PREMIÈRE PARTIE

Faits et questions d'ordre général

mie de l'épargne après l'unification à i500 francs, le fois consommée la régressive unilication au maxi-

cbétif et anachronique de 1.500 francs, on pouvait er que du moins l'épargne populaire, sortie de cette

d'incertitudes, puis d'élimination décourageante, re—

l'activité d'une caisse d'épargne autonome 399

prendrait son cours naturel et quelque élan . Cet espoir ne s'est pas réalisé.

D'après les données provisoires de la Note officielle sommaire publiée le 8 février 1902^ les remboursements ont éiéy il est vrai, très inférieurs à ceux de 1900 ( fr. 717.125.861 en 1901, contre fr. 976.185.950 en 1900) ; mais il ne pouvait en être autrement, puisque l'obligation de réduire au nouveau maximum avant le 31, décembre 1900 avait^ l'an dernier, précipité les retraits. Le phénomène qu'il importait d'observer était le mouvement des dépôts. Or, les versements en espèces, loin de revenir aux 800 millions de la période 1890-1896 (1893 excepté), sont restés audessous de ceux de 1900 (fr. 743.398.253 contre fr. 760.708.550). Un moment, pendant les premiers mois, la situation avait semblé se transformer : au 20 mai, l'excédent des dépôts atteignait plus de 46 millions ; mais il diminuait dès la décade suivante, puis de plus en plus, et peu à peu absorbé par les retraits, il tombait, le 31 décembre, à la somme insignifiante de fr. 4.354.665. Le nombre des livrets ouverts pendant l'année a lui-même décru : il n'est que de 496.006 au lieu de 519.834 en 1900.

Par quoi expliquer cette atonie, cette stagnation de l'épargne populaire, en contraste avec la saine et normale marche ascensionnelle qu'elle suit en des pays où elle est plus libre?

Esl-ce, comme une analyse insuffisante a pu le faire croire, par les derniers contre-coups de l'opération d'unification, qui se sont prolongés pendant une grande partie de l'exercice? Il y a eu, en effet, des paiements, du 1*' au 12 janvier, à ceux qui avaient demandé à profiter du supplément de délai concédé ; des achats de rentes entre janvier et mai pour les capitaux excédentaires du 31 décembre 1900 ; d'autres achats de rentes entre mai et août pour les résidus de capital non convertibles en rentes et les intérêts qui avaient formé de nouveaux excédents. Mais tout cela constituait des remboursements ; or ce n'est pas l'état des remboursements, c'est l'état des versements qui devait appeler l'attention de

,^Ai

L KPARONE DU PEUPLE

rateui-, et le recul des versementa s'est accentué dans id semestre, que n'influençait plus l'unifioation, sinoQ conséquences permanentes, 'éritables causes nous en apparaîtraient plutôt :

le malaise économique et politique général, puisque ! des excédents de dépAts a coïncidé avec les moinslu budget de l'État ;

les appréhensions vagues qu'a jetées parmi une clienipliste et impresssionnable la modification annoncée aenlée par la presse du portefeuille des caisses d'éparodification dont nous avions l'an dernier exposé les inients, puis la nouvelle d'ane seconde modification du ;enre ;

1, dans la double et continuelle entrave qu'opposent aux e prévoyance des petits éconoralseurs l'abaissement îmum et la limitation des versements annuels à des s bien inférieures à leurs facultés et à leurs babitudes, ions qu'a fait introduire la seule crainte de la garantie at responsable, c'est-à-dire le vice essentiel de notre

d'emploi.

résultats et l'enseignement des restrictions de la 1895. — Ainsi nous pouvons constater une fois de plus, près que la réduction généraiedesdépôtsaété réalisée, lie résultai et l'enseignement des parties restrictives ablement mêlées à des parties libérales dans ta loi du et 1895. Elles ont enrayé, inquiété, gêné, atTaibli,

l'épargne populaire, et impuissantes à atteindre le 'elles visaient, elles n'ont pas diminué sensiblement Dnsabilité de l'État, caution unique des dépôts. Au V

1896, début de l'application de la loi, il était dû aux nts fr, 3,395.460.185 ; au 1" janvier 1902, il est 1.334.758. 132, et sioa y ajoute le solde dû par la Caisse , fr. 1,083.596.877, le passif de l'État envera les dépo-

vue des deux catégories de caisses d'épaigne dépasse irds 400 millions. Pendant ce temps, sans aucun risque

l'activité d une cmssr dV:paronb autonome 401

pour rÉtat, et dès lors avec une satisfaction naturelle, les pays à régime de libre emploi décentralisé continuent de voir grandir le trésor de la prévoyance populaire (^), et en Angleterre, où nous notons depuis quelques années les symptômes d'une réaction d'opinion contre l'erreur deTemplol trop prépondérant en rentes, une sorte de contre-épreuve en est fournie par l'énorme baisse des Consolidés gages des dépôts (^).

Tout démontre donc de plus en plus qu'en cherchant à restreindre le mouvement de l'épargne, le législateur français a cherché la solution du problème qui le préoccupe là où elle n'est pas. Tout confirme, à moins de vouloir refouler de plus en plus comme un fléau le courant normal de l'épargne dans une démocratie active, qu'il deviendra nécessaire sous peu de réviser dans un large et prévoyant esprit la loi de 1895 pour déconcentrer l'épargne, pour la ramener fécondatrice dans la circulation économique (^), pour permettre aux caisses d'épargne françaises comme chez tant d'autres peuples plus libres et plus avancés de s'adapter aux besoins des temps nouveaux et de devenir des foyers de progrès régional.

(i) Dans une communication à l'Académie des Sciences Morales et Polltiqu6s« Iq 2S juin 1901, nous avons exposé les effets d^s restrictions de la loi de 1895, la puissante ascension des dépôts dans les caisses d'épargne allemandes à libre emploi décentralisé pendant les cinq ans que nous avons passés à appauTrir les nOtrea, la confirmation que tout apporte par les faits à la cause d'une réforme exacte.

(S) De 114 liv. ù 92, plus de 16 V-

[3j Le Ministre des Colonies a adressé naguère à tous les gouverneurs des colonies une circulaire pour les inviter ù créer des caisses d'épargne, auxquelles, serait déclarée applicable la loi du SO juillet 1895. 11 s'agit non d'une nouveauté, maisd'une extension de ce qui existe: car il y a des caisses d'épargne en Algérie, à Cayenne, à Nouméa, à la Martinique, à la Guadeloupe, etc. Il est excellent en soi de faciliter l'épargne aux habitants de nos colonie»; mais notre régime d'emploi fausse la mesure. N'est-il pas extraordinaire de penser que les épargnes des habitants d'une colonie, au lieu de servir à en développer l'activité ef les resssoorces seront drainées k Paris pour a^y em- IiLoyer .passivement dans la Dette métropolitaine ? Qu'on rapproche ce système des caisses d'épargne de l'Australie et du Canada, où les Anglais n'ont eu garde d'exporter leur emploi en rentes. Nous signalions dèjA ce point en • iS90,.dan8 notre ouvrage La Réforrrie det cai9$eé . d'épargne française^, 1. 1, p. 37, 4î, 98.

402 l'épargne du peuple

La Commission supérieure. — Les scrutins pour le renouvellement triennal des huit membres électifs de la Commission supérieure ont eu lieu dans toutes les caisses d'épargne françaises le 19 juin. Votre président, élu en 1895 au troisième rang par 1^069 voix et en 1898 au second par 1^161, a été réélu pour la troisième fois par 1,225 suffrages le premier de la liste. Il a été profondément touché de ce témoignage rendu par un corps électoral si éclairé, si affranchi de toute influence, aux efforts dépensés pour remplir les deux premiers mandats : il y puisera une force nouvelle pour défendre avec une fermeté et une indépendance indéfectibles les intérêts et les droits de nos institutions.

La session s'est ouverte le 26 octobre. M. Denormandie, Thomme éminent et dévoué que nous avons eu depuis lors le regret de perdre, avait démissionné de la présidence ; M. Aynard déclinant l'offre de le remplacer et se voyant même forcé par ses travaux de quitter la vice-présidence, M. Cordelet, sénateur, fut nommé président, et M. Lechevallier, député, vice-président.

La Commission donna un avis favorable au maintien à 3,25 <"/• du taux d'intérêt servi aux caisses d'épargne. A ce propos, après avoir obtenu par l'organe de Ki. Goullin que l'état des placements par la Caisse des dépôts et consignations lui fût désormais communiqué par avance, elle vota, à la majorité, deux propositions de votre président : un vœu favorable à l'amendement présenté le 29 décembre 1900 à la Chambre par M. Lechevallier pour ramener à 0 fr. 10 la retenue au profit du fonds général de réserre, en vue de sauvegarder le plus longtemps possible le taux d'intérêt actuel, et Tavis que pour toute proposition au Parlement sur des questions concernant les caisses d'épargne, la Commission supérieure devait être autant que possible consultée aux termes de l'article 11 de la loi du 20 juillet 1895. Une réduction du taux d'intérêt sur le compte-courant que la Caisse des dépôts et consignations a avec le Trésor pour les sommes non employées avait été proposée dans le projet de

l'activité d'une caisse d'épargne autonome 403

budget 1902, et la presse, partant le public, l'avait confondue avec une diminution de l'intérêt servi aux caisses ; on pouvait craindre que cet intérêt n'en fût inQuencé ; il fut indiqué par les représentants de l'Administration des finances que la réduction ne serait probablement pas maintenue, et elle ne Ta pas été.

L'ordre du jour ramenait ensuite la question des jetons de présence et l'enquête conduite par le Ministère du Commerce sur les divers procédés en usage. La résolution suivante, proposée par votre président, fut adoptée : «La Commission a confirme son avis du 27 octobre 1900, affirmant sa conQance « dans la dignité et la sagesse des conseils de direction, dans « les attributions desquels rentre l'allocation des jetons, sous « le contrôle du Ministère du Commerce. • Il est superflu de vous faire remarquer combien ce texte était favorable au respect de nos autonomies, particulièrement aux traditions locales de bienfaisance auxquelles vous tenez tous, et aussi qu'il écartait l'ingérence de l'Administration des finances en un ordre d'idées délicat où la dignité des administrateurs est en jeu.

En troisième lieu, on demandait à la Commission d'interpréter, dans l'article 10 de la loi de 1895 sur le libre emploi des fortunes propres, le mot négociables ^ condition que la loi a imposée pour le placement en obligations des départements, des communes; des chambres de commerce. Sur la motion de votre président, avec amendement de M. Aynard, la Commission renvoya à l'Administration des finances pour qu'elle voulût bien demander aux parquets d'agents de change l'admission la plus large possible des obligations de l'espèce à la cote officielle, et formula l'avis que le mot négociables peut être interprété dans le sens de la négociabilité soit en bourse, soit en banque, dans Tordre des valeurs sur lesquelles la Banque de France peut faire des avances. . L'ordre du jour épuisé, votre président saisit la Commission d^une question relative au mode de calcul de la retenue d'intérêts sur les doubles livrets, question qui fut renvoyée à

404 l'Épargne du peuplk

Tétude de rAdministration du commerce {^), et demanda le renouvellement du vœu de 1899 tendant à un prompt règlement à titre définitif des déficits antérieurs à la loi de 1895, ce qui fut adopté. Enfin il présenta la motion suivante : « La Commission supérieure, réitérant ses avis antérieurs (( sur le projet de règlement du contrôle, émet le vœu que « notamment sur le droit des conseils de directeurs de main- « tenir hors du contrôle les registres de leurs délibérations, « droit confirmé par la réglementation du secret des élections « à la Commission supérieure par l'art. 11 de la loi du « 20 juillet 1895 et Fart. 3 du décret du 17 août 1895, la « liberté et la dignité des conseils de direction soient sauve- « gardées. » Cette motion fut votée à la majorité.

Ainsi toutes les fois que pour remplir un devoir chaque jour plus impérieux nous avions fait appel à la Commission supérieure en vue de protéger nos institutions, nous avions eu gain de cause.

L'Instruction ministérielle du 20 décembre 1901. — Remanié plusieurs fois par la Commission supérieure, le projet d'inslruclmn sur le contrôle prévoé par TarU 2 du décret du 20 septembre 1896 était demeuré en suspens depuis sept mois lors de votre dernière assemblée, et que nous pressentions des difficultés finales, notamment quant au droit réclamé par les agents du contrôle de se faire communiquer les procès-verbaux des conseils de directeurs. Nous avions deviné juste.

(1) Une circulaire du 28 mars 1 902 tranche cette question dans le seiXB du mode de calcul imposé par le Ministère du Commerce. Mais notre inter> vention a du moins obtenu trois résultats : elle a amené rAdministration 1* à ne pas persister dans la voie où elle s'était engagée vis-à-vis de la Caisse de Provins en ne voulant pas admettre que la retenue pût être calculée sur un délai moindre de trois ans, soit 72 quinzaines, alors même que la coexistence des deux livrets remonterait à une date plus réeente ; 2* à reconnaîtra aux déposants le droit de réclamer le remboursement de l'un des deux livrets, entre le jour de la découverte de la contravention par TinlBpection des finances et le Jour plus ou moins éloigné où est prise la décision ministérielle ; 3' à abréger les délais dans lesquels il doit être statué sur les contra;tentions signalées. .

Les deux ministres chargés par le décret d'arrêter en commun Tlnstruction n'avaient pu se mettre d^accord sur ce point, et ils demandèrent au Conseil d'État une interprétation de ces mots de Tart. 7 du décret « tous les livres, registres, pièces et documenls. » Les sections des finances et du commerce au Conseil d'État ont émis l'avis que « dans le double « intérêt de la sécurité des déposants et du crédit des caisses « d'épargne, le contrôle exercé par l'Inspection des finances « doit présenter le maximum de garanties, et que, si les « documents d'ordre administratif constituent les éléments « de la gestion administrative, qui relève exclusivement du (( Ministère du Commerce, ces documents, notamment le « registre des délibérations du conseil des directeurs, contienne nent des décisions qui ont, dans la plupart des cas, une « répercussion directe sur la gestion financière, et constituent « pour l'Inspection un élément essentiel de vérification, indis* « pensable pour assurer l'efficacité du contrôle. »

Le 20 décembre 3901, les Ministres du Commerce et des Finances, sanctionnant en général les solutions proposées par la Commission supérieure, sauf sur le point qu'avait interprété contre elle le Conseil d'État, signaient l'Instruction destinée à régir le contrôle à dater du 1"^ janvier 190:2 ; une circulaire du 20 décembre la notifia à toutes les caisses d'épargne.

Dans l'ensemble, il faut le reconnaître, cette réglementation avait été singulièrement améliorée, à l'avantage de nos institutions, par la lutte de cinq années que nous avons soute* nue avec nos collègues élus dans la Commission interministérielle et la Commission supérieure, et grâce aussi à l'appui que prêtait à notre défense, dans un libéral esprit, le haut représentant du Ministère du Commerce. Une comparaison précise des textes successivement repousses ou amendés vous montrerait tout ce qui peu à peu a été gagné, ne fût-ce que l'abandon d'une comptabilité contradictoire avec les recettes des finances, l'allégement pour les caisses d'épargne ayant plus de 20.000 comptes et un contrôle organisé

•ABONE DD PEUPLE

excessives pour elles et inutiles, la des livrets soldés et de la charge de ents par écrit à l'Inspection maîtresse es sinipliûcations multiples. Pourquoi e borner à déterminer les règles de s de contrôle visés par le règlement ue, qui avait épuisé la délégation du H en le compliquant l'envoi de docuagents locaux des finances, paperast sagement éliminée et dont l'efficacité s de proportion avec le travail imposé ^ >ut qu'on ait amoindri le droit des 1 livre de leurs discussions et de leurs liste de leurs déposants hors de toute maires de l'Élat? Est-on certain que istions conflit et recours contentieux, ie simples instructions administratives eulement au-delà de la loi du 20 juillet irévu qu'un règlement d'administration ities qui l'entourent, mais au-delà de !, dont le radre est excédé ? Quoi qu'il 3 depuis 1886 affirmé hautement noire Aie, plus nous considérons comme un egret, d'élever une protestation, et de 1 ce qui affaiblit l'indépendance de nos roisse la dignité de nos dévouements

ne, votre Conseil, après un examen nseû d'Étal, a décidé de s'en tenir du les de cet avis. Il a en conséquence il et le Caissier principal à fournir aux s, el à eux seuls, des extraits des déllrépercussion directe sur ta gestion ement, le registre dans son intégralité ; détails de personnes ou autres tout t administrai ifs, absolument étran-

l'activité d'unb caispé d'épargne autonome 407

gers à la gestion Qnanciëre, et même strictement secrets comme ceux que couvrent par des dispositions formelles pour les élections à la Commission supérieure les art. 3 et 5 du décret du 17 août 1895.

Nouveau projet de ' modification du portefeuille des caisses d'épargne, — Pas plus sur ce point qu'antérieurement sur l'abrogation des clauses restrictives de la loi ou sur les interventions d'un flscalisme excessif (^), il n'avait été tenu compte des avis de l'organe consultatif créé par la loi pour en donner ; mais peut-être la Commission supérieure est-elle en droit de s'étonner encore davantage de n'être pas appelée à émettre son opinion lorsque le Parlement est saisi de questions intéressant les caisses d'épargne, ce que nous avons indiqué déjà quand la loi de douzièmes provisoires du 30 décembre 1900 modifia d'un coup pour une partie considérable la composition du portefeuille des caisses d'épargne, et ce que nous avons à vous signaler encore.

C'est par la presse, en effet, que les représentants élus des caisses d'épargne apprirent le dépôt par le Ministre des Finances d'un projet de loi parallèle au projet de l'emprunt émis pour monnayer l'indemnité de la Chine, et qui renouvelait en contre-partie des 265 millions de cet emprunt la combinaison d'amortissement réalisée en 1900 sur le portefeuille. Â la Chambre des Députés, la commission du budget, devant les observations de quelques-uns de ses membres, notamment de M. Lechevallier, manifesta son peu de disposition à mêler à l'emprunt les affaires des caisses d*épargne; M. Hubbard

(1) Avis de la Commission supérieure des 8 février 1899 et 30 janvier 1900 contre les interventions de l'Administration des Domaines en matière de comptes abandonnés.— Le Ministre des Finances vient en outre de décider (10 avril 1902) que les immunités dont jouissaient jusqu'ici les caisses d'épargne pour les dispenses d'impôts prévues par l'art. 20 de la loi du 9 avril 1881 ne seront plus désormais maintenues, et que notamment la Dette inscrite ne pourra se dispenser d'exiger à l'avenir l'accomplissement des formalités de timbre et d'enregistrement toutes leç fois qu'il s'agira du transfert de rentes dépendant des fortunes .personnelles.

408 l'épargne du peuple

combattit le projet à la tribune le 23 décembre (') ; mais au lieu de se cantonner dans les aspects qui nous concernent, il ajouta en opposition au mode d'amortissement proposé une combinaison personnelle, qui échoua.

Dès la fin octobre, nous avions saisj le président de la Commission supérieure, et, le 14 janvier, nous rappelions à M. Cordelet, qui les transmit à la commission sénatoriale, les doutes des membres élus.

Nous disions Tan dernier : l'opération n'est qu'un premier jalon, l'amorce d'un procédé d'amortissement, et à ce titre pourra ne pas offrir de danger cette fois ; mais on peut craindre qu'elle ne se renouvelle. Cette prévision se trouve dès maintenant vérifiée.

Non seulement la loi de 1895 ne semble pas permettre qu'une question de cette nature soit tranchée sans que le Parlement connaisse l'appréciation des représentants lég^aux des établissements des capitaux desquels il s'agit ; non seulement la mesure est exposée par sa complication à être mal comprise des déposants déjà troublés par le faux bruit d'un abaissement du taux d'intérêt, ou à être exploitée auprès d'eux par l'esprit de parti, et il est permis de supposer que l'annonce de l'opération de 1900 n'a pas été étrangère en 1901 au recul des versements (*) ; mais les inconvénients de l'opération nouvelle sont plus sensibles cette fois. Si celle de 1900 remaniait la part du portefeuille qui excède le montant du solde dû, le projet actuel porte sur ce solde même remboursable à vue. Quant à la faculté réservée de réinscrire les rentes en cas de crise^ ne s'exercerait-elle pas alors en activant la baisse par l'état de choses môme qu'elle révélerait? Et à ce moment, ce ne sont pas des titres, mais des espèces, que réclameraient les déposants, ce qui forcerait les ventes à des cours déprimés.

(1) Journal officiel, séance de la Chambre des Députés du 18 décembre 1901, p. t852 à28S6. .

{^) Journal des caisses d'épargne, livr. mars 190i, p. 61.

l'activité d'cne caisse d'épargne autonome 409

Le préâideilt de la Commission supérieure a bien voulu se charger d'appeler l'attention du Ministre et de la commission du Sénat : !• sur Ta vis prescrit par l'art. 11 de la loi du 20 juillet 1895 ; 2'' sur les objections que soulève au fond, et à divers points de vue, la modification nouvelle du portefeuille des caisses d'épargne ; 3® sur la prudence qu'il y aurait à éviter le risque de la moindre impression de trouble ou de doute parmi les déposants au sortir d'un exercice dont les résultats ont été peu favorables aux caisses d'épargne.

Cet appel à la sagesse du Sénat parait avoir été entendu, puisque le président de la commission du budget, M. Magnin^ et le rapporteur, M. Boulanger, dans les séances du 27 et du 29 mars 1902, ont exposé, avec l'assentiment visible du Sénat, le refus de la commission d'adopter comme en 1900 le procédé d'amortissement proposé, et ont déclaré, le 29 mars, en adoptant le chiffre de crédit voté par la Chambre, réserver de la façon la plus expresse la question du mode d'amortissement pour un débat moins hâtif (^).

Si les avertissements que les membres élus de la Commission supérieure considèrent comme un devoir de conscience sont écoutés, nous devrons à la haute assemblée une

(t) Journal officiel, séances du Sénat du 27 mars 1902, p. 705-708, et du 29 mars 1902, p. 778*774. — Dans la séance du 29, M. Boulanger, rapporteur : « La commission des finances vous avait demandé. . . pour bien « marquer votre volonté de ne pas subir sans un débat complet et appro- « fondi le projet d'amortissement que M. le Ministre des Finances voulait r opérer par une emprise sur les rentes appartenant aux caisses « d'épargne. £lle désirait à tout prix éviter le retour de ce qui s'était ff produit pour une opération analogue que l'on a introduite l'année dernière * dans la loi des douzièmes provisoires. Vous avez bien voulu, par un vote, < suivre les propositions de votre commission, et vous avez témoigné votre t désir de conserver au sujet de l'amortissement votre pleine et entière « liberté... Dans tous les cas, l'inscription actuelle du crédit n'a qu'un € caractère absolument provisoire. La question est réservée, elle reviendra « devant vous. » — Il est à noter que M. Boulanger au Sénat, comme M. Hubbard à la Chambre, reconnaissent que les rentes dont il s'agit sont la propriété de Tensemble des caisses d'épargne : la Caisse des dépôts et consignations est, dit M. Hubbard, dépositaire et gestionnaire du portefeuille. Comment dès lovs contester que l'art. 11 de la loi du 20 juillet 1895 soit applicable?

410 l'épargne du peuple

vive gratitude, dont nous lui adressons par avance la respectueuse expression.

Mais, il en faut convenir, les faits d'ordre général que nous venons de retracer sommairement, Tatonie de l'épargne, les entraves qui la causent, le crédit insuffisant de la représentation légale des caisses, les menaces d'intrusion que fait entrevoir la réglementation du contrôle, la modiflcation d'autorité des placements, sont des conséquences du régime de concentration et d'étatisme auquel sont assujetties nos institutions. Nées de l'initiative privée, gérées depuis près d'un siècle par de libres dévouements, elles aspirent à une législation qui les affranchisse.