s'élever sur la question de la recevabilité de ce pourvoi. La liquidation d'une retraite c’est une décision administrative intéressant, semble-t-il, exclusivement la personne appelée à en bénéficier puisqu'il s’agit là d’une mesure strictement individuelle. S'il doit y avoir recours parce que le fonctionnaire mis à la retraite est lésé par suite d’une mauvaise application du règlement faite à son égard, il semble bien que c'est à lui seul qu'il appartienne de l'exercer. Le Conseil d'Etat ne l’a cependant pas admis et a déclaré que l'Association avait qualité pour intervenir parce que la décision qui avait été prise, quoique visant seulement une individualité déterminée, avait été motivée par des raisons d'ordre général, susceptibles de s'appliquer à plusieurs individualités faisant pari:e de ladite Association. Ainsi que le disait M. Corneille, Commissaire du gouvernement en l'affaire, si l’intérêt collectif est dans les motifs de la décision, cela suffit pour faire admettre la recevabilité du recours de l’Association sans que l’on doive s'arrêter à ce fait que le dispositif a pour l'instant une portée individuelle seulement. C'est autrement dit, en langage plus simple, admettre l'intérêt simplement éventuel comme base de l’action de l'Association par laquelle elle va pouvoir ainsi éviter qu'une mauvaise interprétation donnée par l’Administration à un règlement, constitue un redoutable précédent

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dont on pourrait peut-être se servir ultérieurement contre tout ou partie de ses membres.

26. — Cet arrêt est très important car, en se basant sur les principes qu'il a posés, les Associations de Fonctionnaires vont désormais pouvoir déférer au Conseil toutes les décisions administratives, même si elles doivent aboutir seulement à léser pour l'instant des intérêts individuels, lorsque ces décisions intéresseront la carrière d'une catégorie de fonctionnaires, c'est-à-dire ainsi que s'exprime M. Jèze 1 « quand le Ministre donnera à une loi ou à un règlement une interprétation qui sera jugée illégale ». Seules, donc, seront déclarées non recevables les décisions basées sur des motifs exclusivement relatifs à l'individualité visée par la décision qu’elle seule aura qualité pour attaquer. On ne doit donc pas s’y tromper; si une Association paraît prendre en mains des intérêts particuliers, et si le Conseil d'Etat la déclare qualifiée pour intervenir, ce n’est qu'une apparence. En réalité, en effet, ce sont les intérêts généraux de ses membres qu'elle défend, parce qu'elle redoute de les voir Iésés éventuellement comme nous l'avons déjà dit, par la constitution d’un précédent basé sur une mauvaise application des règlements qui constituent le statut juridique de tous ses membres. En un mot, toutes les décisions des chefs de services, relatives au statut de fonctionnaires déterminés, touchent à l'intérêt professionnel; leur Association a donc le pouvoir de les critiquer par le recours pour excès de pouvoir; il y a là comme une sorte de ministère public exercé par elle et c'est une innovation Capitale car l'Association va désormais pouvoir contrôler n'importe quel agissement de l’Administration publique.

27. — Une fois les principes de la recevabilité posés par les arrêts que nous avons cités, de nombreux recours