CHAPITRE TROISIÈME
Le Colonial Office Son organisation intérieure et son fonctionnement
Nous venons de résumer les grandes lignes et les principes de l’administration centrale des colonies britanniques. Pour diriger cette administration et la coordonner il existe un corps de fonctionnaires qui s'occupe de tout ce qui a rapport aux colonies.
Ce corps central de direction chargé d'assurer l'unité indispensable de gouvernement est le Colonial Office. Si nous prenons le mot « office » dans un des sens qu’il possède en français, celui de ministère, le Colonial Office de Londres apparaît à peu près comme l’équivalent en Angleterre de notre ministère des Colonies (1).
Il s’agit maintenant de l’étudier dans son état actuel.
Suivant une définition très caractéristique de
1. Il faut bien se garder de confondre, comme on le fait souvent en France, même dans les plus hautes sphères de l'administration coloniale, le Colonial Office qui est le ministère, avec l'équivalent à Londres d'un organe de renseignements économiques fonctionnant à
Paris sous le nom « d'Office Colomial ». Ce serait un contre-sens absolu.
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M. Paul Cambon, notre ambassadeur, le Colonial Office semble être, plutôt qu’un organe unique, une « série de directions juxtaposées ». C'est bien là l'impression dominante que donne d’abord ce ministère.
On désigne en effet en Angleterre sous le nom unique de « Colonial Office » une série d’administrations abgolument distinctes, disséminées un peu partout dans Londres, ou même aux colonies, et qui n'ont de commun entre elles que le fait de se rapporter directement aux colonies ou aux questions coloniales (1).
A côté de ces institutions diverses et au-dessus en quelque sorte, se trouve l’organe de direction par excellence, le Ministère au sens précis du mot, ce que les Anglais nomment: « The Establishment », composé du Secrétaire d’État, responsable devant le Parlement, des Sous-Secrétaires d’État, et des nombreux bureaux ou directions qui assurent, sous leurs ordres, l'administration de l'immense empire colonial anglais.
Il nous faut donc avant d’arriver au « ministère » proprement dit, déblayer en quelque sorte le terrain
où nous nous engageons, écarter ces services juxta-
1. Voir notamment sur cette confusion de services divers centralisés sous le nom de Colonial Office un très intéressant article de
M. Ch. Bruce dans le numéro de mai 1906 de « l'Empire review ».
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ro posés compris sous le nom générique de Colonial Office.
Ils sont au nombre de huit en ne comptant que les principaux :
1° « Crown agents » pour les colonies ;
2° Institut impérial du Royaume-Uni, des Colonies et de l’Inde;
3 Agences d’émigration de Calcutta; €
&° Bureau d'informations pour les émigrants ;
5° Exchequer et Audit Department ;
6° Jardin botanique de Kew ;
7° Département impérial d’agriculture pour les Indes occidentales ;
8° L'Institut royal des colonies.
Jetons un coup d’œil rapide sur chacun d’eux ;
Les Agents de la Couronne pour les colonies.
(The Crown agents for the colonies.)
Les Agents de la Couronne pour les colonies sont des agents commerciaux et financiers en Angleterre, de toutes les colonies de la Couronne qui, en raison de leur mode d’administration, entraînent la responsabilité du Ministre, aussi bien que des protectorats relevant du Ministère des Colonies ou de celui des Affaires étrangères.
Ils reçoivent directement leurs instructions des
gouvernements coloniaux qu’ils représentent, mais agissent sous le contrôle supérieur du Secrétaire d’État dans les affaires importantes, ou lorsqu'une question de principe doit être résolue.
Les règlements sur les colonies déterminent les conditions dans lesquelles les Crown Agents sont
tenus d’obéir aux ordres de leurs colonies.
Jusqu'en 1833, chaque colonie nommait son agent particulier à Londres, mais à cette époque, les Crown Agents furent constitués en un corps unique à l’exception de six d’entre eux qui continuèrent pendant un
certain temps à représenter personnellement quel-
ques possessions des Indes occidentales.
En 1901, M. Chamberlain, alors ministre, institua une Commission d'enquête chargée d’élaborer pour les Crown Agents un nouveau règlement, et de perfectionner l'institution. Elle en fit les agents commerciaux et financiers actuels et leur donna leur réglementation d'aujourd'hui. Les fonctions des Crown Agents se rapportent à quatre groupes généraux de questions que nous pouvons énumérer sous les ru-
briques :
Commerce ; Finances ;
Emprunts.
Affaires divèrses, parmi lesquelles l’émigration
tient une place importante.
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Leur utilité s'affirme surtout en ce qui concerne les travaux publics, notamment les ports et les chemins de fer.
Lorsque des travaux publics d’une certaine importance sont entrepris dans une colonie, toutes les affaires qui s’y rattachent et qui sont nécessairement à traiter dans la métropole passent par les mains des Crown Agents.
A côté de ces fonctions considérables, nous les voyons également s'occuper de tout ce qui a rapport aux salaires, pensions, prèts temporaires aux colonies. Dans toutes ces différentes matières, ils rendent de signalés services.
Les colonies dotées de gouvernement responsable ne peuvent se dispenser de l'obligation d’avoir à Londres des Crown Agents,ou du moins un service métropolitain y correspondant. Aussi entretiennentelles à Londres des agences privées personnelles, où se traitent toutes les affaires les intéressant qui seraient de la compétence des Crown Agents pour les autres possessions.
C’est le Secrétaire d'État qui nomme les Crown Agents et fixe leurs émoluments, pour chaque catégorie d’affaires qu’ils sont susceptibles de traiter. Ce sont les colonies qui payent leur agent respectif d’après ce tarif, et qui prennent également à leur compte toutes les dépenses générales.
De cette façon l'institution apparaît financièrement
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indépendante, elle ne nécessite pour l'établissement: de son budget aucun vote du Parlement.
Toutefois, ses comptes restent malgré tout sous le contrôle de l’Audit Office (Cour des Comptes) etsont
rendus au Secrétaire d'État (4).
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Institut impérial du Royaume-Uni, des Colonies et de l’Inde.
(The Imperial Institute of the United Kingdom the Colonies et India.)
L’Institutimpérialélevé à South-Kensington comme monument national en mémoire du jubilé de la reine Victoria fut inauguré par elle en mai 1893.
Son principal objet est d'encourager et de perfectionner l'utilisation des ressources commerciales et industrielles de l’Empire en organisant des expositions des produits naturels de l’Inde et des Colonies.
Jusqu’aux derniers mois de 1902, l'Institut im-
périal était administré par un comité dont le roi
1. Un exposé complet et débaillé de l'origine et des fonctions des Crown Agents se trouve dans un rapport présenté au Parlement en août 1881.
Des renseignements postérieurs complémentaires sont donnés par un message du ministre des Colonies en date du 26 février 1904.
Enfin, on peut lire avec fruit un article du « Times » consacré à
cette institution en date du 2 août 1904.
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Edouard VIL, alors Prince de Galles, était le président, assisté d’un Conseil exécutif où étaient représentées, avec l’Empire des Indes, toutes les colonies et possessions britanniques.
En juillet 1902, un Act du Parlement transféra la direction de l’Institut au Ministère du Commerce (Board of Trade). Il était assisté dans ses travaux d’un Conseil consultatif comprenant, entre autres, des représentants de l'Inde et l’India Office, des colonies et du Colonial Office.
Enfin, à la date du 1* octobre 1907, en vertu d’un accord entre le Secrétaire d’État pour les colonies et le Ministère du Commerce, et après approbation du Ministre de l'Inde, la haute main sur l’Institut impérial fut définitivement transmise au Ministre des Colonies.
Ilexerce son autorité au moyen d’un Comité de trois membres pris respectivement dans les ministères qui se partageaient avant la direction de l’Institut.
Agences d'émigration établies à Calcutta.
(Colonial Government emigration
agencies at Calcutta.)
Afin de remédier à l’absence de main-d'œuvre
dans certaines colonies, des agences ont été consti-
= HW Es tuées dans l'Inde depuis plus de cinquante ans pour faciliter l’émigration des indigènes dans les possessions britanniques.
Deux agences du gouvernement. fonctionnent à Calcutta. L'une s’occupe des colonies de la Trinité, de la Jamaïque, des iles Maurice et Fiji. La seconde est chargée de la Guyane anglaise et du Natal. Les fonctionnaires qui assurent le service de ces agences font partie des services civils (Civil service) et sont
nommés directement par le Secrétaire d’État.
Bureau d'informations pour les Emigrants.
(Emigrants’ information Office.)
Établi par le gouvernement en octobre 1886, afin de donner aux émigrants des renseignements précis, détaillés, et puisés à bonne source sur les pays où ils se rendraient, ce bureau fut dès son origine placé sous le contrôle du Colonial Office. Il y est toujours demeuré.
Le Secrétaire d’État pour les colonies en est le président nominal, maisil n’exerce pas ses fonctions dans la pratique. Il a le droit de nomination sur tous les membres du bureau et doit être consulté quand surgit une difficulté quelconque.
A l’origine, la compétence de ce service était res-
treinte aux seules colonies britanniques, et plus spécialement encore aux possessions situées en dehors des tropiques et susceptibles de devenir colonies de peuplement. Mais l’expérience des dernières années a rendu nécessaire l'extension des services de ce bureau. Il donne aujourd’hui des renseignements non seulement sur toutes les colonies anglaises quelles qu’elles soient, mais encore sur les pays étrangers.
Dans ce dernier cas, les renseignements fournis sont recueillis par l’intermédiaire du Ministre des Affaires étrangères et les représentants de Royaume- Uni à l'étranger.
Lorsqu'il s’agit des colonies, le bureau se renseigne en partie à des sources officielles, en partie à des sources privées.
Le rôle de l’Emigrants’ Information Office, consiste principalement à répondre aux demandes des classes pauvres, en ce qui concerne l’émigration. En 1908, une statistique nous apprend que 16.463 lettres ont été reçues par les différents services et que 95.605 furent envoyées. C’est un chiffre de corres-
pondance digne à lui seul d’un ministère.
Echiquier et Département des Comptes.
Subdivision des comptes des colonies.
(Æxchequer and Audit Department. Audit of colonial accounts.)
Les comptes de certaines des colonies de la Couronne (Crown colonies) et de quelques protectorats sont contrôlés au ministère des Finances. (Exchequer) dans son département des Comptes, sous la haute direction du Contrôleur général assisté du Secrétaire d’État pour les Colonies. Les possessions du Nyasaland, de l’Afrique de l'Est, de l’Ouganda avec tout ce qui concerne son chemin de fer, du Somaliland ressortent pour leurs finances à la direction des Lords commissaires du trésor.
Les comptes du gouvernement de Zanzibar sont examinés par le Contrôleur général à la demande du Ministre des Affaires étrangères.
Jardin botanique de Kew.
(Royal Botanic Gardens, Kew.)
Kew, un des faubourgs de Londres en aval sur la Tamise, possède depuis 1759 un jardin d'essai, éta-
bli à cette époque par Augusta de Saxe Gotha, princesse douairière de Galles.
Georges III maintint l’établissement avec l’assistance scientifique de Sir Joseph Bank qui en fut directeur pendant la majeure partie de sa vie.
Les premières cultures coloniales y furent faites à la suite des voyages de Cook à la Nouvelle Hollande de 1768 à 1780. C’est à Sir J. Bank que revient l'honneur d’avoir fondé le système d'échange intercolonial des différents produits coloniaux, par l’intermédiaire des jardins botaniques de Kew. Ce système fut couronné de succès et s’est toujours perpétué depuis son inauguration en 1787.
Après la mort de Georges III et de Sir Bank en 1820, on assista à un léger abandon du jardin colonial et en 1838 Le gouvernement paraît avoir envisagé sérieusement sa suppression. Toutefois, l'opinion publique s’étant émue,une commission fut constituée dans le but d’étudier la réorganisation de l’institution. Un rapport très documenté fut présenté au Parlement en 1840 et conclut en faveur du maintien de Kew Gardens.
Les lignes suivantes que j’en extrais feront ressortir l’objet et l'utilité du nouvel établissement transformé.
« Ce jardin national, y est-il dit, doit être le cen- «tre autour duquel pourront s'organiser à l’avenir
« des établissements secondaires d’acclimatation.
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« D'une institution botanique ainsi comprise, le gou- « vernement pourra facilement obtenir les rensei- « gnements authentiques les plus précis et les plus « utiles sur tous les problèmes concernant de nou- « velles cultures des colonies. On saura quelles sont « les plantes et les produits susceptibles d'être ac- « climatés dans les possessions anglaises, sans qu’il « soit nécessaire de recourir aux informations tou- « jours intéressées des établissements privés.
Le gouvernement adopta le projet de la Commission et en 1841, Sir W. J. Hooker fut nommé directeur des nouveaux jardins.
Dès lors, des relations de plus en plus étroites s’établirent entre les jardins botaniques de Kew et le ministère des Colonies, et désormais l'institution est en rapports constants avec les différents établissements botaniques des colonies autonomes.
Les liens sont encore plus intimes avec les possessions relevant directement du Colonial Office. En 1902, le directeur des jardins de Kew a reçu le titre de « Conseiller pour l’agriculture du Colonial Office >» et l'institution est devenue école d’agriculture coloniale.
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Département impérial d'agriculture pour les Indes occidentales.
(The imperial department of Agriculture for the West Indies.)
Cet établissement fut créé le 1° octobre 1898, et pendant une première période de dix ans, les dépenses qu’il entraînait furent exclusivement supportées par les fonds métropolitains.
Mais depuis, les subventions gouvernementales qu'il recevait diminuent, et diminueront progressivement chaque année, pour disparaître complètement au bout de cinq ans, c’est-à-dire en 1912.
Aussi des mesures ont-elles été prises dans les différentes colonies afin de trouver l’argent nécessaire à son fonctionnement.
Le Département impérial d’agriculture pour les Indes occidentales a pour but de diriger et de contrôler les postes d'agriculture et d'essais dans les Indes occidentales, spécialement en ce qui concerne le sucre, d'établir des écoles d'agriculture, et d’enseigner cette science dans des écoles primaires et secondaires.
Le bureau central est établi à la Barbade. Le Com-
missaire-directeur correspond directement avec le
A EE A Colonial Office sur toutes les matières concernant le travail général du département, et il se maintient en relations avec les gouvernements respectifs des colonies dans les questions plus particulières. Son avis prévaut en matière d'agriculture dans la Jamaïque, la Guyane anglaise et la Trinité. Il inspecte ces colonies, et prête son concours, s’il lui est demandé, en tout ce qui touche à l’administration du département local d'agriculture. Il dirige les établissements botaniques d'essai, ainsi que les écoles d’agriculture, de Grenade, Saint-Vincent, Sainte-Lucie, La Bar-
bade, La Dominique et des autres Antilles.
Pour être complet dans cette énumération rapide des services secondaires du Colonial Office, il nous faut citer encore comme s’y raltachant, mais d’une façon très indirecte:
L'école de médecine tropicale à Londres.
L'école de Liverpool.
L'association coloniale des gardes-malades fondée en 1896.
Le bureau pour l’étude de la maladie du sommeil.
Le comité pour l’étude des maladies tropicales, constitué en juillet 1904 par le Secrétaire d'État, et qu’entretiennent des fonds fournis concurremment par le gouvernement métropolitain, par l’Inde et les
colonies.
Mentionnons également les différentes associations coloniales.
Association de Ceylan, à Londres.
Association des Établissements du Détroit (Straits settlements).
Comité des Indes occidentales.
Club des Indes occidentales et enfin :
L'Institut royal des Colonies.
(Royal colonial Institute.)
La plus célèbre et la plus aristocratique des assoclations coloniales.
Fondée en 1868, elle voit à sa tête le Roïet le Prince de Galles.
Le but de l’Institut est de « procurer un lieu de « réunion aux personnes s'intéressant aux questions « coloniales, et à celles quisont de la carrière ; d’éta- « blir une bibliothèque contenant tout ce qui a rap- « port aux possessions britanniques d’outre-mer ; de « permettre et de faciliter toutes recherches ou étu- « des scientifiques, littéraires, ou de statistique sur les « questions coloniales ».
L'Institut possède un hôtel splendide dans la Northumberland Avenue,avec une bibliothèque de plus de 72.000 volumes.
En janvier 1909, il comptait 4.440 membres parmi lesquels figuraient tous ceux qui ont un nom dans l’histoire coloniale de l'Angleterre.
Nousarrivons maintenantau ministère proprement dit, à l’étude du corps supérieur dirigeant qui forme le « Colonial Office >» au sens restreint du mot. Cet ensemble de fonctionnaires chargés de l’administration centrale, que les Anglais désignent sous le nom de « The Establisment »,s’étend sur plusieurs degrés depuis le Secrétaire d’État responsable, jusqu’au jeune « clerk » ou rédacteur, qu’un heureux résultat au «Civil service competition» vient de faire entrer dans les bureaux de Downing Sreet (1),et qui y commence une carrière, souvent très brillante par la suite.
Dans l'historique précédent, nous avons conduit l’étude de l'administration centrale jusqu'aux temps présents, et nous nous sommes arrêtés à la dernière réorganisation du Colonial Office en date de 1907. Elle fut une conséquence de la conférence intercoloniale tenue à Londres la mème année. Cette nouvelle réorganisation ne modifia que les bureaux intérieurs, remplaçant, nous le verrons un peu plus loin, les divisions jusque-là-géographiques par des divisions politiques.
Mais, à côté de ces transformations des rouages
1. Le Colonial Office est situé dans Downing Street. Le nom de la
rue devient l'équivalent du ministère, comme chez nous on dit couram-
ment « Le quai d'Orsay » pour le ministère des Affaires étrangères.
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secondaires, l’essentiel n’a pas été modifié et subsiste tel qu’il était précédemment.
Nous examinerons d’abord la physionomie d’en-
semble du Colonial Office dans son organisation
supérieure demeurée sans changement.
Le Colonial Office, au sens anglais de « Establishment », au sens français de « Ministère », forme un des grands départements de l’administration anglaise. Il est un des neuf secrétariats d’État existant actuellement.
Il possède à sa tête un Secrétaire d’État responsable, membre du Cabinet, assisté d’un Sous-Secrétaire d'État. Au-dessous, un haut fonctionnaire avec le titre de Sous-Secrétaire d'État permanent, assisté de quatre Sous-Secrétaires adjoints, également permanents, assure et complète la direction supérieure.
Le Colonial Office a surtout un rôle politique de direction générale et de contrôle, et ses attributions purement administratives sont assez réduites. .
D'une part,en effet, grâce à l’autonomie ou à l’initiative dont jouissent les diverses colonies, l’administration est très décentralisée.
D'autre part, tout ce qui concerne la comptabilité des marchés et approvisionnements est du ressort d’autres institutions : La « Colonial Audit Branch », du ministère des Finances, les Agents généraux des colonies autonomes et l’agence des colonies de la
Couronne.
Si
Le contrôle financier des colonies de la Couronne est complètement rattaché au ministère des Finances dont il forme une division : La Colonial Audit Branch, qui possède aussi dans ses attributions le contrôle
des protectorats qui relèvent du Foreign Office.
Le Secrétaire d'Etat.
L'autorité de la Couronne sur ses colonies estexercée directement par le Secrétaire d’État, qui, outre la responsabilité collective du Cabinet dont il faitpartie, a en plus une responsabilité personnelle et spéciale devant le Roi et le Parlement.
Il dirige les affaires ordinaires de son département sans en référer à ses collègues. Mais les questions les plus importantes, spécialement celles qui seront probablement discutées au Parlement, sont examinées par le Cabinet tout entier.
Il doit faire partie de l’une des deux Chambres, Point essentiel à remarquer, le Secrétaire d’État pour les colonies n’a pas sous sa direction toutes les possessions anglaises. Nous avons vu en effet qu’il existait un ministère spécial pour l’Inde (India Office). De plus, le ministère des Affairesétrangères a la haute main sur les protectorats à l’exception de Chypre et de quelques autres. Enfin, les protectorats indiens sont sous le contrôle du service des affaires étrangè-
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Qt res du gouvernement de l'Inde, et par conséquent
sous celui de l’India Office.
Le rôle de gouvernement du ministre est restreint pour les colonies autonomes à un contrôle sur la législation de ces colonies, et sur l’application qui y est faite des lois existantes. Il possède un droit de veto sur toute leur législation, et, en général on peut dire qu’il est responsable du gouvernement des autres possessions en proportion inverse de l’autonomie
qui leur a été accordée.
Il fixe les forces militaires nécessaires à leur protection et à leur défense, et dans cet ordre d’idées il collabore régulièrement avec le Secrétaire d'Etat
pour la Guerre.
Son droit de « patronage » qui, dans les colonies autonomes se borne à la nomination du Gouverneur, (et toujours sur acceptation du gouvernement de la colonie) est beaucoup plus considérable dans les Crown colonies. Théoriquement, il y possède un droit général de nomination, sauf la réserve qu’il doit demander l’avis du premier ministre lorsqu'il y a des
postes particulièrement importants à remplir.
En pratique, toutefois, il sait se borner à pourvoir aux postes les plus hauts. Seuls les fonctionnaires d’un certain grade sont ainsi directement nommés de Londres. C’est au contraire le Gouverneur qui pourvoit sur place aux emplois subalternes, lesquels se
= 092 trouvent de la sorte le plus souvent occupés par des résidents de la colonie.
Il suffitenfin d’ajouter que le Secrétaire d'Etat peut donner telles recommandations ou avis jugés par lui nécessaires aux conseils coloniaux, qu’il fait partie de droit du « Privy Council Committee for Trade »
et qu'il touche un salaire annuel de £ 5.000, soit 125.000 francs.
Le Sous-Secrétaire d'État.
Le Sous-Secrétaire d’État doit nécessairement faire partie de la Chambre autre que celle où siège le Secrétaire d’État.
C'est même là la principale raison, la seule pour-
rait-on affirmer, de son existence.
” En effet, d’après la coutume, la représentation au Parlement de chaque département important de l’État ne doit pas être limitée à l’une des Chambres seulement. Elle doit, toutes les fois que la chose est possible, avoir lieu dans les deux Chambres, afin de maintenir la parfaite harmonie entre les corps exécutif et législatif.
Toutes les fois que le représentant d’une branche particulière du service public dans l’une des Chambres est le ministre en chef de ce département avec
siège au Cabinet (c’est le cas pour le ministre des
Colonies) ce département doit être représenté dans l’autre Chambre par un Sous-Secrétaire d’État.
Ce dernier n’est pas nommé directement par la Couronne ; dans la forme comme dans la pratique, il est choisi par le Secrétaire d'État.
Il touche par an £ 1.500, soit 37.500 francs.
Le Sous-Secrétaire d’État permanent et les
quatre Sous-Secrétaires d’État adjoints permanents.
Ces Sous-Secrétaires d'État permanents sont en quelque sorte des chefs de bureaux hors classe. Ils représentent l’unité et l’esprit de suite de l’administration centrale, puisque les ministres parlementaires passent, et que ces hauts fonctionnaires, plus favorisés, demeurent.
Ils sont chargés de fonctions importantes, en raison de la correspondance très nombreuse et de la délicatesse des questions qui se présentent dans les relations des colonies avec le Royaume-Uni.
Mais l’exposé de leurs attributions respectives nous
amène à la transformation subie par les bureaux du Colonial Office en 1907 (1).
1. Voir àl’annexe 3 la liste des Sécrétaires d’État et Sous-Secrétai-
res d’État pour les colonies.
